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世行贷款湖南城市发展项目的移民安置管理 摘要 世行贷款项目开工以后，最先面临的任务就是移民安置，移民或征地搬迁是一个复 杂过程，往往会对自然和社会环境造成一定的破坏，同时也关系到受影响人员的切身 利益，世行对此高度重视。由于理念与政策的差异，国内一般项目的移民安置与世行贷 款项目有较大的不同，世行项目有更严格的工作程序，更人性化的补偿资格认定，要求 更高的补偿标准。 在没有相关项目经验的情况下，移民安置工作的实施往往会遇到一些问题，尤其是 在目前我国城市化进程不断加快的情况下，做好国内程序和世行程序的衔接，提高移民 安置工作的管理水平，具有很强的实际意义。本文主要研究了世行贷款湖南城市发展项 目在项目规划、组织层级、制度建设、计划实施等方面存在的不足，通过对这些问题的 分析，总结出项目管理的一些经验和对策。 要做好移民安置管理工作，首先要研究世行的项目管理则和程序，所谓知己知彼， 百战不殆，在项目前期一定要预先筹划对策，统一思想，求同存异，做好组织工作，而 不能按惯例和经验将工作重心放在招标采购和工程施工上，这样将会得不偿失。 其次是建立完善的管理制度，对项目实施过程进行有效控制。制度是规范管理的基 础，通过科学和必要的手段安排可以避免许多潜在的风险，尤其是在世行项目这种本身 已有一套规则和程序，管理要求比较严格的情况下，为避免实施人员按惯例和经验办事， 误导移民安置工作，项目管理必须要有清晰的思路，必须依靠一套完整的管理制度来检 查进展，比较偏差，及时调整。 第三是加强沟通，沟通是管理者的一项基本技能。移民安置工作涉及到业主单位、 实施机构、项目影响人员等方方面面的利益，除了要把握好政策之外，沟通尤其重要。 其目的是让有关各方产生信任感和安全感，在政策框架范围内找到解决问题的方法，尤 其是项目办与世行、业主单位与实施机构、实施机构与移民之间的沟通。 本文通过参与移民安置工作的管理，利用公共项目管理理论和案例分析、调查与 统计分析、文献查阅与图表分析等方法，研究了世行非自愿移民业务政策和国内一般项 目移民安置工作的共性和差别，结合具体案例，从项目管理角度归纳了一些对策，提出 了一套管理制度，具有较强的可操作性。 关键词：世界银行项目移民安置管理对策 公共管理硕士学位论文 a b s t r a c t 触e r 恤w o 订db a i l kl o a i lp r o j e c ts t a n e d ，t l l ef i r s tt a s ki sr e s e t d 锄e n t r e s e t t l 锄e n ti sa c o m p l e xp r o c e d u r e ，w h i c hm a yc a u s e 也ec e r t a i nd a m a g eo fn 锄肛 a 1 1 de n 诎的r n e n t r e s e t t l e m e n ti sak e yp o 硫o fp r o j e c t ，1 eb a l l l ( t h i n km u c ho ft h j s b e c a u s et h ed i 虢崩l c e b e t 、) l ，e e nt w oh n do fp o l i c y ，t l l er e s e t t l e m e n tr e q u i r e m e n to fd o m e s t i cp r o j e c ti sm u c h d i 位r e n tf i o mt h eb a n k1 0 a i lp r o j e c t t h eb a n kl o a i lp r 巧e c tr e q u i r e sm o r es t r i c tp r o c e d u r e ， m o r eh 哪a 1 1 i s mc o 础【p e n s a t i o nq 嘣i 匆a i l d1 1 i g h e rc o 埘【p e n s a t i o ns t a l l d a r d t h er e s e t t l e m e n tw i l lm e e ts o m eq u e s t i o ni ft 1 1 ep r o j e c to w n e rw i t h o u ta i l yw r o r l db a l l kl o a n p 确e c te x p e r i e n c ea n dd e l a yt 1 1 ep r o j e c t e s p e c i a l l yu n d e rt 1 1 ec o n d i t i o nt 1 1 a tt h eu 1 b a i l i 2 a t i o n b e c o m em o r ea n dm o r er 印i d ，h o wl i i 墩u pt l l ew o r l db a l l l 【p r o c e d u r ea n dd o m e s t i cp r o c e d u r e s m o o 伽y ，p r o v et 1 1 er e s e t t l e m e n tm a l l a g e m e n tl e v e l ，i sv e 巧m e a i l i n g m l 南rp r a i 。t i c e t h e a r t i c l e m a i l l l ys t u d i e d t 1 1 e p r o b l e mo np r 硝e c tl a y o u t ，o 唱a i l i z a t i o nl e v e l s ，i n s t i t u t i o n c o i l s t r i l c t i o na i l dp l a i li m p l e m e m a t i o n t l l 】u g ht 1 1 er e s e a r 6 h ，m ea n i c l es u l nu ps o m e e x p e r i m e n ta n dc o u n t e m l e a s 陀o nr e s 椎l e m e n t f i r s to fa l lw em u s t 咖d yt h em l ea i l dp r o c e d u r eo ft 1 1 ew 硎db a i l kp o l i c y ，f i n dt 1 1 ed i 脑e n c e a i l dd i 街c u l 咄d e c r e a s et l l eg 叩o ft o wp 0 1 i c ys y s t e m ，m a k et h ep l a na n do r g 耐z a t i o nw e l l a b s o l u t e l yc a n tp u tt h eh u bo nb i da n dc o l l s t n l c t i o na c c o r d i l l gt om ee x p e r i e n c e ，o rt h ew o r k w i l lc o m em o r ed i 街c u l t s e c o n d l yi se s 切b l i s hp e 疵c ti i l s t i m t i o nt oc o n 仃o lt h ep r o j e c te 航c t i v e l y i n s t i t u t i o ni s 也e b a s i co fm a n a g e m e n t s c i e n t i f i ca n dn e c e s s a 巧s y s t e ma r r 锄g e m e n tc a na v o i dm a n yp o t e n t i a l p r o j e c tr i s k s u n d e rt 1 1 ew b r l db a n kl o a np 画e c t ，也e r ei sas e to fm l ea i l dp r o c e d u r e s ，t 0 a v o i dm es t u f rw o r ka c c o r d i n gt om ed o m e s t i cp r o j e c t ，t h em a 芏l a g e m e n tm u s th a v eac l e a r p l a n ，a n dd e p e n do nas e to fm a l l a g e m e n ti n s t i t u _ t i o nt oc h e c kt h ep r o 莎e s s ，c o i n p a r em e d i f r e r e n c ea n dm a k ea 由u s t m e n to n 血n e 。 t h et 涮i se n h a i l c et 1 1 ec o m m u m c a t i o n ，w m c hi sab a s i cs l ( i l l 南rm a i l a g e r s 1 1 1 er e s e 砌e m e n t m v o l v e dt h eb e n e f i to fp r 甸e c to w n e r ， i i i l p l e m e 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m ，w b j c hw i ms t r o n go p e r a t i o n k e y w o r d s ：w 0 r l db a n l ( p r o j e c tr e s e t n e m e n t m 锄喀e m e n tc o u l l t e 加e a s u r e 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究 成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经 发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 批，、宕 1 日期：砌孑年厂月；。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 作者签名 导师签名 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囹。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 撕j 岛 日期：删年r 月多。日 日期：饥渚年岁月7 日 公共管理硕士学位论文 1 1 研究背景与选题意义 第1 章绪论 世界银行集团由国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担 保机构和解决投资争端国际中心五个成员机构组成，总部设在美国首都华盛顿。世界 银行目前主要为中国提供以下援助： 促进中国经济与世界经济的融合：深化中国对多边经济机构的参与，降低对内和 对外贸易和投资壁垒，为中国的海外发展援助提供帮助； 减少贫困、不平等和社会排斥：推动城镇化均衡发展，保障农村生活，扩大基本 社会服务和基础设施服务，尤其是在农村地区； 应对资源短缺和环境挑战：减少大气污染，节约水资源，优化能源利用( 部分通 过价格改革) ，改善土地行政管理，履行国际环境公约； 深化金融中介作用：扩大金融服务( 尤其是中小企业) ，发展资本市场，应对系 统性风险，维护金融稳定； 加强公共部门和市场制度：提升企业竞争力，改革公共部门，理顺政府间财政关 系。 中国是世界银行最大的借款国之一，世行贷款项目遍布中国各地，涉及到许多部 门和行业，截止到2 0 0 7 年6 月3 0 日，世界银行对中国的贷款总承诺额累计近4 2 2 亿 美元，共支持了2 8 4 个项目，其中7 0 个项目仍在实施中。世行贷款的特点为周期长， 金额大，利率适中，管理程序成熟规范。使用世行贷款有多方面的益处：首先，其贷 款金额一般较大，贷款利率低于市场利率，贷款期限较长，借款者主要承担贷款货币 汇率变动的风险，贷款多用于基础性、公益性项目，而这些项目往往又是民营经济不 愿或不好介入的；其次，世界银行贷款立项认真、严格，一般是与特定的工程项目相 联系，对这些项目世界银行要进行精心挑选和系统分析，这在客观上有助于地方政府 优化本地投资项目；再者，通过项目实施，可以有效地强化规则意识，提高业主单位 和施工单位的管理水平和市场竞争能力。不仅如此，在项目完成后，世行将进行后评 估，对项目完成质量进行排名，得分高的借款人具有更好的信用，以后相对更容易获 得贷款，这也非常有助于政府和企业在国际上塑造自身形象，得到更多的认可。 沿江经济带的建设是国内外发达国家和地区经济发展的大趋势。莱茵河经济带、 塞纳河经济带、长江三角洲经济带、珠江三角洲经济带等沿江经济带的快速发展，有 力地带动了沿江城镇群的快速崛起，成为所在国家和地区的经济心脏。国家“十五”计 划更是明确指出：“中部地区要发挥区位优势和综合资源优势，加快经济发展步伐。 以主要水陆交通干线地区为重点，发挥中心城市作用，积极培育新的经济增长点和经 济带”。 长株潭城市群位于我省东北部，包括长沙、株洲、湘潭三市，下辖4 市8 县1 8 4 个中心镇，面积2 8 万平方公里，人口1 2 9 0 万。2 0 0 6 年三市全年实现g d p 2 8 0 7 亿元， 占全省3 7 7 ，增长1 4 ，高出全省2 个百分点；全社会固定资产投资1 4 9 8 亿元， 占全省4 7 6 ；社会消费品零售总额1 2 0 3 亿元，占全省4 2 5 ；一般预算收入1 8 1 6 亿元占全省3 8 2 ；实际利用外资1 5 8 亿美元，占全省6 1 ；出口3 4 8 亿美元，占 全省7 0 3 。三市在经济一体化方面的优势非常明显，正因为如此，长株潭城市群得 世行贷款湖南城市发展项目的移民安置管理 到了国内外的广泛关注。世界银行把长株潭作为我国首批城市发展战略研究( c d s ) 的两个城市群之一进行了研究，认为“长株潭的区位优势和经济格局在世界上是独特 的，长株潭经济一体化捕捉到了未来城市发展动向，发展前景令人鼓舞”，并积极为 湖南城市发展项目提供贷款支持，使其成为长株潭经济一体化的重要项目支撑。国家 先后将其纳入了“十五”计划重点发展的城市密集区、“中部崛起”重点扶持的城市群， 最近又批准长株潭城市群为资源节约型和环境友好型社会综合改革试验区。 近半个世纪以来，湖南一直在探索长沙、株洲、湘潭的城市协调发展问题，最终 以湖南省委、省政府作出加快推进长株潭经济一体化的战略决策并成立专门领导机构 为标志，由“坐而论”步入了“起而行”的实质性阶段。在长株潭c d s 研究成果的基础上， 经过与国家发展改革委、财政部以及世行的衔接与沟通，省政府确定了世行贷款湖南 城市发展的首批项目：长株潭防洪景观道路工程、长沙污水处理、株洲洁净煤、湘潭 昭山文物保护工程。项目总投资3 1 0 7 亿元，利用世行贷款1 4 2 亿元，国内银行贷款 6 4 亿元，项目单位自筹1 0 4 7 亿元。长株潭防洪景观道路工程是湖南城市发展项目最 重要的子项，也是本文研究的主要对象，其它子项因移民安置工作量相对较少，故不 做主要研究。该项目以沿江公路纵贯长沙、株洲、湘潭三市，北起长沙月亮岛大桥， 南止株洲空洲岛，绵延1 2 8 k m ，有1 0 0 多座山峦，1 5 个洲岛，连接了3 个大城市和 1 2 个小城镇，是一个集景观生态、产业生态、城乡生态、人文生态、高新技术、旅 游休闲、交通、防洪等功能于一体，空间布局合理，基础设施完善、景观特色鲜明， 生态环境和谐的带状经济综合体，整个城市发展项目对于推进长株潭经济一体化的发 展，促进湘江湘江生态经济带建设有非常重要的意义，是长株潭经济一体化主发展轴 之一。但由于该项目贷款金额大，时间长，子项众多，情况复杂，业主单位又大多没 有世行项目经验，自2 0 0 4 年1 0 月与世行正式签定贷款合同之后，随着各方面工作的 深入开展，项目在具体实施过程中遇到了一些值得研究的问题，尤其是在前期的移民 安置工作方面，项目单位纷纷反映世行的钱不好用，限制太多。如何加强管理，避免 被动，合理利用建设资金，推动项目平稳有序进展，成为一个非常有实际意义的问题。 本文力图通过对项目实施过程中的一些主要问题进行分析，对相关管理工作进行一定 程度的探索和研究，总结经验，为以后类似项目的实施提供借鉴。 1 2 文献综述 目前关于世界银行贷款项目管理的专门论述很少，尤其是在移民安置工作方面， 从掌握的资料来看，该课题研究状况如下： 一是到目前为止，从整体上对世行贷款项目管理的实际操作进行研究的文章很 少，可供参考的主要有以下几篇：武汉市利用世行贷款的现状分析与管理对策，载 湖北财税2 0 0 0 年第二期；世界银行贷款管理机制对我国的借鉴意义，载西南 民族学院学报2 0 0 1 年第七期；世界银行贷款的组织与管理以河北省城市环境 项目为例，载中国建设报2 0 0 4 年第八期；黄土高原水土保持世界银行贷款项目 的经验与启示；载中国水利2 0 0 5 年第十二期；世界银行贷款项目管理实务吕 森全、韦卓信著，中国电力出版社。该书系统介绍世界银行贷款项目管理的基本知识、 实践经验和操作技巧，着重论述世界银行贷款项目周期内各阶段的工作，世界银行的 环境与安全政策，贷款的提取，服务、货物和工程的采购，招标文件的编制，以及承 2 公共管理硕士学位论文 包合l 司的管理。 二是从财务管理方面研究分析世行贷款项目经济效益的文章相对较多，主要有： 加强世行贷款项目资金管理，降低政府贷款偿债风险，载水运工程2 0 0 0 年第 二期；世行贷款项目财务管理的若干问题，载广西会计2 0 0 1 年第二期；世行 贷款项目资金管理工作体会载浙江建筑2 0 0 5 年第八期；世行贷款项目的经济 分析和评价载中国水利2 0 0 5 年第十二期；世界银行贷款项目审计操作指南 中国审计出版社；世界银行贷款项目风险管理模式研究作者赵英才，文章对世界 银行贷款项目风险管理进行较深入研究，分析了世行贷款项目风险的类型，论述了世 行的信用、市场、经营风险规避的管理模式，建议我国应采取强化偿债意识、科学立 项、落实配套资金、建立债务管理机制和规避汇率、利率风险的管理模式 三是对世行贷款项目移民安置管理进行研究的著作很少，鲜有新作问世，且主要 侧重于理论层面，多以库区移民为主要对象，主要有：移民安置与管理，作者户作 亮、陈绍军等，宁夏人民出版社2 0 0 4 年出版；移民与发展一世界银行移民政策与经 验研究作者m i c h a e lmc e m e a ，水库移民经济研究中心编译，河海大学出版社1 9 9 6 年出版；移民安置与开发( 1 9 8 仁1 9 9 3 ) ，是世界银行对1 9 8 6 1 9 9 3 年间世界范围 的世行项目非自愿移民的回顾与评价；世界银行移民业务细则，译自世界银行移民 业务细则，内容主要包括世界银行o d 4 3 0 的适用范围、有效标准和权益范围、使计 划与项目挂钩、补偿和恢复收入问题、移民与受伤害程度等。 随着近年来中国经济的飞速发展，尤其是城市化进程的加快，移民安置的实际情 况发生了很大变化，特别是在许多城乡结合部，原来附着在土地上的农民，他们的生 活方式、周围的社会经济环境都有了明显变化，如何在原有理论和现实变化之间找到 平衡，提高移民安置工作的管理水平，具有很强的实际意义。 1 3 研究内容与研究方法 本文以世行贷款湖南城市发展项目为对象，研究了世界银行贷款项目和国内一般 项目在移民安置工作的理念、政策和实施方面异同，并通过参与世行贷款湖南城市发 展项目的移民安置管理工作，对移民安置实施过程中产生的问题及原因进行了较为深 入的分析，对在近年来中国经济飞速发展，城市化进程不断加快的情况下，如何结合 项目移民安置行动计划的要求，更好的开展项目的移民拆迁工作，平稳有序地推进项 目，归纳了若干对策和建议，提出了一套操作性较强的管理制度。 在研究方法上，本文借鉴了公共管理的有关理论知识，如公共项目管理、组织设 计等，同时结合实证分析、案例分析，调查与统计分析、图表分析等方法，查阅了大 量相关文献，从理论和具体工作情况入手，对影响世行贷款项目移民安置管理工作的 的因素进行研究，探讨了在移民拆迁工作中平衡各方利益、有效管理的途径，为以后 类似项目的实施提供借鉴。 世行贷款湖南城市发展项目的移民安置管理 第2 章世行贷款项目移民安置工作相关政策 2 1 世界银行非自愿移民业务政策简介( o p4 1 2 ) 对于贷款支持的项目，世行有一整套安全保障政策的要求，包括环境政策、少数 民族政策等，非自愿移民业务政策就是其中一项，其主要针对的是项目移民安置工作， 也称o p4 1 2 ，它是世行项目移民安置工作的指南，也是项目准备阶段编制移民安置 行动计划的重要依据，所有的移民安置工作必须在此政策框架范围内进行。 世界银行对非自愿移民的定义是指提高或至少恢复因征地而受负面影响的( 或因 土地的用途发生变化被剥夺原居所和生计) 人的收入和生活水平的过程。它包括对损 失资产的补偿、人员和实物搬迁补助和其它必要的经济安置措施以便提高或恢复移民 的生活水平。开发性项目经常需要土地，由于多数项目需要在特定的地点进行并且在 实践中不可能通过自愿出售土地的办法获得所有必要的土地，政府通常会通过法律途 径获得土地。尽管这些法律手段要求为损失的土地及固定资产提供补偿，但世行的经 验表明，当人们失去家园，失去与社区的联系和收入来源时，单一的赔偿不足以防止 贫穷化和经济行为能力的减弱，对于以移民安置工作必须予以高度重视。 o p 4 1 2 的主要原则和内容如下： 1 世行过去的经验表明，项目中的非自愿移民不仅没有缓解，反而常常导致了严 重的经济、社会和环境风险，如：生产体系解体；人们失去生产资料或收入来源，面 i 临贫困的威胁；人们搬迁到其生产技术可能不太适用而且资源的竞争加剧的环境中； 社区团体和社会网络力量削弱；亲族被疏散；文化特性、传统权威及互助的可能性减 小或丧失。因此，本政策包括说明和减少产生以上贫困风险的保障措施。 2 如果不精心计划并采取适当措施，非自愿移民可能会造成长期的严重困难、贫 穷和对环境的破坏。因而，世界银行非自愿移民政策的整体目标如下： 探讨一切可行的项目设计方案，以尽可能避免或减少非自愿移民；如果移民不可 避免，移民活动应作为可持续发展方案来构思和执行；应提供充分的资金，使移民能 够分享项目的效益；应与移民进行认真的协商，使他们有机会参与移民安置方案的规 划和实施。 3 应帮助移民努力提高生计和生活水平，至少使其真正恢复到搬迁前或项目开始 前的较高水平。 4 此项政策适用于导致非自愿移民的所有项目内容，无论其资金来源如何。 5 移民安置规划或移民安置政策框架应涵盖以下内容： 移民安置规划或移民安置政策框架采取相应措施，确保移民被告知自己在移民安 置问题上的选择权和其它权利；确保移民了解技术上和经济上的可行的方案，参与协 商，并享有选择的机会；确保移民能够按全部重置成本，获得迅速有效的补偿，以抵 消由项目造成的直接财产损失。 如果影响包括搬迁，则移民安置规划或移民安置政策框架应采取相应措施，确保 移民在搬迁期间获得帮助( 如搬迁补贴) ；获得住房或宅基地，或根据要求获得农业 生产场所。农业生产场所的生产潜力、位置优势及其它综合因素应至少和原场所的 有利条件相当。 6 补偿资格标准。移民可以划分为以下两种： 4 公共管理硕士学位论文 a 对土地拥有正式的合法权利的人( 包括国家法律认可的一贯的和传统的权利) ； b 在普查开始时对土地并不拥有正式的合法权利，但是对该幅土地或财产提出 要求的人以及那些对他们占据的土地没有被认可的合法权利或要求的人。前提是他们 对项目区域土地的占据早于借款方规定的而世行也接受的一个截止日期。在截止日期 之后侵占该区域的人无权获取赔偿或任何形式的移民安置援助。 由此可见，世行自愿移民导则对于受项目影响人员补偿的资格、原则和标准都有 明确的定义，而这些定义与我们国内的相关政策规定有一定出入，对此我们必须予以 高度重视，其中最明显的差别是世行对于补偿资格的认定并不是单纯的以权属证明为 依据，它还支持虽然没有权属证明但实际拥有、使用该财产的对象。从补偿资格的第 二种情况中我们可以看到，虽然世行对补偿标准和补偿资格的规定都比较人性化，但 它对于不合理的要求也不予支持，这点在具体实施工作中要注意把握，对于突击抢建、 漫天要价的，我们可以把握好分寸，依法依规走行政或法律程序，同时注意保存好相 关证据。 2 2 国内相关政策法规 国内一般项目移民拆迁补偿依据是移民安置管理和实施机构比较熟悉的，主要有 中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国土地管理法实施条例，包括土地 所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任等 七个章节；基本农田保护条例，包括基本农田的划定、保护、监督管理、法律责任、 附则等六个章节；城市房屋拆迁管理条例，包括城市房屋拆迁管理、拆迁补偿与安 置、罚则等五个章节。在本项目实施过程中涉及最多的有湖南省征地程序暂行规定， 规定湖南省内征地活动的具体程序；湖南省人民政府办公厅关于发布湖南省征地年 产值标准的通知，规定了水田、旱土、专业鱼池、专业菜地和其它土地的征地年产 值标准；湖南省实施 办法、长沙市征地补偿安置条例， 包括总则、一般规定、征地补偿、征地安置、法律责任等；长沙市征地补偿安置条 例实施办法( 即长沙市政府6 0 号令) ，是对征地补偿安置条例的细化，规定了长沙 市土地补偿费标准、安置补助费标准、农村房屋补偿标准、生产、生活措施补偿标准 等；株洲市征地拆迁补偿安置办法、株洲市城市房屋拆迁管理实施办法、株洲 市土地征收预留安置用地实施细则、湘潭市征地拆迁补偿安置办法等。由于这些 政策条例制定的时间较早，随着经济发展水平的不断提高和城市化进程的不断加快， 其滞后性日益明显，在实施过程中往往需要提高补偿标准，这在城乡结合部尤其明显， 目前各市都在抓紧研究制定新的补偿安置办法和条例。 2 3 移民安置行动计划 移民安置行动计划( i 沁s e t t l e m e n ta c t i o np 1 a i l ，以下简称心) 是世行贷款项目 特有的文件，由业主单位根据上述非自愿移民导则和国内相关法律法规要求，针对项 目具体情况，组织相关领域专家编写，由当地政府批准，世行出具不反对意见后生效。 由此可见，凡廿是项目协议生效的必要条件之一，具有法律意义。同时它也是项目移 民安置工作的理论指导和实施依据，是移民监测评估的依据，是世行进行项目检查的 依据，是项目总结验收的依据，必须严格执行。 5 世行贷款湖南城市发展项目的移民安置管理 2 3 1 内容 移民影响，主要描述本项目及相关项目可能造成的移民。在城市，影响的内容包 括国有土地的划拨或有偿使用、企事业单位店铺土地、居民建筑和其它设施占地及影 响人口的数量；在农村包括征用的土地、地面附着物、人口数量。 社会经济调查，受影响地区的社会经济状况，包括社区村组基本情况、受影响人 口家庭基本情况、受影响家庭人均收入及来源结构、受影响人口的社会文化特征、对 项目的看法及对移民安置的建议。 法律框架，列举有关移民安置的国家和地方性政策法规及法律法规的关键性条 文、与世行政策的差别列表，其中最重要的是针对本项目的政策说明。 移民政策与补偿标准，说明本项目适用的具体政策和标准，要求明列各类补偿标 准、明列土地补偿标准的计算过程、企事业单位与店铺的补偿标准、其它扶持和补助 标准、权益表等。 生计恢复措施，居民房屋恢复、企事业单位店铺恢复、征地收入恢复、临时占地 恢复、基础设施恢复。 弱势群体恢复措施，项目影响区域内的弱势群体情况和补偿措施，弱势群体可由 民政部门和基层组织共同认定。 组织机构，项目单位移民机构和专职人员的安排( 专业水平、经验和资源) ，移 民实施机构的能力建设。 公众参与、信息公开与意见申诉渠道和记录，包括移民规划阶段公众参与的文字 记录、实施计划阶段开展的公众参与活动清单、凡廿向移民公开、发放移民信息册、 移民意见申诉的程序等。 投资估( 概) 算与实施进度计划，切合实际的移民投资、基本预备费和价差预备 费、与工程实施进度相吻合的移民投资实施进度计划。 监测与评估，包括监测目标、内部监测和外部监测( 由独立的外部监测评估机构 完成) 。 其中补偿的资格的认定、信息的公开透明、补偿资金流动以及弱势群体安置尤其 受到世行关注，也是项目实施中最容易出现问题的环节。 由此可见，除了遵循国家和地方性相关政策外，世行贷款项目在前期必须编制移 民安置行动计划或移民安置行动框架，地方政府批准后，由世行出具不反对意见，。并 将其纳入项目贷款协议，成为协议中的一个要件，具有法律意义。在项目鉴定期间， 世行项目组( 仫kt e 锄) 将确定该项目可能引起的非自愿移民及其影响，在整个项目 过程中，项目组还要征求银行地区社会发展部门和法律副行长的意见，必要时还要咨 询移民安置委员会的意见，可见其对移民安置工作的重视。比较特别的是，世行在绝 大多数情况下对移民安置并不提供资金支持，因而许多业主单位通常在项目初期都认 为既然银行没有提供资金，那么对这一块工作应该没有太多话语权，其管理不过是写 在纸上的一个形式而已，导致思想上的麻痹。事实证明，这种认识是非常错误，实际 上移民安置是项目招标采购、工程建设、提款报帐等其它工作的一个先决条件。世行 对于移民安置工作管理的权威来源于项目贷款协议，协议明确规定了贷款项目的移民 安置工作必须按各方均同意、批准的移民安置行动计划来执行，而且由于世行熟知 6 公共管理硕士学位论文 o p 4 1 2 和国内政策的区别，世行项目组对于这方面的检查是非常严格的，检查内容也 非常全面： 项目经理监督检查移民安置实施情况，保证必要的社会、财务、法律和技术方面 的专家参加； 重点检查项目的实施和移民安置工作是否按法律文件执行，包括项目实施规划和 移民安置文件，如补偿标准和资格、资金流动速度、信息公开、弱势群体等。如果检 查情况与原定协议出现偏差，项目组要同借款方讨论，并上报地区管理部门，以便予 以纠正。 项目组要定期审查项目内部监测报告，在适当的时候还应审查外部独立监测报 告，以确保内外监测所发现的问题和建议在项目实施中得到了吸收和采纳。 为了及时处理移民安置实施中可能出现的问题，项目组要在项目实施的早期阶段 对移民安置计划的制定和实施进行审查，在此基础上，同借款方展开讨论，在必要时 可修改相关的移民安置文件。 2 3 2 移民安置行动计划的修改 移民安置行动计划( 垤) 在项目准备阶段制定，受当时时间和具体情况的限制， 往往存在一些遗漏，同时，随着各地区经济的快速发展，往往到项目实施阶段许多客观 条件都发生了变化，难免出现安置行动计划与具体实施脱节的情况。对于项目管理来 说，必须密切关注这种变化，尽量促成项目早日开工，时间拖得越长，对项目越不利。 如遇到较大改变时，如标准、补偿安置方法等，需要及时通报世行，详细说明变化的 原因和应对措施的可行性，争取达成共识，也是争取主动。因为移民安置工作是世行 项目管理的高压线，非常容易引起银行高层的关注。一旦等到世行发现实施情况与 毗心有出入，项目办和项目单位将面临两种压力：一是要提出修正方案并实施。r a p 不是绝对不能修改，但其修改程序相当复杂，而且涉及到法律问题，要经过地方政府 或国家财政部，磋商和谈判所需要耗费的时间也是难以把握，即便如此，世行在主观 意愿上也不希望修改m 心，因为这是贷款协议生效的一个要件，涉及信用问题。从经 济上来说，对我们也是非常不利的，因为贷款以后，项目单位不但要付贷款先征费， 费率为贷款额度的0 5 ，协议生效后直接从本金中扣除，除此之外每天还要要支付 贷款利息，在贷款金额较大的情况下，项目的经济性将大受影响。二是将面临在一个 区域内不同项目出现两种补偿标准的情况，很难向老百姓解释清楚，这也是政府职能 部门非常不愿意看到的事情。所以当情况发生变化时，应该及时通报世行，对砒心 采取微调、沟通的解决方式是比较理想的。一般来说，修改后的标准如果高于于凡蛾 世行会很快同意，甚至先斩后奏也可以，而安置方法的改变和标准的降低则需要充足 的理由。丸廿在必须修改的情况下一定要报世行，且陈述充足的理由与其沟通，争取 以移民安置实施计划( r e s e t t l e m e n ti n l p l e m e 吡l t i o np l a j l ，以下简称称对p ) 或补充协议 的形式修改，尽量避免走法律程序，修改后注意要严格执行。 7 世行贷款湖南城市发展项目的移民安置管理 第3 章移民安置工作中存在的问题 3 1 项目概况 3 1 1 项目影响范围 世行贷款湖南城市发展项目，由长株潭三市沿江防洪景观道路、长沙长善垸污水 处理厂、株洲洁净煤工程和昭山历史文物保护工程4 个子项组成。其中沿江防洪景观 道路工程全长7 1 4 6 3 k m ，分为长沙段、株洲段、湘潭昭山段和湘潭城区段等四个区段。 工程建设的主要内容为：新修防洪大堤9 3 5 k m ，加高培厚大堤5 5 4 8 k m ，堤身防渗处 理1 4 7 2 k m ，堤基防渗处理1 3 7 4 k m ，护坡护脚3 6 6 9 k m ，接长涵闸5 8 座，新建改建 涵闸1 7 座，加固撇洪渠9 条，扩建、新建电排1 8 处、以及新修约6 9 3 的景观 道路，项目共5 1 个合同包，分防洪工程、生态景观工程与道路工程三个部分，各项 目单位具有丰富的国内一般项目经验，但均是第一次接触世行项目。整个沿江防洪景 观道路工程线路长，移民安置情况较为复杂，是本文论述的重点。 项目占地包括防洪景观道路路面、路基、绿化和苗圃等工程的用地范围。项目征 地范围内和工程建设严重影响居民的生产生活而无法恢复的区域均为本项目征地拆 迁影响范围。该项目的征地拆迁范围是根据项目可行性研究报告所确定的推荐方案， 现场调整放线确定的，共涉及长沙市、株洲市和湘潭市的5 个县( 区) 、1 8 个乡( 镇、 办事处) 、5 4 个村( 管理处、居委会) 。 长沙段： 影响涉及长沙县、长沙市天心区两个县( 区) 的暮云、大托及新开铺3 个乡( 镇) ， 共涉及1 3 个村5 2 个组。 昭山段： 影响涉及湘潭市岳塘区易家湾镇、昭山乡、荷塘乡等3 个乡( 镇) 、5 个村( 社 区) 、1 6 个村民小组( 居委会) 。 湘潭段： 影响涉及湘潭市岳塘区东平街道办事处、建设路街道办事处、霞城乡、宝塔乡、 社建村街道办事处、板塘乡、滴水埠街道办事处和荷塘乡等8 个乡( 街道办事处) 、 1 4 个村( 社区) 、2 6 个村民小组。 株洲段： 影响涉及株洲市天元区嵩山路办事处、泰山路办事处、马家河镇、群丰镇以及株 洲县的雷打石镇等5 个镇( 办事处) 、2 4 个村( 居委会或管理处) ，8 5 个村民小组。 3 1 2 投资预算及进度 项目原计划移民安置投资进度如下表： 8 表3 1 湖南城市发展项目移民拆迁投资计划进度表 各项投资额计划年度实施进度( 万元) 项目名称投资类别 ( 万元)2 0 0 5 年2 0 0 6 年 移民补偿 8 7 7 0 7 l7 3 6 0 3 61 4 1 0 3 5 专项设施补偿 1 4 9 4 91 4 9 4 9 长 其它费用 6 2 0 6 74 9 6 5 41 2 4 1 3 沙 基本预备费 9 5 4 0 98 6 3 2 89 0 8 2 段 有关税费 1 7 4 2 8 51 4 9 4 2 9 2 4 8 5 7 总投资额1 2 2 3 7 8 11 1 3 6 3 9 4 8 7 3 8 7 移民补偿 9 5 3 7 89 5 3 7 8 世行 征地补偿 2 3 2 5 2 72 3 2 5 2 7 贷款 昭专项设施补偿 1 1 6 7 71 1 6 7 7 湖南 山 其它费用 2 3 4 82 2 7 7 67 0 4 城市 段 基本预备费 3 6 3 0 63 2 6 7 63 6 3 发展有关税费 3 0 3 9 52 7 3 5 63 0 3 9 项目总投资额 4 2 9 7 6 34 2 2 3 9 07 3 7 3 沿江 移民补偿 1 7 6 6 81 7 6 6 8 防洪征地补偿4 4 9 2 3 94 4 9 2 3 9 景观 湘专项设施补偿 9 9 4 9 9 4 道路 潭其它费用4 4 1 6 24 2 8 3 7 1 3 2 5 工程 段基本预备费 6 8 0 0 26 1 2 0 26 8 子项 有关税费 2 9 4 0 62 6 4 6 62 9 4 总投资额 7 7 7 4 2 97 6 6 3 6 41 1 0 6 5 移民补偿 1 5 1 8 7 0 51 4 8 2 5 9 43 6 1 1 1 专项设施补偿 2 3 2 4 42 3 2 4 4 株 洲 其它费用 1 0 7 3 5 49 1 2 5 71 6 0 9 7 基本预备费 1 6 4 9 3 11 5 1 9 4 51 2 9 8 6 段 有关税费 8 1 9 9 28 1 9 9 2 总投资额 l8 9 6 2 2 61 8 3 1 0 3 2 6 5 1 9 4 移民安置工作原计划分2 年完成， 潭城区段、昭山段均未能按计划完成， 位情况不理想，详见表3 2 。 但截止到2 0 0 7 年6 月，长沙段、株洲段、湘 移民安置资金超可研的情况十分突出，而且到 9 世行贷款湖南城市发展项目的移民安置管理 表3 2 征地拆迁资金情况( 亿元) 可研报告现阶段 增加额 到位 完成率 估计预计金额 长沙段 1 2 24 3 93 1 71 4 63 3 株洲段 1 96 54 61 7 42 7 湘潭城区段 o 7 81 2 3o 4 5o 8 06 5 湘潭昭山段 0 4 2o 8 2o 4 0o 2 9 3 5 合计 4 3 21 2 9 48 5 44 2 93 3 3 2 实施中的问题 世行贷款湖南城市发展项目是个较为复杂的系统工程，移民安置工作影响人口 多，资金需求量大，涉及方方面面的利益，项目管理存在一定难度。自贷款协议生效 以来，各项目单位都建立了比较完备的征拆机构，配备了相应的工作人员，委托了专 门的机构进行具体的实施。在各方的努力和推动下，工作取得了一定进展，但与计划 要求有一定差距。截止到2 0 0 7 年6 月，长沙段、株洲段、湘潭城区段、昭山段已完 成投资占总投资的比例分别为3 0 、1 4 、2 7 和1 9 。，工程整体进度滞后于计划， 其中非常重要的一个原因就是移民安置工作不到位。首先是项目单位对移民安置工作 的关注不够，按惯例和经验将工作重心放在了招标采购和工程施工上，对世行项目移 民安置工作的特殊性缺乏足够认识，以为委托实施机构就可以高枕无忧了，导致移民 拆迁工作出现了一些原本可以避免的问题，实施进度无法满足招标和工程需要，项目 推不动。从实践经验来看，在移民安置工作的管理上，以下一些问题应该特别引起重 视，在工作中要尽量避免。 3 2 1 项目前期规划不完善 项目启动，机构人员到位后，就可以着手进行项目规划，移民安置行动计划作为 世行贷款湖南城市发展项目最重要的规划成果之一，必须予以慎重考虑。凡事预则立， 不预则废，r a p 是实施移民安置工作的指南，是世行检查移民安置工作的依据，其重 要性在前文中已经反复强调，但项目单位和实施机构在前期往往没有引起足够重视， 前期的计划编制工作比较粗线条。移民