（公共管理专业论文）iso9000质量管理体系在机关公文处理中的应用研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系作为在全球企业管理中取得广泛成功的管理理念，如今已被 越来越多的应用于公共管理领域，为政府部门推进管理制度化、规范化，形成行政高效 化、运行规范化、服务标准化的行政体系，有效降低行政成本，构建服务型政府，提供 了科学方法和有效途径。 现代机关公文处理工作历经几十年的发展完善，已形成了较为系统、完整的制度规 范，但在实际工作中却存在着文件过多、运行不规范、重结果轻过程、缺乏过程控制及 评价等问题，甚至出现漏洞和差错，直接影响到公文处理工作的严肃性，甚至影响到党 政机关的形象。为切实解决这些问题，作者将i s 0 9 0 0 0 质量管理体系的核心理念引入到 公文处理过程中，明确质量目标，改进和完善制度规范，实现流程再造，加强过程控制， 坚持持续改进，从理论和实践的层面上有效减少和避免这些问题。 本论题通过对i s 0 9 0 0 0 质量管理体系与公文处理工作规律的剖析，对现行机关公文 处理工作中存在的问题及成因进行了分析，对引入i s 0 9 0 0 0 质量管理理念的必要性、可 行性进行了研究。以大连市委办公厅为例，对在质量管理理论框架下完善和规范公文处 理工作的具体操作进行了范例研究，绘制了公文处理工作流程图，制作了记录表格，提 出了对公文处理的内部审核和评价监督，并对引入质量管理体系过程中要解决的闯题进 行了剖析，为从事公文处理工作的部门和人员提供了借鉴。 关键词：i s 0 9 0 0 0 质量管理体系；公文处理；机关 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系在机关公文处理中的应用研究 t h ea p p l i c a t i o nr e s e a r c ho ni s 0 9 0 0 0q u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e m i i lo f j f i c i a ld o c u m e n tp r o c e s s a b s t r a c t a sab r o a ds u c c e s s f u lc o n c e p ti nt h eg l o b a le n t e r p r i s em a n a g e m e n t , i s 0 9 0 0 0q u a l i t y m a n a g e m e n ts y s t e mi sw i d e l yu s e di na r e ao fp u b l i cm a n a g e m e n ta n dp r o v i d e ss c i e n t i f i c m e t h o d sa n de f f e c t i v ew a yf o rg o v e r n m e n td e p a r t m e n t st op r o m o t ei n s t i t u t i o n a l i z e da n d s t a n d a r d i z e dm a n a g e m e n t ，f o r mt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya n d s t a n d a r d i z e d o p e r a t i o na n ds e r v i c e , e f f e c t i v e l yr e d u c ea d m i n i s t r a t i v ec o s t s ，b u i l d a s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a l t h o u g ho f f i c i a ld o c u m e n th a so f f i c i a l l yr e a d y - m a d er u l e sa n dr e g u l a t i o n s ，t h o s e p r o b l e m so f t e na p p e a ri np r a c t i c e ，s u c ha sn o ts t a n d a r d ，p u tm o r ew e i g h to nr e s u l tt h a n p r o c e s s ，l a c ko fe v a l u a t i o n , w h i c hd i r e c t l yi n f l u e n c e st h ee f f i c i e n c yo fa u t h o r i t y , s o m e t i m e s e v e nl e a d st oe r r o r sa n da d v e r s ee f f e c t s i no r d e rt om a k ea b o v ep r o b l e m ss e t t l e dw e l l ，t h i s p a p e rb r i n g sc o r ec o n c e p to fi s 0 9 0 0 0q u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e mi no f f i c i a ld o c u m e n t p r o c e s s i nt h ep r o c e s so fi n t r o d u c i n gt h eq u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e mb yo f f i c ed e p a r t m e n t s ， o f f i c i a ld o c u m e n t ，a c c o r d i n gt ot h er e q u i r e m e n tb yq u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e m , i m p r o v e m e n t a n dp e r f e c t i o no ft h es y s t e mo fr e g u l a t i n g , f o r m a t i o no ft h en e w p r o c e s se n g i n e e r i n ga n d t h e m a n a g e m e n ti d e a , c a ne f f e c t i v e l yr e d u c ea n da v o i dt h e s ep r o b l e m s t h ea u t h o rr e f e r st ot h ev a s ta m o u n t so fd a t aa n dd or e s e a r c h0 1 1t h ep r o b l e m si nt h e c u r r e n td o c u m e n t a r yw o r ka n dt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yt oi n t r o d u c i n gi s 0 9 0 0 0q u a l i t y m a n a g e m e n ts y s t e m t h r o u g ht a k i n gt h eg e n e r a ls e c r e t a r yo f f i c eo fc o m m u n i s tp a r t yo f c h i n a , d a l i a nb r a n c ha se x a m p l e ，t h ep a p e rm a k e st h es p e c i f i cp r o c e s sc l e a r l y w ec o m et o t h ec o n c l u s i o nt h a tq u a l i t ym a n a g e m e n th a sp o s i t i v ei n f l u e n c eo no f f i c i a ld o c u m e n tb a s e do n t h ed e m o n s t r a t i o n c o m b i n i n gw i t hs o m ef i g u r e sa n dt a b l e s ，t h ep a p e rr e s e a r c hi n t ot h ew a y w h i c hm a k eo f f i c i a ld o c u m e n tp e r f e c tu n d e ri s 0 9 0 0 0q u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e ma n d a n a l y z et h ep r o b l e m so b j e c t i v e l yw h ic hm a ya p p e a rw i t h i nt h eq u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e m , a n dp u t sf o r w a r ds u g g e s t i o n st ot h o s em a t t e r sn e e da t t e n t i o na n d i m p r o v e m e n t s k e yw o r d s i s 0 9 0 0 0 q u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e m ；o f f i c i a ld o c u m e n tp r o c e s s ；o f f i c e i i 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目：j s q 2 q q q 厦量篁堡篮丞查扭差金塞矬堡主鲍廑题堡塞 作者签名：一监! ! 牢一一一日期：单年j 三月竺日 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位 论文版权使用规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送 交学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理 工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也 可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名： 导师签名： 渺加中 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1问题的提出 公文处理工作是党政机关的一项基础性工作，是治国安邦、传递政令、沟通信息、 实现领导指挥的重要工具和手段之一。公文处理的质量与效率高低，直接关系到党和政 府工作的正常运转和领导工作的有效进行，关系到公文效力的及时有效发挥，关系到机 关职能作用的发挥和职责的履行，关系到机关工作的质量和效率。现代机关公文处理工 作历经几十年的发展，已经形成了较为完备的理论体系和制度体系，建立了一套自上而 下的公文处理规范，为确保公文的及时、准确、高效和安全运转奠定了基础。 但在实际工作中，公文处理工作仍然存在诸如文件过多、程序不规范、缺乏评价监 督等一系列的问题，使公文处理工作的严肃性和权威性受到影响，甚至影响到党和政府 机关的形象。各级党委和政府办公部门都对公文处理工作高度重视，并不断出台新的规 定进行规范，但都未能系统和有效解决这些问题，公文处理工作的现状并无多大改观。 解决这些问题是公文处理工作适应党和国家事业发展，适应行政管理体制改革和公 文处理工作发展的必然要求。但实践证明，仅靠目前的制度和规范难以从根本上解决。 因此，有必要在准确把握公文处理工作规律的前提下，引入质量管理的理念，实施 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系标准化管理，从理论和实践层面实现对公文处理的质量管理，为 有效解决公文处理工作中的问题提出新的思路和策略。 1 2 关键词解释 1 2 1 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系是国际标准化组织( i n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o nf o r s t a n d a r d i z a t i o n ，简称i s o ) 于1 9 8 7 年编制的“质量管理和质量保证 系列标准【l 】。根 据i s o 程序，所有i s o 标准，包括i s 0 9 0 0 0 系列的，必须加以审查和修改或重申至少每 5 年一次【2 】。i s 0 9 0 0 0 质量管理体系先后于1 9 9 4 年和2 0 0 0 年完成两个阶段的修订工作， 并于2 0 0 0 年1 2 月发布2 0 0 0 版标准，也就是我们通常所说的i s 0 9 0 0 0 ：2 0 0 0 ，实现了质 量管理从质量保证向体系管理的转变，而标准的适用范围也扩大到各行各业，各类组织。 2 0 0 8 年8 月2 0 日，i s o 发布公告，平稳转换全球应用最广的2 0 0 0 版标准，实施i s 0 9 0 0 1 ： 2 0 0 8 认证【l l 。这是i s 0 9 0 0 0 质量管理体系中最新的标准族。 i s o9 0 0 0 质量管理体系旨在为全球提供通用性质量管理标准，在全面质量管理理论 的基础上，充分吸收了控制论、系统论、信息论等学科的成果，引入了系统管理、过程 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系在机关公文处理中的应用研究 方法等新的管理理念，适应了全球经济贸易、科学技术和生产力发展及企业竞争、发展 的需要。其理论核心为八项基本原则和p d c a 循环系统。 八项基本原则： 以顾客为关注焦点。顾客是组织存在的基础。一切以满足顾客的要求为目标，是质 量管理体系的根本指导思想。 领导作用。领导者确立组织统一的宗旨及方向。他们应当创造并保持使员工能充分 参与实现组织目标的内部环境【3 】。同时，领导者要积极参与到质量管理中。 全员参与。这一原则体现了i s 0 9 0 0 0 标准对组织人力资源的重视。组织的质量管理 不仅需要领导者的正确领导，还有赖于全体员工的参与，这是实现组织目标的基本保证。 过程方法。“将活动和相关的资源作为过程进行管理，可以更高效地得到期望的结 果”。i s 0 9 0 0 0 族标准推荐了p d c a 循环作为过程管理的基本方法。 管理的系统方法。“将相互关联的过程作为系统加以识别，理解和管理，有助于组 织提高实现目标的有效性和效率 。 持续改进。“持续改进总体业绩应当是组织的一个永恒目标”。 基于事实的决策方法。“有效决策是建立在数据和信息分析的基础上 。 与供方互利的关系。“组织与供方是相互依存的，互利的关系可增强双方创造价值 的能力【4 1 。 p d c a 循环系统： p ( p l a n ) ，计划阶段：经过分析研究，确定质量管理目标、项目和拟定相应的措施。 d ( d o ) ，执行阶段：根据目标和计划，落实执行部门和负责人，组织计划实施。 c ( c h e c k ) ，检查阶段：检查实施结果，考察取得的效果，找出问题。 a ( a c t i o n ) ，处理阶段：总结经验和教训，把成功经验纳入标准，防止问题重新出 现，并将遗留的问题提出来，转入下一个循环去解决。 1 2 2 公文与公文处理 ( 1 ) 公文 公文，又称公务文书，一直以来定义甚多，说法不一。在本论题中，我们以党的机 关和行政机关的公文定义为准。党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具 有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽 工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具【5 】。行政机关的公文，是行政机关在行 政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重 要工具嘶1 。二者表述虽略有不同，但其内涵是一致的，都是“文书”与“工具”。 2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 公文对保证党和国家领导机关工作的正常运转，加强党和政府同人民群众的联系， 促进经济社会发展，具有重要的作用。主要包括：领导和指导的作用；。规范和准绳作用； 交流和联系作用；宣传和教育的作用；依据和凭证作用；档案和史料作用。 。 ( 2 ) 公文处理 党的机关公文处理，是指包括公文拟制、办理、管理、立卷归档任务在内的一系列 衔接有序的工作巧1 。行政机关把公文处理工作定义为：公文的办理、管理、整理( 立 卷) 、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作哺3 。综合党委机关和行政机关对公文 处理的解释，我们把公文处理定义为：指公文的拟制、办理、运转、管理、归档和清退 销毁等一系列相互关联、衔接有序的工作。 公文处理的任务主要包括：撰写与制发公文，包括文件的草拟、会签、审核、签发、 排版、校对、付印直至用印等，形成正式公文；发文处理，指将制成的公文根据公文性 质、时限要求及发送范围，传递给收文的机关和单位；收文处理，对收到的公文予以执 行、办理或撰拟新的公文作出答复，批转或转发，实现来文的目的要求；处置办毕的公 文，指对已办理完毕的公文采取立卷归档、清退与销毁等方法进行处置；管理公文，指 对公文的分类保管与提供查阅。 根据我国党政机关机构设置及职能分工，党的机关和行政机关的办公厅( 室) 主管 本机关的公文处理工作，并对下级机关的公文处理工作进行业务指导【5 】1 6 1 。中共中央办 公厅、国务院办公厅分别主管党中央和国务院的公文处理工作，同时负责对下级机关的 公文处理工作进行业务指导，具体工作部门为两个办公厅的秘书局。比照党中央和国务 院，各地区、各部门、各单位也都由相应的办公厅( 室) 来具体负责本单位的公文处理 工作，文件实现归口管理。 1 3 研究背景和意义 1 3 1 研究背景 我国现代公文处理工作，是伴随着我们党的产生而建立的n 。随着党和国家事业 的发展，各级党委和政府的工作任务也不断发展变化，公文处理工作也必然相应地发生 新的变化，也就是本论题的任务背景。首先是我们党和政府对公文的质量和精简公文数 量等有明确要求。要求公文要准确地传达党的路线、方针、政策，公文内容要实事求是， 要端正文风，克服文件多、会议多、领导同志的事务性活动多的问题，切实精简文件数 量。其次，随着我国各级党政机关工作人员文化素质的不断提高，公文在部署和指导工 作的方式中所占的比例不断增大。公文处理工作已不单单是简单的收收发发，而是包括 公文起草、校核等一系列高层次工作在内的系列工作，公文处理范围在扩大，要求在提 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系在机关公文处理中的应用研究 高。第三，以电子信息技术为特征的办公自动化在公文处理中的应用，使公文处理工作 方式和手段发生了根本性转变，工作效率和质量大幅度提高，也对传统的公文处理方式 提出了挑战。尤其是加入w t o 之后，对我国政府部门的公文处理工作的标准化、国际化 等都提出了新的要求。与任务伴生的，是现代公文处理工作中不断出现的各类问题和障 碍，既包括难除的痼疾，也有许多新情况、新问题。 本论题的制度背景，我们主要从党和政府的公文处理制度的演化来分析。我们党历 来重视机关公文处理工作。自1 9 3 1 年制定文件处置办法起到2 0 世纪8 0 年代，先 后出台了关于文电处理工作的几项规定、中国共产党中央和省( 市) 级机关文书 处理工作和档案工作暂行条例、关于秘密文件管理工作的暂行规定、关于中央 文件印发、阅读、管理的办法等文件。这些文件的发布，对不同时期我们党的机关公 文处理工作起了很好的统一和规范作用。1 9 9 6 年5 月，中央办公厅下发了中国共产党 机关公文处理条例( 以下简称条例) 。条例共分十二章，分别为总则、公文 种类、公文格式、行文规则、公文起草、公文校核、公文签发、公文办理和传递、公文 管理、公文立卷归档、公文保密、附则。这是迄今为止我们党关于机关公文处理工作最 具体、最权威、最全面的一部法规，是各级党的机关公文处理工作的基本准则。 我国行政机关公文处理的规定自建国后也历经多次修改和完善。1 9 5 1 年中央人民政 府政务院颁布公文处理暂行办法；1 9 5 7 年下发国务院秘书厅关于对公文名称和体 式的几点意见；1 9 8 1 年国务院办公厅颁布国家行政机关公文处理的暂行办法；1 9 8 7 年发布国家行政机关公文处理暂行办法；1 9 9 4 年国务院办公厅重新修订国家行政 机关公文处理暂行办法；2 0 0 0 年8 月2 4 日，国务院发布了新的国家行政机关公文 处理办法( 以下简称办法) ，自2 0 0 1 年1 月1 日起施行【8 1 。相对于条例而言， 办法是规范我国各级行政机关公文处理工作的最权威、最全面的法规，同样具有十 分重要的地位和作用。与此同时，各级地方党委和政府的办公部门也结合各地实际，先 后制定了本地区本部门的公文处理相关制度与规范。这些制度和规范，是同公文处理工 作发展与时俱进的产物，但出现了部分地方性制度规范重复性制定和下发问题，在一定 程度上影响了制度的严肃性和有效性。 本论题的理论背景主要涉及新公共管理理论和公文处理学理论。“新公共管理”是 在2 0 世纪8 0 年代末9 0 年代初期，西方国家普遍出现财政危机，社会福利政策难以为 继，政府机构日益庞大臃肿、效率低下，公众对政府能力失去信心，改革政府的呼声日 益高涨，对科层制度弊端的批判也日益激烈的背景下出现的。新公共管理理论主张政府 应该采取私人企业的管理方法，而不是像过去那样通过努力完善官僚制度或利用集权， 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 加强监督和责任制等办法来提高行政绩效，主张在公共行政领域内进行革命式的变革， 而不是小打小闹、修修补补【9 】。主要设计了解除政府管制、企业家政府、授权和灵活政 府四种行政模式 1 0 】，在某些主张上秉承了泰罗科学管理的理论精髓，与泰罗的管理思想 一脉相承【1 1 】。虽然新公共管理理论也受到了美国学者格林( r t g r a 圮- n ) 和哈伯尔 ( l h u b e l ) 的尖锐批评n 勿，但作为公共管理理论的一个派别，的确为西方政府的政 府改革提供了一种新的理论途径，具有积极的意义。新公共管理理论的出现，也为 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系在政府部门的应用提供了理论依据。 公文处理学是研究公文办理、管理、整理( 立卷) 、归档等一系列活动的变革、流 程、运作及其规律的科学【l3 1 。本论题以公文处理学为理论支撑，同时吸收了秘书学、文 书学、档案学等相关理论【l4 1 ，使论题具备了系统的理论依据。 公文处理工作是随着实践的发展不断发展的。随着我国经济社会的不断发展变化， 随着我国对外开放和现代化建设的进一步深化，公文处理工作必然将面临一些新情况和 新问题，将对公文处理工作提出新的更高要求。推进公文处理工作的标准化和现代化是 历史的趋势，这是事物发展的必然规律，也是马克思主义唯物史观的基本观点。因此， 机关公文处理工作无论从理论上还是实践上都应是不断发展变化的，它需要有创新的理 论使之进一步科学化，更具时代特色。 1 3 2 研究意义 ( 1 ) 理论意义 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系的广泛应用，为政府部门推进管理制度化、规范化和程序化， 形成行政高效化、运行规范化、服务标准化的行政体系，构建服务型政府，提供了科学 方法和有效途径。公文处理工作作为党政机关办公部门的一项核心职能，虽然已经形成 了一系列的制度规范，积累了丰富的理论与实践经验，但许多的问题却根深蒂固，如何 从理论层面上解决这些问题，i s 0 9 0 0 0 质量管理体系为我们提供了一个很好的理论依据。 根据质量管理体系核心理论的要求，改进和完善公文处理体系规范，实现流程再造，对 于从理论层面上积极克服现有的问题，确保政令畅通，提高服务质量，克服经验主义、 官僚主义和文牍主义等问题，形成全新的管理理念，具有积极的理论意义和参考价值。 ( 2 ) 现实意义 本论题抓住了机关公文处理工作中的主要问题，以质量管理体系的要求予以纠正， 有较强的应用价值。首先，有助于形成以人为本的服务理念，进一步提高公文办理部门 的服务质量；其次，有助于扭转机关公文办理程序上扭曲的问题，形成科学规范、运转 高效的文件办理流程体系，迸一步精简文件数量；再次，有助于明确职责范畴，形成权 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系在机关公文处理中的应用研究 责明确、相互协调的工作机制；第四，有助于克服“官本位 等思想，确保决策的民主 化、科学化；第五，有助于提高公文办理部门的人员素质，以提升其文化素质、提高工 作质量；此外，本课题还有助于公文办理部门更好地履行指导义务，对于提高整个办公 部门系统的工作质量和效率，也有着现实的应用价值。 1 4 国内外研究综述 1 4 1关于l $ 0 9 0 0 0 质量管理体系的应用研究 随着i s 0 9 0 0 0 质量管理体系标准的产生，当今世界的质量管理已进入质量体系管理 的时代【3 j 。i s o9 0 0 1 ：2 0 0 8 介绍声明，i s o9 0 0 1 ：2 0 0 0 实施标准在1 7 0 个国家迄今已发出 约一百万张证书【1 5 1 。结合本论题的方向，我们主要研究其在政府机关的应用情况。 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系于2 0 世纪8 0 年代推出，正是西方新公共管理理论出现、发 展并在政府得到大力推广的时期。由于这一质量管理体系正好符合了新公共管理的“以 顾客为中心”、专业化管理、绩效管理等基本观点，所以在政府改革中得到了广泛应用。 西方以英国和美国为代表。英国在撒切尔夫人上台后便推行了政府改革计划，并在后来 成功将i s 0 9 0 0 0 质量管理引入到地方政府机构【1 6 1 。美国克林顿在竞选总统时就把“在政 府中实施i s 0 9 0 0 0 、提高联邦和州政府的行政效能”作为竞选承诺【1 7 】，到2 0 世纪9 0 年 代中期，美国的2 8 0 0 多个政府机构中有4 8 已开始使用全面质量管理【1 8 】。新加坡、马 来西亚等亚洲国家也于2 0 世纪9 0 年代中期开始在政府部门导入i s o9 0 0 0 标准的管理 体系 19 1 。越南在近年也提出，改善公共行政服务人民，是公共部门首要任务之一。一站 式( o s s ) 服务和i s 0 9 0 0 0 已被确定为为公众提供行政服务和改善服务，确保透明度、 效率和文书效率的标准【2 0 】。 在我国，近年来有越来越多的政府机构，如北京市海淀区、广西南宁、浙江宁波、 河北廊坊、广东江门【2 1 1 、辽宁大连等己将i s o9 0 0 0 质量管理体系导入部门管理中并取 得成效。以大连市为例。2 0 0 7 年，大连市政府把机关导入i s 0 9 0 0 0 质量管理体系写进了 政府工作报告中。从2 0 0 7 年初开始，在市政府办公厅等l o 个单位先行试点。经过 9 个月试点，1 0 家单位成功通过审核认证。在此基础上，从2 0 0 8 年开始，全市4 5 个政 府部门全部导入i s 0 9 0 0 0 质量管理体系。经过近一年的工作，至2 0 0 9 年2 月，大连市 政府4 5 个工作部门全部通过质量认证。总结近2 年来的实践，大连市政府认为，导入 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系切实提高了行政效能，优化了工作流程，提高了广大公务员的质 量管理意识，实现了管理创新【2 2 1 。据世界银行测算，2 0 0 6 年大连市的企业与政府打交 大连理工大学专业学位硕士学位论文 道的平均时间为9 1 2 天，到2 0 0 8 年统计时，据抽样调查，企业与政府打交道的时间缩 短为1 4 6 天。这从一个侧面反映了政府服务质量和效率的提高。 在对政府部门导入质量管理的研究方面，谢晓钟对i s 0 9 0 0 0 族中的过程方法及应用 研究作了系统阐述，对于引入质量管理体系的具体要求及操作范式作了研究【2 3 】，对政府 部门具有借鉴意义。 王海天在( i s 0 9 0 0 0 质量管理体系在政府部门的建立与实施一文中，对政府引入 质量管理体系作了深入的研究，对整个流程作了分析。并提出，政府部门引入质量管理 体系，要准确理解i s 0 9 0 0 0 的条款和概念；注意转变员工观念，构建适宜的管理文化； 处理好领导者与体系的关系；处理好与信息化的关系；注重持续改进【3 】。 在查阅文献和调研的过程中，作者感到政府机关在导入i s 0 9 0 0 0 质量管理中还存在 一系列问题：质量管理理念与现行的管理文化、管理经验衔接不足，有时“两张皮 ； 在导入初期，大家的积极性很高，随着时间推移，积极性明显降低，对质量文件的贯彻 落实明显打折扣；领导作用的发挥往往局限于对贯标工作的领导，领导的亲自参与、发 挥作用不够；个别部门存在为了认证而认证，没有从提高质量和效率、改进服务的高度 上认识质量管理，工作流于形式，等等。 1 4 2 关于机关公文处理的研究 关于机关公文处理，目前的研究主要集中在实用层面；比如柳新华主编的实用行 政公文写作与处理、张浩编著的最新公文处理规范与实务等等，他们在著作中对 具体操作环节作了详细的阐述，对公文处理工作的实践具有一定的指导意义。但总体感 觉，目前市场上充斥的许多有关公文处理类的图书，内容上有许多雷同之处，也相应的 使其在独创性、理论性上打了折扣。目前，学术界对机关公文处理的理论研究性文章不 多，多是一些零散的业务性探讨文章。安源的硕士论文党政机关公文处理工作研究， 是为数不多的关于机关公文处理工作的系统性理论研究。他在论文中对党委和行政机关 公文的区别作了初步的阐述，对当前公文处理工作中的问题作了一定的分析，并提出了 他个人的建议。随着时代的发展与公文处理工作形势任务的变化，部分问题已经得到了 一定程度的解决，比如公文处理手段的现代化。 在分析机关公文处理工作存在的问题时，安源、刘燕婷、雷冬兰、秦越晋等的观点 可概括为：文件过多，“文山 严重；违背公文处理规定的现象比较严重，不按程序办 事的现象较多；公文处理的信息化程度不高；工作人员素质能力有的不能适应工作需要， 需迸一步提高【2 4 】【2 5 【2 6 】 2 7 】，等等。 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系在机关公文处理中的应用研究 1 4 3 关于在机关公文处理中进行质量管理的研究 在党政机关中导入i s 0 9 0 0 0 质量管理体系，公文处理工作作为导入工作必然涉及到 的一项内容，可以说是为整个办公部门接受认证而服务的。但是，从公文处理的角度而 言，将质量管理的理念应用于公文处理中，却是一个全新的课题，目前相关研究很少。 安源在他的论文中提到了公文质量控制，提出了三项质量控制原n - 全面控制原则；事 前控制为主原则；质量标准化原贝u t 2 4 1 。这三项原则，可以说渗透了i s 0 9 0 0 0 质量管理体 系的理论内容，但他只是作了简要的论述，并没有具体分析该如何实现质量管理，具体 的应用分析较少，但的确为解决公文处理中的一系列问题提出了一个研究方向。 鉴于目前相关论题理论研究方面的现状，决定了本论题在研究中具有一定难度，但 同时也使本论题具有了更大的意义。 在本论题中，研究的核心是要如何把i s 0 9 0 0 0 质量管理的核心理念应用于公文处理 中，以解决公文处理的一系列问题。至于认证问题，由于公文处理的职能部门往往非独 立法人，所以不具备认证的要求，同时，认证也并非最终目的，因此不作研究。 1 5 研究内容、研究方法和技术路线 1 5 1研究内容 本文通过对机关公文处理工作的现状进行研究，对现有的公文处理的各类规范、制 度进行梳理，提出了当前公文处理工作中存在的障碍和问题，并对问题的根源进行了剖 析；通过对公文处理工作导入i s 0 9 0 0 0 质量管理理念的必要性与可行性进行分析，得出 了质量管理体系可以有效规范和解决当前公文处理工作中的相关问题的论断；根据 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系的要求，以中共大连市委办公厅为例，从通用性的层面对公文处 理工作导入质量管理理念进行了研究；对公文处理导入质量管理过程中需要解决的问题 进行了剖析。 1 5 2 研究方法 本文采取理论与实践相结合的方法进行研究。文献法，查阅了大量质量管理、文秘 学、公文处理等相关文献，对理论研究的现状作了系统的学习和归纳；实地调研法，作 者多次深入大连市政府i s 0 9 0 0 0 质量管理体系推进办公室，对大连市的推进情况进行调 研，深入市政府办公厅秘书一处，了解公文处理工作的质量管理情况，掌握了许多有价 值的信息；综合分析法，作者结合自己从事公文处理工作多年的实际，对日常工作中积 累的一些经验与认识进行了综合分析和归纳，对问题的分析与把握具有实际的意义和价 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 值，克服了深入不够的问题。在此基础上，作者还运用了比较法、案例法等方法，对论 题进行剖析，使论题逻辑更严谨，内容更完整，论证更充分，得出最终的结论。 1 5 3 技术路线 图1 1 技术路线 f i g 1 1t e c h n i c a lr o u t e i s 0 9 0 0 0 质量管理体系在机关公文处理中的应用研究 2 机关公文处理引入is 0 9 0 0 0 质量管理体系的必要性与可行性 2 1 机关公文处理现状及问题分析 2 1 1机关公文处理现状 公文处理工作是各级党委、政府办公部门的核心职能之一。对公文处理工作现状进 行客观、系统的分析，是把握公文处理工作规律，找出公文处理工作中存在的问题及障 碍，提出改进方法的基础。本论题中，作者结合工作调研和工作实践，以中共大连市委 办公厅和大连市人民政府办公厅公文处理工作为例，结合来自基层单位的调研数据，对 公文处理工作的现状作以分析。 表2 1 大连市人民政府办公厅秘书一处2 0 0 1 - 2 0 0 8 年公文处理工作情况 t a b 2 1 t h eo f f i c i a ld o c u m e n ts i t u a t i o n ( 2 0 0 1 2 0 0 8 ) o f t h ef i r s ts e c r e t a r yd e p a r t m e n t , g e n e r a l s e c r e t a r yo f f i c eo fd a l i a nm u n i c i p a lg o v e r n m e n t 年份制发文件制发文件 处理上三 处理外埠转办领导办理机要办理信件 级文件 ( 年)( 件)字数( 万)函件( 件)批示( 件)件( 件)( 件) ( 件) 2 0 0 89 2 72 1 01 5 4 61 4 8 84 0 5 03 4 6 8 89 9 4 8 0 2 0 0 79 7 02 3 01 5 5 81 2 8 14 5 5 74 4 3 5 06 5 4 7 0 2 0 0 69 2 22 0 01 5 8 61 3 3 24 4 8 14 3 6 0 03 6 8 0 0 2 0 0 59 0 71 9 71 5 7 51 2 9 04 3 4 63 9 8 0 04 5 4 3 6 2 0 0 48 9 51 9 01 5 3 01 3 4 23 9 7 64 0 3 5 63 5 4 6 8 2 0 0 39 2 52 0 01 4 9 71 4 0 54 2 3 73 7 6 5 53 6 5 7 0 2 0 0 2 8 7 61 8 01 4 6 81 2 6 53 4 3 63 6 7 8 53 5 4 6 2 2 0 0 18 6 31 7 51 4 2 21 2 7 53 4 3 23 5 4 6 73 2 4 3 1 ( 数据来源：大连市人民政府办公厅秘书一处2 0 0 1 2 0 0 8 年度工作总结) 大连理工大学专业学位硕士学位论文 表2 2 大连市甘井子区委办公室2 0 0 2 - 2 0 0 8 年公文处理工作情况 t a b 2 2 t h eo f f i c i a ld o c u m e n ts i t t m t i o n ( 2 0 0 2 - 2 0 0 8 ) o fg e n e r a ls e c r e t a r yo f f i c eo fc p c ， g a n - j i n g z id i s t r i c tb r a n c h 年份制发文件制发文件字数处理上级文件处理各类函件、批 ( 年)( 件)( 万)( 件) 示件( 件) 2 0 0 8 8 53 02 6 28 9 3 2 0 0 77 0 2 02 2 67 2 9 2 0 0 67 92 52 2 68 1 6 2 0 0 56 4 1 92 0 86 7 2 2 0 0 4 6 82 02 0 7 2 0 0 3 8 32 32 5 5 2 0 0 21 2 1 3 12 1 7 ( 数据来源：大连市甘井子区委办公室2 0 0 2 - 2 0 0 8 年工作总结) ( 1 ) 数量庞大的公文，确保了党和国家的政令畅通 党和国家的路线、方针、政策要准确的传达到各级党和国家机关，最终落实到基层， 落实到人民群众的生产生活中，实现国家政策的最终目的，公文是最根本的途径和方式。 以“三农政策为例。2 0 0 9 年2 月1 日，中共中央、国务院发布了中共中央国务院关 于2 0 0 9 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见( 中发 2 0 0 9 1 号) ，这是自 2 0 0 4 年以来，党中央、国务院连续第6 次将有关“三农”工作的意见作为1 号文件予以 发布，充分体现了我们党对“三农”工作的高度重视。根据中央文件精神，各地区结 合各自的实际，分别制定了自己的实施意见，将中央文件精神层层分解、落实，最终确 保了中央文件在地方的真正落实。比如，中共大连市委、大连市人民政府自2 0 0 4 年以 来，每年都要根据中央1 号文件精神和中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于贯彻落实中 央1 号文件精神的意见，并充分结合大连农业、农村和农民实际，制定出大连市的有关 “三农”工作意见。国家对农村工作的政策方针是“多予、少取、放活”，大连市根据 全市农村工作的实际，提出了“多予、不取、放活”，使“三农工作的推进力度空前 加强，有力的推动了大连“三农工作发展，为建设社会主义新农村提供了坚实的政策 和制度保障，也使国家的“三农 政策在大连市得到了不折不扣的落实。同样，党和国 家的各项政策措施通过文件形式下发以后，各级党委和政府都要根据实际，制定贯彻落 实的文件，最终使中央和国家的政策措施落到实处。正是公文的层层规范运行，确保了 党和国家的政令畅通。 ( 2 ) 规范有序的公文处理，确保了国家机关的正常运转 i s 0 9 0 0 0 质量管理体系在机关公文处理中的应用研究 确保国家机关的正常运转是公文处理工作的基本职能。从图表2 1 中可以看出，从 大连市政府或政府办公厅制发文件数量上看，2 0 0 8 年全年制发9 2 7 件文件，平均每天有 近3 个文件要制发成正式文件并下发。这些全部是大连市政府或市政府办公厅的正式文 件，其中包括上行文、平行文和下行文，其中下行文占了绝大多数。下行文主要是政策 性、指示性的文件，需要各地区各部门和各单位贯彻落实的文件，它最直接也最权威地 表达了政府的要求和意图，各收文单位必须予以贯彻落实。与此同时，秘书一处每天都 要完成大量的上三级文件处理、转办领导批示件、办理信件以及办毕文件的管理等等， 这些都是政府每日工作的重要内容。可以说，没有这些规范有序的公文处理工作，就不 会有各级党政机关的正常运转，如果公文处理出现混乱，机关必将陷入混乱。对比表2 2 ， 我们可以看出，机关层级越高，其公文处理的数量越多，任务越重，这和机关所管理的 范畴和所承担的职能任务是成正比的。 ( 3 ) 形成了比较健全的公文处理规范 健全的制度是确保公文处理工作规范有序的保证。除了上文中提到的中央的条例 和国务院的办法外，在实际工作中，各省、市党委和政府部门等，都结合各自实际， 制定了一系列有关公文处理工作的规定，旨在规范本地区本部门本单位的公文处理工 作。比如，大连市最近几年相继出台了关于进一步精简“文山会海的规定、关 于进一步规范公文报送工作的通知、大连市政府加强公文处理工作的若干规定、 大连市行政机关公文格式细则等一系列有关公文处理工作的规定。这些规定都是对 条例和办法的细化，有着较强的针对性，进一步规范了市委、市政府的公文处 理工作。 ( 4 ) 电子公文得到越来越广泛的应用 推行电子政务【2 8 1 ，是党的十七大提出的一项重要任务。近几年来，随着电子信息技 术的飞速发展，网络在机关公文处理中得到了越来越多的应用和推广。下面是大连市委 办公厅近5 年来有关网络传输文件的一组数据。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年2 0 0 7 年2 0 0 8 年 l 囹文件总量l i 网络文件i 图2 1中共大连市委办公厅2 0 0 4 - - 2 0 0 8 年制发网络传输文件情况 f i g 2 1 t h en e t - d o c u m e n ts i t u a t i o n ( 2 0 0 4 - 2 0 0 8 ) o fg e n e r a ls e c r e t a r yo f f i c eo fc p c ，d a l i a nb r a n c h ( 资料来源：中共大连市委办公厅秘书一处) 通过图形我们可以清晰地看到，随着时间的推移，网络传输文件在全年制发的公文 中所占的比例逐年提高。依靠网络实现文件的流转与传输，具有几大优势：加快了公文 信息传输，提高了工作效率；信息共享和方便快捷检索提高了机关决策和办事效率；能 够实现对公文的有效跟踪；能够有效实现公文的安全保密；降低了行政成本，符合现代 科