（公共管理专业论文）城市水务市场管理与改革对策研究——以淄博市为例.pdf

摘要 城市水务是关系经济和社会发展的重要基础设施，同人民群众的生产生活息息 相关，须臾不能离。政府作为城市水务提供的最终责任者，维护好健康的市场秩序， 提供公平、高效、优质的公共服务责无旁贷。 本文通过对淄博市现行的水务市场管理运作体制进行调研，分析了存在的主要 矛盾和问题。对国外的水务市场管理模式进行调查分析，以新加坡、美国、英国的 水市场管理为代表；对国内的水务市场管理改革实践进行调研，总结出5 种模式， 结合淄博市污水处理厂市场化改革的启示，分析得出水务市场管理与改革作为一个 系统工程，需要统筹规划，逐步推进，政府要切实担负起水务行业的主导责任，建 立健全严格的监管体系。 本文运用公共管理学、公共经济学等理论分析了水务市场要追求公共利益和经 济效益的有机结合，针对淄博市水务市场存在的现实问题和矛盾，深入剖析问题的 根源后，结合国内外实例的有益启示，归纳出淄博市水务市场改革应遵循的五条原 则，并提出管理与改革的对策建议。 首先，通过水务产业的有机整合，化解市场的无序竞争，降低供水成本，实现 企业的规模化发展和集约化经营；其次，要对企业进行产权的制度改革，引入社会 资本，实现产权的多元化和投资的多元化，建立现代企业制度，完善公司治理结构， 解决政府投入不足的问题，促进企业按市场经济规律运营，成为有竞争力的法人实 体。最为关键的是，政府要建立完善严格的监管体系，保证水务市场公共利益的实 现；同时要通过水价形成机制的改革，形成符合市场规律和水资源节约要求的科学 合理的水价政策。 关键词：水务市场；管理改革；产权改革；政府监管 a b s t r a c t w a t e rs u p p l yi st h ev e r yi m p o r t a n ti n f r a s t r u c t u r ew h i c ha f f e c t st h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m i c sa n ds o c i e t ya n di sc l o s e l yr e l a t e dt ot h ep r o d u c t i o na n dl i v i n g g o v e r n m e n ta s t h eu l t i m a t es u p p l i e ro fw a t e ri s r e s p o n s i b l ef o rs a f e g u a r d i n gt h em a r k e to r d e ra n d p r o v i d i n gf a i r ，e f f i c i e n ta n dq u a l i t yp u b l i cs e r v i c e s b a s e do nt h er e s e a r c ho fe x i s t i n gm a n a g e m e n ta n do p e r a t i o ns y s t e mo fw a t e rm a r k e t i nz i b oc i t y ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h em a j o rc o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m si nw a t e rm a r k e t o fz i b oc i t y o n eh a n d ，i n v e s t i g a t ea n da n a l y z et h em a n a g e m e n tm o d e lo ff o r e i g nw a t e r m a r k e t ，s i n g a p o r e ，t h e u n i t e ds t a t e sa n dt h eu n i t e d k i n g d o m sw a t e r m a r k e t m a n a g e m e n ta sr e p r e s e n t a t i v e s o nt h eo t h e rh a n d ，c o n s i d e r i n gd o m e s t i cm a n a g e m e n t r e f o r mo fw a t e rm a r k e t ，s u mu pf i v ek i n d so fp a t t e r n s w ec o n c l u d et h a tt h em a n a g e m e n t a n dr e f o r mo fw a t e rm a r k e ta sas y s t e m a t i cp r o j e c tn e e d so v e r a l lp l a n n i n ga n dg r a d u a l p r o g r e s s t h eg o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s ha n di m p r o v ea s t r i c ts u p e r v i s o r ys y s t e m i nt h i sp a p e r ，t h r o u g ht h eu s eo fp u b l i cm a n a g e m e n ta n dp u b l i ce c o n o m i c s ，w eg e t c o n c l u s i o nt h a tw es h o u l dp u r s u et h eo r g a n i cc o m b i n a t i o no fp u b l i ci n t e r e s ta n d e c o n o m i cb e n e f i t s a f t e ri n d e p t ha n a l y s i so ft h er o o to ft h ep r o b l e m s ，c o n t r a d i c t i o n sa n d t h eu s e f u li n s i g h ta th o m ea n da b r o a d ，t h ew a t e rm a r k e tr e f o r mo fz i b oc i t ys h o u l d f o l l o wf i v ep r i n c i p l e sa n dm a k et h em a n a g e m e n ta n dr e f o r mp o l i c yp r o p o s a l s f i r s t ，i no r d e rt or e a l i z et h el a r g e s c a l ed e v e l o p m e n ta n di n t e n s i v em a n a g e m e n t ，w e s h o u l dr e s o l v et h ed i s o r d e r l ym a r k e tc o m p e t i t i o na n dr e d u c es u p p l yc o s t st h r o u g ht h e i n t e g r a t i o no fw a t e rs u p p l yi n d u s t r y s e c o n d ，w es h o u l dr e f o r mt h ee n t e r p r i s ep r o p e r t y r i g h t sa n da t t r a c tt h es o c i a lc a p i t a l ，d i v e r s i f yt h ep r o p e r t yr i g h t sa n dt h ei n v e s t m e n t a l s o e s t a b l i s hm o d e me n t e r p r i s es y s t e ma n di m p r o v et h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r e ，s oa s t os o l v et h ep r o b l e mo fi n a d e q u a t eg o v e r n m e n ti n p u t ，a n d e n c o u r a g ee n t e r p r i s e s t o o p e r a t ea c c o r d i n gt ol a w so ft h em a r k e ta n db e c o m ec o m p e t i t i v ec o r p o r a t ee n t i t i e s t h e m o s tc r u c i a li st h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l de s t a b l i s ha n di m p r o v eas t r i c ts u p e r v i s o r y s y s t e mt o a c h i e v et h ei n t e r e s t so ft h ep u b l i cm a r k e t a tt h es a m et i m e ，f o r mt h ep r i c e p o li c yw h i c hi ss c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ef o rw a t e rc o n s e r v a t i o nt h r o u g ht h er e f o r mo f w a t e rp r i c ef o r m a t i o nm e c h a n i s m k e y w o r d s ：w a t e rm a r k e t ；m a n a g e m e n tr e f o r m ；p r o p e r t yr i g h t sr e f o r m ； g o v e r n m e n ts u p e r v i s a l 学位论文独创性卢明、学位论为知识产权权属说明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：碲万男 嗍徊彦年多月? 口日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知谚 产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密日。 ( 请在以上方框内打“”) 论文作者签名：彳孑办男 导师签名： 同期：嗲年j - 月；d 日 同期：矽嗄舞易月1 日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛大学m p a 硕十学位论文 选题的目的与意义 引言 水是人类生存的生命线，是经济发展和时代进步的生命线，是实现可持续发展 的重要物质基础。随着城市化进程加快，许多城市严重缺水，特别是在工业和人口 过度集中的大都市和超大都市地区，情况更加严重。城市完全是人类社会的产物， 是生态系统最脆弱的环节、生物多样性最贫乏的区域，由于人口密集、工业发达， 用水需求过度集中，城市也是水问题最集中、水管理最复杂的区域。城市同益严 重的水资源短缺和水环境污染不但严重困扰着国计民生，而且已成为制约社会经济 可持续发展的主要因素。 水务市场是指为城市提供原水、供水、节水、排水、污水处理以及水资源回收 利用等公共水务服务的城市基础设施部门，这些业务形成了一个相对封闭的产业 链。从技术角度看，水务市场具有较强的物理上的管网性；从经济角度看，水务行 业具有区域范围内的自然垄断性；从社会角度看，水务行业具有较强的公益性。因 此，长期以来，政府一直是水务市场的建设、管理与服务者。弛1 随着经济增长和城 市化进程的不断加快，作为城市基础设施重要组成的城市水务设施建设和更新的投 资需求巨大，全球性环保要求和卫生标准的不断提升，也使水务设施尤其是污水设 施缺乏的问题更加凸显，且对设施水平的要求不断提高。依靠政府投资和直接管理 的水务市场管理模式已不适应市场经济的要求。 2 0 0 2 年，建设部发布关于加快市政公用事业市场化进程的意见，开放市政 公用行业投资建设、运营、作业市场，建立政府特许经营制度等相关规定逐步在国 内推开。2 0 0 3 年1 0 月，中共十六届三中全会决定指出：放宽市场准入，允许 非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。包括原 水、供水、排水等在内的城市水务行业改革进程进一步加快，各地在水务市场化改 革方面进行了一些探索和实践。由于各地经济和社会发展水平的不平衡及水资源状 况的地区差异，水务行业的市场化改革不能也不应该千篇一律，而应该根据当地的 实际情况因地制宜采取相应的对策。 淄博市是全国5 0 个严重缺水城市之一，人均水资源占有量3 3 5 立方米，仅为全国 人均水资源量的1 4 。从水源来看，淄博市水源包括地下水、地表水、引调水、污水 处理中水等多种水源；从水务企业情况看，有国有独资公司、企业化管理事业单位、 1 1 刘俊良城市节制川水规划原理。j 技术 m 北京：化- 、k 出版社，2 0 0 3 2 勺长会恒水务订了场【心营化：国家经验及启示 j 。改革，2 0 0 6 ( 4 ) l 引言 差额事业单位等多种形式。以淄博市作为研究个案，对现代体制下水务市场的管理 与改革进行研究和探讨，具有典型性和普遍性，可以为水务事业现有体制下普遍存 在的效率低，服务差，政府投入不足等问题提供解决方案，对促进水务事业改革进 程有普遍积极的意义。 2 国内外研究动态 公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特 征的物品；与公共物品相对应的是私人物品，即具有消费上的竞争性和排他性等特 征的物品。公共物品可以划分为纯公共物品和准公共物品。凡是能严格满足消费上 的非排他性等特征的物品就是纯公共物品。凡是不能严格满足消费上的非排他性等 特征的物品就是准公共物品。准公共物品一方面可以为个别消费者占有，独享其 使川价值，在占有和消费上具有竞争性，具有排他性；另一方面，它又有外溢性， 这种外溢性使其具有某种公共物品的性质。心1 城市水务正是典型的准公共物品。当 消费者用水量超过了供水设施供水能力时，就会出现“缺水”现象，这时，消费者 所获得的供述服务就会减少，消费开始出现了竞争性；水务一般是通过政府调节， 本着“先生活、再工业、后农业”的顺序来保证供水。 没有任何的逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非 盈利组织、半独立的公共企业也可以提供公共服务。1 计划经济体制下政府包办一 切，成为包括城市水务在内的基础设施的当之无愧的生产者，这里存在一个误区， 即“忽视了服务提供和服务生产之问的区别，进面错误地认为如果政府放弃了服务 生产者的功能，自然就放弃了服务提供者的角色”。h 1 政府可以通过合同形式购买 私营部门的服务来提供公共服务，而私营部门作为生产者为政府提供生产服务。所 以，在公共物品和服务的生产和供给中，市场竞争机制的引入是完全可行的。 2 0 世纪9 0 年代以来，中国水务市场非常活跃，形成四大参与主体外资、国 有供水企业、民营资本及政府。 ( 1 ) 外资迅速抢滩 水务市场具有风险低、回报稳定的特点，因此优先占有市场非常重要。随着国 内水务市场的放开，苏伊士里昂水务、威望迪集团、泰晤士水务、安格利水务、汇 津公司等越米越多的国际水务集团正迅速抢滩并扩大市场，成为水务市场上最活跃 的主体。迄今为止，由外资参与直接经营的国内自来水厂已逾5 0 家，仅早昂水务一 1 】f 缘振明公共管理学原理m 北片i ：巾固人民人学出版利：2 0 0 3 ：6 【2 1 常欣规模型竞争论 m 卒f ：会科学文献出版卒 ：2 0 0 3 ：1 0 1 例 美j 们j 坎南 j 由、f l j 场与囡家 m 】上海二联j le 店1 9 8 9 4 荚j e s 萨瓦斯1 心营化与公私部门的伙伴关系【m 】中圆人l 心人学出版社2 0 0 2 ( 5 ) 2 青岛人学m p a 硕十学位论文 家已在中国参与了1 0 0 多个水厂( 包括污水处理厂) 的建设或经营，在华项目的投资总 额超过3 0 亿美元。外资在国内水务市场的投资主要集中在自来水厂的建设与经营、 原水设施与污( 废) 水厂的建设等领域。 ( 2 ) 企业深化改革 第一个阶段从2 0 世纪9 0 年代初开始，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管 理科学”为中心对企业进行改造，一个显著标志是企业名称由“自来水公司 更改 为“自来水( 集团) 有限公司”。据不完全统计，约有9 0 以上省会城市和6 0 以上大 中城市的供水企业已经进行了这种改革。其典型模式为： 深圳模式建立和完善现代企业制度，实施集约化管理和规模化经营，步入 “自我积累、自我发展”的良性循环； 上海模式将水司一分为四，以促进竞争和提高效率； 南海模式供水企j l k 将水厂借壳上市，然后把所募资会用于发展供水项目； 武汉模式政府将水厂包装上市，然后把所募资金用于其他基建项目； 沈阳模式厂网分离，产销分开。水厂包装后在香港上市，所募资金用于城 市基础设施建设。 第二个阶段从9 0 年代术开始，少数体制较顺或者基础较好的供水企业展开了以 提升企业规模和国际竞争力、抢占市场份额为中心的改革和探索。比较典型的例子 有：深圳自来水集团积极实施跨区域经营战略，在保定、杭州等地与国际水务资本 展开了激烈竞标；北京i h 来水集团积极实施城乡一体化战略，展开了对周边郊县水 务公司的大规模并购活动；长春、重庆等城市则积极组建了集供水、污水处理为一 体的大型水务集团。 ( 3 ) 民营资本入市 长期以来，民营资本主要集中在给排水设备、药剂的制造和销售领域，近来则 开始大举进入i h 来水厂与污水处理厂的建设与经营等领域，如钱江水利通过竞标收 购杭州赤山埠水厂，北京首创股份收购高碑店污水厂一期工程。其中，最引人注目 的是北京桑德集团于2 0 0 1 年6 月，在人民大会章与荆州、荆门、江阴、格尔木、宿迁 等1 1 个城市签约，以b o t 方式承建并运营这些地区的城市污水处理厂。 ( 4 ) 政府管制放开 政府对水务市场的管制主要有市场进入和价格管制两种形式。我困的市场进入 管制长期以来一直是由地方政府垄断本地供水经营许可权的封闭制，市场机制根本 未建立起来。而近几年来出现了几点新变化： 很多地方政府逐步放松了市场进入管制，允许多种水务经营主体跨行政区域 进入，但放松的范围仅限于制水和污水处理领域。 管制主体的职能划分趋向明确，出现了资产管理与行业管理梢分离的管制方 3 引言 式，克服了政企不分的弊端。 在行业管理上，“多龙管水”的混乱局面正在向“一龙管水”转化。 政府的价格管制方式j 下逐步走向科学化、规范化，合理的水价形成机制证逐步建立。 3 研究内容和要解决的主要问题 针对淄博市水务行业运行现状，从水务产业链本身的特性和社会需求出发，分 析研究行政区域内政府与水务企业、政府与水务市场、水务市场与企业之间如何建 立政府宏观调控下的市场经济运行规则，主要研究内容和要解决的问题有： 对市内供水及污水处理企业运行现状进行调查，分析淄博市水务行业管理方 面存在的主要问题； 分析国内外水务行业管理现状，归纳出现行的有代表性的水务行业管理运行 方式的特点； 以实现水资源的可持续利用和水务企业的可持续发展为目标，分析不同的水 务行业管理与运行方式的实际条件，进一步优化水务行业管理模式分析； 以优化的水务行业管理模式为基础，进行淄博市水务行业管理与改革的对策 研究和实施的可行性分析。 4 研究的方法 随着我国城市化进程的进一步加快和经济社会的高速增长，人民生活水平的不 断提高，对水的需求日益增大，由此带来的对水务基础设施的投资需求空前高涨，以 前那种政府既是水务行业的所有者又是监督者和经营者的状况越来越不适应当前形 势的需求。 本课题以公共管理学理论为基础，基于淄博市水务市场运行现状，对供水、污 水处理企业产权制度及经营机制进行综合分析。从水务企业运行过程中存在的问题， 识别出现状管理体制下水务行业存在的问题和矛盾。研究国内外水务市场管理和改 革理论和实践，总结出适用于解决淄博市水务行j i p 存在问题可供借鉴的经验。探讨 淄博市水务行业管理与改革的对策，并分析其可行性。 本文研究的技术路线是：文献调研一淄博市水务市场现状资料收集一分 析淄博市水务行业存在的问题一国内外水务行业管理实践调研、资料收集一归 纳分析国内外水务管理运行实践一淄博市水务行业管理与改革对策探讨一可行 性分析。 4 青岛大学m p a 硕一卜学位论文 第1 章淄博市水务市场发展与改革的概观 1 1 改革背景 淄博市污水处理公司污水处理厂分为南、北两厂，设计规模2 5 万吨日，分二 期建设，一期工程1 4 万吨日，于1 9 8 9 年开始建设，1 9 9 2 年投入运行。二期工程 1 1 万吨日，于2 0 0 2 年建成。市污水处理厂为隶属市环保局管理的全额拨款的事业 单位，在这种体制下，污水处理厂的运行依赖于市财政拨付的运行费用及市环保局 对其监管的力度，由于体制及资会等原因，一期工程建成后运行很不正常，平均同 处理污水最达不到设计规模的5 0 ，且时开时停。二期工程自建成之r 起一直未能 正常运行过。市财政为污水处理厂的建设背负了2 亿多元的债务，每年仅还款利息 就达几千万元。在当时，污水处理厂作为一个沉重的“包袱”，其主管单位曾经几 易其主。1 9 8 9 年，市政府决定以市环保局为主筹资建设市污水处理厂，当时的规模 是1 4 万吨，2 0 0 0 年，又建设了二期工程，规模为1 1 力- 吨，分两个厂建设。建成以 后，市环保局作为污水处理公司的主管单位，对污水处理公司的入、财、物进行全 面的管理。污水处理所需的费用，由市环保局提出年度申请，报市财政局审批拨付。 一方面，由于体制的原因，污水处理费用往往不能及时足额的到位；另一方面，由 于市环保局本身是污水排放的监督单位，但同时它所属的污水处理公司又是属于被 监督的单位。市环保局既当“裁判员”又当“运动员”，这就造成很多时候，污水 没有处理就被排放掉，污水处理公司的运行很不正常。为解决这种状况，2 0 0 0 年， 市政府将污水处理公司整建制划归市公用事业局管理。但是，主管单位的更换并没 有从根本上解决体制上的问题，污水处理仍犹抱琵琶半遮面。为此，市政府于2 0 0 4 年7 月1 9 日将市污水处理厂划归市水利与渔业局管理，并同时决定对市污水处理 公司以b o t 方式进行市场化的改革。 1 2 改革过程 笔者作为市水利与渔业局的工作人员参与了市污水处理公司市场化改革的过 程。根据市政府的部署，市水利与渔业局首先组织有关人员对国内类似的水务企业 改革城市进行了考察。包括深圳、厦门、昆明等地。在考察的基础上，拟定了淄博 市污水处理公司改革的总体工作方案。 ( 1 ) 组建改革领导小组。淄博市政府成立了由分管副市长任组长，市财政、水 利、环保、外经贸、法制办及污水处理公司等单位负责人任成员的淄博巾污水处理 厂改革领导小组。领导d , t h 聘请了会计师事务所、法律事务所及相关的业机构作 第l 章淄博市水务市场发展与改革的概观 为改革及招商引资工作的顾问。事实证明，这一点非常重要。 ( 2 ) 确定市场化改革原则。淄博市政府确定的市污水处理厂资产转让原则主 要有，一是职工全员接受的原则。为妥善安置市污水处理公司的现有工作人员，淄 博市政府把职工全员接受作为改革的首条原则，要求投资方必须无条件全员安置原 市污水处理厂职工，并承诺不得降低职工的待遇。二是1 0 0 产权转让原则。原市污 水处理厂资产1 0 0 对投资方进行转让，转让期2 5 年。在这一点上，谈判双方曾经 有过非常大的分歧。改革的初期，市政府为加强对市政公用事业的管理，承担应有 的公共责任，曾经试图保留3 0 左右的股权。但是在谈判的过程中，发现投资方对 1 0 0 的产权转让意见非常坚决。经过多次协商，双方终于达成了全部产权转让的协 议。三是债务剥离。原市污水处理厂。所欠建设债务由市政府负责偿还。政府方与投 资方就市污水处理厂现有吲定资产价值聘请舣方认可的专业评估机构进行评估，双 方在资产评估的基础上进行转让价款的谈判。 ( 3 ) 投资方选择。经过多方比较，市政府与具有香港上市背景的光大国际股 份有限公司达成了合作意向并展开了合作谈判。淄博市污水处理厂产权改革领导小 组与光大国际股份有限公司经过近一年的艰难谈判，光大国际股份有限公司以2 2 4 亿元的价格，获得淄博市污水处理厂2 5 年期的特许经营权，污水处理服务费0 7 5 元方。协议同时规定，在特许经营期的最后2 年，光大国际股份有限公司必须保 证对所有设备进行有效维护，使之达到污水处理所需的必要条件。2 0 0 5 年1 2 月1 日，光大国际成立光大水务( 淄博) 有限公司并j 下式运营。原污水处理公司员工转 为企业身份人员由光大水务( 淄博) 有限公司全部接收。 1 3 改革的效果及启示 市污水处理公司市场化以后，笔者所在的淄博市水利与渔业局及市环保局代表 政府共同对光大水务( 淄博) 有限公司进行监管。具体的监管方式是：市环保局负 责对污水处理厂的出水水质进行在线舱测，市水利与渔业局负责对污水处理厂的日 常运行和污水处理计量。根据出水的水质情况及计量的结果，市财政局负责按期拨 付污水处理服务费。 从改革的成效来看，市场化改革达到了预期的目的，基本实现了政府、企业的 “双赢”。政府方面，一是解决了多年来背负的债务包袱。原市污水处理厂产权转 让价格2 2 4 亿元，淄博市政府利用转让资金偿还了全部债务，并且有几千万元的 结余用于污水处理服务费的支付；二是实现了污水处理厂的正常运行，有效地改善 了水叫i 境质黾。光大水务( 淄博) 有限公司正式运营后，通过对处理工艺的维修完 善，污水处理量稳步提高，很快达到满负荷运行状念；企业方面，一足获得了比较 6 青岛人学m p a 硕十学位论文 稳定可观的投资收益。随着污水处理量的大幅度增加，工艺基本满负荷运行，达到 了光大投资方谈判所期望的收益目标。二是产权体制的变化带来了先进灵活的管理 理念。企业通过节能降耗，降低成本等措施，污水处理运行成本较改制前大大下降。 三是职工利益得到了保障。原污水处理厂职工通过竞争上岗等形式与光大水务( 淄 博) 有限公司签订了新劳动合同，职工待遇较自仃提高约3 0 左右，并且由于光大采 取了灵活的管理和激励政策，职工的工作积极性和主动性有明显提高。 从改革的教训来看，市政公用事业的改革，必须做到公开、公正、透明，如果 有可能，应该尽量进入国有资产转让招、拍、挂的程序，吸引足够多的战略投资者 来参与投标、竞标。这样，政府方面j 能掌握谈判的主动权和选择权。 第2 章淄博水务市场现状和主要问题 第2 章淄博水务市场的现状和主要问题 2 1 淄博市基本情况 淄博市地处山东省的中部，位于东经1 1 7 。3 27 1 1 8 。3 1 ，北纬3 5 。5 6 7 3 7 。1 87 ，现辖张店、淄川、博山、临淄、周村五区和桓台、高青、沂源三县及高 新技术产业开发区，总面积为59 3 8 k m 2 ，总人口4 1 6 7 7 万人，市辖区人口2 7 5 6 5 万人。为国务院批准的山东半岛经济开放城市。淄博市城市格局独具特色，各城区 之间相距约2 0 k m ，城乡交错，是典型的组群式城市。每个区自成一个独立的城市功 能系统，有着特有的自然条件和经济条件。随着经济社会的快速发展，现已基本形 成以重工业为主体，石油化工、医药、建材、冶金、煤炭、电力、陶瓷、丝绸、机 电、轻工、纺织等工业门类比较齐全，大中小型企业相结合，城乡一体化发展的格 局。 2 2 淄博市城市水务市场现状 2 2 1 供水水源情况 ( 1 ) 蓄水工程淄博市现有大型水库2 座，中型水库3 座，小型水库1 4 5 座， 塘坝11 8 0 座，大型拦河闸6 座。共计1 3 4 3 项，总拦蓄能力5 5 1 2 5 亿m 3 ，总兴利 库容3 2 2 1 7 亿m 3 。 ( 2 ) 地下水水源地地下水主要水源地有大武、湖田、四宝山、神头、窑广、 天津湾、龙泉、北下册、杨古、齐陵、朱台等水源地。 ( 3 ) 客水与引水工程引水工程主要为引黄济淄供水工程，设计f 1 供水能力5 0 万t ，一期工程同供水规模2 5 万t 。 另外，自备水源井是淄博市城市供水的又一重要水源。一些厂矿、企事业单位 建有自身的供水系统，供应本单位的生产和生活用水，目前全市共有自备水井11 3 2 眼。另外，全市还有农业灌溉机井5 0 0 0 0 多眼，机电排灌站1 0 0 0 余座。 2 2 2 水务企业情况 ( 1 ) 供水企业淄博市共建有自来水公司9 个，分别是市自来水公司、博山区 自来水公司、淄川区自来水公司、临淄区天齐渊供水有限公司、临淄区天润供水有 限公司、周村区自来水公司、柄台县自来水公司、高青县自来水公司、沂源县自来 水公司。另外市引黄供水有限公司自高青县引黄河水作为淄博i l j 的容水补充水源， 实行订单水制度，分别供齐鲁石化1 5 万吨f 1 ，市a 来水公司1 0 万吨h 。另外， r 青岛大学m p a 硕士学位论文 两座水库承担着一定的供水任务，分别是太河水库和萌山水库。库容分别为1 8 1 8 亿m 3 和o 9 亿m 3 。全市各自来水公司管网总长度1 2 5 1 k m ，供水能力1 2 2 力m v r 。 各供水公司分布及供水范围见图2 一i ，各公司有关数据见表3 - i 。 图3 1 供水公司分布图 司 第2 章淄博水务市场现状和主要问题 表3 1 淄博市供水企业情况表 单位供水能力实际供水量注册资本净资产管网长度服务人口 ( m 3 同)( m 3 日)( 万元)( 万元) ( k m ) ( 万人) 淄博市自来水4 1 万2 2 万 6 4 1 61 3 7 5 04 5 06 8 公司 引黄供水有限 2 5 万1 1 万 3 1 2 03 1 4 9 78 59 6 公司 天润供水有限 气乃1 力 1 2 0 01 5 4 55 82 0 公司 天齐渊供水有8 5 力1 5 万 3 2 61 2 9 73 51 5 限公司 万泉供水有限1 8 万1 1 力 4 4 56 0 09 8 8 公司 周村自来水有 1 0 万2 5 万5 1 0 0 4 1 5 01 7 51 6 限公司 高青县自来水 2 力1 万 5 9 42 6 73 64 公司 博山区自来水1 2 7 5 万 3 6h4 0 9 44 8 4 71 5 03 0 公司 淄川区自来水1 3 万4 万 5 1 8 01 9 62 1 22 7 公司 沂源县自来水4 万 1 8 万 1 0 5 41 0 9 311 08 8 公司 总计 1 2 2 0 5 。乃4 9 5 万 1 2 5 1 52 9 2 8 ( 2 ) 污水处理企业 自上世纪9 0 年代起，淄博市陆续建设了1 0 个城市污水处理厂，分别归属7 个 污水处理公司。中心城区拥有污水处理厂3 座，博山区、淄川区、临淄区、周村区、 桓台县、高青县、沂源县各建设有城市污水处理厂。其中，中心城区有污水处理厂 三座，均属光大水务( 淄博) 有限公司所有。光大水务( 淄博) 有限公司拥有三座 污水处理厂2 5 年的特许经营权，市政府以0 9 8 元n i 的价格为其支付污水处理服 务费。污水处理公司情况见表3 2 ，分布图见图3 _ 2 。 1 0 青岛大学m p a 硕+ 学位论文 图3 2 污水处理企业分布图 第2 章淄尊水务市场现状和主要问题 表3 2 淄博市治污企业基本情况 处理能力实际处理量注册资本 净资产管网长度 服务人口 单位 ( m 3 日)( m 3 日)( 万元)( 万元)( k i n )( 万人) 光大水务有限公司 3 5 万3 3 万1 6 4 4 5 6 1 8 5 5 8 16 0 齐都污水处理厂3 万3 万 2 0 0 41 5 8 2 淄河污水处理厂2 万2 万 博山环科污水处理5 万5 力 3 5 02 6 98 42 7 公司 周村淦清污水处理4 万4 万 3 0 0 02 0 9 32 11 7 有限公司 桓台县环科污水处 2 5 力2 5 力 1 0 04 31 28 理有限公司 高青县绿环污水净3 万3 万 1 0 05 0 09 4 化有限公司 沂源县污水处理厂4 万气h 1 6 04 7 4 3 3 51 6 2 3 水务市场存在的主要问题 2 3 1 政府投入不足，水务企业缺乏资金支持 随着城市化进程的加快及人们对水环境改善的迫切需要，社会对供水及污水处 理等水务基础设施的需求越来越大。据有关部门预测，到2 0 1 0 年、2 0 3 0 年和2 0 5 0 年，中国的城市化水平将分别达到4 0 、5 0 $ n6 0 ，相应的城市需水量将分别增加 到9 0 0 亿立方米、1 2 0 0 亿立方米和1 5 0 0 亿立方米左右。按照“十五”计划，供水 行业的年产值从6 0 0 亿元提高至近2 0 0 0 亿元。城市污水处理率也要从目前的 2 9 提高到4 5 。因此需要巨额资金投入到供水设施、排水设施和污水处理设施 及相应的管网系统建设n 1 。目前，淄博市财政对供水企业基本无力投入，供水企业 进行旧管网改造及新管网建设只能靠举债进行。市污水处理厂原为政府投资建设并 管理运营的事业单位，由于缺乏资金，建成以来一直不能证常运行。2 0 0 5 年，淄博 市政府以t o t 方式将市污水处理南、北厂进行市场化改造，光大同际以2 2 4 亿元 的价格获得市污水处理j _ 2 5 年的特许经营权，并于2 0 0 7 年投资1 3 亿夕亡对。i lj 污水 i t l 林华国内水务市场潜力庞人“洋水务”挺进巾囤i 了场 j 中国外资，2 0 0 5 ( 1 2 ) 1 2 青岛人学m p a 硕士学位论文 处理南、北厂进行升级改造，投资1 5 亿元在中心城区新建1 0 万吨目的新厂一座。 2 3 2 水务企业普遍效率低下 水务行业作为公益性事业，由政府进行集中统一管理。政府既是政策制定者 和监督者，又是具体业务的实际经营者。多重身份决定水务公司要承载双重目标： 一是社会目标，如重大引水工程、防洪工程建设、用水安全、以及兼顾社会公平、 保障低收入群体的生活用水等目标。二是企业利润目标，作为自来水的运输、生产 及提供相关服务的企业，必然追求利润最大化。而我国政府一向把社会问题的解决 作为政绩评估的重要指标，因此，供水行业重视社会效益，而忽略了经济绩效。不 计成本开支，使得全国多数城市的自来水企业年年亏损，不堪重负。国有企业一般 都缺乏竞争的压力和改善企业经营业绩的动力，因此效率都很低下。自来水集团效 率低下主要表现在以下几个方面：一是运营效率低，产销差率大。中国自来水集团 有限公司平均产销差率为2 0 ，远高于国外先进水平，东京7 ，洛杉矶1 0 。管网 改造不到位、工程质量不完全过关、用户偷漏水等都是导致产销差率居高不下的原 因。其中，最主要的原因是管网漏损太大，这与“政府垄断经营”的水务公司缺乏 改善技术和维修管网的激励和承担亏损的压力及监督节水的动力。二是组织运行效 率低下。在现有水务企业中，有一大部分水务企业是国有企业，水务企业多为传统 的直线职能型组织机构，管理层级过多，对市场反应不敏感、效率低下。另外，自 来水公司又是老国有企业，冗余人员较多。三是资金周转缓慢。应收账款数额较大， 控制与回收不力；现金流入能力不足，资金出现缺口，而且营运资金近年随水资源 短缺而逐步增加，加大了公司财务与经营风险，影h 向了运营效率与效益。n 1 2 3 3 水价形成机制不合理 长期以来，我国的自来水供应作为一种福利性质的公共产品，商品性质淡薄， 国家在制定水价的过程中，不是按照市场自身的要求，而是按照“水价+ 亏损+ 补贴” 的定价机制，忽略了价格调节供求的杠杆作用，水的经济价值得彳i 到体现，企业长 期处于低效率运营，处于亏损状态，不利于企业的良性运转，不利于节约水资源的 有关政策，也不符合党的十七大所强调的节能降耗的政策路线。以市自来水公司和 市引黄供水有限公司为例：按近2 0 0 4 2 0 0 6 年3 年来的平均f 1 供水量测算，引黄供 水有限公司的保本成品水价应为2 3 1 3 元吨，市自来水公司保本水价应为1 7 3 元 吨( 均为不含税价格) 。而目前引黄成品水价仅为2 o o 元吨，市自来水公司综合 水价仅为1 6 5 元吨( 均为含税价格) 。 1 垮长占吕，孙敏城市水务市场化改革动冈及对策f j ，丰 ：会科学辑刊，2 0 0 7 ( 2 ) 1 3 第2 章淄博水务市场现状和主要问题 2 3 4 企业实际供水量远低于设计规模 囿于淄博市组群式的独特格局城市( 各区之间相距约在2 0 公里左右，区与区 之间被农田分割，各区独自建设包括水务在内的城市公用基础没施) ，所辖各区独 自投资建设的供水及污水处理设施规模偏小，且较为分散( 见图3 1 ，图3 2 ，表 3 一l ，表3 2 ) 。各区县自来水公司日供水能力最大的为1 3 万吨，规模最小的仅2 万 吨。污水处理公司日处理能力最大的5 万吨，最小的仅2 5 万吨。从以上数据可以 看出，分散在各区的水务企业不但规模偏小，而且由于要提高供水保证率，设计供 水能力远大于实际供水量，造成供水资源的浪费。 以中心城区为例，市自来水公司及市引黄供水有限公司总设计日供水能力为6 6 万吨，而两公司实际同供水黾仅为3 3 万吨左右，为设计规模的5 0 。这种状况造成 企业的实际成本远远高于物价部门为其制定的供水水价，企业不堪重负。造成这种 局面的原因主要有两个方面的因素：一是企业自备水源取水。由于淄博市当地浅层 劣质地下水相对丰富，多数企业都有地下自备水源和供水企业水源两种水源。丰水 年分时，企业多用相对便宜的地下自备水源造成供水企业供水量的下滑；二是近几 年随着水资源费及污水处理费价格的提高，供水水价有一定提高，对食业的节水形 成促进作用，淄博市企业实现多年增产不增水，但对供水企业的收入而言，由于水 资源费和污水处理费属于财政性资金，两费价格的提高不能给企业带来增收。 2 3 5 供水企业无序竞争 淄博市中心城区( 张店区及高新技术开发区) 主要供水企业有两家，一是市自 来水公司设计日供水能力4 1 万吨，现平均同供水2 0 万吨，主要负责中心城区居民 及工业生产生活用水，其供水水源在2 0 0 1 年以前全部为位于临淄区的大武地下水 源地。2 0 0 1 年后，市引黄供水有限公司为其提供部分水源；二是市引黄供水有限公 司，该工程于1 9 9 0 年开工建设，1 9 9 1 年由于种种原因停建，2 0 0 0 年，市委市政府 决定复工建设并于2 0 0 1 年建成通水，设计同供水能力2 5 万吨，实行订单供水，即： 供齐鲁石化1 5 万吨日，供市自来水公司1 0 力吨日。 由于黄河水价格较高( 2 0 0 元吨) ，从经济利益出发，市自来水公司使用黄河 水的积极性不高( 其从大武地下水源地取水成本仅为部分电费约0 5 元吨) ，加之， 随着近几年齐鲁石化用水量的逐年下降，市引黄供水有限公司供水量远远达不到设 计标准。在这种情况下，市引黄供水有限公司与市自来水公司不惜采用免开口费、 暗降供水价格、重复铺设供水管道等手段争夺供水市场份额，增加本企业的供水量， 造成重复建设、重复投资。中心城区供水仓业关系见罔3 3 另外，在中心城区周边，近几年上马的一些小的私营供水公司通过种种方式进 行供水，以偷漏水资源费和污水处理费为代价，进行低成本供水，对f 常的供水市 1 4 青岛人学m p a 硕十学位论文 场造成一定的混乱。 图3 3 中心城区供水企业关系 1 5 第3 章国内外水务市场管理经验 第3 章国内外水务市场管理经验 3 1 国外水务市场管理研究 3 1 1 新加坡水务管理分析 新加坡日用水量1 1 0 “1 3 0 万m 3 ，年供水量4 8 亿m 3 ，其中5 0 的水量由境内采 集，另一半从邻国马来西亚的柔佛水库经4 0 k m 管线引入。为防止地面沉降，新加 坡严禁开采地下水，水资源开发主要途径是采集雨水。 新加坡水资源开发和利用，归国家贸易和工业发展部下辖的公用事业局管理， 具体业务由水务署负责。水务署是具有一定政府职能的国有企业，负责全国的水政 策、水规划、水生产、水供给和用水管理。水务署署长之下设计划开发、饮用水生 产、输配水和后勤管理四个部门。层级简单，职责明确。全署员工1 8 0 0 人，管理 着1 4 个蓄水池采集水系统、9 座水处理厂和4 5 6 4 k m 长输配水系统。新加坡采用较 高的水价来维持水务署的良性运转。新加坡每千瓦时电价o 1 4 新元，每m 3 煤气o 1 2 新元，而每m 3 水的综合费用在1 新元左右。较高的水价是支持新加坡水务工作健康 发展的基础，也是新加坡人节水意识浓厚的主要原因。 新加坡水务署作为具有一定政府职能的国有企业，一体化经营管理新加坡国内 的原水、引水、净水及污水处理等水务业务，凭借其强大的经济实力较好的完成了 国内的水务基础设施的建设及国民经济对水的需求。它的成功在于一是科学合理的 中长期规划；二是严格的法规制度建设，包括严格的开源管理，项目立项前的取水 许可审批等都有国家的法律作保障且能执行到位；三是较高的水价使水务署能依靠 自身