（公共管理专业论文）基层税务组织的纳税服务研究以西安市经开区为例.pdf

摘要 纳税服务是税收征管的最基础环节，是衡量一国税收征管水平的重要指标之一，目 前，我国的纳税服务同世界其他国家的先进纳税服务经验相比，还有许多不足之处，同 时，基层税务组织还面临许多实际的问题，本文旨在通过借鉴国外的先进经验，分析基 层税务组织的实际问题，从而为提高纳税服务水平作出合理的意见和建议。 通过对经开区纳税服务现状进行实证分析，介绍了经开区纳税服务现状以及征管情 况，通过对纳税人的问卷调查和税务机关内部的考评制度，分析目前经开区纳税服务工 作出现的问题。 本文选择以经开区纳税服务现状为研究对象，以全国纳税服务发展为背景，采用文 献查阅、理论研究、实证分析总结出目前提高经开区纳税服务水平的有效途径。对企业 纳税人、个体纳税人对纳税服务的需求及满意度研究发现，目前经开区纳税服务主要存 在以下几方面不足：网络信息化发展速度满足不了纳税人的需求纳税服务水平有待 进一步的提高；针对目前出现的问题，提出要从转变税务机关观念、学习国外先进经验、 提高纳税服务人员素质、积极发展税务代理制度、促进税收信息化的发展、开展税收法 律救济等方面来提升税务部门纳税服务水平。 纳税服务体系，满意度，服务型政府 关键词 ，0 。；j 1，一；_ a b s t r a c t t a xs e r v l si st h em o s tb a s i cl i n ki sam e a s u r eo ft h el e v e lo ft a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n to fac o u n t r yo n eo ft h ei m p o r t a n ti n d i c a t o r s ，p r e s e n t , c h i n a st a xs e r v i c e s i n o t h e rc o u n t r i e sw i t h a d v a n c e de x p e r i e n c ei nt a xs e r v i c e st h a nt h e r ea r em a n ys h o r t c o m i n g s ， w h i l eg r a s s - r o o t st a xo r g a n i z a t i o n sa l s of a c em a n y p r a c t i c a lp r o b l e m s ，t h i sp a p e ra i m st ol e a r n t h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，a n a l y s i so fg r a s s - r o o t so r g a n i z a t i o n s ，t h ea c t u a l t a xi s s u e s ，s oa st or a i s et h el e v e lo ft a xs e r v i c e st om a k er e a s o n a b l ec o m m e n t sa n d s u g g e s t i o n s t h i sc h o i c eo ft a xs e r v i c e sb yt h e0 p e l la r e as t a t u sf o rt h es t u d y , t h ed e v e l o p m e n to ft h e n a t i o n a lt a xs e r v i c ea st h eb a c k g r o u n d , u s i n gl i t e r a t u r er e v i e wa n dt h e o r e t i c a lr e s e a r c h , e m p i r i c a la n a l y s i ss u m m a r i z e st h ec u r r e n tt a xs e r v i c e st oi m p r o v et h el e v e lo fe c o n o m i c d e v e l o p m e n td i s t r i c ta ne f f e c t i v ew a y t h i sa r t i c l et h r o u g ht h eo p e na r e ac h o s e nf o rt h es t u d ys t a t u so ft a xs e r v i c e s ，t h e d e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a lt a xs e r v i c ea st h eb a c k g r o u n d ，u s i n gl i t e r a t u r er e v i e wa n d t h e o r e t i c a lr e s e a r c h , s u m m a r i z e st h ee m p i r i c a la n a l y s i st oi m p r o v et h ec u r r e n tl e v e lo fs e r v i c e t h r o u g ht h eo p e na l g at a xe f f e c t i v ew a y f o rb u s i n e s st a x p a y e r s ，i n d i v i d u a lt a x p a y e r s ，t h et a x s e r v i c en e e d sa n ds a t i s f a c t i o ns t u d yf o u n dt h a tt h et a xs e r v i c et h r o u g ht h eo p e na r e aa tp r e s e n t m a i n l yi nt h el a c ko ft h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：f i r s t , t h ep a c eo fd e v e l o p m e n ti n f o r m a t i o n n e t w o r kc a nn o tm e e tt h en e e d so ft a x p a y e r s ，t a xs e r v i c e st ob ef u r t h e r ；s e c o n d , i m p r o v e d ； f o rt h ec u r r e n tp r o b l e m s ，p r o p o s e dc h a n g e si nt h et a xa u t h o r i t i e sf r o mt h ec o n c e p to fl e a r n i n g f r o ma d v a n c e df o r e i 弘e x p e r i e n c et oi m p r o v et h eq l l a l i t yo fs e r v i c et a x ，t h et a xa g e n c ys y s t e m t oa c t i v e l yd e v e l o pa n dp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft a xi n f o r m a t i o n , 酏c t oc a r r yo u tt h et a x l a w st oi m p r o v et a xr e l i e ft a xs e r v i c e sd e p a r t m e n t k e yw o r d s t a xs e r v i c e ，s a t i s f a c t i o n , s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t 、l g j j 一 i - 目录 第一章导论l 1 1 选题背景l 1 2 研究对象。1 1 3 文献综述。l 1 4 内容框架、研究方法6 第二章理论基础7 2 1 新公共管理改革7 2 1 1 新公共管理改革的兴起7 2 1 2 新公共管理改革的主要措施和内容8 2 2 公共财政理论和纳税遵从理论8 2 3 纳税服务理论9 2 3 1 纳税服务理论的产生9 2 3 2 纳税服务理念的产生源于“新公共管理 运动的发展1 0 2 3 3 纳税服务理念的推广与财税理论的发展一脉相承1 0 第三章目前我国的纳税服务体系及国内外纳税服务体系的对比l l 3 1 我国纳税服务的制度变迁1 l 3 1 1 我国纳税服务制度的建立l l 3 1 2 我国纳税服务的实践发展1 l 3 2 世界各国的纳税服务经验一1 2 3 2 1 美国的纳税服务经验1 2 3 2 2 英国的纳税服务经验1 3 3 2 3 日本的纳税服务经验1 3 3 2 4 其他国家的先进纳税服务经验l3 3 3 我国的纳税服务和世界各国纳税服务的对比及不足1 4 3 3 1 我国的纳税服务理念与意识整体滞后1 4 3 3 2 纳税服务体系的法律与机制落后1 4 3 3 3 纳税服务人员素质参差不齐1 5 飞；。， 3 3 4 纳税服务方式与内容滞后1 5 3 3 5 缺乏有效地内部考评机制和外部监督机制1 5 3 3 6 纳税服务流于形式，实际效果不佳1 6 3 3 7 缺乏纳税服务反馈机制1 6 3 3 8 纳税中介服务发展缓慢1 6 第四章西安市经开区地税局纳税服务现状调研与分析1 8 4 1 经开区地税局近年来的税收征管情况及对比情况1 8 4 1 1 经开区地税局近年来的税收征管情况：1 8 4 1 2 同其他分局征管情况对比1 8 4 2 经开区纳税服务工作的现状1 8 4 3 纳税人对经开区纳税服务满意度调查情况1 9 4 3 1 实证调查问卷介绍19 4 3 2 数据整理分析2 0 4 4 税务机关对于自身纳税服务的评价2 3 4 5 纳税服务存在的问题2 4 第五章建立合理的纳税服务体系2 6 5 1 税务机关合理定位方面2 6 5 2 合理借鉴国外的先进纳税服务经验2 7 鱼 警， 5 3 尽快建立适合的纳税服务法律规范2 8 5 4 加强纳税服务内部考评机制和外部监督机制2 9 5 5 优化办税流程，提高服务效率，提高税务机关的“软服务2 9 5 6 提升税收法律政策服务3 2 5 7 利用网络信息化的不断发展，进一步提升纳税服务水平3 3 5 8 大力发展税务代理制度3 4 参考文献3 6 附：问卷调查表3 9 致谢41 誊扩 *， j；i 西北大学硕士研究生论文 1 1 选题背景 第一章导论 纳税服务是税收征管的最基础环节，是税务部门和纳税人沟通的重要途径，也是衡 量一国税收征管水平的重要指标之一，同时，基层税务机关作为政府的最基层代表，对 于建立服务型政府具有现实意义，本文首先通过问卷调查分析经开区地税局纳税服务的 现状，通过对纳税人的调查提出提高纳税服务能力的有效途径，从而达到分析建立服务 型政府的有效途径。在全球化背景下，政府公共部门的运行方式正在由政府行政行为逐 步向公共服务性管理发展，这场主张运用市场机制和借鉴企业管理经验来提升政府绩效 的变革，被理论界称为“新公共管理 运动。本文正是基于这一背景下，把经开区地方 税务局纳税服务与建立服务型政府联系起来，进总结现状、分析原因以及提出合理性建 议。本文研究经开区纳税服务基于以下几个理由：第一，本人工作在经开区地税局办税 服务厅，研究经开区地税局的纳税服务，不仅具有理论意义，更加具有实践意义；第二， 近年来经开区的经济快速发展，经开区地税局的纳税服务作为全国纳税服务的一个缩 影，具有典型意义。 1 2 研究对象 纳税服务 2 0 0 5 年，国家税务总局在纳税服务工作规范( 试行) 中对纳税服务的内涵作出 了明确规定：纳税服务，即税务机关在履行税收征收、管理检查和实施税收法律救济等 法定职责的过程中，以帮助纳税人正确行使权利、履行纳税义务，保护纳税人合法权益， 促进纳税遵从，提高税收征管质量和效率为目的，依法向纳税人提供的各项服务事项和 措旌。国 1 3 文献综述 国内研究现状分析： 1 ) 关于税收征管方面研究 。国家税务总局纳税服务工作规范( 试行) 【z 1 ，国税发【2 5 1 1 6 5 号2 0 0 5 第一章导论 从政府方面来看，1 9 9 7 年的税收征管改革，提出“以纳税申报和优化服务为基础， 以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查一的征管模式，这次税收征管改革将开展纳 税服务置于税务机关首要的基础性工作。2 0 0 1 年颁布的税收征管法在第一章总则中 指出了税务机关在纳税服务中应该履行的职责以及纳税人应享受的权利，例如第七条规 定税务机关应当广泛宣传税收法律，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务； 第八条规定纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以 及与纳税程序有关的情况。传统的职业道德转变为行政行为，使我国的纳税服务从体制 上得到了发展，从法律上规定了纳税服务的意义。2 0 0 5 年，国家税务总局在纳税服务 工作规范( 试行) 中对纳税服务的内涵作出了明确规定：纳税服务，即税务机关在履 行税收征收、管理检查和实施税收法律救济等法定职责的过程中，以帮助纳税人正确行 使权利、履行纳税义务，保护纳税人合法权益，促进纳税遵从，提高税收征管质量和效 率为目的，依法向纳税人提供的各项服务事项和措施。纳税服务的概念有广义和狭义之 分，狭义的纳税服务将社会化的纳税服务排除在外；广义的纳税服务是指提供保护纳税 人权益的一切机制和措施，它涵盖了优化税制、完善税政、健全征管、降低纳税成本、 提高税务行政效率乃至整个政府效率等方面的内容，广义的纳税服务还包括税收立法、 税务司法在内的全过程的服务，从广义的角度来说，纳税服务应称为“税收服务”。国 家税务总局还专门设立了纳税服务司，从部门设置上提高纳税服务监管。 从学者研究方面看，陕西省地方税务局杨卫红( 2 0 0 9 ) 认为纳税服务体系的构建应 从完善纳税服务的法律规定、确立纳税服务的范围和原则、确立纳税服务的内容及标准、 明确纳税服务的机构和人员、改进纳税服务的方式、构建纳税服务制度体系、畅通纳税 服务的救济等几方面来解决问题。东北财经大学李晶对我国的纳税服务和美国的纳税 服务进行比较后发现我国的纳税服务存在以下缺陷：纳税服务理念与意识滞后，主要表 现在税收征管过程中，纳税服务作为税收征管的基础，并没有起到主要作用，而是以“征 收，管理和监督 为主。 纳税服务法律与机制滞后，虽然我国的税收征管法首次 以法律形式将为纳税人服务纳入税务机关的重要职责之内，国家税务总局也在2 0 0 5 年 下发了纳税服务规范( 试行) 办法，但是并没有一部完全适用于纳税人的法律规范。 纳税服务方式与内容滞后，没有实现政府各部门之间信息互通。并提出要改善纳税服务 要做到：在纳税服务中重新定位政府职能部门角色、健全纳税服务法律体系、完善纳税 杨卫红对建立纳税服务体系的思考【刀扬州大学税务学院学报2 0 0 9 ( 2 ) 1 6 - 2 0 。李晶纳税服务的国际借鉴与创新田涉外税务2 0 0 9 ( 6 ) ：5 1 - 5 5 2 西北大学硕士研究生论文 服务机构职能、丰富纳税服务方式方法、建立纳税服务反馈机制。湖南税务高等专科学 校的王飞、罗一帆( 2 0 0 9 ) 认为我国纳税服务的未来发展趋势是：社会中介的地位更加 突出、纳税服务的范围更加广泛、纳税服务的内容更加广泛、纳税服务的监管更加严格、 办税形式更加多样。曾娟红( 2 0 0 9 ) 认为提高纳税服务能力主要是提高“软 服务， 她认为，在纳税服务方面，提供硬件服务是一方面，但更重要的是“软一服务，即从服 务人员的综合素质包括：服务意识、服务态度、服务知识、服务技能以及测评制度上来 提高纳税服务水平。圆 2 ) 关于建立服务型政府方面研究 2 0 0 4 年2 月2 1 日温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发 展观 专题研究班结业仪式上正式提出要“建设服务型政府 。在中国共产党第十七次 代表大会上胡锦涛主席明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。 目前国 内普遍认为服务型政府是一个法治的政府、高效廉洁的政府、有责任信用的政府、参与 性强的政府、以顾客为导向的政府。服务型政府是从行政型政府向市场型政府的一个转 变过程。 天津大学张再生教授( 2 0 0 8 ) 在服务型政府建设的伦理困境与对策研究中给服 务型政府下的定义是：以服务为理念，以公众为导向，以公共利益为目标，以服务公众 和社会为核心职能，以创造必要的社会经济文化发展环境和条件为根本任务，建立和发 展广泛的社会回应机制和公共责任机制，能够公正、透明、高效地为公众提供满意的、 高质量的公共产品和公共服务的现代政府。 国内学者普遍认为，建设服务型政府是国 内外环境因素综合影响的结果。其中，国际化、社会化、市场化是推动中国地方服务型 政府建设的主要动因。外部动力源于国家内部、政府以外的社会压力和国际影响，内部 动力源于政府发展的内在要求，应对政治体制种种弊病以及解决改革开放以来积压和新 出现的社会矛盾的路径选择。服务型政府建设的外部驱动力大于内部驱动力。行政管理 学会会长郭济认为，公共服务型政府是以“为人民提供公共服务 为本质特征的政府， 从广义的角度来看，它的基本内容包括以人为本的基本理念、依法行政的服务标准、公 众导向的服务模式、绩效评估的服务考核、过错追究的服务责任等。中国人民大学公共 管理学院的杨宏山( 2 0 0 8 ) 认为，建立服务型政府，从理念上讲，把民主、法制、公正、 。王飞罗一帆纳税服务的未来发展趋势阴湖南税务高等专科学校学报2 0 0 9 ( 1 ) ：7 - 1 9 。曾娟红纳税服务的关键是。软”服务叨湖南税务高等专科学校学报 j 1 2 0 0 9 ( 2 ) ：3 5 。董克用构建公共服务型政府第三届中美公共管理国际学术研讨会论文集【c 】中国人民大学出版社，2 0 0 7 ，卜_ 4 1 2 3 第一章导论 责任和以人为本作为政府治理的价值基础；从制度上讲，建设服务型政府就是要建设有 限政府、民主政府、法治政府、责任政府、绩效型政府、掌舵型政府、扁平化政府、参 与型政府、回应性政府和透明化政府。吉林大学王洪杰( 2 0 0 7 ) 认为建设服务型政府的 关键问题之一是培养服务型政府的服务精神。周开宁( 2 0 0 7 ) 认为从传统管制型政府 到公共服务型政府涉及到政府与公民、政府与社会、政府的服务机制等问题。 广西师 范大学的刘仁春( 2 0 0 9 ) 认为建立服务型政府的价值基石就是“以人为本一，他认为在 现代民主社会，政府的权力来自于人民，政府的运行需要依靠纳税人缴纳的税收维持， 因此政府理应坚持以人为本。囝 从国内的研究文献来看，学者们普遍重视对于纳税服务和建立服务型政府的理论研 究，对于改善纳税服务水平和如和建立服务型政府提出了中肯的建议和意见；但大多是 从理论上出发，并且借鉴了国外的优秀经验，但是对于基层税务机关的纳税服务研究较 少，特别是以某一城市或地区为例研究的较少。 国外研究现状分析： 1 ) 关于税收征管方面研究 美国、英国的纳税服务都走在世界的前列，它们从市场化方面考虑纳税人的服务需 求，2 0 世纪5 0 年代美国在世界上首先提出了为纳税人服务的理念。国际货币基金组织 的专家将税收征管比作“金字塔 ，纳税服务是“金字塔 的最底层，是根基，可见纳 税服务在税收征管中的重要地位和作用。加拿大学者查德m 伯德认为，税收征管包 括三个基本因素和三项基本工作内容。三因素是：改进自身组织结构、改善服务质量、 提高纳税人依法纳税率；三项内容是：管理纳税人、核定其税额和确保其及时足额征收 入库。日本学者北野弘久( 2 0 0 0 ) 在其著作税法学原论中，站在宪政和人权的角度 重新审视税法，认为从国民主权原理和人权保障原则出发，税法并非征税之法，而是保 障纳税人基本权的权利立法。当前我国纳税服务之后的一个主要原因就是税务机关在税 收征管过程中，没有和纳税人站在同一高度，在服务理念上首先产生了错误。 2 ) 关于建立服务型政府方面研究 建立服务型政府的理论研究主要源于西方新公共管理运动( n p m ) ，新公共管理运 。王洪杰论服务型政府的服务精神d ) 】吉林大学硕士学位论文3 0 0 6 。周开宁公共服务型政府的理念探讨与实践审视们淮海文汇，2 0 0 7 ( 5 ) ：r 1 0 刘仁春以人为本：服务型政府的价值基石叨创新2 0 0 9 ( 2 ) ：3 0 - 3 3 田【日1 北野弘久税法学原论 m i 北京：中国检察出版社，2 0 0 0 ：5 7 4 西北大学硕士研究生论文 动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰。正如著名公共管理学者胡德( c h o o d ) 所说， 新公共管理并不是由英国单独发展起来的，国而是2 0 世纪7 0 年代中期以后公共管理领 域中出现的一种显著的国际性趋势。胡德( c h o o d ) 最先提出“新公共管理”这一概念， 指出公共管理者负责管理并承担责任；明确管理目标，确定绩效目标并可衡量；强调产出 控制，重视管理结果；部门分权，建立网络型组织；引入市场机制和竞争机制；运用私 营组织的管理经验；注重和实现公共资源的有效性。对新公共服务理论的研究，主要是 以罗伯特b 登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者，他们基于对新公共管理理论的 反思，特别是针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立了新公共 服务理论。乔治弗雷德里克森在其公共行政的精神一书中就指出，为公共问题 提供公平的解决方案，这不只是意味着要为所有人提供同样的服务，而是意味着为那些 更需要服务的人们提供更高层次的服务。在“新公共管理运动中，许多国家都提出了 “服务型政府 的理念。例如，英国的“公民宪章 、美国的“顾客导向政府 、新西兰 的“公共服务部门之改造 以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政 等，都把 提高政府服务效率和政府效能作为政府改革的重要内容。莫纳什大学的欧文e 休斯 ( 2 0 0 8 ) 从发展中国家的制度来分析新公共管理运动，美国德克萨斯州农工大学的米切 尔f 赖斯( 2 0 0 8 ) 认为，文化能力通过增加组织在文化差异的情境下高效、有效及 公平运作的能力，可以提高公共管理和公共服务的规范价值。新公共管理理论的基本价 值由传统公共行政的“三e 即效率( e f f i c i e n c y ) 、效能( e f f e c t i v e n e s s ) 和公平( e q u i t y ) 转变为新“五e ：经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、效能( e f f e c t i v e n e s s ) 、公平( e q u i t y ) 和环境( e n v i r o n m e n t ) ，显示了其对绩效的关注和对经济的重视。2 0 世纪8 0 年代以来的 新公共管理运动对西方的税收征管改革产生了深远影响。西方各国在税收征管理论和实 践中纷纷引入流程再造、客户关系管理、绩效管理等企业管理理论，在为纳税人服务、 提高纳税人遵从、评价税收征管制度的标准、改善税收征管等方面，取得了很大进展。 文献评价 由于纳税服务在税收征管中的重要地位和作用，国内外对此的研究、实践创新都十 分重视。从国内外学者的研究来看，他们基本涉及了纳税服务和建立服务型政府的基本 知识和理论，国内学者对于我国纳税服务的现状、问题以及改善途径方面来进行研究， 已经有了较为成熟、系统的研究成果，但是专门研究某一区域纳税服务的现状与问题的 oc h o o d , 。a p u b l i cm a n a g c s m 锄tf o r 枷s c a s o n - q ”，p u b l i c a d m i n i s l r 蚯o n ，6 9 ( s p r i n g ) , 1 9 9 1 ，p p 3 - 1 9 5 第一章导论 文献略显不足，现有文献的不足之处主要体现在以下两个方面： 1 ) 对纳税服务的宏观研究多，微观研究少。主要是研究微观范围内的纳税服务较 少，大多数研究以国家为研究单位，研究一省或一市实际状况的文献较少。 2 ) 对于纳税服务和建立服务型政府的理论研究多，实证分析少。当前的文献大多 是理论分析类的文献，即使有少数学者运用了实证的方法，但大多没有进行实地调研， 所得结论与现实出入较大，由此导致了研究成果的可操作性较差。 1 4 内容框架、研究方法 内容框架：本文首先介绍了选题背景、研究对象、国内外理论研究现状、理论评价， 其次是理论基础，包括了新公共管理改革、纳税服务理论、公共财政理论等，第三部分 介绍了当前国内外的征管制度以及对比和不足，第四部分是对经开区纳税服务现状的调 查和实证分析，第五部分是结合国内外纳税服务比较后的不足之处和实证分析后提出我 国纳税服务的改进方法。 研究方法：本文采用了实证分析和理论分析相结合的方法。 实证分析方面：以作者所工作的经开区地税局的纳税服务工作现状为调查对象，通 过实际调查和对调研结果进行数据分析，介绍经开区的纳税服务工作现状、征管情况、 纳税人对经开区地税局纳税服务工作的满意度、税务部门对目前自身纳税服务工作的开 展情况评价，从而得出目前纳税服务工作存在的问题。 理论分析方面：西方各国掀起的新公共管理改革引起了国内服务型政府的研究，在 对新公共管理改革、公共财政理论、纳税服务理论进行分析后，得出目前国内在纳税服 务方面的合理建议。 6 西北大学硕士研究生论文 2 1 新公共管理改革 2 1 1 新公共管理改革的兴起 第二章理论基础 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，面对信息化、全球化以及国际竞争的日益加剧，为了 摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国相继掀起了政府改革的浪潮。政府改革的基本 方法是采用工商管理理论、方法及技术，引进市场竞争机制，借鉴企业管理经验提升政 府绩效的变革，强调以顾客为导向，以提高服务质量为特征的“新公共管理”运动( n e w p u b l i cm a n a g e m e n t , n p m ) ，人们往往把它描述成“三e 一运动，即 ( e c o n o m y , e f f i c i e n c y , e f f e c t i v e n e s s ，经济、效率和效益) ，这场改革使支配了2 0 世纪大部 分时间的传统公共行政模式向新公共管理模式转变。新公共管理改革起源于英国、美 国、澳大利亚和新西兰，并逐步发展到其他西方国家乃至全世界。这象政府改革运动一 直延续至今。这场全球性的“新公共管理运动”由两种主要理论： 一种理论是2 0 世纪7 0 年代以来最为流行的“新公共管理理论 。该理论的核心思 想是建立企业家型的政府：强调重新调整政府与社会、政府与市场的关系；改革政府部 门内部的管理体制，普遍采用私营企业的管理体制，引入竞争机制；考虑公共产品的供 给成本与效益，计算投入与产出；提倡顾客导向和企业家精神，政府应该尽可能的为社 会提供满意的公共产品。 另一种理论是2 0 世纪9 0 年代末兴起的，以美国行政学家珍妮v 登哈特( j a n e t v d e n h a r d t ) 和罗伯特b 登哈特( r o b e r tv d e n h a r d t ) 夫妇为代表的“新公共服 务理论 。“新公共服务理论是指关于公民行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的 角色的一套理论。国登哈特夫妇在新公共服务一服务，而不是掌舵一书中阐述了 该理论，该理论主要包括了七个方面的主要内容：服务与公民，而不是服务与顾客； 追求公共利益：重视公民权胜过重视企业家精神：思考要具有战略性；承认责 任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不是重视生产率。这套理论从理论价 值和实践意义都为政府改革指明了方向和目标。 陈振明公共管理学原理【m 】2 0 0 7 年1 1 月第l 版北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 ，9 3 。 美 珍妮v 登哈特，罗伯特b 登哈特著新公共服务一服务，而不是掌舵 m 丁煌译北京；中国人民 大学出版社，2 0 0 4 ：6 7 第二章基础理论 2 1 2 新公共管理改革的主要措施和内容 新公共管理理论认为：政府的职责之一是提供公共产品与服务，政府不应是社会和 公民的掌控者，而是公民服务的提供者。新公共管理改革主要有以下几方面措施： 政府职能的优化 当代西方发达国家改革的重要措施之一是重新界定政府职能，减少政府干预。通过 采取民营化、放松管制以及压缩式管理来管理国有企业。 公共服务的市场化、社会化 具体表现为政府业务合同出租，利用合同承包的方式把政府的一些工作任务推向市 场；以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系；公共服务社会化， 政府授权社区并鼓励社区建立各种公共事业。 分权 分权的目标在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围。让一些对立机构、社会和 非政府组织去承担一些公共服务，这样具有更大的灵活性，能够对公共需求做出更快的 反应、效率更高、责任性更强、具有创新精神。 引入现代化管理技术 政府内部管理体制改革的最显著特征是引进现代化管理技术特别是私营部门的管 理技术来“重塑政府 ，利用战略管理、全面质量管理、成本管理、标杆管理等来建立 一个市场化、企业化的政府。 人力资源管理改革 西方发达国家在公共人事管理改革方面，通过放松管制、增强灵活性；公共管理者 的非职业化；绩效评估以及灵活的付酬制度。 机构的重组 2 2 公共财政理论和纳税遵从理论 2 2 1 公共财政理论 公共财政理论认为市场存在失灵的状态，必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失 灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，需要政府干预经济，公共财政作 为一种财政模式，政府向个人提供公共产品和服务，个人向政府缴纳税收。只要纳税人 履行了纳税义务，就应当享有政府提供公共服务的权利。税务机关作为政府部门之一， 为纳税人提供规范、全面、便捷、经济的纳税服务是其基本职责之一，也是“公共财政 8 西北大学硕士研究生论文 的必然要求。 西方经济学的开山鼻祖亚当斯密于1 7 7 6 年发表的国富论标志着公共财政理论 的诞生，亚当斯密认为有一只看不见的手在冥冥之中操纵着社会的运行，认为增加财富 最好的方法就是给予公民充分的自由，同时限制政府的义务，政府只要能像“守夜人”那 样，防止外来侵略和维持国内治安就行了。基于此，他提出了税收方面的“公平、确定、 简便和征收费用最小”四原则；支出方面要厉行节约和“量入为出”。廉价政府，成为财 政所要追求的最高目标。2 0 世纪3 0 年代的世界经济危机导致了凯恩斯的经济干预主义 占据了主要地位，他认为财政支出直接就可以形成社会有效需求，弥补自由市场的有效 需求不足。2 0 世纪7 0 年代西方出现了“滞胀”局面。以詹姆斯麦吉尔布坎南和戈登图 洛克为首的一批经济学家重新认定了政府在提供公共产品交换领域的必要性。美国著名 财政专家理查德马斯格雷夫在其经典著作公共财政理论中把政府的经济作用或财政 的职能分为三种：稳定经济( 维护充分就业条件下的经济) 、收入分配、( 资源) 再配置。 通过对于公共财政理论的研究，不难发现，政府干预对于市场经济发展起着越来越重要 的作用。 2 2 2 纳税遵从理论 纳税遵从理论认为，税务管理活动的实施必然产生两方面的成本，征税成本和纳税 遵从成本，纳税服务水平直接关系着纳税遵从成本的高低，从而直接影响征税效率。通 过对一些西方国家税收遵从成本的经验来看，低收入的纳税人税收成本高于高收入的纳 税人，小型企业的税收成本高于大型企业，纳税遵从成本具有累退性的特点。这也是目 前许多国家十分重视提高纳税服务水平的一个原因。在实践中也可看出这一特点，大型 企业因为在信息化、人员专业程度上水平较高，导致税收遵从成本较低。通过税务机关 提高纳税服务水平，可以有助于降低纳税人的纳税费用，促进社会公平，提升公民满意 度，提升征税效率，由此可见提升纳税服务水平对于新公共管理运动有着重要作用。 2 3 纳税服务理论 2 3 1 纳税服务理论的产生 纳税服务的概念最早产生子2 0 世纪5 0 年代的美国，6 0 年代初纳税服务被逐渐推广 到全世界，我国关于纳税服务的首次规范定义，是在国家税务总局2 0 0 5 年l o 月1 6 日 颁发的纳税服务工作规范( 试行) 中提出的，指税务机关依据税收法律、行政法规 的规定，在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事 第二章基础理论 项和措施的总称。纳税服务是一项综合性的税收工作，是税务机关的法定义务和职责， 贯穿于税收征管工程的全过程。 2 3 2 纳税服务理念的产生源于“新公共管理一运动的发展 2 0 世纪以来，西方发达国家兴起了一场“新公共管理一运动，管理理念从强势行政 到公共管理再到公共服务。在管制行政下，政府行政人员扮演的是管理者的角色，他的 职能是以强制管理为主。随着全球科技的进步，市场经济的高速发展，对政府行政职能 有了新的要求，政府负担起促进公共利益，增进社会福利，提高人民物质生活水平和精 神生活质量的责任。因此，行政不再是国家实现行政和法律目标的手段，更主要的是发 挥积极服务的作用。税务部门是国家组织财政收入的政府职能部门，服务理念也应随着 “新公共管理 运动的发展随之发展和深化，正如前文所说，美国是最先提出并形成为 纳税人服务理念的国家，其基本含义是征税主体通过各种途径、采取各种方式为纳税人 服务。这充分一方面体现了对纳税人的尊重，另一方面也符合现代服务型政府发展的趋 势。纳税服务打破了传统的税收征管以强制管理为中心，税务机关在税收征管过程居于 主导地位，纳税人只能被动的听从税务机关的行政命令，纳税人的遵从，在很大程度上 依赖于税法的强制性，随着纳税服务体系的不断发展，纳税人和税务机关的关系逐步转 变为一种友好和合作的关系，纳税人在履行纳税义务的同时，也得到了社会和政府的认 可，税务机关完成了税收任务，也和纳税人建立了良好的关系。 2 3 3 纳税服务理念的推广与财税理论的发展一脉相承 从公共财政理论角度来说，“以纳税人为本”是与市场经济相协调的一种法治、民 主的观念，纳税人应该拥有“主人翁精神 ，充分享受自身应有的权利，纳税人的权利 是国家权力的源泉，是国家权力的主体，也是国家权力运作和配置的目的和界限，国家 权力的运作和配置，只有为了保障权利主体的实现，对权力之间的冲突进行协调，对权 利之间的相互侵犯进行制止，维护和促进平衡，才是正当和合法的。 从公共物品理论的观点来说，“税收价格论 可以表达税收的本质：税收作为人们 享受国家提供的公共产品而支付的价格费用，使得税收征纳双方存在着根本的平等关 系，税务机关应当给予纳税人平等的权利对待和保护。由此可见，税务机关提供的纳税 服务正是国家为纳税人所提供的公共产品。 1 0 西北大学硕士研究生论文 第三章目前我国的纳税服务体系及国内外纳税服务体系的对比 3 1 我国纳税服务的制度变迁 3 1 1 我国纳税服务制度的建立 我国真正意义上的纳税服务的提出是在1 9 9 3 年的全国税制改革工作会议上，1 9 9 9 年7 月全国税收征管工作会议上确立。 1 9 9 7 年国家税务总局确立了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托， 集中征收，重点稽查的税收征管模式，优化纳税服务成为税收征管工作的基础。2 0 0 1 年，修改后的税收征管法及其实施细则写进了大量关于纳税服务的内容，使得 纳税服务不再是职业道德要求，而具有一定的法律地位。例如税收征管法第七条就 明确规定：税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税 人提供纳税咨询服务。2 0 0 2 年，国家税务总局设立专司纳税服务职能的行政机构纳 税服务处，有了纳税服务的专职管理机构。2 0 0 5 年国家税务总局出台了纳税服务工作 规范( 试行) ，明确了纳税服务的的具体工作范畴，包括了服务的事项、方式、时限等。 纳税服务内容涵盖了税收征收、管理、稽查及实施税收法律救济等几个方面，是一部与 法律相配套的规范性文件，做到了纳税服务有法可依、有章可循，促进纳税人依法诚信 纳税，保证了国家税收收入的增长，保障了纳税人的合法权益，有效制止了侵害纳税人 权益事件的发生。2 0 0 8 年国家税务总局进行机构设置调整，合并了办公厅、政策法规司、 征收管理司等部门的纳税服务职能和注册税务师管理中心的部分行政职能成立了纳税 服务司，各省市税务局也相应成立了纳税服务局( 处) ，纳税服务水平的提高有了组织 保障。 3 1 2 我国纳税服务的实践发展 在税收政策法规宣传方面，确定每年的4 月为税收宣传月，宣传不同的税收主题， 加强与纳税人的沟通，普及税收知识，提高纳税人依法纳税的意识和水平。每月编写税 法公告，包括了最新的税收法律条文和文件；在办税厅等场所放置纳税指南，并配备 了方便纳税人办税的基础设施等方式提高纳税服务水平。 各地税务机关建立了1 2 3 6 6 纳税服务热线和官方网站，为纳税人提供税收法律咨询、 办税流程咨询、纳税人归属地查询、涉税举报投诉等服务项目，。 推行多样化的申报模式，例如目前正在西安市地税局推广的网上申报，让纳税人足 第三章目前我国的纳税服务体系及国内外纳税服务体系的对比 不出户就可办理纳税申报事宜。不断的改善税收缴款方式，纳税人不必在银行和申报大 厅来回穿梭。 在办税场所大力推行“首问责任制一，一窗式服务，承诺服务，提醒服务，预约服 务等多种服务方式。在办税厅放置了叫号机、滚动显示屏等方便纳税人办理涉税事宜。 我国纳税服务的不断发展，是为了通过行政行为的规范化、法制化j 切实保障纳税 人的合法权益，不断提高为纳税人服务的质量和水平，提升纳税人的遵从度，降低税收 成本，同时也符合当前“和谐社会 的主题。 3 2 世界各国的纳税服务经验 3 2 - 1 美国的纳税服务经验 美国联邦税务局( h i s ) 提出了以为纳税人提供最优质服务为使命，通过帮助纳税 人了解和履行纳税责任，将税法完整无缺公正的适用于所有纳税人而为美国纳税人提供 最优质的服务。美国在制定相关法规、政策都充分体现了对纳税人权利的保障和尊重。 在机构设置方面，1 9 9 8 年7 月，美国国会根据国内收入局重组和改革法案，重新设 置了税务局的机构。其中四个业务局、上诉办公室和纳税人服务局最能体现为纳税人服 务的理念。针对不同的纳税人，设置了工资与投资收益局、大中型企业局、小企业与自 雇业主局、免税单位与政府单位局。纳税人可以根据自己的情况到不同的部门办理，大 多数纳税人到一个部f - j 巨p 可解决所有的问题。上诉办公室的职能是努力使诉讼发生前解 决所有税务争议，提高纳税服务效率和纳税人遵从度。纳税人服务局的职能是在税务机 关一般政策和通常程序下都不能解决的问题，给予快捷便利和公正的解决，并且在完结 后完善税收制度和执行程序上的问题。 美国在纳税服务经费投入很大，联邦税务局每年拿出税务经费的1 0 0 o - 1 5 用于为纳 税人服务，为纳税人提供良好的纳税服务做到了物质保障。 纳税服务方式多样化。美国研究开发了纳税服务分析系统用于与纳税人的沟通，利 用现代化的科技手段，为纳税人提供个性化服务和共性