（公共管理专业论文）宝安区政协界别建设研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者硌亚梦即 日期 口。7 年月y 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 言鬻糯撕醐鬻搀 宝安区政协界别建设研究 专业：公共管理 硕士生：王梦郁 指导教师：肖滨教授 摘要 由界别组成是人民政协的显著特色。界别是由经济社会结构和统一战线内部 结构所决定的政协委员的一种类别划分。作为深圳市的一个行政辖区，宝安已经 发展成为全市乃至全省、全国的重要工业大区；作为深圳市先行试点成立的区级 政协，宝安区政协日益成为宝安社会治理中的重要主体。作为政协理论研究的一 个重要课题，界别建设不仅关系到政协作用的发挥，更关系到当今公共治理的效 果。本文对宝安区政协界别建设情况进行系统研究，以期为进一步推动宝安区政 协的界别建设并为全国其它地方政协界别建设提供经验借鉴。 文章主要采用文献研究、个案研究等方法，着重从宝安区政协界别建设的发 展历程、取得的成就、存在的不足、导致问题产生的原因以及对策建议等方面进 行了研究。首先，介绍选题缘由，对相关文献作一概述，明了研究的现状、意义、 方法与框架；其次，分析宝安区政协界别建设的演进，明了其成就与不足；再次， 剖析宝安区政协界别建设方面存在诸多问题的原因，为提出具有可操作性的对策 建议奠定基础；最后，探析宝安区政协界别建设的对策，为宝安区政协界别设置 提出合理建议。 文章通过分析认为，宝安区政协现有的界别设置与宝安当前的经济社会发展 实际存在脱节现象，这种脱节突出表现在：劳务工、“村改居居民和个体工商 户等重要社会阶层缺失，政协委员准入条件弹性过大，政协委员产生的公开性和 程序化不足，政协在协商提名过程中参与度不够，界别意识不强，界别活动近于 空白，部分界别缺乏凝聚力等等。这些问题的存在，有着深层次的原因：既包括 体制上受单一制政体高度一致性的束缚和全国政协性质定位的影响，制度设计上 没有客观反映改革开放以来社会阶层的变化，观念上对精英标准存在误读、“兼 顾公平 观念错误引入、生产力标准绝对化，也包括社会基础上各阶层组织化意 识不一、获取的信息不对称、结社权利实现机会不均等、反映利益诉求的能力不 平衡、占了先机的界别不愿意放弃其在政协的既得优势等等。要解决这些问题， 必须在坚持相对稳定、适时调整、尽量覆盖弱势群体、优化结构等原则的基础上， 从增设三类界别、调整四类界别、增加界别委员产生的透明度和健全界别活动机 制等方面着手。 关键词：宝安；人民政协；界别 o nt h es e c t o rc o n s t r u c t i o no fc p p c c sb a o a nd i s t r i c t j 一 - u 0 m m i t t e e m a j o r ：p u b l i cm a n a g e m e n t n a m e ：w a n gm e n g y u s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rx i a ob i n a b s tr a c t d i f f e r e n ts e c t o r sc o n s t i t u t et h ec h i n e s e p e o p l e s p o l i t i c a lc o n s u l t a t i v e c o n f e r e n c e ( c p p c c ) ，w h i c hh a sb e c o m et h em o s td i s t i n g u i s h e df c a t u r eo fc p p c c s e c t o rh e r ei sak i n do fc l a s s i f i c a t i o no fc p p c cm e m b e r s ，w h i c hi sd e t e r m i n e db yt h e e c o n o m i c a ls o c i a ls t r u c t u r ea n dt h ei n t e r n a ls t r u c t u r eo f 也eu n i t e df r o n ti nc h i n a a s a na d m i n i s t r a t i v ed i s t r i c ti ns h c n z h e n ，b a o a nh a sd e v e l o p e dt ob eal a r g ea n d i m p o r t a n ti n d u s t r i a ld i s t r i c ti nt h ee i t ya n di nt h ep r o v i n c ea n dt h es t a t ea sw e l l ；i l l sa n e x p e r i m e n ts i t eo f d i s t r i c t l e v e lc p p c c ，t h ec p p c c sb a o a nd i s t r i c tc o m m i t t e eh a s b e c o m eam a i np a r to fs o c i a lg o v e r n a n c ei nt h ed i s t r i c t ；a sa ni m p o r t a n tr e s e a r c ht o p i c o fc p p c ct h e o r i e s ，s e c t o rc o n s t r u c t i o nn o to n l yh a sr e s p e c tt ot h ee x e r t i o no f c p p c c sp o w e r , b u ta l s oh a si m p l i c a t i o n sf o rt h ee f f e c t i v e n e s so fc u r r e n tp u b l i c g o v e r n a n c e t h ep r e s e n ts t u d yw i l lh a v eas y s t e m a t i c a li n v e s t i g a t i o no ft h es e c t o r c o n s t r u c t i o no fc p p c c sb a o a nd i s t r i c tc o m m i t t e e , f o rt h ep u r p o s eo f p r o m o t i n gt h e s e c t o rc o n s t r u c t i o no fc p p c c sb a o a nd i s t r i c tc o m m i t t e ea n dp r o v i d i n ge x p e r i e n c c f o rt h es e c t o rc o n s t r u c t i o no fo t h e rc p p c c sr e g i o n a lc o m m i t t e e si nt h er e s to ft h e c o t r y e m p l o y i n gd o c u m e n ta n a l y s i sa n dc a s es t u d y , t h ep r e s e n tt h e s i sf o c u s e so nt h e s e c t o r - c o n s t r u c t i o nd e v e l o p m e n th i s t o r yo fc p p c c sb a o a nd i s t r i c tc o m m i t t e e ，i t s a c h i e v e m e n t s ，i t se x i s t i n gp r o b l e m sa n di n a d e q u a c i e s , t h ec a u s 髓o ft h ep r o b l e m sa n d t h ec o u n t e r m e a s u r e st ot h ep r o b l e m s f i r s t l y , t h eo r i g i no ft h ep r e s e n ts t u d yt o p i ca n d t h eo v e r v i e wo ft h er e l a t e dl i t e r a t u r ea l ei n t r o d u c e di nt h et h e s i st oh e l pb e t t e r 1 1 1 u n d e r s t a n dt h er e s e a r c hs t a t u s ，s i g n i f i c a n c e ，m e t h o d sa n df r a m e w o r ko ft h ep r e s e n t s t u d y ；s e c o n d l y , t h ee v o l u t i o no f t h es e c t o rc o n s t r u c t i o no fc p p c c sb a o a nd i s t r i c t c o m m i t t e ei sa n a l y z e dt oi n d i c a t ei t sa c h i e v e m e n t sa n di n a d e q u a c i e s ；t h i r d l y , t h e c a u s e so ft h em a n yp r o b l e m se x i s t i n gi nt h es e c t o rc o n s t r u c t i o no fc p p c c sb a o a n d i s t r i c tc o m m i t t e ea r ei n v e s t i g a t e di no r d e rt ol a yf o u n d a t i o nf o rt h ep r o p o s a lo f o p e r a t i o n a l s o l u t i o n sa n ds u g g e s t i o n s ；f i n a l l y , a p p l i c a b l es o l u t i o n sa n da d v i s a b l e s u g g e s t i o n sa r ep u tf o r w a r df o rt h es e c t o rc o n s t r u c t i o na n ds e t u po f c p p c c sb a o a n d i s t r i c tc o m m i t t e e a n a l y s e ss h o wt h a t t h ec u r r e n ts e c t o r s e t u po fp p c c sb a o a n d i s t r i c t c o m m i t t e ei so u to fl i n ew i mb a o a n sc u r r e n ts o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， w h i c hc a nb ec l e a r l ys e e ni nt h ea b s e n c eo fi m p o r t a n ts o c i a lc l a s s e sf r o mt h e c o m m i t t e es u c ha st h er u r a lm i g r a n tw o r k e r s ，”v i l l a g et or e s i d e n c e r e s i d e n t sa n d i n d i v i d u a lb u s i n e s s e se t c ， i nt h et o of l e x i b l ee n t r yc o n d i t i o n so fc o m m i t t e e m e m b e r s ，i nt h ei n a d e q u a t eo p e n n e s sa n dr o u t i n i z a t i o no fc o m m i t t e em e m b e r g e n e r a t i o n , i n p p c c si n s u f f i c i e n tp a r t i c i p a t i o ni nt h en o m i n a t i o no fc o m m i t t e e m e m b e r s ，i nc o m m i t t e em e m b e r s w e a ks e c t o rs e n s e ，i nt h el a c ko fs e c t o ra c t i v i t i e s ， a n di nt h el a c ko fc o h e s i v ef o r c eo fs o m es e c t o r se t c d e e p s e a t e dc a u s e so ft h e a b o v e - m e n t i o n e dp r o b l e m sa r e a l s oa n a l y z e di nt h et h e s i s ，i n c l u d i n gn o to n l yt h e r e s t r i c t i o no fu n i t a r yp o l i t i c a ls y s t e ma n dp p c c sn a t u r e ，t h el a c ko fo b j e c t i v e r e f l e c t i o no ft h ec h a n g eo fs o c i a lc l a s ss t r u c t u r es i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g - u pt o t h eo u t s i d ew o r l d ，t h em i s u n d e r s t a n d i n go fe l i t es t a n d a r d s ，t h ei m p r o p e ri n t r o d u c t i o n o f w i t h d u e c o n s i d e r a t i o n - t o f a i r n e s s ”v i e w , t h eo v e r u s eo fb l a c k - a n d - w h i t es t a n d a r d o fp r o d u c t i v ef o r c e s ，b u ta l s o t h ed i f f e r e n to r g a n i z a t i o na w a r e n e s s ，t h eu n e q u a l a s s o c i a t i o no p p o r t u n i t y , t h eu n e v e na b i l i t yt or e p o r tb e n e f i ta p p e a l so fd i f f e r e n ts o c i a l c l a s s e s ，t h ea s y m m e t r i ci n f o r m a t i o nc o l l e c t e db yd i f f e r e n ts o c i a lc l a s s e sa n dt h ef a c t t h a tt h es u p e r i o rs e c t o r sa r eu n w i l l i n gt og i v eu pt h e i ra l r e a d y - g o ts u p e r i o r i t yi nt h e c o m m i t t e e t os o l v e t h o s ep r o b l e m s ，t h ep r e s e n tt h e s i s p r o p o s e s t h a ts u c h c o u n t e r m e a s u r e sa s a d d i n g t h r e es e c t o r s ，a d j u s t i n gf o u rs e c t o r s ，i n c r e a s i n gt h e t r a n s p a r e n c y o fs e c t o r - m e m b e r g e n e r a t i o n a n d p e r f e c t i n g t h e s e c t o r - a c t i v i t y m e c h a n i s ms h o u l db ec a r r i e do u t ，o nt h e b a s i so fa d h e r i n gt ot h ep r i n c i p l e so f i v m a i n t a i n i n gr e l a t i v es t a b i l i t y , a d j u s t i n gi nt i m e , c o v e r i n ga sm o r ed i s a d v a n t a g e d g r o u p sa sp o s s i b l ea n do p t i m i z i n gs t r u c t u r ee t c k e yw o r d s ：b a o a n , c p c c ，s e c t o r v 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 导j 沧1 一、问题的提出与研究意义。l 二、“界别”概念界定5 三、文献综述5 四、理论视角：公共组织理论、社会阶层理论。8 五、研究方法与框架1 2 第一章宝安区政协界别建设与运作1 4 第一节宝安区政协界别设置的历史沿革1 4 第二节宝安区政协的界别运作机制2 0 第二章宝安区政协界别建设存在的不足2 3 第一节界别设置缺失重要社会阶层2 3 第二节界别代表产生机制不合理2 8 第三节界别组织化程度不均衡3l 第三章宝安区政协界别建设存在不足的原因分析3 4 第一节在体制上受到全国和上级政协界别建设模式的制约3 4 第二节在制度设计上没有客观反映改革开放以来社会阶层的变化3 8 第三节在观念上对界别建设存在认识误区4 l 第四节在社会基础上各阶层的组织化程度不平衡4 5 第四章推进宝安区政协界别建设的对策与建议5 5 第一节合理调整界别设置。5 5 第二节增加界别委员产生的透明度6 0 第三节建立健全界别活动的体制机制。6 3 第四节营造有利于宝安区政协界别改革的环境6 5 结语6 8 参考文献7 0 后记7 5 v i 广_ ! 一、问题的提出与研究意义 导论 ( 一) 选题背景 改革开放3 0 多年来，我国驶入了现代化的快车道。在经济得到快速发展的 同时，作为社会结构重要方面的社会阶层结构也发生了深刻的变化。原有的工人 阶级、农民阶级和知识分子阶层发生了重大变化，它们中间分化出一些新的社会 阶层，形成了不同阶级阶层之间相互交叉、相互渗透的错综复杂的社会格局。新 的社会阶层的出现使得旧有的利益格局被打破，利益开始多元化，新的利益格局 逐渐形成。这种利益不断分化和重组的过程，必然会对现有的治理结构造成冲击， 并带来深刻的政治变革，导致国家和社会关系的重新定位。社会阶级阶层和利益 群体的激烈重组，也对现有社会秩序造成了冲击，给转型时期的社会稳定带来了 新的难题。贫富差距不断扩大，使得人们的心理呈现出一种与大变革相对应的复 杂状态，使得社会成员心理和意识的凝聚面临着新的挑战。一旦社会成员在这些 挑战面前不够理智，其群体性行为在实践中失控，就很容易在局部造成社会不稳 定。因而，正确引导各个社会阶层和社会群体参与政治、参与公共治理已成为亟 待解决的问题。如何正确引导新兴阶层的政治参与，使其不至于扰乱现有体制本 身，同时又使其合理的利益诉求能够在现有体制内得到释放，由此成为学术界的 研究热点。急剧的阶层分化是社会主义初级阶段转型大背景下的产物，是社会主 义市场经济的必然结果，也是本文政协界别建设研究的理论背景。 人民政协作为我国政治架构的重要组成部分，具有公共组织的一般特性，如 以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责，不以营利为目的、活动 依法进行并受到高度监督、经费开支由财政予以保障等等，因而是公共管理组织 之一，属于公共管理研究范畴。随着社会阶层的分化，作为公共组织的人民政协 的作用日益受到人们重视。有效发挥政协界别作用，为各个阶层、各个群体提供 有序参与的公共渠道，最广泛地动员和组织这些阶层和群体依法管理国家事务和 社会事务、管理经济和文化事业、参与并影响政府决策，日益成为公共管理研究 的重要课题。发挥政协界别作用，疏通并拓宽公民参与社会公共事务管理的路径 和渠道，不仅可以使政府明了民众的利益诉求和意愿，进而使政府的政策输出更 有民意基础；而且也可以极大地增强民众对政府的信任感和归属感，政府的公信 力也会随之增强，政策的执行也就更加顺畅。这是本文政协界别建设研究的现实 背景。 ( 二) 问题的提出 “政协好比一架钢琴，界别就是琴键。如果围绕主旋律，让每一个琴键独特 的音色表现出来，那么我们欣赏到的就是一首美妙而动听的交响乐 。这一比 喻，出自武汉市时任政协主席刘善璧之口，它形象地道出了人民政协组织与其它 社会组织的不同特点，即人民政协是由界别组成的。 由界别组成是人民政协的显著特色。中国人民政治协商会议深圳市宝安区 委员会( 简称宝安区政协，下同) 也是由界别组成的。多年来，宝安区政协牢牢 把握团结和民主两大主题，紧紧围绕全区中心工作，密切联系所代表的界别群众， 充分利用委员的智力资源，积极发挥界别作用，在构建平安、繁荣、和谐、优美 宝安，推动宝安经济社会又好又快发展的过程中发挥了重要作用。但是，随着宝 安经济的发展，宝安的社会结构发生了深刻的变化，社会经济成分、组织形式、 就业方式、利益关系和分配方式日益多元化，一些新的社会阶层随之产生。宝安 区政协现有的界别设置已无法完全适应宝安经济社会发展的需要。党中央构建社 会主义和谐社会战略任务的提出，更凸显了人民政协发挥界别作用的重要性。在 这样一种时代背景下，宝安区政协如何着眼于扩大团结面、增强包容性，最大限 度地吸纳新的社会阶层和各方面代表人士，已经成为跟和谐宝安建设紧密相连的 一项重大课题。正是基于这种考虑，本文试图以宝安区政协为个案，在对其界别 建设的发展历程进行回顾的基础上，向人们系统介绍宝安区政协近年来在界别建 设方面所取得的成就；与此同时，对其不足进行分析总结，剖析导致问题存在的 原因，并针对问题提出合理可行的对策建议。 ( 三) 研究的意义 公民有序的政治参与，是一种制度化、法制化的政治参与，是在认同现有 政治制度的前提下，为促进国家与社会关系良性循环、为提高执政党和政府治 理公共事务的能力与绩效，通过参加社会政治生活、表达个人或者集体意愿的 各种有秩序的活动，来影响政治体系的构成，政治规则、政策的制定和实施的 刘骞反映市民诉求增进社会公平武汉政协开展界别活动纪实 n 长江日报，2 0 0 6 一0 1 0 3 中共中央关于加强人民政协t 作的意见 z 北京：中共中央办公厅， 2 0 0 6 - 2 - 8 2 政治行为。在我国现有政治架构中，人民政协是我国公民实现有序参与的重要 制度平台、活动场所和现实途径。在推进中国特色社会主义民主政治建设进程 中，人民政协成为扩大公民有序政治参与的重要渠道。 由界别组成，是人民政协的一个突出特点，是人民政协有别于其他组织的重 要特征，也是人民政协发挥作用优势所在。2 0 0 6 年中共中央关于加强人民政协 工作的意见明确指出：“要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别 参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。因此，进一步重视、 加强和改进政协界别工作，充分发挥界别作用，使界别活动更加活跃，是当前学 习贯彻意见精神应注意解决的一个重要问题，也是新形势下政协工作的一个 重要着力点。 作为广东省深圳市的一个行政辖区，宝安区位于深圳市西北部、珠江口东岸， 处于改革开放前沿，总面积7 1 3 平方公里，常住人n 5 6 3 万，户籍人口4 3 万。1 9 7 8 年1 0 月宝安引进了全国第一家“三来一补”企业，2 0 0 4 年全面完成了农村城市化 转制工作。3 0 多年来，宝安迅速走上了工业化、城市化发展道路，经济社会发展 取得了巨大成就。2 0 0 8 年，宝安实现地区生产总值2 0 8 8 亿元，超过了海南、宁夏、 西藏等省、自治区；规模以上工业总产值7 5 5 3 亿元，占全市4 8 ，超过广州市， 居全省首位；出口总额7 1 l 亿美元，占全市4 1 ，占全省1 9 ，高于广州、佛山、 中山等地，仅低于江苏、上海、浙江、山东等4 省市。圆宝安已经发展成为全市乃 至全省、全国的重要工业大区。在经济高速增长、城市化进程加速推进的同时， 宝安的经济社会发展也出现了诸多新问题，诸如环境污染较为严重，外来人口多、 社会管理难度加大，基础设施与公共服务设施相对滞后，群众“上学难”、“出行 难 、“看病难 现象依然存在，城市化历史遗留问题亟待解决，劳务工维权难、 个体工商户表达利益诉求难、“村改居 居民生产生活难等问题日益凸显，等等。 在这样一种背景下，如何协调好社会各阶层、各群体之间的利益关系，使他们各 自的政治主张得以阐发，正当的经济利益得以保障，合理的诉求得到回应，从而 达到推动经济发展、促进社会和谐稳定的目的，这是一个全新的课题，也是一个 需要多方参与、共同努力解决的问题。这也为政协工作拓展提供了广阔空间，更 宝安区向深入学习实践科学发展观中央指导检查组张维庆组长的汇报材料 z 宝安区政 府，2 0 0 9 - 2 - 1 1 深圳市市委市政府宝安、光明现场办公会会议宝安区委区政府汇报材料 z 宝安区委区政府， 2 0 0 9 - 4 - 1 5 3 为政协界别建设带来了动力和契机。 作为深圳市先行试点成立的区级政协，宝安区政协扮演着民主协商的角色， 很少直接参与宝安公共事务管理。随着宝安经济社会的飞速发展，面对着上述社 会问题的出现，宝安区政协应该有所作为而且能够有所作为。在新的历史条件下， 宝安政协不仅仅是巩固和扩大爱国统一战线的重要组织，是宝安区委领导下实现 各党派和无党派人士团结合作的重要组织，是发扬社会主义民主的重要形式，同 时更是当今宝安社会治理中的重要主体。作为按界别组成的组织机构，从某种意 义上讲，宝安区政协就是各界别利益表达的一个制度平台，是各社会阶层、社会 群体有序政治参与的制度平台。因此，在新的时代背景下，宝安区政协应当能够 发挥界别的重要作用并扮演更重要的角色：一方面，宝安区政协及其政治协商应 该从处理各政党之间关系，进一步拓展到为各界别代表人士广泛参与政治生活提 供制度性平台和渠道，从而上升到政治制度层面，构成政治体制的重要组成部分； 另一方面，宝安区政协应参与协商关系全区民生的重大问题，反映社会各阶层的 声音，化解社会矛盾，维护宝安的和谐稳定，促进政治、经济、文化和社会建设。 宝安区政协这两方面功能的实现，离不开其界别作用的充分发挥；而界别作用的 发挥，又离不开界别建设的加强，离不开对界别研究的进一步深化。因此，对宝 安区政协界别建设的现状、存在的问题和导致问题产生的原因进行研究，对于进 一步推动宝安区政协的界别建设、更好地发挥宝安区政协各界别的作用，将起到 重要的推动作用，因而具有十分重要的现实意义。 党的十七大报告指出：“进一步支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行 职能，推进政治协商、民主监督、参政议政的制度建设；把政治协商纳入决策程 序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，充分发挥协调 关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。这为政协工作提出了更 高的要求，也指明了新的方向。人民政协，作为中国共产党领导的爱国统一战线 组织，承担着在多元化利益群体中协调关系、汇聚力量、促进社会和谐发展的重 任。如何在政协界别设置中体现政协委员的广泛性和代表性，如何在发挥好政协 作用的同时倾听到界别的声音，彰显界别的作用，这是新形势下加强人民政协建 设不得不面对的问题。因此，研究宝安区政协界别建设的发展历程，分析其成败 胡锦涛高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 r 新华网， 2 0 0 7 一1 0 1 5 4 得失，总结其特性与共性，还可以为全国其它地方政协界别建设提供经验借鉴， 因而又具有非常重要的理论意义。 二、“界别 概念界定 由界别组成是人民政协的显著特色。现代汉语词典里没有“界别这个词 语，辞海里也没有，界别是政协的专用名词。全国政协成立之初，没有明确的界 别提法，而是直接使用“组成单位”这个概念。直到第八届全国政协会议召开时， 在换届有关文件及领导讲话中才开始明确使用界别的提法。2 0 0 4 年，全国政协第 十届二次会议通过的中国人民政治协商会议章程着重增写了政协组织“设若 干界别”的内容。一般而言，界别有广义和狭义之分。广义的界别是指参加人民 政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他各有关方面；狭义的界别则是指 政党和团体之外的其他参加政协的各个方面，如文化艺术界、科学技术界、经济 界、教育界、少数民族界和宗教界，等等。圆本文所指的界别，是指广义的界别， 即参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的 具体划分形式。具体而言，人民政协的界别是由经济社会结构和统一战线内部结 构所决定的政协委员的一种类别划分。由于政协的每一个界别，如党派、团体、 经济、科技和教育等，都是由一定数量的特定委员所组成的，同一界别的委员一 般都具有相似的身份、职业特征，联系和代表着特定的群众。所以，界别又是特 定委员的集合，是政协日常工作中对政协组成单位称呼的特定用语。 三、文献综述 随着我国民主政治建设的不断向前推进，国内外理论界加强了对人民政协的 研究。多年来，中国学术界对人民政协界别的研究可谓硕果累累。大体说来，现 有研究主要涉及以下几个方面： ( 一) 发挥界别作用研究 积极探索发挥界别作用的方法和途径是新形势下界别建设研究的重要内容。 现有文献对发挥界别作用的研究主要着眼于制度建设和调动委员的积极性，较少 规范的要 求，深圳市的住宅建筑底层窗台面在大寒只要至少3 小时的日照。而许多高密度 住宅低楼层户型达不到此规定，因此引发不少开发商与业主之间的纠纷。其要求 放宽限制，缩小日照要求时间。该提案显示了地产商为满足贪婪的私欲，试图将 伤害广大中下等阶层健康的违规做法归罪于偏向地产商的条款，进而加深侵害中 下阶层利益的做法，并将其合法化、制度化。诸如此类的提案表明，政协委员所 关注之事不见得代表着民众的利益。因此，若要让强势群体让出政协界别既得优 势，除非让其沦为中下阶层。这也是界别建设调整阻力重重，数量庞大而贡献良 好的劳务工界别、个体工商户、甚至是土生土长的“村改居 居民也难以在政协 设立界别的重要原因。 在改革界别设置方面，存在利益搏弈。在界别建设的其它方面同样存在。众 所周知，比起人大选举工作的选民登记、分选区投票等整套公开而严谨的操作程 序，政协委员产生过程的透明度和程序化明显不足。政协委员是从各界别当中协 商产生的。这样就为强势群体通过各种灵活的手段，更多地占有政协委员席位， 占有政协协商资源，提供了可能与便利。也正是这些人，反对界别产生委员方式 的改革，反对通过选举、推举产生委员。 每个利益群体都有表达其利益诉求的j 下当权力。然而，当各方表达诉求的力 5 3 量不均衡，强势过强、弱势太弱，政治协商的结果朝着强势一方倾斜将是必然的。 对于界别建设改革而言，需要克服来自既得利益群体的阻力，也是必然的。 第四章推进宝安区政协界别建设的对策与建议 随着公民社会的发展，尤其是在当前构建社会主义和谐社会的大背景下，深化政 协界别改革己成为政协建设的必然趋势。宝安区经济社会的飞速发展，也要求宝安区 政协界别建设继续向前推进。 第一节合理调整界别设置 科学的界别设置是发挥界别作用的基础和前提。界别的设置不是一成不变的，界 别建设应做到与经济社会发展共振。具体说来，宝安区政协建设的进一步推进，有赖 于对以下原则的坚持：第一，相对稳定原则。规范政协界别管理办法，明确界别设置 标准，整合界别和增加新界别，均要保持宝安区政协总体的稳定性。第二，适时调整 原则。政协的界别设置应依据宝安区经济社会的变化进行调整，体现社会各阶层群体 的意见和利益，增强界别代表性。第三，尽量覆盖弱势群体的原则。弱势群体是社会 的焦点问题，界别设置不应忽略他们的利益诉求。第四，优化结构原则。界别数目不 宣太多，种类不宜太细，应适当整合相同性质的界别，务求结构的合理性。坚持上述 标准，宝安政协界别应新增三类界别，调整四类界别。 一、新增三类界别 ( 一) 劳务工界别 从人口结构来看，宝安区最显著的一个特征就是外来人口多。从社会阶层结构来 看，劳务工处于宝安社会的中下阶层。一个不容置疑的事实是，没有外来劳务工的各 种付出，就不可能有宝安的繁荣发展。另一个不容否认的事实是，宝安的外来劳务工 并没有因为他们的努力付出，而使自身生存状况有所改善。他们的正当权利和社会地 位依然没有获得应有的尊重，他们的工作生活条件仍然需要改善，他们依旧享受不到 社会保障和公共服务带来的好处，他们至今无法轻松地融入当地的社会生活。劳务工 5 5 阶层在政治层面上至今缺乏及时、有效表达本阶层利益诉求的代表人物。宝安历届人 大、政协中均没有工厂流水线工作的实际意义上的劳务工代表。宝安政协中也没有设 置这类界别。劳务工阶层由于只有数量优势，他们无法像其它占有组织资源、社会资 源的优势阶层一样顺利地成立维护自身利益的社团。既然劳务工群体在以政府、人大、 政协等公共机构为主体的政治社会、以企业家为主体的经济社会、以民间组织为主体 的公民社会的社会结构中找不到以自身为主体的解决自身问题的空间，其庞大的“身 躯 在社会规范以外另寻空间则是必然的选择。金融危机之后，这种趋势变得越来越 明显，越来越具体。这使得宝安区政协增设劳务工界别具有政治紧迫性。 解决劳务工的问题，应回归现在社会结构中，回归到现有的治理柜架内。在现有 的社会结构中，释放劳务工群体应有的社会空间：一是让其在公民社会中占有与其人 数相适应的一席之地，支持其成立全区性、街道、社区的社会组织，规范管理这些组 织，引导劳务工自主解决问题，理性地维权，从而加强这一群体社会组织化的程度， 为其在政治社会中占有一席之地打下基础。二是允许其在政治社会中的公共机构里拥 有代表。在宝安政协中设立劳务工界别，从流水线工作、具有参政议政能力的劳务工 中或全区性劳务工自主的社会组织中产生界别代表。三是劳务工界别代表的组成应达 到或超过经济界的比例。目前，宝安区政协经济界别占政协委员总数的4 ，现有委员 3 人。由于经济界人士在一些党派、团体中仍有大量的代表。劳务工界别略微超过经 济界别，更能体现我党和政协组织重视劳方、站在弱势群体、着力解决弱势群体的决 心。 ( 二) “村改居一居民界别 “村改居居民在宝安是仅次于劳务工的第二大群体。这一群体并没有因为处于 改革开放前沿就实现共同富裕，一样存在“先富 与“后富 的问题，一样存在少数 的“先富 群体与多数的“后富群体的现象。截至2 0 0 9 年6 月，宝安仍有低保户 7 3 7 户，低保人员2 1 1 4 人；低保边缘户( 即月收入略高于低保标准5 0 的家庭) 2 9 6 户，9 5 0 人。欠发达社区5 8 个( 即2 0 0 8 年人平均集体分配低于3 0 0 0 元的社区) ，涉 及户籍人口1 5 5 3 0 人( 其中绝大部分是“村改居”居民) 。这些社区经济普遍落后， 资不抵债，背负着投入社区公共设施而欠下的大量债务，有5 6 家社区股份合作公司 数据来源于 2 0 0 9 年宝安区欠发达社区和困难群众状况调研报告 实际可分配利润为负数。在宝安区现有的1 3 万多的“农转居”居民中，仍有许多失 业居民。许多“村改居家庭仍然被教育、医疗、住房等方面的压力压得喘不过气来。 作为宝安土生土长的“村改居 居民，理应获得政府政策更多的关爱，但事实却 并非如此。除通过同富裕资金对少数欠发达社区进行扶持和通过固本强基资金解决部 分社区党组织办公用房外，政府没有对原村民进行较为系统的扶持。相对于国有企业 的企业改制资金，民营企业的民营企业发展专项资金，高科技企业的科技研发资金等 财政性资金的安排，“村改居 居民赖于生存的同样作为企业的社区股份合作公司， 却一直没有得到政府切实有力的政策支持。社区股份公司非但没有同等待遇，反而承 担原本政府的社会负担，一方面要依法纳税，另一方面还要承担大量社区公共管理事 务及相关的费用，承担十几万原村民的福利和社保。即使政府意识到这一问题并加以 改革，2 0 0 7 年安排了8 2 亿元、2 0 0 8 年安排7 2 亿元财政资金，以承接相应的社会 管理费用，社区股份合作公司社会负担仍旧沉重，例如，2 0 0 7 年社区股份合作公司仍 承担社会管理经费11 9 5 亿元，占当年社区股份合作公司支出的3 0 6 4 。锄 虽然“村改居 居民在三层的社会结构中占有一定的位置：在以官员为主角的 政治社会层面，不乏来自原住民的官员；在经济社会中，有社区股份公司的代表；在 公民社会中有脱胎于村民自治组织的社区居民自治组织( 学者俞可平认为，村委会和 居委会由城乡居民自愿选举产生，是非政府的民间组织) ；但是原住民的问题并未因 此得到比较妥善的解决。政府期望社区更多地为其承担社会管理负担，以减轻财政的 压力；社区股份合作公司经营方式雷同而相互竞争，缺乏协作，彼此削弱应对政府、 承租方要价的能力；居民自治组织只是在各自的辖区内自我管理，即使自治组织的领 导身为人大代表、政协委员，其呼声和要求仍不能摆脱自身辖区的利益范畴。由于缺 乏全区性原住民的组织或者专司原住民问题的政治渠道，不能有效地整合关于原住民 呼声和诉求，致使解决社区股份公司社会管理负担过重等突出问题未能引起足够重 视，直至2 0 0 7 年，政府才开始行动，应对这种诉求。在政协中设置“村改居居民 界别或原住民界别，当可弥补原住民诉求过于分散、难以凝聚力量的现实困境，弥补 在宝安区政协界别中缺失的重要阶层，进而扩大宝安区政协的团结面。 ( 三) 个体户界别 有关数据由宝安区财政局办公室提供 5 7 在宝安，事实上存在的个体户群体要比官方公布的数据大得多。据全国第一次经 济普查中显示，2 0 0 4 年末，宝安区有个体户1 0 4 万户，至2 0 0 8 年末为1 1 2 万户。 而据2 0 0 5 年4 月官方大规模开展“清无 前的调查摸底得到的数据为全区有1 6 万户 各类经营户，无照经营户5 1 2 0 0 户。无照经营户几占官方承认的一半，显示该问题 严重性的同时，折射出该群体不单要承受圈内行业之间的竞争，还要接受不受法律约 束而挤入圈内的“同行”的竞争：公共管理部门为他们提供了不甚公平的管理环境。 不能因为其未取得政府承认的地位，就忽视这些部分群体的存在。因为数量庞大的无 照经营户，仍旧是城中村民生经济的一部分，例如西乡街道办固戍社区户籍人口仅有 2 0 0 0 多人，而外来人员超过了2 0 万人，辖区内有1 0 0 0 多户无照经营户。无照经营 户仍将存在，只要下列因素没有改变或消除：一是经营场所是违法建筑，经营户无法 取得房屋租赁、合法经营场所相关证明；二是前置审批过多，手续繁杂：三是办照成 本高，开