（公共管理专业论文）完善行政审批监督体系的对策研究.pdf

i 摘 要 完善行政审批监督体系是反腐倡廉的必然要求， 也是行政审批制度改革的关键环节 和重要任务。为进一步推进行政审批制度改革，我们要按照党的十七大会议精神，加大 改革力度，在继续深化行政审批制度改革的过程中，努力抓好完善行政审批监督体系这 个重要环节，建立健全有关工作制度，用制度管人，用制度管事，真正建立起一套适应 行政审批制度改革要求的行政审批监督体系，促进行政审批工作的法制化，规范化和制 度化。 本文着眼于建立公正、透明，协调的行政审批监督体系为目标，以行政审批监督的 现状为基础，以行政审批监督理论创新为重点，从行政审批全过程中如何建立和健全内 部监督和外部监督，建立健全行政审批监督系统协调机制、责任追究制度等方面进行论 述，力求在认识上有所超前，在理论上有所创新，在实施过程中具有操作性。全文共分 为四章： 第 1 章主要由选题的背景和意义、国内外研究现状、研究的思路和主要内容、研究 的方法及可能的创新点四个部分构成。 第 2 章论述了完善行政审批监督体系的必要性， 当前我国行政审批监督体系取得的 成就，并指出我国行政审批监督体系存在行政审批监督意识不强、行政审批监督制度匮 乏、行政审批监督渠道不畅、行政审批监督方式和方法欠科学、行政审批内外监督协调 机制不健全等问题。 第3章着重对完善行政审批监督体系的指导思想、 基本原则和总体要求进行了阐述。 指出完善行政审批监督体系必须坚持法制性原则、公开性原则、民主性原则、审监分离 原则、监督回避原则。完善行政审批监督体系的总体要求有：明确行政审批监督主客体 责任、合理配置行政审批监督权力、科学制定行政审批监督程序。 第 4 章则从完善内部监督体系，完善外部监督体系、建立行政审批监督体系的协调 机制、建立行政审批与监督的责任追究制度、加强行政审批监督的法律保障机制、提高 行政审批监督的现代化水平等六个方面探讨了完善我国行政审批监督体系的具体对策。 关键词：关键词：行政审批；监督体系；对策 ii abstract perfecting the supervision of the system of administrative approval is a necessary requirement for anti-corruption, reform of administrative examination and approval system is the key and important task. in order to forward the reform of administrative approval system, we should intensified the reforms in the continue to deepen reform of administrative examination and approval system, improve the supervision system of administrative approval of this important aspect relating to the establishment of a sound system, personnel system, a system manager, to establish a set of administrative examination and approval system to adapt to the requirements of the administrative reform supervision of examination and approval system, and promote the work of the administrative examination and approval of the legal system, standardization and institutionalization. this article focuses on the establishment of a fair, transparent and co-ordination of supervision of the administrative approval system as the goal, to oversee the administrative approval based on the current situation, the administrative approval in order to focus on innovative supervise theory, the administrative approval from the entire process of how to establish and improve the internal supervision and external supervision and improve the supervision of the administrative approval system coordination mechanisms, accountability systems for paper, trying to be understanding in advance, some theoretical innovation in the implementation process operational. this paper consists of four parts: the first part, a brief introduction to the origin of the selective topic, and then put forward the research fragment, methods, creativities on the basis of analyzing the background, significance of the selective topic, evaluating the research achievement of the supervision of the administrative approval system at home and in abroad. the second part, mainly discusses the necessity of improving the supervision of the administrative approval system, noting that chinas supervision of the administrative approval system, the existence of the administrative approval is not strong sense of supervision, lack of administrative examination and approval system, and supervision of the administrative examination and approval channels do not chang, the cost of supervision the administrative approval is expensive. the third part describe the general requirements, guiding principles and concrete of the improving the supervision system of administrative approval. pointed out that improving the supervision of the administrative approval system must adhere to the principle of the rule of law, the principle of openness, the principle of democratic, the principle of separation of iii pre-trial prison, the principle of avoiding supervision. the last part analyzes the solution to the problem of supervision system of the current administrative approval from the internal supervision system and the external oversight system； establish a supervision system of administrative approval of the coordination mechanism, the establishment of the administrative approval and oversight of the accountability system, strengthen the supervision of the administrative approval of the legal protection mechanisms, the establishment of the administrative approval on-line monitoring system to enhance supervision of modernization. key words: administrative approval; supervision system； solution 湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 绪论 1.1 选题背景和意义 1.1.1 选题的背景 1.我国政府面临来自体制内外两方面的压力 我国目前正处在深化改革的关键时期，政府面临着体制内和体制外的双重压力。首 先，体制内压力主要是指我国目前正处于转轨时期，由高度集中的计划经济体制向完善 的社会主义市场经济体制转变， 还处在带有明显审批痕迹和过多政府管制的所谓不完全 的市场经济体制， 完善社会主义市场经济体制就是逐步清除其中不合理和不科学的审批 管制，建立与市场经济体制相适应的政府运行模式，这就是所谓的体制转轨问题 。其 次，体制外压力主要是指我国目前处于全球经济一体化的压力之下，如何有效和充分参 与国际资源的分配和竞争为我国政府改革的一个重要目标， 这对政府能力提出了新的挑 战，对政府的角色和职能提出了新的要求，传统过多的审批大大分散了政府的精力和能 力，必须对政府的职能和角色重新加以定位 。然而，我国行政审批改革至今虽取得了 一定成就，但仍然面临多方面的阻力，其中最重要的一个环节就是监督体系不完善。 2.政府对行政审批制度改革的高度重视 国务院于2001年9月成立国务院行政审批制度改革工作领导小组 （国办发200271 号） ，从 2001 年 10 月起开始对部门行政审批项目进行全面彻底的清理和改革，主要围 绕清理并公开行政审批依据、 减少审批事项、 改革审批运行和管理机制三方面展开。 2004 年 7 月 1 日国务院颁布实施的中华人民共和国行政许可法标志着我国行政审批改革 取得了阶段性成果。近些年，国务院和各省级政府制订了关于行政审批制度改革工作 的实施意见 、 关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见 、 关于进一步推进省级 政府行政审批制度改革的意见等用以规范行政行为及尝试构建行政审批监督体系。中 共第十六次全国代表大会上的报告中指出要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理 和公共服务的职能，减少和规范行政审批。第十七次代表大会上的报告中再次强调指出 要规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济 运行的干预。 3.学术界对行政审批监督体系研究的关注 为深入推进改革提供理论支持，从 2002 年 4 月开始，国务院审改办组织 15 个大中 城市和国务院各部门，以“重在制度机制创新” 、 “重在政府职能转变”为主题， 围绕“建 立科学合理的审批监管机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机 应松年,王锡锌.wto 与中国行政法制度改革的几个关键问题j.中国法学,2002,(2). 荣仕星.论政府行政审批制度改革j.中央民族大学学报(哲学社会科学版),2004,(1). 2 制” ，开展了行政审批制度改革课题研究。行政管理学会 2003 年年会暨深化行政体制改 革理论研讨会上，与会专家开始关注行政审批监督体系的问题，指出： “我国目前的行 政审批制度改革虽然取得了明显的成效， 但人们把注意力过多地放在减少审批事项数目 上面。对建立完备的行政审批监督体系重视不够，造成管理主体缺位，对审批事项的日 常管理缺位现象比较普遍” 。随着我国行政体制改革实践的不断深入以及人们对行政 发展规律认识的不断深化， 如何建立严密完善的政府行政审批监督体系已成为一个重大 的理论和现实问题，引起学界的广泛关注。 1.1.2 选题的意义 1有利于弥补行政审批监督理论研究的不足 虽然当前行政审批监督制体系的理论研究取得了一定的成果， 但是也还存在一些问 题。主要表现在：大多数对行政审批监督体系的研究缺乏分析论证的系统性、综合性， 研究带有片面性； 现存的理论研究大多停留在操作层次， 缺乏有深度的系统的理论阐发； 纯理论的研究多，实证研究少。基于上述现状，笔者认为很有必要在研究的角度和路径 上进行一些新的拓展，以丰富研究的思路，扩展研究的深度，对现行的行政审批监督体 系进行思考，及时总结现行行政审批制度存在的问题。 2有利于推动市场经济的进一步发展 我国行政审批制度的雏形在先秦时代就已产生，后来在自然经济，计划经济，计划 经济向市场经济转轨等不同时期，曾在调节收入，管理社会方面发挥了积极作用。随着 社会主义市场经济的建立与完善，行政审批的范围已涉及到经济和社会生活的方方面 面。 一方面成为国家管理社会的事务的主要手段之一；另一方面，行政审批制度也暴 露出一些弊端。1999 年年底，我国启动了行政审批制度改革，着力减少行政审批事项， 转变政府职能。进行了近十年的行政审批制度改革已取得了重大进展，对于转变政府职 能，形成与市场经济相适应的我国政府管理新体制和新模式起到极大的促进作用。但是 改革阻力巨大，是政府自我革命的一个痛苦过程，存在很多问题，究其原因，在市场经 济环境中，公共事务的领域和范围不断扩大，呈现多样化特征。政府为确保市场经济的 良性运转，为社会提供各类有形无形的公共服务成为其重要职能，尤其是提供制度性规 则，运用合法合理的审批权力为市场经济发展提供相对公平的竞争环境。目前，市场经 济体制的完善和经济的迅速发展迫切需要良好的软硬投资环境。 目前有些审批环节职能 部门层层把关，舍不得“放权” ，事无巨细都要“审批” ，该批的不批，不该批的乱批， 如此投资软环境不利于市场经济良性发展。因此完善我国行政审批监督体系，约束政府 各职能部门的行为，营造良好的投资环境，有利于促进市场经济持续健康发展。 3有利于完善和深化行政审批制度改革 行政审批改革进行了多年，中华人民共和国行政许可法（以下简称 行政许可法 ） 唐若兰.立足政府职能转变,深化行政体制改革j.四川行政学院学报,2004(1). 3 已经颁布多年，取得了一定的成效，但仍然存在很多不足。我们在总结经验的同时，还 应清醒的认识行政审批制度改革过程中暴露出的一些问题， 尤其是行政审批监督体系不 完善，监督体系的不完善促使我国政府必须进一步深化行政审批制度改革，但是，在实 践中如何进一步完善行政审批监督体系的理论依据是什么、改革的价值取向是什么、完 善的思路和具体对策应该是什么等问题还不是很明确， 因而有必要对完善行政审批监督 体系的有关问题继续进行深入探讨，有利于完善和深化行政审批制度改革。 1.2 国内外研究综述 近年来， 我国行政审批制度改革成为转变政府职能以进一步深化行政体制改革的突 破口。构建严密完善的政府行政审批监督体系，是我国行政审批制度改革的关键环节和 重要任务。然而，在实践对理论需求的推动下，改革和创新进展不大，而且研究甚少， 为了进一步推进我国政府行政审批监督体系的研究， 本文拟对已有的相关成果进行概括 和分析，以期能推动对该问题的深入研究。 1.2.1 关于行政审批监督体系的研究概况 纵观学界的相关研究成果， 学者们对行政审批监督体系的监督主体和监督方式等问 题进行了深入探讨，为进一步的理论研究奠定了基础。但由于行政审批监督体系的研究 尚处于起步阶段，研究成果还不多,专著主要有丁茂战主编的我国政府行政审批治理 制度改革研究 、李玉赋著作的改革行政审批制度推进法治政府建设 、 中国方正出 版社出版的改革行政审批制度推进政府职能转变 。此外,研究还存在着一些亟待解决 的问题，具体体现在： （1）在界定行政审批监督体系的概念上缺乏统一性。在理论论证 的过程中，基本概念的界定是一个非常重要的研究起点。通过对概念的界定，人们才能 形成判断，进行推理，从事抽象的知识建构，表达各种原创性学理思想。对行政审批监 督体系的内涵界定没有引起足够重视。 （2）在研究行政审批监督体系的思路上缺乏逻辑 性。学界普遍存在研究思路闭塞，视阈狭窄，缺乏战略性的问题。没有认识到完善行政 审批监督体系是关乎行政审批改革成败至关重要的一步棋， 没有认识到行政审批监督体 系对行政体制改革有重要推动作用，使该领域系统化的深入研究很少，多是略略谈之。 （3）在研究行政审批监督体系的内容上缺乏全面性。目前，学界对行政审批监督体系 的内容研究缺乏内在联系。 （4）在研究行政审批监督体系的方法上缺乏科学性。目前， 学界对行政审批监督体系的研究多是从行政监察、法学、政治学等学科的角度进行研究 的，没有从专门的行政管理学研究中开辟出独特的、科学的研究方法。 1.2.2 关于行政审批监督体系存在问题的研究 转轨时期我国行政体制进行了多次机构改革，在政治，行政以及经济体制的改革实 践中，行政审批问题一直未能引起我们的足够重视，于 1999 年年底启动了重大行政改 4 革项目-行政审批制度改革，但改革过程中对监督体系的重视不够，我国行政审批监 督体系存在诸多弊端和不足。因此，分析我国行政审批监督体系存在的问题，是行政审 批监督体系研究的重要切入点，学界认为，我国行政审批监督体系主要存在以下问题： 1.对行政审批监督体系的重要性认识不足 完善行政审批监督体系必须架构在对监督体系重要性的深刻认识上。 只有结合学习 “三个代表”重要思想教育， “权利观”教育和警示教育，提高思想认识，增强完善行 政审批监督体系的自觉性和紧迫性，才能进一步推动监督体系的完善工作。有学者指出 有些同志对完善行政审批监督体系的重要性认识不足， 认为只要减少审批事项和简化审 批程序，行政审批制度改革就大功告成。正是这种思想，在从计划经济体制向社会主义 市场经济体制转变的过程中，催生了新旧体制转换中的缝隙，出现了行政审批监督自由 裁量权过宽、不能严格按照项目审批程序办事、缺乏审批责任追究制度、监督乏力等问 题。 “强审批，弱监管”是对监督体系重要性认识不足的表现形式，有学者认为在计 划经济时代， 我国各级政府部门将审批作为基本的管理手段， 事后监管则作为辅助手段， 形成了“强审批，弱监管”的政府行为模式，政府职能重心在于计划和审批。这就容易 引起诉讼，容易产生腐败，容易带来机构膨胀，难以更新行政理念，限制市场竞争。 2.行政审批监督相关法律法规不健全 行政审批监督体系是一个系统，不仅需要从思想上加强对其重要性的认识，而且需 要法律的保障。但是目前，我国有关法律只是笼统的规定行政机关对审批行为的实施应 加强监督，这种原则性的规定，为对监督权限进行细化、分解和明确。针对此问题，有 学者指出，我国还处在法制化初期，特别是对行政审批过程进行制约和规定的法律法规 还不健全。在监督行为的科学化方面更是处在探索阶段，在介入监督的操作方式上和执 行监督的力度与尺度上都还在不断探讨，具有中国自己特色的科学监督机制尚未建立。 也有学者提出要建立健全行政审批法制，加强审批监督，加速机关立法，严格控制审批 行为。认为目前我国行政审批责任制度相关的法律和工作制度很不健全，尤其是法律法 规，跟不上经济改革的步伐，造成行政审批责任无“法”可依、无“责”可究。 3.行政审批监督机制渠道不畅 行政审批监督体系不仅需要从思想上加强重要性认识，从制度上加强保障，还要拓 宽信息流通渠道，保证审批监督信息的完整性。任何信息从收集到最后的输出总要经过 信息接收和转化渠道。 行政审批监督在一定程度上也是对一定的行政信息进行收集加工 的过程， 渠道流畅与否很重要。 汪承亮、 高尚全认为我国传统的链式监督机制存在问题。 他们指出，链式监督机制基本的假设是认为行政审批工作人员是公共利益的天然代表， 指望他们自觉维护公共利益， 实然层面和应然层面的反差暴露了监督部门对职能部门的 广西区发展计划委员会纪检组.推进行政审批制度改革 努力完善监督制约机制j.计划与市场探索,2003(12). 姜彦.对完善行政审批监督检查机制的思考j.内蒙古农业大学学报,2005(1). 申建军,崔贝怡.加强人大监督的刚性,推进中国行政审批治理改革j.首都经济贸易大学学报,2007(6). 张正华.我国行政审批责任及其追究制度的现状和存在问题j.重庆工学学院学报,2003(12). 5 实质性监督不具有持久性且信息不对称的问题。 利益的重新分配导致行政审批监督过 程中信息不对称，是行政审批监督改革的最大难题。有学者指出，对政府行为的监督， 实质上是削减行政机关的某些权力，这对行政部门来说无疑是削减了权力和利益。他们 认为，从人大角度看，无论代表到任何政府部门视察，听到的先是部门领导的一片欢迎 监督的声音，但只要提案或甚至是代表的发言涉及哪个部门审批的范围或过程，都会遇 到强烈的反弹，没有任何一个部门主动认为应取消或下放自己部门的审批权，也少有部 门或领导主动甚至被动承认自己批的不对。 4.行政审批监督内部监督的缺陷 完善行政审批监督体系必须建立在构建严密完善的内部监督机制基础上。 杨伟东从 分析当前行政层级监督中的问题透视出行政审批监督内部监督的缺陷，主要表现为“政 令不通”和“政府弱、部门强”两个突出问题。首先，对取消的行政审批项目缺乏有效 监管；其次，对审批相对人缺乏监管；再次，对行政审批机关的监管。目前，理论界研 究的应对措施主要集中在建立完善行政审批责任制，加强对行政审批一把手的监管上。 1.2.3 关于完善行政审批监督体系对策的研究 完善我国行政审批监督体系是当前我国行政审批制度改革的关键环节， 更是当前我 国政治，行政和经济体制改革取得成功的重要突破口。完善行政审批监督体系的关键在 于能否有科学可行的完善对策。学界从不同的角度提出了一些完善对策： 1.创新行政层级监督新机制 有学者提出了关于创新行政层级监督新机制的思考。他指出，就行政监督而言，近 二十年来立法部门和学术界将更多精力和关注点放在外部监督的完善方面， 而忽视了行 政内部监督机制，尤其是行政层级监督的完善。他认为，行政内部监督缺乏程序性和透 明性，仅寄希望于外部监督并不现实，外部监督者毕竟置身于行政之外，无法或难以发 现或找到行政不良的内在原因；而且，即使外部监督要能够最终发挥作用，终究还要靠 行政系统内的自觉接受和相应机制完善。因此，他提出从加强行政层级监督的广泛性、 全面性、专业性、灵活性、简便性和高效性的角度，了不断完善行政审批监督体系的对 策。 2.加强人大监督的“刚性” 各级人大及其常委会对本级人民政府进行监督，是宪法赋予的重要职权，体现了一 切权力属于人民的宪法原则。行政审批，是政府行使行政权力的重要内容，是关乎民生 和社会发展的重要组成部分。需要实现人大实权的刚性，加强人大对政府重大审批项目 的审查和批准， 从而在根本上改革目前行政审批的监督体系不健全， 监督不到位等问题。 汪承亮,高尚全.闭环监督:行政审批制度改革研究j.中国工业经济,2004(8). 申建军,崔贝怡.加强人大监督的刚性,推进中国行政审批治理改革j.首都经济贸易大学学报,2007(6). 杨伟东.关于创新行政层级监督新机制的思考j.昆明理工大学学报,2008(1). 杨伟东.关于创新行政层级监督新机制的思考j.昆明理工大学学报,2008(1). 6 申建军、崔贝怡认为从加强人大监督的“刚性”入手，完善人大对于行政审批监督的体 系和机制，从而界定审核权与批准权的相对分离和相对集中行使，可以从根本上改革目 前行政审批的监督体系不健全，监督不到位等问题。他们认为，首先，应加强人大监督 机制的刚性。 主张借鉴国外发达国家在行政审批监督方面成功的经验， 切实体现人大 “最 高权力机关”或“地方权力机关”的地位，加强人大监督的权威性、制约性和过程参与 性，落实对行者功能审批的监督职能。其次，应加强人大监督的可操作性。主张强化中 国共产党在人大监督中的政治领导作用，建立专门针对行政审批进行监督的机构，依据 监督法明确人大对行政审批的审批批准权，规范程序、实现人大对行政审批的过程 性监督，建立人大监督专员制度和人大代表专职化制度。 3.构建闭环式监督制约机制 汪承亮、高尚全针对传统的行政审批链式监督机制的局限，主张通过构建闭环式监 督制约机制来完善我国行政审批监督体系。与传统链式行政审批监督机制相比，闭合式 监督机制具有持久性和动态性。首先，民众作为市场经济人的行为要受到政府职能部门 行政许可等形式的监督制约。其次，一旦政府职能部门的这种监督制约过多过滥，制约 了民众的合法自由，或者是监督制约异化为对民众合法权利的侵犯，民众必然会产生谋 求变革的诉求，这种诉求转化为对行政长官的现实压力，最终通过压力传导机制成为整 个政府的压力。这种压力会推动行政审批范围的调整、运做程序的规范化。此外，汪承 亮和高尚全还提出要多角度立体式地构建监督机制，为闭合式监督机制的形成打下基 础：构建媒体监督制度，行政许可公示制度，行政许可申诉制度，行政许可举报制度， 听证制度，行政许可中的“收支两条线”制度。 孙晓莉也认识到了闭合式监督机制的 有效性。孙晓莉指出要发挥监督合力，构建立体化的监督网络，充分发挥公民、行政机 关内外部的监督主体和新闻媒体等舆论监督的作用。与汪承亮、高尚全不同的是，她强 调指出要明确监督对象，提高监督的针对性，不仅要注重合法性的监督，要要注重合理 性的监督。 4.构建权责一致的权力体系 现代法律倡导权利义务对等:没有无权利的义务,也没有无义务的权利。 作为法治社 会中行政管理重要内容之一的行政审批,也必须遵循责权统一、责权一致这一原则。具 体执行行政审批权的机关和人员在享有行政审批权利的同时,也应当承担相应的义务, 对其因违法或行为不当所引致的法律后果负责。构建权力体系要按照授出权力的大小、 确定相应的责任；根据责任的大小,赋予必要的权力。授予执行的责任,必须赋予指挥的 权力。有权无责,必然滥用其权；有责而无权或权力与责任不相称,责任也无法落实。因 此， 推行行政审批责任制度改革,做到责权一致是很重要的,它是确保管理和审批工作有 效、廉洁实施的关键。在设计权力结构的同时，必须要构建相应的责任体系。有学者从 申建军,崔贝怡.加强人大监督的刚性,推进中国行政审批治理改革j.首都经济贸易大学学报,2007(6). 汪承亮,高尚全.闭环监督:行政审批制度改革研究j.中国工业经济,2004(8). 孙晓莉.建立健全行政审批的监督体系j.国家行政学院学报,2005. 7 权责一致的角度提出完善对策。顾炜认为，权责一致有利于健全监督机制，因此，他提 出首先要做到权力与利益彻底脱钩，其次要做到谁审批，谁监管，再次要健全行政审批 责任追究制度。 1.3 研究的思路和主要内容 1.3.1 研究思路 全文的研究任务是从行政审批监督体系出发，分析审批监督体系的构成要素，探讨 完善当前我国行政审批监督体系的有效途径和方法。全文在总结、借鉴国内已有关于行 政审批监督体系的理论研究和实践经验的基础上， 通过对国家现行行政审批监督体系现 状的研究，对当前取得的成就和存在的问题进行了研究探索，指出了完善当前我国行政 审批监督体系的总体要求、指导思想和基本原则。最后，从完善内部监督体系，完善外 部监督体系和完善行政审批监督体系的协调机制等多个方面提出了完善我国行政审批 监督体系的一些具体对策。 1.3.2 研究的主要内容 全文划分为四章： 第 1 章主要由选题的背景和意义、国内外研究现状、研究的思路和主要内容、研究 的方法及可能的创新点四个部分构成。 第 2 章论述了完善行政审批监督体系的必要性， 当前我国行政审批监督体系取得的 成就，并指出我国行政审批监督体系存在行政审批监督意识不强、行政审批监督制度匮 乏、行政审批监督渠道不畅、行政审批监督成本过高等问题。 第 3 章着重对完善行政审批监督体系的总体要求、 指导思想和基本体原则进行了阐 述。指出完善行政审批监督体系必须坚持法制性原则、公开性原则、民主性原则、审监 分离原则、监督回避原则。 第 4 章则从完善内部监督体系，完善外部监督体系、建立行政审批监督体系的协调 机制、建立行政审批与监督的责任追究制度、加强行政审批监督的法律保障机制、建立 行政审批网上监督系统， 提升监督的现代化水平等六个方面探讨了完善我国行政审批监 督体系的具体对策。 1.4 研究方法 1文献分析方法。文献分析方法的重要价值正如国外学者指出的那样：“分析人 员如果忽视了作为被选方案来源之一的文献资料将会是一个错误那些产生问题的 顾炜.转变政府职能 加快行政许可制度变革j.国防科技工业,2002(9). 8 实践领域的文献资料也应该在检查后将其作为以检验的建设性政策的一种来源”。 本人 获取了相关问题的互联网信息、电子资源和图书资料并进行了梳理。 2系统分析方法。本文利用系统分析方法，把行政审批监督体系作为一个整体系 统研究，由内部监督体系，外部监督体系，协调体系，责任追究体系，法律保障体系等 各子系统组成，在层层分析的基础上，从整体分析的视角系统全面地分析问题。 1.5 创新点 行政审批监督体系，是一个具有重要理论和实践双重意义的研究领域，本文为进一 步深化和加强其研究，提出了以下有一定创意的观点: 1.合理界定了行政审批监督体系的内涵 要确定相对稳定的研究论域,建立学科建设共识的概念平台。笔者认为应该从“治 理”的角度来界定行政审批监督体系的概念,即强调监督主体的广泛性，认为行政审批 监督体系是指通过对各监督系统的整合而建立的（四维一体两向）权力制衡体系。它由 横向监督系统和纵向监督系统构成，其中横向监督系统主要是根据“三权分立”划分的 立法监督、行政监督、司法监督以及社会监督，纵向监督主要是依据权力流向而划分的 自上而下的监督和自下而上的监督。 2.深入研究了行政审批监督体系的内在逻辑 笔者认为行政审批主体、行政审批相对人、监督主体、监督客体以及监督方式之间 有着内在的逻辑结构,应加强对权力腐败论、分权制约论、委托代理理论、社会契约 理论、 主权在民理论以及马克思主义人本理论的研究， 以此为基础对监督体系进行推演, 梳理出行政审批监督体系的研究思路，架构出研究的理论框架。 9 第 2 章 当前我国行政审批监督体系完善的必要性与现状分析 2.1 完善我国行政审批监督体系的必要性 目前，我国正处在行政审批改革过程中，行政审批制度还不能适应新形势发展的需 要，正面临深刻变革，事实上存在的审批权力被滥用和审批行为违法侵权的现象不能不 引起人们的高度重视，加快完善行政审批监督体系越来越重要。 2.1.1 完善行政审批监督体系是社会主义市场经济发展的需要 市场经济运行主要靠的是法律制度和市场机制。 审批是对市场主体进入市场前所进 行的事先把关，对于该主体在市场中能否正常活动，单纯的审批则不能完全控制。许多 经过审批符合条件的主体进入市场后，很快就失去了活力，甚至被淘汰出局。更有一些 人利用经过审批所取得的合法身份，大搞诈骗活动，违规违法，严重扰乱了经济管理秩 序。这就需要严密监督来防止行政审批带来的不良影响。但是，目前我国行政审批的监 督体系很不健全，不少部门往往只批不管，一批了事，对审批之后的项目执行情况缺乏 后续的监管，导致经过审批的项目质量不高、发展不利、效益不好。还有一些部门仅仅 通过所谓年审这些来监管许可证的使用，而不是通过平时的管理来实现监管。这样做一 方面增加了行政成本，另一方面降低了行政相对人的管理方式，最终导致了重审批轻监 管、重权力轻责任、重利益轻服务，甚至以审代管的现象发生。此外，按社会主义市场 经济体制的要求， 要发展社会主义市场经济， 就必须按经济规律办事， 减少政府过多的、 不规范的行政干预。目前，政府用大量的行政审批手段和方式解决市场问题，用行政干 预代替市场调节，这不仅达不到有效管理经济和社会事务的目的，反而违背了市场经济 规律，不利于市场经济体制的完善。 2.1.2 完善行政审批监督体系是深化行政审批改革的关键环节 行政审批改革是政府部门自己改革自己的行为。 由于在改革过程中会使一些部门和 个人失去一定的利益和权力，所以改革过程中，主动性不强，形式主义盛行，改革缺乏 深度，只停留在一些表面事项上，例如：应当取消的审批事项不取消或者变相审批；拟 取消的审批事项多是无利可图或含金量低的项目；与收费有关的审批事项多予以保留； 审批权力仍旧比较集中，行政“一把手”仍然手握大权等等。 总结我国行政审批改革 未达到深层次的原因主要在于行政审批监督体系不完善，因此，要防止行政审批改革流 于形式，使改革取得实质性进展，就必须加快完善行政审批的监督体系。 肖军,喻少如.行政审批改革的若干思考j.求实,2002(2). 10 2.1.3 完善行政审批监督体系是转变政府职能的重要突破口 服务型政府建设要求政府必须转变政府职能，从“全能政府”向 “有限政府”转 变。转变政府职能的核心是实行政企、政事、政社分开，其中的关键是政企分开。市场 经济条件下，政府工作必须由微观管理转为宏观调控，从直接管理转向间接管理，从注 重审批转向加强监督。总体看近几年的改革工作，虽然已经较大幅度的削减和调整审批 项目，但一些政府部门审批事项仍然过多、过滥，政府职能转变还远远没有到位，一些 政府部门存在越位，错位等问题，从而加大了行政成本，造成政府工作效率低下。因此， 必须完善行政审批监督体系，用完善的制度监督和规范审批的范围、程序、方式，促进 政府职能转变，使政府从繁杂的具体事务中解脱出来，以完善行政审批监督体系作为政 府职能转变的突破口。 2.1.4 完善行政审批监督体系是加强我国廉政建设的有效举措 腐败现象产生的原因多种多样，但其与行政审批权力的滥用紧密关联。缺失监督检 查的权力往往被滥用，主要表现于行政审批 。行政机关的腐败要有条件和机会，这个 条件就是权力， 机会就是有很大的自由裁量权， 而且不公开。 我国目前行政审批设定权、 滥用、设定事项的不明确、条件的模糊和程序的繁杂不仅为腐败者创造了条件，还提供 了机会。在一定意义上审批中的问题成为腐败的源头。人们发现了权力的经济价值，在 行政审批当事双方各自效用最大化的心理驱动下， 权钱交易的寻租性腐败具有基于经济 理性的逻辑必然性，于是，以寻租为主要表现形式的腐败成为公平竞争环境的最大破坏 力量，这些在一定程度上限制了市场主体的自由竞争，不利于社会资源的合理配置，增 加了行政成本。 随着我国行政体制改革实践的不断深入以及人们对行政发展规律认识的 不断深化， 如何建立严密完善的政府行政审批监督体系已成为一个重大的理论和现实问 题。 2.1.5 完善行政审批监督体系是加强人民民主建设的需要 行政审批是政府对事关国计民生，国家安全和经济发展全局，社会政治稳定的重大 事项进行宏观调控的一种手段，也是一种行政管理权力。按照西方社会契约论的观点， 政府起源于人们权力的让渡，行政审批和政府一样，同样起源于人们权力的让渡，并且 它是伴随着政府的产生而产生的。行政审批是社会发展到一定阶段的产物，国务院行政 制度改革工作领导小组在关于印发关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握 的几个问题的通知中明确指出行政审批的定义：行政审批是指行政审批机关（包括 有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予 其从事特定活动，认可其资格，确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的 行为。 行政审批制度是维护人民权力的有效方式， 党的十六大提出 “必须增强法制观念， 叶必丰.行政行为执行力的追溯j.法学研究,2002(5). 11 善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。 ” 因此，必须完善行政审批监督体系，加强对行政部门和行政人员的监督约束，重新审视 残存于人们心中的“权力意识” ，淡化“有权不使，过期作废”的陈旧观念，树立公仆 意识，力求做到能办事情马上办、需要研究的事情限时办、需要上报的事情及时转。通 过制度来监督制约行政行为的规范化运作，加强人民民主。 2.2 我国行政审批监督体系取得的成就 2.2.1 内外部审批监督日益完善 首先，就内部监督体系而言，各地政府都相继成立政府效能建设领导小组，下设办 公室，效能中心发挥组织赋予的职权，坚持“有诉必理，有理必果”的原则，对投诉实 行分级负责，督促相关部门进行整改；为提高行政效率，各地政府先后成立了行政服务 中心，逐步建立“双休日办公” 、 “一个大厅办事” 、 “一个窗口接件” ，方便了群众，规 范了行政机关的办事行为，明确了服务意识，强化了对具体行政机关日常行为的监督。 对行政审批人员实行岗位责任制、一次性告知制、服务承诺制、限时办结制、被诉待岗 制、离岗培训制、失职追究制等制度。同时，政府各部门主要负责人对本部门的行政审 批行为负全面领导责任，分管负责人对具体审批行为负直接领导责任。同时实行领导政 绩与落实行政执法责任制挂钩，加强对单位负责人和经办人的评议考核，并将评定结果 作为政府和部门领导干部政绩的重要内容和奖惩、任免的重要条件。其次，外部监督日 益完善。各地已初步形成以各级效能建设办公室为核心，人大、政协、纪检监察、司法 机关相配合的审批监督机制。一是效能办负责对各部门审批权、审批事项的操作规则， 审批程序进行监督管理，认真办理投诉事件，切实解决群众的投诉问题，努力为群众排 优解难。 二是人大注重提高监督实效， 不断探索强化对政府审批行为监督的办法和途径， 切实抓好监督检查的各个环节。三是政协加大民主监督力度，充分运用批评和建议的方 法，对政府审批行为进行民主监督。四是加强司法机关的监督，对行政机关及其行政执 法人员和尚未构成犯罪的行政执法进行监督，以维护法律的尊严和法制的统一。五是重 视发挥各种监督员的作用， 扎实开展民主评议行风活动。 六是加强社会监督和舆论监督， 结合全面推行办事公开制度，接受社会的广泛监督。相关职能部门定期不定期地深入基 层，深入企业，深入一线，广开言路，集思广益，广泛征求社会各界对政府行政审批制 度改革的意见，充分发扬民主。近年来，部分省市，如山东省、沈阳市的行政审批中心 实行聘请社会义务监督员等方式对中心行政审批进行监督检查。对于窗口的工作纪律、 办事效率、服务态度等方面的情况进行明察暗访，并定期举行座谈会，听取社会义务监 督员的意见和建议，这些举措有效地促进了行政审批窗口提升效能，和服务质量，取得 了良好的监督效果。 12 2.2.2 行政审批监督力度不断加强 行政审批是建立在普遍禁止基础上的解禁行为，审批的内容是国家一般禁止的活 动。行政审批监督的力度尤为重要，目前，我国行政审批监督力度不断加强，主要体现 在以下方面： （1）行政审批监督范围不断扩大。过去对行政审批的监督主要是行政机关 自身的监督和行政监察机关的监督，范围相对较窄，监督效果也不甚理想。行政审批制 度改革中，各地加强了人大、政协对行政审批的监督力度，强化了行政监察机关的监督 职能，拓宽了群众监督的渠道，同时积极发挥新闻媒体对行政审批行为的监督。 （2）行 政审批监督的内容趋向合理。 行政审批事项的设立、 变更和取消的监督。 从设立角度讲， 监督主要从以下两方面开展，首先，对设立依据进行审查，审批事项必须符合我国立法 体制的要求，遵循法制统一原则，即必须符合法定