（公共管理专业论文）广东省国有林场管理体制改革研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：耳匙壶，易 日期：加髀月厶日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：触、五 日期：2 7 年占月易日 撇名：降锵 日期：2 口哆年易月6 日 广东省国有林场管理体制改革研究 专业名称：公共管理 申请人姓名：段孟涵 指导老师：陈瑞莲 摘要 近年来，环境问题、生态问题以及可持续发展问题已经成为我国经济社会发展 领域里的热点。生态环境的不断恶化和全球气候的逐渐变暖促使人类认识到在改造 自然、利用自然的同时要注重对自然的保护，寻求人类与自然和谐发展。保护森林、 加强林业建设是解决生态和环境问题的关键。国有林场作为林业建设和发展的主战 场，是巩固和发展林业的基础，是建立林业产业体系和生态安全体系的有力保障。 而如同全国大多数国有林场，新时期广东省国有林场大部分处于经济亏损、负担沉 重、管理体制不顺、人员素质偏低的状况，很难发挥其应有的社会和经济效益。 本文主要运用实证研究的方法，通过对广东省国有林场的现状、尤其是管理体 制的现状，系统分析其管理体制存在的问题，继而探索管理体制改革的方向。笔者 有幸参与了2 0 0 7 年广东省林业局组织的广东省国有林场改革与发展的课题调研， 掌握了大量的第一手资料，详细地了解到广东省国有林场的现状；随后通过查阅相 关文献，对所掌握的资料进行研究。本文认为：广东省国有林场存在定性不明确、 产权关系不清晰、主管部门和国有林场关系不明、相关法制建设滞后和内部管理不 合理等问题，严重影响了国有林场的发展；应根据广东省国有林场承担的不同社会 职责，将林场分为生态型林场和商品型林场，并做好明晰产权、明确主管部门的监 管责任、实行温和而坚决的人员分流、加强相关法制建设等配套工作，为广东省国 有林场的发展注入新的活力。 关键词：国有林场管理体制产权 i i t h e s t u d yo n t h em a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mo f s t a t e - - o w n e df o r e s tf a r mi ng u a n g d o n gp r o v i n c e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a p p l i c a n t ：d u a nm e n g - h a n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rc h e n r u i l i a n a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，e n v i r o n m e n t a li s s u e s ，e c o l o g i c a li s s u e sa n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t h a v eb e c o m et h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tf o c u si nc h i n a t h ec o n t i n u o u s d e t e r i o r a t i o no fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta n dt h eg l o b a lw a r m i n gw a mu st h a tw h i l ee x p l o i t a n dr e f o r mt h en a t u r e ，i nt h em e a nt i m ew es h o u l dp a ya t t e n t i o nt ot h ep r o t e c t i o no fn a t u r e ， s e e kt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n tb e t w e e nh u m a na n dn a t u r e ，p r o t e c tt h ef o r e s t ， s t r e n g t h e nt h ef o r e s t r yc o n s t r u c t i o n ，w h i c hi s c r i t i c a lt os o l v et h e e c o l o g i c a l a n d e n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s t h es t a t e o w n e df o r e s tf a r m ，a st h em a i nb a t t l e f i e l do ft h e f o r e s t r yc o n s t r u c t i o n a n dd e v e l o p m e n t ，i sv i t a lf o rt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ef o r e s t r y i n d u s t r i a ls y s t e ma n dt h ee c o l o g i c a ls e c u r i t ys y s t e m l i k eo t h e rs t a t e o w n e df o r e s tf a r m s ， g u a n g d o n gp r o v i n c i a l f o r e s tf a r mb u r e a uf a c e se c o n o m i cd e f i c i t ，h e a v yb u r d e n ，t h e o u t d a t e dm a n a g e m e n ts y s t e m ，l o wq u a l i t ys t a f fa n dc a n n o tf u n c t i o ni t se c o n o m i ca n d s o c i a le f f e c tt ot h eu t m o s t i nt h i sp a p e rt h r o u g ht h ee m p i r i c a lm e t h o di a n a l y z e dt h e c u r r e n ts t a t u si n g u a n g d o n gs t a t e - o w n e df o r e s tf a r m ，e s p e c i a l l yt h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h em a n a g e m e n t s y s t e m ，a n dt h e nt oe x p l o r et h ed i r e c t i o no ft h em a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r m ih a dt h e h o n o rt op a r t i c i p a t ei nt h er e s e a r c ht o p i c ，”g u a n g d o n gp r o v i n c i a ls t a t e o w n e df o r e s tf a r m r e f o r ma n dd e v e l o p m e n t ”，o r g a n i z e db yg u a n g d o n gf o r e s t r yb u r e a u ，m a s t e r e dl o t so f i i i f i r s t h a n di n f o r m a t i o n ，a n dg o tt ok n o ww e l lt h es t a t u sq u oi nt h ef o r e s t r y m o r e o v e r , i l o o k e du pt h er e l a t i v ea r t i c l e s ，e x t r a c t e dt h et h e o r e t i c a le s s e n c e ，s t u d i e do nt h em a s t e r e d i n f o r m a t i o na n dm a d et h ef o l l o w i n gp r o p o s a l s ：g u a n g d o n gp r o v i n c i a lf o r e s tf a r mh a s a m b i g u o u so r g a n i z a t i o nn a t u r e ，i n d e f i n i t ep r o p e r t yo w n e r s h i p ，u n d e f i n e dr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n ta n ds t a t e o w n e df o r e s tf a r m ，o b s o l e t er e l a t e dl e g a l s y s t e ma n du n r e a s o n a b l ei n t e r n a lm a n a g e m e n t ，w h i c hg r e a t l ya f f e c tt h ed e v e l o p m e n to f s t a t e o w n e df o r e s tf a r m i ti s s u g g e s t e dt h a tg u a n g d o n gs t a t e - o w n e df o r e s tf a r m ， a c c o r d i n gt ot h ed i f f e r e n ts o c i a lm i s s i o nc a r d e db yt h ef o r e s tf a r m ，s h o u l db ed i v i d e di n t o t h ee c o l o g i c a lt y p ea n dt h ec o m m o d i t yt y p e ；p r o p e r t yo w n e r s h i ps h o u l db ec l a r i f i e d ，t h e s u p e r v i s i n g f u n c t i o no fa d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n tb ed e f i n e d ，t h er e p o s i t i o n o ft h e p e r s o n n e lb em o d e r a t ea n dr e s o l u t e ，r e l a t e dl e g a ls y s t e mb es t r e n g t h e n e d ，w h i c ha sa r e s u l t w i l li n f u s et h ed e v e l o p m e n to fg u a n g d o n gs t a t e - o w n e df o r e s tf a r mw i t hn e wl i f e k e yw o r d s ：t h es t a t e - o w n e df o r e s tf a r m ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，p r o p e r t yo w n e r s h i p i v 目录 摘要i 目录v 图表目录 第一章导论”1 第一节研究背景及选题意义1 第二节文献综述2 第三节基本概念4 第四节研究方法及思路8 第二章广东省国有林场的现状1 0 第一节广东省国有林场概况1 0 第二节广东省国有林场现行的管理体制1 5 第三章广东省国有林场管理体制存在的问题分析1 8 第一节产权关系不清晰、定性不明确1 8 第二节主管部门与国有林场关系不明2 0 第三节法制建设滞后2 l 第四节内部管理不合理2 2 第四章广东省国有林场管理体制改革的对策思考2 5 第一节国外国有林业管理的经验借鉴2 5 第二节广东省国有林场改革的目标2 9 第三节广东省国有林场管理体制改革的具体思路3 1 结束语4 l v 参考文献“4 2 附录：广东省国有林场基本情况表( 1 1 1 ) ”4 6 后记5 7 v i 图表目录 表2 1广东省国有林场收支基本情况表”1 2 表2 2 广东省国有林场债务及偿还能力情况表“1 2 表2 3 广东省国有林场办社会情况表”1 3 表2 4 广东省国有林场人员基本情况表- 1 3 表2 5 广东省国有林场管理人员素质统计表”1 4 表2 6 广东省国有林场职工待安置情况表”1 4 v i i 在地球五大自然生态系统中，森林生态系统无疑是物种最丰富、对地球环境调节 功能最强的一个生态系统。它既承担着维护大自然生态平衡、保护物种资源、减轻自然 灾害、美化人类生存环境的历史使命，又承担着保持水土、涵养水源、调节气候、净化 空气、防风固沙、保护生物多样性的重要责任。因此，保护森林资源是保护人类家园的 客观需要，发展林业是维护国家生态安全的必然选择。尤其是随着科学技术的发展和社 会进步，环境的不断恶化，林业的生态功能与社会效益逐渐凸显出来。1 9 9 2 年巴西联 合国环境与发展大会确立了把可持续发展作为全人类的共同主题；2 0 0 2 年南非可持续 发展世界首脑会议将可持续发展作为世界各国的共同发展模式，从此全球林业定位和发 展趋势发生了根本性的转变。党的十七大提出“建设生态文明，基本形成节约能源和保 护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。中国林业开始全面进入以木材生产为 主向以生态建设为主转变的轨道。 作为林业建设和发展主战场的国有林场，也正处于全新变革的阶段，面临着前所未 有的机遇和挑战。国有林场是巩固和发展林业的基础，是林业生产的基层单位，在林业 产业体系与生态安全体系的建设以及促进非公有制林业发展中发挥着龙头和示范作用， 是实现林业“三大效益( 生态、产业、文化) 有机结合的突破口，是实现“五个林业 ( 生态林业、民生林业、文化林业、创新林业、和谐林业) 的重要保障。位于“七 。徐正春，廖晓晨关于广东省国有林场集约化可持续经营的调查研究林业经济，1 9 9 8 。广东省林业局局长张育文于2 0 0 8 年提出“发展五个林业，促进广东省林业又好又快发展”。 山一水二分田”的广东省，现有1 8 8 个国有林场，是我国南方重要的集体林区。作为我 国改革开放的前沿阵地，广东承担着率先基本实现现代化的重任，经济社会的快速发展， 对资源的充分利用和强烈渴求，以及对可持续发展能力要求的日益突出，致使广东对加 快林业发展和改善生态环境的要求更加迫切，保障广东国土生态安全、满足经济社会发 展的生态需求也加倍受到重视。 而如同全国大多数国有林场，广东省国有林场由于定性不明确、管理体制不顺、产 权不清晰等原因，除省属林场盈利，绝大多数林场亏损经营，而且改革面临偿还沉重 债务和安排大量富余人员等问题，又让改革困难重重。国家林业局国有林场和林木 种苗工作总站于2 0 0 7 年下发了关于认真做好国有林场改革基础工作的通知，改 革前的摸底工作现已展开。这次国有林场改革，就是要着眼于解决管理体制、机制 和相关政策等深层次问题，是一次综合配套改革。广东省是改革开放的前沿，在林 业管理体制上的探索往往居于全国前列并得到推广，其改革方案显得尤为重要。 本文正是以国有林场管理体制为切入点，从分析广东省国有林场管理体制的现状入 手，分析管理体制的存在问题及原因，从而探求广东省国有林场管理体制改革的方向。 希望本文的研究，能为广东省国有林场改革与发展提供新的视角和有参考价值的建议。 第二节文献综述 目前，研究国有林场改革的文献中关于管理体制改革的观点主要集中在以下三 个方面： 一、有的学者认为，要对国有林场实行企业化管理及建立非公有制管理体系。2 0 0 0 年湖南省国有林场工作会议提出2 0 0 0 年全省要把发展职工家庭经济作为国有林场改革 2 的重点；陈后文和包中才提出国有林场改革的关键在于林地产权制度改革，而林地产 权制度改革又主要在于林地的所有权和经营权分离； 徐学锋也对国有林场引入非公有 制经济的可行性分析进行了探讨，并指明国有林场引入非公有制经济将具有广阔的前 景； 王自力认为国有林场定位于事业单位企业化经营或纯事业单位与国有林场多元化 发展混业经营的内在矛盾，决定了企业化是我国国有林场改革与发展的方向，孔明认 为必须下决心调整林场内部经济的所有制结构，大力发展非公有制林业。国有林场的许 多生产经营项目，包括森林资源管护和各项造林、营林作业项目等，特别是多种经营项 目，完全可以而且应当分散到职工家庭和个人来搞，通过有步骤的调整，实现国有民营 和民有民营。 二、有的学者认为，要将林场分为商品型和生态型两类进行管理。朱永法和魏远竹 等主张国有林场改革要结合森林分类经营，将国有林场按主导效应的确定来进行改革； 戴光翠认为实行分类经营，建立起符合经营目标要求的国有林场管理体制。先锋等 认为对公益型林场和商品型林场分而治之，分别实行事业化管理和企业化管理，商品 林进入市场无可争议，目前最重要的是要把生态公益林地纳入产权制度改革，而不能 ， 仅停留在界定、划定和消极养护的初级阶段。 三、有的学者认为，要将林场分为生态型、生产型、混合型三类进行管理。毛 赣华等认为应尽快将国有林场划分为生态公益型林场、生产经营型林场和混合经营 型林场。生态公益型林场为社会公益性事业单位，实行事业化管理。生产经营型林 场性质为生产性事业单位，实行企业化管理。混合经营型林场，兼有生态公益和商 。邹向华对湖南省国有林场发展职t 家庭经济的思考中南林业调查规划，2 0 0 0 1 1 ) 圆陈后文，包中才国有林场林地产权制度改革的思考及实践林业经济，2 0 0 1 ( 4 ) 徐学锋深化林业改革发展非公有制林业经济四川林勘设计，2 0 0 2 ( 1 ) 回王自力，田明华，李红勋企业化：我国国有林场改革与发展的方向中国林业经济中国林业经济，2 0 0 8 ( 3 ) 四孔明( 国家林业局国有林场与苗圃管理总站副站长) 如何做好新形势下的国有林场工作林业经济2 0 0 3 ( 4 ) 四朱永法，魏远竹国有林场分类经营改革探讨北京林业大学学报，2 0 0 1 ( 3 ) 。先锋，徐正春广东省国有林场改革与发展的思考北京林业大学学报，2 0 0 7 年( 3 ) 3 品经营两种职能，可定为生产性事业单位，实行事业化管理。 综上所述，目前专家和学者对国有林场的改革已做了卓有成效的研究。但侧重国 有林场管理体制，尤其是对广东省国有林场管理体制的研究比较缺乏。本文试图对 广东省国有林场分别实行生态型和商品型两种管理体制进行探索，为推进广东省国 有林场管理体制改革提供参考。 第三节基本概念 一、国有资产 国有资产就是能带来经济利益的国有经济资源。广义的国有资产通常是指国家 所有的一切资产。狭义的国有资产是经营性的国有资产，是指国家作为出资者在企 业中依法拥有的资本及权益。主要包括三部分：企业占用的国有资产；行政事业单 位占有、使用的非经营性资产中，以获取利润为目的而通过各种形式用于经营的资 产；国有资源中投入生产经营过程的资源。 二、国有林场 林场是实施森林规模经营的主要组织形式之一。从全球范围来看，国有林场的发 展并不平衡，尤其在经济发达的国家，国有林场的形式已逐渐为其它林业经营组织或经 营公司所代替，而我国国有林场在很大程度上也是计划经济条件下留下的产物。 毛赣华，陈济友关于江西省国有林场改革的几点思考林业经济，2 0 0 9 o 郭小聪主编政府经济学中国人民大学出版社，2 0 0 3 年1 1 月 4 我国国有林场在1 9 9 4 年之前称为国营林场，大多数建于新中国成立之后，主要是 根据国民经济发展需要，由国家投资设立的，很大程度上是计划经济条件下的产物， 仅仅是一个生产性事业单位。国营林场是建立在社会主义全民所有制基础上，从事林 业生产并具有相对独立性的经济组织。国营林场是由国家投资，利用国有的宜林地， 根据国民经济建设的需要而建立的林业生产组织。圆 1 9 9 2 年，中国共产党十四大确立了中国要建立社会主义市场经济。为适应社会 主义市场经济的发展，根据1 9 9 3 年的宪法修正案，随后全国国营企业改名为国有企业， 国营林场也被国有林场一词所代替。然而，如何定义国有林场，至今还没有一个权 威的、统一的概念。就目前而言，有法律效力的国有林场定义主要见诸地方性法规， 如湖南省国有林场管理办法( 1 9 9 7 ) 第二条：国有林场是指国家为培育、保护和 开发利用国有森林资源而依法设立的生产性事业单位。湖北省国有林场管理办法 ( 1 9 9 8 ) 第三条：国有林场是指在本省行政区域内由国家和省投资，为培育、保护和 合理利用国有森林资源依法建立的全民所有制为主体的生产性事业单位。这些概念 主要从投资主体、林场性质、建场目的、设立程序四方面进行了概述，将国有林场定 性为生产性事业单位。 目前关于国有林场的性质主要有三种不同的观点：( 1 ) 国有林场企业论，持这种 观点的人认为，国有林场应当改成企业，以减少国有林场的依赖性；( 2 ) 国有林场事 业论，持这种观点的人认为，国有林场生产的社会服务性、国有林场经营方针的生态 性、国有林场经营活动的公益性以及国有林场多元化经营的艰巨性，决定了国有林场 的事业性质，但内部可实行企业化管理；( 3 ) 国有林场分类论，持这种观点的人认为， 应当对国有林场划分类型，分类管理。1 9 9 6 年关于国有林场深化改革加快发展若干 问题的决定( 林场字 1 9 9 6 4 9 号) 要求将国有林场分为商品经营型、生态公益型和 。刘增国营林场管理中国林业出版社，1 9 8 3 圆李克亮国营林场经营管理农业出版社，1 9 8 4 混合经营型；2 0 0 3 年中央“9 号文 进一步肯定了国有林场分类论，并要求深化国 有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场。 随着我国社会主义建设的不断发展，我国国有林场的建设和管理内涵也在发生着变 化，具体表现在其管理体制和经营方针的不断调整。虽然国有林场一直是我国林业建设 和发展的重要领域，但对国有林场的概念界定仍然没有清晰和正规的表述。 本文认为，国有林场是国家所有，以恢复、培育和维护森林生态系统健康与完整， 旨在为社会提供森林产品和生态服务的具有法人资格的经济组织。这一概念与以往 概念不同之处，是明确了国有林场的产权归属。包括四层含义：一是国有林场是由国 家投资设立的，国家所有的经济组织；二是设立国有林场的目的是为社会提供森林产 品和生态服务，根据国家赋予其任务与使命不同，可以分为事业单位和企业单位两大 类；三是国有林场的社会服务过程是通过恢复、维护、经营森林生态系统，提供森 林生态系统产品和服务来实现的；四是国有林场要实现持续有效的供给，必须是根据 法律自主经营、自我积累、自我约束、自我发展的经营主体，享有与其业务有关的民 事权利，承担应有的民事义务。 三、国有林场管理体制 体制是：“有关组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系和制度 的总称，或指国家机关、企业和事业机构设置和管理权限划分的制度。 可见体制的内 涵因国家管理的分工和范围不同而表现出不同的类别。 管理体制是在一定的社会制度下，国家、地方、部门、企业及其内部各层次所形成 的管理体系、管理机制、管理方法和管理制度的总称。它涉及的范围很广，包括组织形 。指中共中央国务院关于加快林业发展的决定( 中发 2 0 0 3 9 号) ，是我国现今林业工作的重要指导方针 。陈世清_ 于佩娟，颜文希和谐林场一一论现代国有林场的森林经理林业资源管理，2 0 0 6 ( 2 ) 朱启风辞海上古籍出版社1 9 8 2 年版，第5 2 1 页 6 的 成 部分，分为各级林业主管部门、各级林场管理站、各级林场三个层次。( 2 ) 职权配置结 构，指各各类林场横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。( 3 ) 职权运行机 制，指享有国有林场管理权力的管理机构各自的职权运行方式、程序以及各机构之间开 展林业事务进行协调的方式等，如决策的机制、执行机制、协调机制、以及监督机制等。 其中，管理机构是管理体制的组织形式和组织保证，职责权限是管理的职能形式和功能 保证，而运行方式或称执法手段则是管理组织形式和职能形式的动态反映和动态组合。 四、产权 产权这一概念是从西方引进的，然而在西方产权学派的论述中，产权却是一个含义 极为不确定的概念。本文所采用财产权利的提法。产权是指凭借对资产的所有权、占有 权、支配权和处置权，给所有者和占有者带来一定收益的权利。产权有广义和狭义之分， 狭义的产权就是企业的所有权，以表明产权主体对企业资产的独占和垄断的财产权；广 7 义的产权不仅包括所有权，而且还包括由所有权派生的权能，如占有、使用、收益和处 置等权能。产权是所有制的核心和主要内容，也是市场经济活动的基础和前提。一般 来说，改革都会在不同范围内触及到产权的变革。 产权一般以三种形式存在：一是产权的实物形态，就是对资产直接的实物占有。以 实物占有形态存在的产权关系一旦发生变化，极易导致公司财产的分裂，从而可能使公 司的生产经营活动难以正常进行；二是产权的股权形态，就是对资产通过购买股票的形 式来占有。以股权形态存在的产权具有相对独立性。股东作为公司的所有者虽然可以任 意处置他拥有的作为公司产权凭证的股票，但却无权自作主张地处置公司的财产，因此 股权关系的变动往往并不影响公司财产的完整。这是商品经济发展到较高阶段所出现的 一种产权形态，也是较高级的产权形态；三是产权的债权形态，就是经济主体将资产贷 放出去之后对这部分资产形成的债权占有。 第四节研究方法及思路 一、研究方法 本文主要采用实证的研究方法。 一是开展调研。笔者参与了由广东省林业局组织的广东省国有林场改革与发 展课题调研，并借此机会，通过表格调查、问卷调查、召开座谈会、实地考察等 方法，对广东省各市国有林场的情况有了详细地了解。调查表内容涵盖：林场基本 情况、森林资源情况、资产分布及资金来源、债务及偿还能力情况、经营状态、二 张鹏举见国企三层次产权体制下的战略管理模式硕士论文，p 2 4 2 5 8 三产业及职工自营经济状况、职工工资及职工安置情况、管理人员分布及专业人员 素质、林场办社会情况、社会保障参保情况、管理人员身份情况、基础设施情况等。 在实地调研时，召开座谈会，与各市林业局的领导和相关部门、林场领导和职工分 别召开座谈会，听取他们对林场发展存在问题的反映和改革的建议；同时发放不记 名调查问卷，了解他们对林场改革的真实想法；下到工区，考察了林地林木资源和 基础设施建设等情况。 二是资料分析。通过阅读法规、政策、专著和论文，了解了国有林场管理、管 理体制、事业单位改革等方面的理论和实践经验；同时广泛收集广东省国有林场相 关资料，运用相关的理沦来思考和分析这些资料，提炼出对本文写作有用的理论精 华。 三是比较分析。研究国外国有林管理的经验，分析总结广东省国有林场管理体 制存在的问题，探索适合广东省国有林场管理体制改革的思路和模式。 二、研究思路 本文主要按照“提出问题一分析问题一解决问题的思路进行研究和写作： 首先，通过调研和查找资料，较全面地概述广东省国有林场的现状，包括广东 省国有林场的概况、相关政策和现行的管理体制，说明广东省国有林场管理体制改 革的迫切性。 其次，抓住问题的主要矛盾和矛盾的主要方面，从定性、产权、组织结构等问 题入手，分析广东省国有林场管理体制存在的问题。 最后，通过分析国外国有林管理体制情况，根据广东省国有林场改革的目标体 系，攻克问题的主要矛盾和矛盾得主要方面，提出管理体制改革的建议对策。 9 第二章广东省国有林场的现状 第一节广东省国有林场概况 一、广东省国有林场的沿革 ( 一) 新中国成立前 清光绪三十四年( 1 9 0 8 年) ，广东省劝业道在广州市鸥村前( 今区庄) 犀牛尾筹建 全省农事实验场，后更改为广东全省农林实验场，标志着现代意义的林场在广东的 正式诞生。 民国1 7 年( 1 9 2 8 年) 国立中山大学在广州白云山筹建第一模范林场作为教学实 习林场，标志着林场作为一种独立形式正式在广东省出现。 民国1 8 年( 1 9 2 9 年) ，广东省森林局先后先后创办南华、潮安、罗浮、鼎湖、德 庆5 个省营模范林场，全部是省森林局直管的林业事业单位。同年，广东省政府批 准由省森林局制订了县林场、苗圃规程，颁布各县施行，要求筹办县立林场。至 民国2 9 年( 1 9 4 0 年) ，全省共有5 7 个县( 市、局) 建立的2 1 0 个林场，此时，省建设 厅森林局改组为省建设厅农林局，各模范林场由省农林局下设的林业课负责管理。 后来，广东农林局又成立了4 个林业促进指导区，所有省营林场分别改隶各林业区 管辖。随后由于战事影响，大部分林场相继停办，偶有恢复经营，但林场的发展进 入了停止状态。 ( 二) 新中国成立后 1 9 5 0 年1 月，广东省人民政府农林厅成立后，下设林务处，负责接管民国时期 广东省地方史志编纂委员会广东省志林业志广东人民出版社，1 9 9 8 年1 1 月 l o 1 9 6 2 年，广东省林业厅贯彻中央“调整、巩固、充实、提高”八字方针，将部 分国营林场下放人民公社管理，将权属不清或面积过小的国营林场撤消，部分林场 合并，撤并后的国营林场有1 9 3 个。经过3 次较大规模调整、发展、全省保留2 3 3 个林场，经营面积9 4 2 x 1 0 5 h m 2 ，职工2 6 0 x 1 0 4 人。 1 9 8 0 年8 月，成立企业性质的广东省国营林场经营公司，与国营林场处是两个 牌子一套人马。1 9 8 4 年7 月，经省人民政府同意，原委托市、地管理的省属国营林 场全部下放由市、地直接管理。经过多次变更和撤并，至1 9 8 7 年，全省共有国营林 场2 3 3 个，经营面积达8 0 8 x 1 0 5 h m 2 ，职工4 1 7 x 1 0 4 人。 二、广东省国有林场目前的基本情况 目前广东省共有国有林场1 8 8 个。其中，省直属国有林场1 0 个，市属国有林场 oh m 2 是公顷，属面积单位，1 公顷= 1 0 0 0 0 平方米= 1 0 0 公亩- - 1 5 市亩。 。由于一部分新办林场的山林地界与当地生产队犬牙交错，为了减少矛盾，将一些生产队划入林场并归林场领导， 生产队独立核算，山林归林场统一经营，形成部分国营林场以国营带集体，简称以场带队的独特形式。 9 4 个，县属国有林场8 4 个。接下来，笔者将用统计数据来说明广东省国有林场目前 的基本情况。本文的统计数据均采用广东省林业局2 0 0 7 年对全省林场调研时所收集 的数据，统计的截止时间为2 0 0 6 年1 2 月3 1 日。 首先是广东省国有林场的收支基本情况( 表2 1 ) 、债务及偿还能力情况( 表2 - 2 ) ，它能直观地反映国有林场的经营状况。 表2 - 1 广东省国有林场收支基本情况表( 单位：万元) 统计范围主营业务收入管理费用支出财务费用支出实现利润总额 全省 4 3 9 2 52 8 6 9 62 7 1o 10 4 6 5 省属 1 4 2 0 27 3 6 6 84 2 1 9 22 7 1 9 3 4 市属 2 4 7 8 71 7 2 7 41 7 8 21 0 0 6 县属 4 9 3 5 74 0 5 5 45 0 5 9 46 6 6 8 9 表2 22 0 0 6 年广东省国有林场债务及偿还能力情况表( 单位：万元) 贷款本息余额合计偿债能力 统计范围有能力偿还的贷款无能力偿还的贷款 合计本金利息 合计本金利息合计本金利息 全省 4 4 7 4 5 83 2 8 6 69 73 11 2 6 0 71 1 7 4 94 7 7 2 6 4 0 01 8 7 2 2 7 5 7 2 省属 5 2 5 4 44 0 9 33 5 03 5 133 3 9 01 6 4 13 7 13 7o 市属 3 1 1 4 1 32 2 2 3 78 0 3 48 0 5 57 3 3 6 2 9 71 9 1 8313 1 1 7 6 2 3 3 县属 8 3 5 0 0 66 5 3 513 4 710 3 910 2 31 6 2 7 0 8 0 5 4 6 7 413 3 9 以上可见，广东省国有林场除省属国有林场盈利，市属、县属国有林场总体亏 损，且三级林场均有上千万的债务，其中，市属林场有3 11 4 1 3 万元的债务，无法 1 2 偿还的有1 3 1 1 7 万元。广东省国有林场总体入不敷出、债务负担沉重，陷入发展困 境。 林场办社会，承担医疗、教育和以产带队等林业经营外社会职责是广东省国有 林场的一大特色。 表2 - 3 广东省国有林场办社会情况( 单位：人) 职工医院子弟学校幼儿园以场带队 村委会 统计范围医务人员在编 教师在编教师在编人数 人数 全省 3 6 47 82 3 79 62 384 6 9 4 41 9 6 8 7 省属 2 8 4 2 92 03 22387 6 73 2 7 市属 7 94 82 176 4 o o 2 5 0 8 82 8 7 县属 1 10o002 1 0 8 91 9 0 7 3 广东省国有林场要对近5 万非林业人口进行管理，这是非常繁重的任务。在计 划经济时代，林场办社会对当地的发展起到一定的带动作用，不过如今的医院和学 校因为管理不善，没有足够多的患者和学生，已是经营惨淡；以场带队，让林场必 须抽出一部分精力来管理附近村庄的生产、生活和稳定问题，不能集中精力于林场 的经营和发展。 国有林场各类人员的构成情况，也是反映国有林场发展状况的重要指标。 表2 4 广东省国有林场人员基本情况表( 单位：人) 林场人口在职职工离退休职工 统计范围其中农 合计合计在编合同制混岗合计离休退休 村人口 全省合计 1 1 4 3 2 86 8 13 8 1 4 4 9 26 6 7 67 2 8 14 4 21 6 0 1 01 2 715 9 3 2 省属计计 9 4 4 7 10 8 42 5 9 41 2 121 1 8 71 9 5 3 8 8 63 13 8 5 5 市属小计 6 2 8 2 53 3 3 3 2 8 6 8 83 7 134 8 131 4 49 6 1 97 59 5 4 4 县属小计4 2 0 5 6 3 3 7 2 23 2 1o17 5 l1 2 8 1 1 0 32 5 0 52 12 5 3 3 表2 5 广东省国有林场管理人员素质统计表( 单位：人) 管理学历结构技术职务结构专业结构 人员 高中 统计范围 中大本科及初中 高林会经其 总人 及以 专专以上级级级 业 计济他 数 下 全省 3 5 1 11 4 7 7 7 2 51 0 2 7 2 8 210 5 23 5 73 27 8 8 2 7 410 96 6 6 省属 6 6 913 81 7 42 8 07 43 2 213 142 0 77 93 l2 0 3 市属 2 0 3 21 1 1 73 7 05 1 0 1 5 64 6 9 16 91o3 8 31 1 64 43 0 8 县属 8 1 05 0 71 8 12 3 75 22 6 15 71 81 9 87 93 41 5 5 表2 6 广东省国有林场职工待安置情况( 单位：人) 现行工作需需要下岗分已经下岗分或可安置原下 统计范围 要职工人数流职工人数流职工人数岗职工人数 全省 9 1 5 22 1 9 41 0 6 35 2 省属 2 1 2 83 94 5 市属 5 1 1 61 5 7 04 0 94 5 县属 1 9 0 85 8 56 0 97 由上可见，广东省国有林场的1 1 万多人口中有近7 万为农民；离退休职工比在 职职工多；在职职工中，聘用人员比在编人员还多，在管理岗位工作的有3 5 11 人， 其中有大专以上学历的占3 7 ，高中以下学历的占5 0 ；有中级以上职称的仅占l l 。全省需要下岗分流2 1 9 4 名林场职工。人员多、素质低、拖累重，这无疑为大多 数是自收自支单位的广东省国有林场的良性运转出了一个大难题。 1 4 第二节广东省国有林场现行的管理体制 国有林场的管理体制主要包含国有林场的产权关系、定性、管理机构、管理制 度等几个方面的问题。接下来，分别就广东省国有林场管理体制的这几个方面进行 阐述。 一、被忽略的产权关系 产权包括所有权、占有权、处分权、使用权和收益权，可以整合为两权即所有 权和经营权，而收益权从属于所有权，也就是“谁出资，谁所有，谁收益”。按理说 林场资产是国家所有，收益权也应归国家，但在实际产权运作中，各级国有林场产 权往往都由同级政府行使，而真正的国有林场产权主体却不能到位。广东省大多数 国有林场不仅没有界定和记录国有产权份额，没有确定谁来代表国家履行出资人职 责，资产收益也没有上缴国家，加之，没有专门的部f _ x , - t 林场作为国有资产意义上 的监管；其改制过程操纵在当地政府、主管部门手中，低价划拨、平调资产的现象普 遍；其控制权仍在主管部门，有些林场( 公司) 的领导甚至是由主管部门职能科室人员 兼任。 二、二重性的性质 如同全国其他国有林场，广东省国有林场在成立之初，被定性为事业单位。1 9 5 7 年林业部国营林场经营管理试行办法第二条规定：国营林场是由国家经营的林业 事业基层机构。2 0 世纪8 0 年代，随着改革开放的不断深入，特别是随着原造林型国 有林场相继进入主伐，国家逐渐取消了对国有林场的补贴，将其定性为生产性事业 单位j 实行企业化管理。职工身份既不是国家产业工人，又不是国家事业单位员工， 既不是农民，又类似于国有农场工人，但不享受国有企业工人待遇，形成了国有林 场“企不企、事不事、农不农、工不工四不象 的现象。 目前，广东省国有林场除广州市的流溪河林场和大岭山林场有部分编制已纳入 财政预算、执行差额补贴外，其他国有林场均为生产性事业单位，实行自收自支、 自负盈亏的企业管理模式，经费主要依靠林场的经营性收入。 三、形式多样的主管部门 广东省现有国有林场从隶属关系上来讲都是省属，但依主管单位的不同可分为 省林业局直属林场、市林业局直属林场、县政府直属林场、县林业局直属林场。在 实际操作上，国有林场基本实行同级管理，上级对下级的主管部门及国有林场没有 行使行政管理权，也没有行使业务指导权。 省属国有林场的管理机构是省林业局所属事业单位国有林场服务总站，属财政 核拨的事业单位。市一级的，有在市林业主管部门设置林场科，实行公务员管理的， 如惠州、清远、茂名；有自收自支单位的，依靠收取林场管理费、育林基金转运， 如肇庆、韶关；其他市分别由林业主管部门不同的科室监管林场工作，如揭阳市由 计财科单管林场的会计报表汇总，阳江市由林政科单管签发木材采伐证，其余工作 没人管理。有的市属国有林场还存在人事管理权和业务管理权相分离的现象。 广东省国有林场人事权、财权、物权，各市的管理形式也各不相同。许多市、 县级国有林场人事任免权、财产物资支配权往往由所在地政府行使，而同级国有林 场主管理部门仅有业务指导权。国有林场既没纳入国家事业编制，没有事业人头费 1 6 的指示和省编办关于省林业局直属国有林场机构改革方案的函( 粤机编办 2 0 0 1 1 5 9 号) 精神，省直属国有林场在原来的基础上进一步深化改革，并取得了显著的成效。通 过这次改革，“三铁 的管理体制被彻底打破，调动了干部职工的积极性，精简了林场 机构，提高了工作效率。同时出台了场长任期目标责任制和工效挂钩考核制度， 改变了林场对经营项目统包统揽、一管到底的做法，鼓励林场职工发展自营经济。这些 政策无疑对林场的发展创造了良好外部环境。 然而，过去的制度对新时期广东省国有林场的发展已不具有指导意义，现在急需就 产权归属、定性、管理机构、分类经