（公共管理专业论文）廉租房的税收政策优化.pdf

摘要 满足全体人民的住宅需求是我们国家的基本国策，住房保障问题一直是我国社会保 障工作的重中之中，为了保障每个公民都享有最基本的居住权利，为了维护社会稳定， 保证社会的和谐发展，我国采取了一系列措施调整住房保障供应体系，特别是建立了以 最低收入家庭为保障对象的廉租住房保障制度。 但这一制度自1 9 9 8 年开始提出以来，到2 0 0 2 年，3 5 个大中型城市中只有不到一半 有了实施方案。2 0 0 6 年，建设部通过媒体通报了未建立廉租房保障制度的7 0 个大中城 市，可见其发展不尽如人意。制约廉租房保障制度进一步发展的因素很多，本文首先运 用系统分析法介绍了廉租房保障制度的发展历程和在我国住房保障制度中的重要地 位，其次运用经济学、公共政策学、社会保障学和税政学的相关理论对廉租住房保障制 度的现状和存在问题进行了分析研究，特别结合西安市廉租房发展现状，最后提出了要 解决好我国廉租房制度中的存在的政府职能缺失、建设资金不足、房源不足、税收优化 不够的问题，一方面要借鉴国外的公共住房税收政策的成功经验，另一方面从我国情出 发，可以从税收政策优化角度出发，建议有机的结合政府、资金、房源和税收这四个因 素，通过政府改革廉租房建设供给方式，由政府单一建设供给，发展为以政府为主导其 他实体参与的合作建房模式( b o t 建设模式) ，首次提出了税式支出是配合廉租房b o t 模式的最佳税收优化方式，有助于吸引民间资本，鼓励房地产开发商建设廉租房，提供 充足的廉租房房源。 2 0 0 8 年的两会上，廉租住房保障首次写入政府工作报告，体现了政府对民生的关注 和对民意的尊重。同时，这也表明：我国的住房保障制度已经有了重大调整，廉租住房 将逐渐成为住房保障的主角。因此本文契合此次廉租房保障制度的又一次飞跃，从税收 优化角度提出自己的研究建议，希望能推动我国廉租房保障制度税收体系方面的理论研 究，为政府制定相关政策提供参考。 关键词：住房保障制度，廉租住房，税收政策 a b s t r a c t t om e e tt h eh o u s i n gn e e d so fa l lt h ep e o p l ei st h eb a s i cn a t i o n a lp o l i c yi no u rc o u n t r ya n d t h eh o u s i n gs e c u r i t yi s s u eh a sb e e na l w a y sa m o n gt h eh e a v yi nt h ew o r ko fc h i n a ss o c i a l s e c u r i t y i no r d e rt op r o t e c tt h em o s tb a s i ch o u s i n gr i g h to fe v e r yc i t i z e n ，m a i n t a i ns o c i a l s t a b i l i t ya n de n s u r es o c i a lh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n t ，c h i n aa d o p t e das e r i e so fm e a s u r e st o a d j u s tt h es u p p l yo fh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，p a r t i c u l a r l yt h ee s t a b l i s h m e n to ft h el o w - r e n t h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mw h i c h a i m e da tp r o t e c t i n gt h el o w e s t - i n c o m ef a m i l i e s h o w e v e r , u n t i l2 0 0 2a m o n g3 5l a r g ea n dm e d i u mc i t i e s ，t h e r eh a db e e no n l yl e s st h a nh a l f o ft h e mw h i c hh a sc a r r i e do u ti m p l e m e n t a t i o np l a ns i n c et h el o w - r e n th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m w a sp r o p o s e di n19 9 8 i n2 0 0 6 ，t h em i n i s t r yo fc o n s t r u c t i o nn o t i f i e d7 0l a r g ea n dm e d i u m c i t i e sw h i c hd i dn o te s t a b l i s hl o w - r e n th o u s i n gg u a r a n t e es y s t e mt h r o u g ht h em e d i a i t s d e v e l o p m e n ti sn o ts a t i s f i e d ，t h e r ea r em a n yf a c t o r st h a tr e s t r i c tt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to f t h e s y s t e m ，t h i sp a p e rd e s c r i b e st h ep r o c e s so fd e v e l o p m e n t o ft h el o w - r e n th o u s i n gs y s t e ma n d t h a ti tt a k e sa ni m p o r t a n tp l a c ei nc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mb yu s i n gt h ea n a l y s i s m e t h o d ，t h e na n a l y s i st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m so ft h el o w - r e n th o u s i n g g u a r a n t e es y s t e mb yt h eu s eo fe c o n o m i c s ，p u b l i cp o l i c ys c h o o l ，s o c i a ls e c u r i t y , a n d s c i e n c e r e l a t e dt a xp o l i c yt h e o r y ，p a r t i c u l a r l yc o m b i n et h es t a t u sq u oo fl o w - c o s th o u s i n g d e v e l o p m e n ti nx i a n a tl a s tt h ep a p e ra l s or a i s e st h ep r o b l e mo ft h el a c ko fg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，i n s u f f i c i e n t c o n s t r u c t i o n f u n d s ，i n a d e q u a t ea v a i l a b i l i t y , a n di n s u f f i c i e n t t a x o p t i m i z a t i o n o nt h eo n eh a n d ，w es h o u l dd r a wl e s s o n sf r o ms u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ff o r e i g n p u b l i ch o u s i n gp o l i c y ；o nt h eo t h e rh a n d ，f r o mt h en a t i o n a lc o n d i t i o n s w ec a ns e ef r o mt h e p e r s p e c t i v eo fo p t i m a lt a xp o l i c ya n dr e c o m m e n da no r g a n i cc o m b i n a t i o no ff o u rf a c t o r s ， w h i c ha r eg o v e r n m e n t ，f u n d i n g ，a v a i l a b i l i t y , a n dt a x t h e nw ec a nd e v e l o pt h es i n g l es u p p l y o fg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o nt ot h eg o v e r n m e n t l e dc o o p e r a t i v eh o u s i n gm o d e li n v o l v e di n o t h e re n t i t i e s ( b o t - b u i l d i n gm o d e ) i nt h ew a yo fr e f o r m i n gt h es u p p l yo fl o w - r e n th o u s i n g c o n s t r u c t i o nm e t h o d sb yg o v e r n m e n t a tt h es a m et i m e ，s o m es u p p o r t ss h o u l db eg i v e nt ot h e c o r r e s p o n d i n gt a xe x p e n d i t u r e t h eg o a li st oe x p a n dt h ef i n a n c i n gc h a n n e l s ，r e p l e n i s ht h e e x i s t i n gh o u s i n g ，p r o m o t et h ei m p r o v e m e n t o fl o w - r e n th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，g r o u pi n t oa m u l t i - l a y e r e da n dc o m p l e x t y p e c o n t r o ls y s t e m ，u l t i m a t e l y s u p p o r t l o w - c o s th o u s i n g d e v e l o p m e n t i nt h et w os e s s i o n si n2 0 0 8 ，t h el o w r e n th o u s i n gg u a r a n t e ew a sw r o t ei n t ot h e g o v e r n m e n tw o r kr e p o r ti nt h ef i r s tt i m e ，w h i c hr e f l e c t i n gt h eg o v e r n m e n t sa t t e n t i o nt o p e o p l e sl i v e l i h o o da n dp u b l i cr e s p e c t a tt h es a m et i m e ，i ta l s os h o w st h a t ：c h i n a sh o u s i n g s e c u r i t ys y s t e mh a sm a d eam a j o ra d j u s t m e n t ；l o w - c o s th o u s i n gw i l lg r a d u a l l yb e c o m et h e m a i nc h a r a c t e r t h e r e f o r e t h i sa r t i c l ei sa c c o r d a n c e 、衍t ht h el a t e s td e v e l o p m e n to ft h e l o w - r e n th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ip o s em yo w nr e s e a r c hp r o p o s a l st op r o v i d er e f e r e n c eo f f o r m u l a t er e l e v a n tp o l i c i e st ot h eg o v e r n m e n t ，h o p i n gt op r o m o t et h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ho f c h i n a sl o w r e n th o u s i n gs y s t e m k e y w o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m l o w - r e n th o u s i n gt a xp o l i c y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 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平方米，但我们却不能忽视城镇中仍然存在着许多居住困难的群体，这部分在 市场经济条件下分化出来的弱势群体以城区退休或下岗的老居民、城市新增低收入家庭 为主，包含有城镇中没有能力进一步改善居住质量的低收入者；工作时间短又处于婚育 阶段的年轻人；农村进城长期务工人员；城市拆迁释放出的中低端住房需求者等。这些 群体的住房条件与经济社会和城市的整体发展水平存在着较大的差距，他们居住拥挤、 采光通风条件差、缺少必要的上下水、气、热、厕所等基础设施、环境脏乱差，居住条 件极其恶劣，而且受收入和就业的影响，这些群体无法靠自己的现有的能力购买商品住 房，即使有政府的有政府政策优惠和补贴也买不起或租不起商品房。当前解决这些群体 1 金双华廉租房何以“僧多粥少”? 加大投入保证建设资金 【e b o l h t t p ：f i n a n c e c c c n m o n e y 2 0 0 7 0 9 2 0 t 2 0 0 7 0 9 2 0 12 615 5 6 2 s h t r n l ，2 0 0 8 - 3 3 0 第章绪论 的住房问题，已经成为中国住房改革在民生方面的重要环节，也是平衡城镇居民收入差 距和不同收入群体住房改善速度快慢的关键所在，更是平抑住房价格变化、化解贫富差 距引起的社会矛盾的焦点所在。 1 1 3 国家对最低收入家庭住房问题的重视 我们国家非常重视最低收入家庭的住房问题。1 9 9 8 年，当国务院的房改方案出台时， 提出了对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即高收入群体通过市场购买商品房， 中低收入群体购买经济适用房，最低收入群体通过政府租赁廉租住房、建立适应不同收 入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。党的十七大提出了“居有所居”的 目标，胡锦涛总书记明确提出：“要建立和完善对最低收入者的救助制度，妥善解决城 市特殊困难家庭在住房、子女入学、医疗等方面遇到的实际问题。，【2 j 温家宝总理也在 2 0 0 8 年的政府工作报告指出：“建立和完善廉租住房制度，解决最低收入家庭的住房问 题，是住房制度改革和住房建设的一项重要内容。”这是廉租住房保障首次写入政府工 作报告，体现了政府对最低收入群体的关注和关怀，同时，这也表明：我国的住房保障 制度已经有了重大调整，廉租住房将逐渐成为住房保障的主角。 但在住房市场化进程飞速发展的同时，廉租住房保障制度建设总体进展缓慢，廉租 房建设面临着一系列的瓶颈难题，突出表现为部分地方不重视廉租房制度建设j 仅把建 一批廉租房作为短期的形象工程；廉租房建设资金来源不稳定，多数地方从住房公积金 增值收益中提取部分资金或者由政府主管部门自筹解决，不足以支持廉租房制度建设； 廉租房房源短缺，远远不够实物配租的实际需要。由于资金短缺，建设力度不足使廉租 房面临房源短缺的制约等问题困扰着我国廉租住房保障制度的发展。 1 1 4 税收对住房问题的影响 当前廉租房的建设已不能在延续过去传统全能政府职能下的供给方式，而应适应现 有市场经济的环境影响，通过政府公共政策的引导，达到市场资源在廉租房建设的有效 利用，而税收是这方面收效最快的政府公共政策。税收具有通过改变社会财富分配体制 来影响不同经济实体利益的功能，税收分配以多种方式与价格机制相互配合，在很大程 度上影响或决定社会的投资方向和规模。各经济实体通过税收政策的变化，能够把握国 家的宏观调控信息，据此制定相应的经营投资方向。 因而温家宝总理在政府工作报告中都提到，“要加大财税等政策支持，建立健全廉 2 来自胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中 2 西北大学硕士学位论文 租房制度”，这给我们指出了廉租住房发展的新思路、新道路，提出了从税收政策优化 的角度，研究廉租房制度保障问题，这对完善该制度具有一定积极的现实意义。 各级政府应结合廉租房建设的实际，充分发挥税收杠杆的调节作用，做好廉租房需 求的调控和供给的掌控，针对廉租房建设模式的发展趋势建立起与之相适应的税收优化 模式，加大税收对廉租房建设和提供资金的经济实体的支持力度，减轻其税收负担，引 导其建设和运营行为，使之成为廉租房供给的生力军，从而进一步完善廉租房保障制度。 1 2 文献综述 如何发展廉租房保障制度已成为我国住房保障领域乃至社会保障范围内研究热点， 特别是我国正处在城镇化快速发展时期，低收入家庭住房问题已成为影响社会稳定的重 要因素，研究和解决这个问题，是国内外学术界面临的一个突出课题，近年来许多学者 从不同的角度对建立廉租房保障制度进行了深入地研究和探讨，提出了大量建设性的建 议和意见。 1 2 1 国外研究现状 国外对廉租房保障的研究比较成熟，但住房政策中有关廉租房的界定是通过公共住 房形式来解答的，通过研究国外公共住房政策有助于发展我国廉租房保障制度，目前国 外研究的观点主要体现在： 早在6 0 年代，比较房屋政策的先驱汤尼逊提出了三种形式的公共住房政策： 初级型：大部分发展中国家实行初级型的公共住房政策，既对于低收入住户的住房 问题采用由政府出资解决，在面对住房问题时较为被动，多是临时措施，缺乏系统的政 策并且缺乏执行力度；社会型：大多西欧国家等实行社会型的公共住房政策，既以社会 发展及社会公益为政策出发点，由政府与个人按照一定的比例共同承担，优点是政府财 政负担有所减轻；全面责任型：德国、新加坡等实行全面责任型的公共住房政策，对公 共住房市场的全方位介入和控制的，很大比例的居民住宅属国家所有，成立专门的公共 住房管理部门负责管理。 进入9 0 年代，由于欧美发达国家先后建立起了福利资本主义国家，住房政策己经 成为福利国家社会保障政策的一部分，安德森、巴洛和邓肯提出了福利国家分类模型， 将住房保障纳入社会保障整个体系中，由国家统筹管理。 近来，加里福利亚大学威廉斯基教授从福利角度考察了住房政策。他认为公共住房 第一章绪论 政策在“福利先进国”和“福利后进国 是有区别的，高度发达的福利先进国家中，住 房福利性政策及保障性政策比较完备，政府对公共住房的建设干预不多，仅限于市场不 能充分满足需要的时候【3 l 。 1 2 2 国内研究现状 目前国内廉租房研究的观点主要体现在： 一是从政府角色和职能定位方面，现阶段政府的主要职能是充分尊重市场经济的调 节机制作用，同时有限度的纠正“市场失灵 ，处理好效率和公平的关系，使经济和社 会都有序发展。即政府应该只是个“有限政府”，关注市场不能自行解决的问题，而不 能在所有事务上大包大揽的做法。程平认为首先，政府在廉租房建设的角色定位应是政 策制定的责任主体，政策的立足点是保障户户有房住，而不是保障户户有房产；其次， 政府应尽量发挥市场自身的经济调节作用，但在市场失灵的情况下，要利用政策的导向 作用实现资源向微利产品廉租房的流入；最后，政府职能是廉租房制度以及相关法 律法规的供给者，是廉租房的供给者而不是直接建设者。 二是从公共政策角度，中国人民大学中国社会保障研究中心韩克庆认为，廉租住房 保障公共政策要充分体现其社会政策的特性，首先廉租住房公共政策要体现政府对人权 的保障和尊重；其次公共政策的制定能够改善最低收入家庭的住房条件；再次要实施过 程要注重公平原则和效率原则相结合；最后公共政策的制定要保证廉租房建设的持续稳 定供给。 三是从制度建设方面，邱冬阳、主牧认为当前我国以廉租房为核心的住房保障制度 建设滞后于其它社会保障制度建设，廉租房政策制度滞后于最低收入群体实际需求，存 在制度不健全、缺乏监管机制等问题，提出应尽快完善廉租住房法规；明确廉租住房提 供主体、受保障者的范围及其权利与义务；设立廉租住房争议解决机制和建立廉租房的 评估监督体系，以促进我国廉租房制度的健康发展。 四是从廉租住房供给模式角度，向寿生把廉租住房供房模式概括为政府出资集中兴 建、政府出资收购旧房、私人机构通过b o t 模式供房、廉租住房认定、承租私人住房、 空置商品房转化六种模式，利用系统评价方法、综合评价方法对六种供房模式进行排序， 从优到劣分别是廉租住房认定、空置商品房转化、承租私人住房、政府出资收购旧房、 私人机构通过b o t 模式供房、政府出资集中兴建。 3 】杜文发达国家住房保障制度建设的基本经验 j 经济体制改革，2 0 0 5 ，3 ：1 4 1 - 1 4 2 西北大学硕士学位论文 五是从运作机制角度，冯宗容认为：一是在廉租房运作机制的设计方面要注重住房 梯度消费；二是完善廉租房管理体制中要注重提高廉租房运作管理效率；三是在廉租房 运作机制的协调中要注重福利化分配与市场化运作管理相结合的关系；四是在廉租房运 作机制执行中要注意长远目标和阶段性目标的相互关系；五是在廉租房运作机制的具体 操作中要注重效率优先和兼顾社会公平原则的关系要推广货币化租金补贴的操作 模式，因为实物配租采取实物分配的方法在审批、提租或退出等方面，管理难度大且成 本高，局限性较大，而货币化租金补贴办法相对简便易行，尤其可以简化退出的操作程 序。 综观以上观点，对完善我国的廉租住房保障制度起到了积极的作用。但学者们大多 从宏观角度分析弊端，并且提出的观点都停留在大的框架方面，对于具体解决对策阐述 较少，具有可操作性的政策工具更少提及，特别是从税收政策的角度进行阐述的研究更 是少之又少，所以本人从这个独特的角度来对完善低收入人群的廉租房保障制度进行了 分析研究，通过建议政府改革廉租房建设供给的方式，由政府单一建设供给，发展为以 政府为主导其他实体参与的合作建房模式( b o t 建设模式) ，同时给予相应税式支出的支 持，目标是扩大融资渠道，补充房源，促进廉租房保障制度的完善，组成一个多层次、 复合型的调控系统，为完善我国廉租房保障体系提供了理论依据和政策建议。 1 3 研究意义和目的 1 3 1 研究意义 如何解决居民的住房问题，特别是最低收入家庭的住房问题是世界各国政府都必须 面临的问题。发展中国家如此，发达国家也如此。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明 确指出：“要健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。 【4 】可见我国实行 廉租住房制度对于民生有着深刻的现实意义。 最低收入家庭住房问题，不仅仅是一个经济问题，更是一个严峻的社会问题。因为 社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发，这犹如经济学上所说的“水桶效 应”，水流的外溢取决于水桶上最短的一块木版。历史的经验告诉我们：“稳定了穷人， 就稳定了社会 。当前，加快保障性住房建设，不仅有利于进一步改善民生，也有利于 增加投资、扩大居民消费，对拉动内需、促进经济平稳较快增长意义重大。因此政府需 要运用财税公共政策，特别是税收手段，增加保障性住房的共给，帮助买不起住房的人 【4 】参见党的十七大报告第1 0 部分之社会保障制度 第一章绪论 租房住，使社会最低收入阶层享受到与其收入水平相适应的住房保障，让最低收入阶层 也能公平地分享社会进步的成果，由此帮助社会弱势群体减轻来自经济、社会和心理的 巨大压力，达到共同维护社会的稳定的作用。 1 3 2 研究目的 从税收优化角度研究我国廉租住房保障制度的完善，是利用国家宏观调控手段，从 收入再分配角度，通过税式支出、税收优惠等一系列政策手段，吸引社会资金的投入， 发展廉租房的多渠道资金供给，激励房地产商建设廉租房，发展廉租房的多模式运营供 给，从而促进廉租住房保障制度的完善，加快解决“双困 家庭住房问题的进程，满足 最低收入者急迫的住房需要，达到有利于保持社会安定团结、构建和谐社会的目的，同 时扩大中低价房的市场份额，有助于改善房地产市场供应结构，起到稳定市场价格的作 用，达到避免房地产市场投资过热，维护社会稳定的经济和社会目的。 1 4 研究思路和方法 1 4 1 研究思路 本文的研究思路是，从廉租房保障制度是中国城市住房保障制度三大基本形式之 一，在住房保障制度中占有重要的地位为起点，分析了我国廉租房发展历程和现状，特 别介绍了西安廉租房现状，指出了现行税收政策对廉租房保障制度发展的局限，借鉴国 外在廉租房建设中税收政策的经验，提出进一步优化税收政策促进廉租房保障制度完善 的建议。建议政府改革廉租房建设供给方式，发展为以政府为主导其他实体参与的合作 建房( i ib o t 模式) ，首次提出了税式支出是配合廉租房b o t 模式的最佳税收优化方式， 有助于吸引民间资本，鼓励房地产开发商建设廉租房，提供充足的廉租房房源。 1 4 2 研究方法 本论文的研究方法主要采用比较研究法和系统分析法、理论与实践相结合方法和演 绎分析与归纳分析等研究方法。 比较研究法和系统分析法相结合： 在介绍国外政府针对低收入群体住房问题所采用的有关政策中，主要运用比较分析 法来说明情况，利用公共住房与我国廉租房的相似之处进行借鉴与对比。在分析我国廉 租房在住房保障的重要地位时运用系统分析法，阐明了廉租房保障制度与住房保障中的 相互关系。 6 西北大学硕i j 二学位论文 理论与实践相结合方法： 本文的研究是在运用公共政策学、社会保障学、税政学等理论的基础上，结合我国 实际尤其是西安市廉租住房保障建设现状，寻找解决廉租房制度建设问题的对策。 演绎分析与归纳分析相结合： 本文通过对国外廉租住房保障税收政策的研究，归纳总结出国外解决此类问题的共 性，然后结合我国廉租住房保障发展的实际需要，演绎出适合我国廉租住房保障建设和 供给的税收政策以及相应模式。 1 5 论文框架 全文共分为六章： 第一章：绪论。主要介绍论文的研究背景、文献综述、研究意义和目的、研究思路 和方法，为后面的研究分析奠定基础； 第二章：主要是论述廉租房保障制度的一些理论和在我国住房保障制度中的重要地 位； 第三章：主要讨论我国廉租房制度的发展历程和现状，特别介绍了西安廉租房现状； 第四章：介绍现阶段我国廉租房税收政策的优势和局限； 第五章：介绍和分析了国外政府公共住房( 既廉租住房) 税收政策，参考了其有价值 的相关做法，阐明了对我国廉租房制度建设的启示； 第六章：从优化税收政策角度，分析了税收政策促进廉租住房保障制度的作用，建 议政府改革廉租房建设供给方式，由政府单一建设供给，发展为以政府为主导其他实体 参与的合作建房模式( b o t 建设模式) ，同时给予相应税式支出的支持，目标是扩大融资 渠道，补充房源，促进廉租房保障制度的完善， 最后是结论。对本文研究成果进行总结评价。 论文内容框架如图1 所示： 7 第一章绪论 图1 论文内容框架图 8 西北大学硕- l ：学位论文 第二章廉租房保障的理论基础及地位 2 1 廉租房保障的基本理论 2 1 1 马斯洛的需求层次理论 为住房保障提供理论依据的不仅仅只有经济学，社会学也为住房保障提供了理论支 撑。美国人本主义心理学家马斯洛在1 9 4 3 年发表的人类动机理论一书中首次提出 了需求层次论，这是一种很有影响力的社会学思想。马斯洛把人类的需要按照发生的顺 序划分为五个从低到高递进的层次：生理需要、安全需要、社会交往需要、尊重需要和 自我实现的需要。马斯洛认为，需要是人类内在的、天生的，需要是由低到高分层次的， 只有当较低层次需要得到相对满足后，才能发展到较高层次的需要，但是这并不是说一 个较低的需要层次会被较高的需要层次所代替，而是前者作为后者的基础，低层次需要 仍然继续存在。马斯洛的需求层次论揭示了社会保障的必要性，反映了绝大多数社会成 员的保障需要，如生理需要，是人类最原始最基本的需要，应该有相应层次的社会保障 措施来满足，只有这样才能解决现实社会的矛盾。因此不论是政府还是社会团体，在客 观允许的情况下，都应最大程度地满足个人低层次的需要，例如住房需要，维护社会稳 定，促进社会的全面发展。 2 1 2 庇古的福利经济学 a c 庇古( 1 8 7 7 1 9 5 9 ) 是英国著名经济学家，英国剑桥经济学派的主要代表人物之 一，因研究社会福利经济而名声鹊起，被称为“福利经济学之父。他认为福利是个人获 得的某种效用或满足，有社会福利或经济福利之分，社会福利中能够用货币计算的部分 才可称为经济福利1 5 】。 庇古认为经济福利的增大取决于两个因素：即国民收入的数量和国民收入在社会成 员之间的平均程度。要增加经济福利，在生产方面需增大国民收入总量，在分配方面应 着力消除国民收入分配的不均等。福利经济学写到：收入分配中货币收入的边际效 用递减规律在起作用，相同的收入对穷人和富人的效用是不同的，穷人一块钱收入的效 用要大于富人一块钱收入的效用。因此具有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大国 家的“经济福利”，因为收入再分配过程中相对贫穷的人得到效用增加要大于相对富裕 【5 】许琳社会保障学 m 北京：清华大学出版社；北京交通大学出版社，2 0 0 5 ：4 3 4 4 9 第二章廉租房保障制度的理论基础及地位 的人效用损失，社会总的效用不会增加。因此，他主张由政府通过税收把收入从相对富 裕的人转移到相对贫穷的人手中，可以采取举办社会福利设施、提供房屋供给( 廉租房) 、 养老金、免费教育、失业保险、医疗保险等措施。福利经济学理论为廉租房保障制度的 建立奠定了理论基础1 6 j 。 2 1 3 凯恩斯的社会保障经济理论 j m 凯恩斯是现代西方经济学的创始人，他在1 9 3 6 年发表的就业、利息和货 币通论中，提出了一套对付资本主义经济危机的理论和政策主张。他认为：资本主义 制度下存在生产过剩和失业是“有效需求 不足造成的，从而导致经济危机的发生。 国家必须通过实施社会保障，对自由市场经济进行干预。因为一方面，市场经济是 高效率的经济，利润最大化原则对经济产生了强大的推动力；另一方面，市场经济也是 高风险的经济，风险造成的社会震荡成为经济快速发展的强大阻力。社会急需有一种稳 定的机制来缓解、排除这种阻力，从而保证经济的正常运行。社会保障体系就是作为社 会“减震器 和“安全网”的一种稳定机制。 凯恩斯的国家干预思想中，社会保障占有相当重要的地位。他认为，完全市场机制 并不具备自我调节功能，政府的干预是调节该机制的唯一补救措施。他不仅强调了政府 应该干预，而且从技术上论证了政府应该怎样干预，干预到什么程度。因此，凯恩斯理 论彻底扩大了社会改革应干预的范围、社会政策的出发点。凯恩斯提出的政府干预经济、 扩大社会福利开支等理论成为西方资本主义国家建立社会保障制度和制定公共政策的 主要理论依据，从而也成为廉租房保障制度建立的有力理论依据。 2 1 4 供需理论 供需理论是很多学者在进行市场分析时常采用的方法，其表现形式也较为直观，当 市场需求扩张时，供给数量保持不变，供需平衡点上升；当市场需求不变时，供给数量 保持增加，供需平衡点下降。供需理论是经济学的基本理论之一，确定合适的住房保障 水平也要从供需两个方面综合考虑。在商品住宅市场上，当不考虑政府的调控作用，开 发商增加或减少住宅的供给，购房者购房数量的多少或购置房屋的大小都在很大程度上 受到价格的影响。廉租房保障制度是政府干预的结果，无法用自由市场的一般规律进行 衡量，但是可以发挥市场机制的基础作用，政府通过经济( 包括财政政策、税收政策、 【6 】滑莹如何完善我国住房保障制度的探索性研究 d 上海：上海师范大学，2 0 0 8 l o 西北大学硕_ 上学位论文 金融政策等) 和法律等手段，对住宅市场进行宏观调控和监管，达到供需之间的平衡也 是住房保障水平所追求的归宿。 2 2 住房保障制度的综述 自1 9 3 5 年美国颁布的社会保障法开始，历尽百年发展，社会保障制度已成为 世界各国政府的一项基本国策，而社会保障制度的完善与否，更标志着个国家社会文 明进步的程度。住房保障制度则是社会保障六大体系之一，其基本内涵是保障社会每一 成员有房住，是在住房领域内实行的社会保障，其实质是政府利用国家和社会的力量， 以国民收入再分配的方式，为中低收入阶层家庭提供适当住房，保障居民的基本居住水 平和需求。 2 2 1 住房保障制度的概念 住房保障制度就是国家和社会通过立法对国民收入进行的分配和再分配，是对中低 收入社会成员，特别是低收入和生活有特殊困难的社会成员的基本住房权利给予保障而 建立的一个制度。它是社会保障制度的重要组成部分，也是国家住房政策的组成部分， 是随着经济社会的发展、居民收入的两极分化及住房政策的改变而产生的【7 1 。其核心是 对不同收入阶层的家庭，提供不同的住房供应政策：对高收入阶层家庭通过市场提供商 品房，对中低收入阶层家庭通过提供经济适用住房，对最低收入阶层家庭通过提供廉租 住房。 2 2 2 住房保障制度的特点 第一责任主体是国家或政府。一是保障性住宅是一种“公共物品 ，在市场经济条 件下，保障性住宅是由政府主导提供的一种“公共物品，任何阶层或个人都无力独立 承担。只有国家或政府有能力调动全社会的资源去应付；二是实施住房保障要达到的目 的是社会目的，是为了维持社会安定和维护基本人权，这是一项国家或政府的社会功能， 应该政府来担当；三是住房保障的程序是复杂的，必须以政府的权威和系统组织能力来 实施，因此住房保障的责任主体，只能是国家或政府【8 1 。 第二保障的目标是通过国家和社会力量满足低收入群体的基本居住要求，缓解住房 问题上的贫富差距，以维护社会安定。 7 李勇辉城镇居民住宅消费保障制度 m 中国经济出版社，2 0 0 5 ，6 ：2 8 郭玉坤中国城镇住房保障制度研究 d 成都：西南财经大学，2 0 0 6 ， 第一二章廉租房保障制度的理论基础及地位 第三保障的依据是相应的社会立法。任何一项社会保障制度的建立和改革，通常都 是以制定相关法律、法规为先导，之后才是具体组织实施。与其他的社会保障制度相同， 住房保障制度也需要健全和完备的法律体系，因此住房保障制度必须以法律形式规范住 房保障的保对象、范围、机构职能、管理责任和工作程序等各个方面，从而使住房保障 体系正规化、制度化和法治化。 2 2 3 住房保障制度的对象 住房保障的对象，是城镇的弱势群体，即低收入阶层中的住房困难家庭。原则上包 括所有没有能力从市场上获得住房的低收入居民，既包括具有城镇户口的城镇居民，也 包括城市中常住城镇的大量流动的农业人口，在现有财力下，保障范围扩大是逐渐发展 的过程。现阶段的量化指标：一是现居住面积未达到保障型住房的面积标准，二是受助 家庭的收入标准，低于该收入线的居民家庭才需要政府加以保障，两者的交集即双困家 庭为住房保障的目标群体。 2 2 4 住房保障制度的基本框架 我国住房保障制度框架，主要包括三项内容：一是住房公积金制度，二是经济适用 住房制度，三是廉租住房制度。 住房公积金制度：1 9 9 4 年国务院在深化房改的4 3 号文件中提出了这一制度，是借 鉴于新加坡的公积金。这是一项帮助购买力不足的普通工薪阶层能够较早、较快实现购 房目标的制度，这个制度规定公积金由雇主与雇员按不同比例负担，同时还规定对公积 金部分免征个人所得税、在购房时可以利用公积金贷款、公积金贷款实行优惠利率等多 个优惠政策。 经济适用住房制度：1 9 9 5 年在实行安居工程之后该政策开始实施，是指政府提供政 策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。经济 适用房的保障功能主要体现：国家在土地使用权的取得、税费等方面给予一定优惠，在 房价中除了可计入1 3 的管理费外，还可计入3 的利润。 廉租住房制度：最早是在1 9 9 8 年的2 3 号文件中提出来的，当时提出的主要设想是 由地方政府来保障困难家庭的住房需求，是政府在住房领域实施的一项社会保障职能， 是向城镇最低收入家庭提供相对低廉租金的公共住房，按照政策设计，廉租房政策是真 正针对城镇最低收入家庭住房的，而且是政府保障最深的项制度。 西北大学硕上学位论文 2 3 廉租房保障制度在住房保障制度中的重要地位 廉租房作为我国住房保障体系中面向最低收入群体的保障性住房，是住房保障的最 重要组成部分之一，也是我国住房相关的社会保障的重要体现，其基本内容体现了我国 社会保障和住房保障的根本宗旨是为解决达到城镇居民最低收入标准并且住房困 难家庭( 即“双困”家庭) 的住房问题而提出的救济政策，是为提高该人群的居住水平和 生活质量所实施的一项住房保障措施，是社会保障制度在住房领域的拓展，也是住房制 度对社会保障的体现【9 j 。 2 3 1 我国廉租房保障制度建立前提 建立廉租住房保障制度，是市场经济发展的客观要求和城镇化发展的现实选择。首 先，由于工作强度、人的能力、技能存在巨大的差别等因素的影响，导致了收入分配的 不平等，随着市场经济的快速发展，这种收入分配差距不断扩大，必然产生高、中、低 收入阶层，在住房市场化的过程中，大量低收入家庭没有自行解决住房问题的能力；其 次，由于城市化步伐的加快，大量农村人口向城市流动，据有关部门统计，最近年来， 我国进城务工人员的数量超过2 亿人，由此带来的住房问题也是我国不得不面对的现实 问题；最后，过去计划经济下的传统住房分配体制在实际操作中出现了按级别、职称分 配的弊端，导致了住房分配的不公平，因此建立一种相对公平、公正的住房保障制度， 是当前社会和每个社会成员的迫切愿望。 2 3 2 我国廉租房制度的概念 我国的廉租住房制度是指政府在住房领域实施社会保障职能，以租金补贴或实物配 租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准同时住房困难的家庭，提供具有社会保障 性质、租金相对低廉的普通住房的住房保障制度【l o 】。由此概念可以看出，政府介入最低 收入家庭住房保障是其义不容辞的责任，是由虽低收入住房保障的特点所决定的。 廉租住房制度具有社会保障性、政府主导性、非盈利性三大特点。 一是社会保障性。廉租房保障不是普遍性的社会福利，也不属于中等收入家庭和低 收入家庭共同享受的福利，廉租住房保障的对象只能是无力通过市场获得住房的最低收 入家庭。因为我国实行住房商品化和市场化的过程中，在以市场机制调节的住房分配体 9 城镇最低收入家庭廉租住房管理