（公共管理专业论文）广州市工商局企业登记形式审查问题及改善对策研究.pdf

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本文以广卅i 市工商局为调查点，通过对企业登记申请人的问卷调查和对工 商登记受理人员的深度访谈，调查分析形式审查的实施现状。在汇兑分析调查 和访谈结果的基础上，重点探索缓解目前困境的管理措施和制度措施，如审慎 审查等。并通过介绍其他国家商事登记审查模式，进一步提出关于未来理想审 查模式构建的设想，如实行注册官制度等。而根本的解决关键，在于提高社会 信用程度，完善社会信用体系。 关键词：形式审查企业登记现状困境对策 t i t l e ： r e s e a r c ho nt h ed i f f i c u l t yo ff o r m a le x a m i n a t i o ni ne n t e r p r i s e s r e g i s t r a t i o na n d t h e i m p r o v e m e n tm e a s u r e s m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：c h e n l u s u p e r v i s o r ：z h a n g n i n g a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i o nf o ri n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a l ( a i c ) ，a so n eo ft h e f u n c t i o n a l d e p a r t m e n t so fo u rg o v e r n m e n t ，i sr e s p o n s i b l e f o rr e g i s t r a t i o na n d r e g u l a t i o no fe c o n o m i co r g a n i z a t i o n s ，m a n a g e m e n ta n ds a f e g u a r do f m a r k e to r d e r i n t h ep r o c e s so fr e v i e w i n ga p p l i c a t i o nm a t e r i a l sb yt h ea i c ，t h ep r i n c i p l e sa n d m e t h o d so fr e v i e wh a v ead i r e c ti m p a c to nt h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gd e c i s i o n so f e n t e r p r i s e s f o r m a le x a m i n a t i o nr e f e r s t ow h e t h e rt h em a t e r i a li sc o m p l e t ea n d w h e t h e ri tm e e t st h es t a t u t o r yr e q u i r e m e n t so fe x a m i n a t i o nb ya p p e a r a n c e i nr e c e n t y e a r s ，t h ew a yo fe n t e r p r i s er e g i s t r a t i o ne x a m i n a t i o no fa p p l i c a t i o nm a t e r i a l h a s s h i f t e df r o ms u b s t a n t i a le x a m i n a t i o nt of o r m a le x a m i n a t i o n i nm a r c h2 0 0 4 ， ”a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gl a wo ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a w a sa d o p t e db y t h ef o u r t hc o n f e r e n c eo ft h et e n t hn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss t a n d i n gc o m m i t t e e ， a n dw a si m p l e m e n t e do nj u l y1 ，2 0 0 4 t h ea c tp r o v i d e st h a tt h ee x e c u t i v eo r g a n s s h o u l de x a m i n et h ea p p l i c a t i o nm a t e r i a l sf o r t h ea p p l i c a n t s i ft h ec o m p l e t e a p p l i c a t i o nm a t e r i a l ss u b m i t t e db y t h ea p p l i c a n ta r ei nl i n ew i t ht h es t a t u t o r yf o r m , t h ee x e c u t i v ec a nm a k ea na d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gd e c i s i o no nt h es p o t 弱l o n ga si t c a nd oi t a c c o r d a n c ew i t ht h es t a t u t o r yc o n d i t i o n sa n dp r o c e d u r e s ，i ft h es u b s t a n c e s o fa p p l i c a t i o nm a t e r i a l sn e e dt ob ev e r i f i e d ，t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a ns h a l la s s i g n i l l s t a f ff o rv e r i f i c a t i o n i nt h ec o u r s eo fi m p l e m e n t a t i o no ff o r m a le x a m i n a t i o no fe n t e r p r i s er e g i s t r a t i o n m a t e r i a l ，e n t e r p r i s er e g i s t r a t i o nm a t e r i a l ss u b m i t t e db yt h ea p p l i c a n t sc o n t a i n i n g f a l s ed o c u m e n t ss i g n i f i c a n t l yi n c r e a s ei ng u a n g z h o ua d m i n i s t r a t i o nf o ri n d u s t r ya n d c o m m e r c e ( h e r e i n a f t e rr e f e r r e d t og z a i c ) ，w h i c hh a v ead i r e c ti m p a c to nt h e e n t e r p r i s e sn o r m a lo p e r a t i o n sa n dt h es a f ea n ds t a b i l i t yo fc o m m e r c i a lt r a n s a c t i o n s ， a n dt r i g g e rl i t i g a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n , a n dp e t i t i o nf o rc o m p l a i n t s a l t h o u g hf o r m a le x a m i n a t i o nh a sb e e ni m p l e m e n t e d ，t h eg z a i ch a sn o ty e tb e e n a b l et om a k eal i c e n s i n gd e c i s i o no nt h es p o t ，c o n t r a r yt ot h ed e s i g ni n t e n to ff o r m a l e x a m i n a t i o n t h ea b o v e s a i do u t s t a n d i n gi s s u e su r g e n t l yr e q u i r ei n d e p t hs t u d ya n d e f f e c t i v es o l u t i o n s i nt h i sp a p e r , a tt h eg z a i c ，b yt h ew a yo fi s s u i n gq u e s t i o n n a i r es u r v e y st o e n t e r p r i s er e g i s t r a t i o na p p l i c a n t s a n dh a v i n gi n - d e p t hi n t e r v i e w sf o rg z a i c r e g i s t r a t i o no f f i c e r s ，t h e a u t h o rt r i e st or e v i e wa n da n a l y z et h es t a t u so f i m p l e m e n t a t i o no ff o r m a le x a m i n a t i o n b ya n a l y z i n gt h er e s u l to fs u r v e y sa n d i n t e r v i e w s ，t h ep a p e rt r i e st of i n dt h em a n a g e m e n ta n ds y s t e m a t i cm e a s u r e st os o l v e t h ec u r r e n td i f f i c u l t i e s ，s u c ha sc a r e f u le x a m i n a t i o na n ds oo n t h r o u g ht h e i n t r o d u c t i o no fc o m m e r c i a lr e g i 【s t r a t i o ni no t h e rc o u n t r i e s ，f u r t h e rv i s i o no fi d e a l m o d e l so fd o c u m e n t sr e v i e wi nt h ef u t u r ei sp r o p o s e d ，s u c ha st h ei m p l e m e n t a t i o no f t h er e g i s t r a rs y s t e m t h ef u n d a m e n t a ls o l u t i o ni st oe n h a n c et h es o c i a lc r e d i td e g r e e ， a n di m p r o v et h es o c i a lc r e d i ts y s t e m k e yw o r d s ：f o r m a l e x a m i n a t i o nb u s i n e s sr e g i s t r a t i o n s t a t u s d i f f i c u l t y c o u n t e r m e a s u r e s 目录 引言( 1 ) 第一章形式审查概述 ( 1 2 ) 第一节概念和特点 ( 1 2 ) 第二节法定形式审查 ( 1 5 ) 第二章广州市工商局形式审查实施现状调查分析( 2 3 ) 第一节形式审查实施情况( 2 3 ) 第二节问卷调查情况及结果分析 ( 2 6 ) 第三节个人访谈情况分析( 4 5 ) 第三章形式审查的实施困境 ( 5 2 ) 第一节困境描述及成因分析 ( 5 2 ) 第二节形式审查的司法审判视野( 5 6 ) 第四章完善实施形式审查的对策与建议( 6 3 ) 第一节其他国家的企业登记审查模式( 6 3 ) 第二节现阶段摆脱困境的对策 ( 6 5 ) 第三节未来构建理想审查模式的构思 ( 7 0 ) 结语( 7 8 )；日f 口。 参考文献( 7 9 ) 附录( 8 2 ) 后记( 8 7 ) 引言 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定提出：“按照 统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大 程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力。 政府与 市场的关系，借助微观的制度设计与操作获得实证分析，而审查方式可以提供考 察视角。本文选择一种市场经济中普遍存在的政府行为登记审查，并通过审 查制度中最能反映政府角色的审查模式来演示政府与市场关系的一角。 我国工商行政管理机关进行企业注册登记，对企业申请材料的审查已经由以 实质审查为主向以形式审查为主转变。2 0 0 4 年3 月，中华人民共和国行政许可 法经第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过；2 0 0 4 年7 月1 日 施行。该法第三十四条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。 申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应 当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质 内容进行核实的，行政机关应当指派工作人员进行核查。该规定相当于明确了， 对申请人提交的申请材料审查以形式审查为原则，以实质审查为例外。这是工商 登记的形式审查原则第一次被法规文件明确提出，也是第一次以法律形式被确定 下来。然而，随着形式审查的推广实施，到广州市工商局办理企业登记的申请人 提交虚假文件材料的情形大量增加，引发的诉讼、行政复议和信访投诉随之增多。 且突出问题迫切需要深入研究、探讨并提出行之有效的解决方案。本文以广州市 工商局为调查点，调查分析形式审查原则的实施现状，重点探索摆脱目前困境的 管理措施和制度措施，并进一步提出关于未来理想审查模式构建的设想。对工商 部门履行市场准入审查职责具有参考价值，同时，对保证经济秩序稳定，保障市 场竞争公平，促进城市发展，构建和谐社会，具有重要意义。 一、研究背景 我国工商行政管理机关，担负着企业注册登记和企业监管的职责。工商行 政管理部门从事的企业注册登记工作，包括受理、审查、审核、决定、发照( 发 出新营业执照) 等环节。其中，“审查”，即对企业申请办理登记手续所递交申请 材料如股东会决议、股权转让协议等的审查，无疑是最重要的环节之一。早期的 企业注册登记，并未明确对企业申请材料的审查所适用的原则。在2 0 0 0 年以前 相当长的时期内，企业登记在实践中普遍实施实质审查。但关于企业登记应实施 实质审查还是形式审查的问题，业界争论不休。2 0 0 0 年，国家工商行政管理局 在答复中明确，企业登记申请人对提交虚假材料骗取工商登记引起的法律后果， 应自负其责；企业登记机关对申请材料不真实所引起的法律后果不承担相应责 任。2 0 0 0 年开始，企业登记逐步转为形式审查。但形式审查一直未被明文确定 下来，直至2 0 0 4 年。 2 0 0 4 年3 月，中华人民共和国行政许可法经第十届全国人民代表大会 常务委员会第四次会议通过；2 0 0 4 年7 月1 日施行。该法第三十四条规定：“行 政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符 合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。 根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指 派两名以上工作人员进行核查。”该规定相当于明确，对申请人提交的申请材料 审查以形式审查为原则。这是工商登记的形式审查原则第一次被法规文件明确提 出，也是第一次以法律形式被确定下来。行政许可法的规定，使长期以来关 于工商部门企业登记审查应为形式审查还是实质审查的争论稍停。 形式审查，使工商登记的行政效率有所提高，具有实质审查不可替代的优 越性，同时也是与国际接轨的做法。然而，随着形式审查原则的巩固和实施，申 请人提交虚假文件材料骗取工商登记的情形逐渐增多。不仅如此，制作虚假文件 材料骗取登记的手段越发多样化，所导致的后果也越发严重和复杂。2 0 0 5 年， 广州市工商局对国有、集体企业( 含分支机构) 设立、变更、注销登记等1 4 项 行政许可事项作出2 2 0 1 7 6 项许可决定；引起8 宗行政复议，2 宗行政诉讼。值 得注意的是，这1 0 宗案件中，属于反映材料审查环节问题的就有7 宗。2 0 0 6 年， 作出行政许可1 7 8 4 8 6 项；引起行政复议1 7 宗，行政诉讼3 1 宗，其他投诉1 1 宗。 这5 9 宗案件中，属于反映材料审查环节问题的有3 7 宗。2 0 0 7 年，行政许可7 0 7 9 1 8 项；引起行政复议3 宗，行政诉讼3 4 宗，其他投诉9 宗。这4 2 宗案件中，属于 反映材料审查环节问题的有2 9 宗。2 0 0 8 年，作出行政许可5 0 6 5 1 6 项，引起行 政复议2 l 宗，行政诉讼8 宗。这2 9 宗案件中，属于反映材料审查环节问题的有 1 8 宗。 2 0 0 9 年，是行政许可法实施第5 年，形式审查的功过仍是争议的话题。 是时候作一个回顾形式审查原则是否发挥了预期的作用，其实施效果究竟如 何，起了什么作用，存在什么不足、使工商登记面临怎样的困境等等，均值得关 注。既然立法和实践都选择形式审查，在维持形式审查的前提下，改善实施的效 果、研究解决问题的对策尤为必要。如果任由现状继续，形式审查终将“流于形 式”，虚假申请材料充斥于企业工商登记档案之中，工商部门对业已完成之企业 注册登记一旦发现虚假则不得不或撤或改。行政行为之确定性和公示性将被颠 覆，政府的威信将遭破坏。更为严重的后果是，企业的登记状况不稳定，势必影 响其经营运作，最终影响经济秩序的稳定和市场竞争的公平。本文所研究的问题， 就是在这样的背景下提出的。 二、研究意义 商事登记制度在一个国家的民商事法律体系中处于极其重要的地位，对于商 主体而言，商事登记制度是准予其进入市场进行民商事活动的资格确认及许可制 度；对于国家来说，商事登记制度则是保障交易安全、加强宏观调控和市场监管 的重要手段。而商事登记程序作为商事登记制度中的组成部分，是整个商事登记 制度的核心，是确保商事登记公正性、规范性、安全性、效率性的重要手段。企 业登记审查问题，一直是困扰工商行政管理机关的一个重要问题。虽然行政许 可法第三十一条已明确规定：申请人对其申请材料实质内容的真实性负责。但 在理论上以及行政执法和司法实践过程中，对工商机关在履行企业登记的审查 职责中应承担的责任，存在着不同的认识。既然立法和实践均选择形式审查原 则，调查分析该原则的实施现状、研究解决问题的对策就尤为必要。 ( 一) 理论意义 工商部门进行企业登记，主要包括公司登记( 设立、变更、注销登记) 等， 是工商行政管理机关根据当事人申请而进行的一种法律行为和法律程序。公司登 记的法律效力在于确认公司主体资格或使当事人的行为产生公示的效力。登记机 关实施登记行为是一种行使国家公权力的行为，其在行政程序中所确认的事实 及其登记行为具有公定力、约束力、确定力和执行力，当然会影响当事人的合法 权益。各国关于商事登记的程序大同小异，主要分为申请、受理、审查、核准和 公告五个阶段。其中审查是商事登记管理的关键环节，决定着商事主体能否成立， 国家的登记管理制度能否起到应有作用，是工商行政管理机关办理商事登记的中 心内容。而审查原则又是审查程序的重中之重。对于商事登记程序的两个基本价 值选择安全和效率，不能孤立考虑，不能片面强调，应当在具体制度的设计 时竭力协调二者的关系，体现二者的平衡。但是面对两个存在冲突与矛盾的基本 价值取向，做到真正的、完全的平衡与协调恐怕是不可能的。需要作出取舍的时 候，我们只能做出一个选择，即以效率价值为优位保护。实施形式审查原则，既 符合现代商事登记制度的价值取向，也体现了政府从全能政府向有限政府的转 变，从高成本政府向高效率政府的转变。 ( 二) 现实意义 在行政许可法诞生之前，明确形式审查原则的最高层阶的文件是国家工 商行政管理总局1 关于登记主管机关对申请人提交的材料的真实性是否承担相 应责任的答复2 。答复的主要内容是，申请人提交的申请材料和证明文件是否 真实的责任由申请人承担。登记机关的责任是对申请人提交的有关材料和证明文 件是否齐全，申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律 法规的规定进行审查。因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机 关不承担相应的责任。该答复为登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承 担相应责任问题提供了明确的答案，鼓舞了工商部门办理企业登记人员的士气， 在为工商部门根据虚假申请材料和证明文件办理企业登记免除审查过错责任提 供了理由和依据方面，功不可没。可惜对于行政诉讼而言，层阶仍不够高，只是 部门规章，法院对其仅仅是“参考”，可以依据，可以不依据。而且，由于层阶 1 国家1 ：商行政管理局于2 0 0 1 年4 月更名为“国家工商行政管理总局”，由副部级升为正部级，成为国务院 直属机构。 2t 商企字( 2 0 0 1 ) 第6 7 号，是对陕西、甘肃省1 = 商局关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否 承担相应责任有关问题的答复。 不够高，还是工商系统自己的部门规章，对于定纷止争的效力仍不够强。争论在 继续。 2 0 0 4 年7 月1 日，行政许可法施行。该法第三十四条规定，行政机关应 当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形 式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法 定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派工作 人员进行核查。这是工商登记的形式审查原则第一次被法规文件明确提出，也是 第一次以法律形式被确定下来。 近年来，广州市工商局行政诉讼和行政复议案件日益增多，而行政许可方面 的案件所占比例一直居于各类案件之首，尤其是行政诉讼的案件，大多与企业登 记有关，争议焦点主要集中在工商部门对申请人提供的申请材料应如何审查、如 依据申请人提交的虚假证明文件作出登记是否应承担责任等问题上。形式审查这 一原则是否发挥了预期的作用，其实施效果究竟如何起了什么作用，存在什 么缺陷，一直令人关注。既然立法和实践均选择形式审查原则，研究解决问题的 对策就尤为必要。本文以广州市工商局为调查点，调查分析该原则的实施现状， 试图对上述问题进行力所能及的研究探讨，提出个人的对策建议，并进一步提出 关于未来理想审查模式构建的思路，有助于工商部门履行市场准入审查职责，稳 定商事交易秩序。因此，本研究具有一定的现实意义。 三、相关研究综述 ( 一) 国内研究 1 形式审查与实质审查的比较研究 从商事登记的历史发展来看，审查可分为三种：其一，形式审查，即登记机 关仅对申请是否符合法律要求进行审查，而不对登记事项的真伪调查核实。其二， 实质审查，即登记机关不仅对申请从形式上审查其是否合法，而且对申请事项予 以调查核实，以保证登记事项的法律效力。其三，折衷审查，即登记机关对登记 事项有重点的进行审查，尤其对有疑问的事项予以审查，如果发现有不符合法律 规定的，则不予登记。但已登记的事项不能因此而推定为完全真实，其登记事项 的真伪最终取决于执法机关的裁决。我国目前的公司登记实际上采取的是形式审 查为主，实质审查为辅的原则。关于此登记过程中审查环节的审查模式问题，国 内关于形式审查原则的研究专著尚未诞生。专门的研究文章亦不多，笔者在“中 国知网”( h t t p ：c n k i c o m c n ) 上以“工商登记审查”为关键词进行搜索，搜 索结果为0 ；以“公司登记审查搜索，结果为0 ；以“企业登记审查”，结果有4 条。有的只是在一些关于企业登记制度等的文章中单列一点分析审查原则。 王晨的商事登记制度中的形式审查原则是少见的专门研究形式审查原则 的文章。作者在文中比较认为，实质审查原则和折衷审查原则的弊端远远高于形 式审查原则。实质审查原则的主要缺点在于：一是登记机关要承担较多的工作量， 占去很多时间和精力，根本无瑕顾及对商主体的监督和管理工作；二是大大降低 了商事登记效率，延缓了商事登记进程，浪费了原本就很有限的社会资源；三是 实际操作困难较大，效果不好，就登记主管机关自身的管理力量和水平来说，它 根本无法对每一个申请设立企业的全部设立要件从完备性、有效性到真实性、合 法性进行全方位的审核和把关。因此赋予登记机关以实质审查权，实际上是削弱 了监督管理的力度。折衷审查原则虽然看似综合了实质审查和形式审查的优点， 但由于赋予了登记机关自由裁量权，即采取实质审查的权利，无形中又回到了实 质审查的老路上来，还是给不正当的行政干预留有了余地，甚至为推行地方保护 主义大开方便之门。3 中国政法大学教授赵旭东在登记机关是形式审查还是实质审查中认为， 无论是形式审查还是实质审查，都不能完全排除对有关事实的合法性和真实性的 审查。合法性和真实性是登记机关审查的共同内容，审查原则的差异只是审查的 对象不同而已，形式审查只是审查当事人提交的书面文件，而实质审查则还应根 据需要对提交文件之外其他事实进行了解或调查，以确认有关事实的合法性和真 实性。因此，即使确定登记机关只有形式审查的义务或职责，也并不当然就排除 了对相关事实合法性和真实性的审查。然而，其观点是不具有足够的深入性和说 服力的。4 事实上，行政许可法所确立的形式审查原则是有限的形式审查原则，是 要以实质审查为辅助的审查原则，而不是单纯的形式审查原则；同时，也是要与 3 王晨商事鬻记制度中的形式审查原则法制与社会，2 0 0 7 ，4 ：1 9 2 1 4 赵旭东登记机关足形式审查迎是实质审查w w z 硼s c p c o m ，2 0 0 6 9 2 6 6 当场许可相配合的审查原则，只有形式审查，才有可能做到当场许可。如果进行 实质审查，根本不能做到当场许可，也就不能体现行政许可的“便民”原则。但 是，这也是目前实施形式审查的问题之一尽管实施了形式审查，工商行政管 理机关在多数情况下却并不能做到当场许可，至少广州市工商局是如此。此外， 现有的论文并未采集有关数据进行分析研究，亦甚少使用案例进行剖析，描述性 的研究居多，实证研究较少。 2 形式审查不足及改善对策研究 我国的法律、法规、规章中，公司登记管理条例中对审查形式并未作出 具体说明；企业登记管理条例施行细则第五十三条对有关登记事项和开办条 件却明确了核实的责任。行政许可法第三十一条明确规定：申请人申请行政 许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质 内容的真实性负责。这一规定明确了企业登记机关的审查为形式审查，对申请材 料的审查中，无须对实质内容的真实性负责。 就价值倾向而言，目前的有关论文肯定形式审查的居多，为巩固形式审查原 则的地位起到一定作用。批判形式审查的则为少数。王晨在商事登记制度中的 形式审查原则中提出，形式审查原则主要缺点在于：过于注重形式上的合法性 而不注重实质上的真实性。5 国外立法、司法以及实践表明，西方国家大都通过公司设立无效或撤销制 度，来对第三人利益加以保护。我国也正通过立法和制度管理来克服形式审查原 则的上述问题。洪海、贺巍在 实施后企业登记存在的几个问题 中提出，目前在实际工作中，对登记事项的审查还存在着许多对实质性内容的真 实性进行核实的现象，如注册地址的核实。如果不改变这种事前监督的做法就无 法实现当天受理当天登记的目标。6 事实上这一规定除明确了登记机关的审查形 式外，在企业登记上一个重要的意义，就在于从时间的角度，为当天受理当天登 记提供了法律保障。 有关研究形式审查原则缺陷的文章均提出对解决所存在问题的建议，对审查 工作的不断提高起到一定参考作用，但甚少提出构建未来理想审查模式的设想。 许智慧在规范市场秩序，引入律师介入工商登记查程序中提出由律师参与注 5 乇晨商事爷记制度中的形式审查原则法制与 ：会，2 0 0 7 4 ：1 9 - 2 1 6 洪海，馈巍行政许可法实施后企业登记存c t 的几个问题中国l ：商管理研究2 0 0 4 。6 ：6 7 - 6 9 7 册、变更、注销等商事登记环节，代替工商登记机关进行实质审查和调查；7 国 家工商行政管理总局法规司王学政司长在接受记者就贯彻实施行政许可法与 推进政府依法行政进行专题采访时提出，可借鉴国外的注册官制度，解决当场受 理当场登记的问题，是很有价值的理念。8 ( 二) 国外研究 外国信用体系较健全，例如，英国建立了全国联网的个人信用信息系统，加 上长期注重个人商业信用的教育，全社会经济秩序良好，诚实信用、公平、公正、 自愿、平等等观念深入人心，蔚然成风，保证了其投资人申办行政许可的真实性， 因此，较早实施形式审查原则。近年来，国外关于商事登记审查原则的研究极少。 很多国家对商事登记实行注册备案制，即只审核注册材料是否齐全，对其真实性、 合法性不作审查。因此，这里只能笔锋一转，借鉴国内学者对外国情况的研究。 徐行甫、张静在改革企业登记制度之我见中介绍道，美国的注册登记只 是形式审查，法国的注册登记也只是核实企业所提交的申请是否符合正常的手续 要求。9 肖建民在英国公司登记注册制度及其启示中介绍道，英国的公司登记制 度规定，登记机关只负责形式审查，实质情况，由股东和董事、经理承担责任， 由会计师和律师承担连带责任。这就明确了权利与义务的一致性。1 0 王书法在外国企业登记制度的几点启示中介绍道，加拿大、新加坡、日 本、泰国等对企业登记审查基本上都采用形式审查方式，采用注册官核准制。1 1 徐长浩在企业登记管理制度创新座谈会实录中介绍道，法国采取的是申 请主义，只要当事人或者代理人提交材料完备，内容不违法，就予以核准。1 2 我国以往长期要求企业登记机关承担验资不实、虚报注册资本等的责任，在 行政管理和法理上是没有根据的，也是不符合国际惯例的。 ( 三) 目前研究的价值和不足 就价值倾向而言，目前国内的有关论文肯定形式审查的居多，为巩固形式审 。7 许智慧规范市场秩序，引入律师介入工商臀记查程序h t t p ：6 2 2 0 0 6 5 3 4 q z o n e q q c o m ，2 0 0 8 3 4 8 张武钢贯彻实施行政许可泫b - 推进政府依法行政访许耀桐教授，姜明安教授、周天勇教授、王 学政司长中国t 商管理研究，2 0 0 4 ，7 ：4 4 - 4 7 9 徐行甫、张静改芋企业登记制度之我见中国工商管理究，2 0 0 3 ，6 ：3 8 3 9 1 0 肖建民英国公司脊记注册制度及其启示中国工商管理研究，2 0 0 2 ，2 ：4 2 - 4 3 1 1 王书法外国企业静记制度的几点启示中国t 商管理研究，2 0 0 3 ，l ：4 1 4 2 1 2 中国工商管理研究编辑部企业甓记管理制度创新座谈会实录中国l 商管理研究，2 0 0 3 ，4 ：2 5 3 1 l 一 查原则的地位起到一定作用。批判形式审查的则为少数。有关研究形式审查原则 缺陷的文章均提出对解决所存在的问题的建议，对审查工作的不断提高起到一定 参考作用，但甚少提出构建未来理想审查模式的设想。许智慧在规范市场秩序， 引入律师介入工商登记查程序中提出由律师参与注册、变更、注销等商事登记 环节，代替工商登记机关进行实质审查和调查；国家工商行政管理总局法规司王 学政司长在接受记者就贯彻实施行政许可法与推进政府依法行政进行专题采 访时提出，可借鉴国外的注册官制度，解决当场受理当场登记的问题，是很有价 值的理念。 国外的研究结论和研究方法有其本国的历史和经济文化背景，不一定适合我 国的国情，但可以开阔我们的视野，有很多东西值得我们借鉴。 从以上中外研究的情况可以看出，我国对工商行政许可审查原则的研究呈现 几个特点：一是研究国内的多，研究国外的少；二是研究某一方面的多，全面系 统研究的少；三是描述性的研究居多，实证研究较少；四是法学角度的分析较多， 公共管理角度的分析较少。改善我市工商登记审查的现状，需要有更多的研究人 员投入更多的精力，采取多种方法开展研究。工商行政管理属于政府公共管理的 一部分，本研究将侧重公共管理的角度进行分析。 四、研究方法、创新点及论文框架 ( 一) 研究方法 本文的研究方法以问卷调查法、案例分析法为主，辅之以文献研究法、个案 访谈法。 1 问卷调查法 通过设计和发放调查问卷，向广州地区申请办理企业登记的申请人进行调 查。调研广州地区企业登记的申请人对工商登记审查的认识及如何看待工商登记 适用形式审查原则，他们认为工商登记适用形式审查可能引发什么问题，对解决 形式审查引发的问题的建议。调查问卷的结构设计上分为四部分：第一部分是被 试者的基本情况调查；第二部分是调查被试者对工商登记审查的认识；第三部分 主要了解被试者对形式审查问题的认识及改善建议；第四部分是调查被试者对其 他国家和地区登记审查模式的了解。 本次问卷调查主要面向广州地区前往工商部门或政务中心申请办理企业登 记的申请人。问卷的发放主要是采用随机抽样方式，抽取样本数量为5 0 0 份。 2 案例分析法 通过选取2 个以广州市工商局及其下属分局为被告的典型工商登记纠纷行 政诉讼案，揭示形式审查原则的弊端，并引入司法机关审判意见，阐述形式审查 原则带来的问题以及有关司法判例的启示。同时，通过引用最高人民法院的新判 决简述司法审判的新理念。 3 文献研究法 通过检索大量相关文献，包括我国的法律、法规、规章，国内外相关学术资 料及工商部门的内部资料，分析形式审查原则的合理性、实施现状以及国外较成 熟和成功的实施模式，为本文研究进行充分的理论准备。收集的资料可分为三类： 实证调查类、理论研究文献类、政策法规文件类。 4 个案访谈法 通过与市局分管注册的副局长，注册处长，抽访分局注册科长和工作人员6 人，共计8 人进行深度访谈，进一步了解形式审查原则的实施现状、困境问题， 了解立法范畴和行政管理范畴关于工商登记审查体现了怎样的趋势，从而得到如 何调整实施的设想和建议。 收集的资料分为三类：实证调查类、理论文献类、司法判例类。对第一类资 料中的问卷调查分析资料运用e x c e l 统计软件进行处理，对第二、三类资料以及 统计资料与访谈资料运用文本分析法。 ( 二) 本研究的创新点 关于形式审查和实质审查的争论由来已久，“形式审查”不是新生概念，但 其为我国法律所确定只是5 年前的事。行政许可法施行以来5 年多以来，关 于适用何种审查原则和方式的争论似己尘埃落定。然而，形式审查实施状况究竟 如何，执行形式审查存在什么问题，为什么出现这些问题，有何解决问题的方案， 5 年了，是时候作个全面的审视。有鉴于此，本文拟以行政许可纠纷诉讼案例为 切入点，对广州地区工商行政管理机关企业登记实施形式审查的现状进行调查， 在掌握第一手资料的基础上，对形式审查原则的实施困境及原因进行深层分析， 引用工商登记行政诉讼案例进行剖析，借鉴国外经验，展开对商事登记理想审查 模式的探讨。笔者希望通过调查研究的分析结果，以及对国外体系比较成熟的审 查模式的研究，总结出广州市工商局企业登记形式审查实施的困境；通过自身工 作经验以及对文献的总结，能够为工商行政管理机关企业登记审查原则提出新的 观点；试图给出具有实用价值的摆脱困境的对策以及商事登记审查理想的运作模 式，为建立行之有效的商事登记审查制度提供思路和对策建议。 ( 三) 论文框架 本文共分为五个部分： 第一部分主要介绍本课题研究的背景与意义、所采用的研究方法和可行性分 析，以及本研究工作的创新点。同时，对国内外关于企业登记审查的研究状况进 行综述，梳理有关学说，并对成果及不足予以小结。 第二部分主要阐述企业登记形式审查的概念和特点，分析其合理性和缺陷 性。介绍工商登记及审查的历史渊源，法律法规等文件对审查原则的规定及其变 化，以及形式审查原则的立法背景。 第三部分是通过对广州市工商局及部分辖区分局企业登记申请人进行问卷 调查和对上述局登记受理工作人员进行个人访谈，利用统计工具对结果汇兑分 析，展示形式审查在广州市工商局实施的现状、导致面临的困境以及被试者、被 访者对改善现状的建议。 第四部分是根据调查分析的结果，对形式审查实施中的困境进行描述，从管 理角度对其成因进行深入分析，并通过广州市工商局典型行政诉讼案例证明形式 审查之困境，同时，呈献司法审判视野和新理念。 第五部分是简介其他国家的企业登记审查模式，立足公共管理角度，重点针 对我市企业登记审查中的困境探索改善现状的一系列管理措施和制度措施，如加 强宣传教育等。进一步提出关于未来构建理想商事登记审查模式的设想，如建立 注册官制度等，并指出完善社会信用体系是根本保障。 第一章形式审查概述 第一节概念和特点 一、形式审查的概念 所谓形式审查，又称“书式审查 ，是指对申请人提交的申请材料是否齐全、 是否符合法定形式进行审查。 “材料齐全，符合法定形式是行政许可法的表述。”国家工商行政管 理总局企业登记程序规定( 2 0 0 4 年6 月1 0 日国家工商行政管理总局令第9 号颁布，自2 0 0 4 年7 月1 日起施行) 第九条规定：“登记机关收到登记申请后， 应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。材料齐全是指国家工商 行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章，要求申请人提交的全部材料。 符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符 合规范。 形式审查，是与“实质审查”相对应的概念。前者概念的外延，即不对申请 材料的真实性进行审查，申请人对申请材料的真实性负责。对于提交虚假文件材 料引发的法律后果，登记机关不承担相应责任。 从商事登记的历史发展来看，审查可分为三种：其一，形式审查，即登记机 关仅对申请是否符合法律要求进行审查，而不对登记事项的真伪调查核实。其二， 实质审查，即登记机关不仅对申请从形式上审查其是否合法，而且对申请事项予 以调查核实，以保证登记事项的法律效力。其三，折衷审查，即登记机关对登记 事项有重点地进行审查，尤其对存疑事项予以审查，如果发现有不符合法律规定 的，则不予登记。但已登记的事项不能因此而推定为完全真实。 本文研究的问题，是广州市工商局企业登记实施形式审查的现状、实施的困 1 3 行政许町法第三f 四条第一款规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申