（公共管理专业论文）城市社区治理若干问题研究——以临沂市为例.pdf

山东大学硕：i = 学位论文 摘要 随着城市化、市场化进程的加速以及单位制的逐渐消解，城市社区得到了快速发展， 社区治理也已经成为现代城市管理的一项重要内容，同时也是公共管理领域一个亟待探 讨的难点和热点问题。 已有研究通常基于国外经验把城市社区管理模式概括为三种类型：政府主导模式、 社区自治模式和混合模式。而关于中国社区治理的研究则归纳出了众多的模式，如“上 海模式 、“沈阳模式 、“江汉模式一、“青岛模式 等。 本文作者在多年的工作实践中感悟到，城市社区治理面临三个方面的主要问题：一 是如何认识政府管理与社区自治的关系，二是社区本身应该具有什么样的治理结构，三 是如何对待不同的社区类型。本文以作者熟悉的临沂市社区治理的情况为经验基础，以 有关公共管理理论为分析工具，对这些问题进行了初步探讨。 全文共分六部分，除了绪论和结语之外，分别阐述了临沂市城市社区治理的现状、 政府管理与社区自治的关系、社区多元治理结构以及社区治理的社会基础的差异性。我 们的看法是：政府行政干预与社区自治之间存在一种内在张力；社区本身应体现多中心 治理的理念；城市社区发展的非均衡性决定了具体社区治理模式的差异性。前两点是借 用其他人的研究成果形成的。第三个方面的看法是作者在他人提出不同社区类型的基础 上，进一步阐发和扩展出来的。 本文还存在许多不足之处，理论的运用和把握上还有待提高。 关键词：城市社区；社区治理；研究 山东人学硕十学位论文 a b s t r a c t w i t hc o n t i n u o u s l yp u s h i n gf o r w a r do fu r b a np r o g r e s sa n dt h ed i s p e r r e n c e so fu n i t s y s t e m ，u r b a nc o m m u n i t yt u r np r o g r e s sq u i c k l yd e v e l o p ，c o m m u n i t ym a n a g e m e n ti sn o t o n l yb e c o m ea ni m p o r t a n tm a t t e ri nt h ea d m i n i s t r a t i o no fm o d e r nc i t y ，b u ta l s oad i f f i c u l ta n d h o ti s s u et h a tn e e dt ob es o l v e du r g e n t l yi nt h ef i e l do fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s t u d yb e h a v e dd i v i d e dt h ef o r e i g nm o d e l so fc o m m u n i t ym a n a g e m e n tt o t h r e e t y p e s ：t h em o d e lo fg o v e m e n tr e f e r ，t h em o d e lo fc o m m u n i t ya u t o n o m y , a n dm i x e dt y p e s b u t s t u d yo nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ti nc h i n ad i v i t e dm a n yo fm o d e l s ，e x a m p l e 勰“s h a n g h a i m o d e l , * s h e n g y a n gm o d e l , j i a n g h a nm o d e l ”、”q i n g d a om o d e l , e t r y e a r so fw o r k , lt l l i n kt h a t ，u r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e nf a c e st h r e ep r o b l e m s ：h o wt o r e c o g n i z e t h e q u e s t i o n b e t w e e n g o v e n m e n t a d m i n i s t r a t i o na n d c o m m u n i t y a o t o n o n y , c o m m u n i t yi t s e s e l fh a v ew h i c hm a n a g e m e ns t r a c t u r e ，h o wt o d e a lw i t ht y p e so f c o m m u n i t y is t u d yt h e s ep r o b l e m si ne x p e r i e n c eo nc o m m u n i t ym a n a g e m e n to fl i n y ic i t y a n du s i n gs o m et h e o r yo nm a n a g e m e n to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h ea r t i c l eh a sb e e nd i v i t e dt os i xp a r t ，e x c e p ts u m m a r ya n de o n c l u r i o n ，i ts o l v e dt h e p r o b l e m s ，a sp r o b l e m t h em a n a g e m e n ta n dt h eg r a s po ft h e o r i e sa r ei n s u f f i c i e n c ya n dn e e dt ob ei m p r o v e d b e t w e e ng o v e n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n dc o m m u n i t ya o t o n o n y , c o m m u n i t y , p r o b l e mo np o w e ri n t e t r a t i o no fc o m m u n i t ym a n a g e m e n t , a n dp a t hs e l e c t i o no ft y p e so f c o m m u n i t ym a n a g e m e n t o u ri d e r si sn l 巩e x e c t i n gt h ei n t e rp o w e rb e t w e e ng o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o ni n t e r v e n t i o na n dc o m m u n i t ya u o t o n o m y , c o m m u n i t yi t s e s e l fs h o u du s e 。m u l t i - c e n t e r a l m a n a g e m e n t , u r b a nd e v e l o p m e n tu n s t e r l yd e s i d e dm a n yo fm o d e l so f c o m m u n i t ym a n a g e m e n t t h ef i r s tp o i n td e p e n d so no t h e r s ，t h et l l i r dp o i n td e p e n do nm y s e l f b a s i n g o no t h e r s t h em a n a g e m e n ta n dt h eg r a s po ft h e o r i e sa l ei n s u f f i c i e n c ya n dn e e dt ob ei m p r o v e d 2 k e y w o r d s ：u r b a nc o m m u n i t y ：c i t yc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ：r e s e a r c h 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：坶日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：辫导师签名垃日期： 7 ) 詹 山东大学硕： ：学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景 2 0 0 3 年以来，临沂市的城市建设实现了历史性的突破，建成了长达1 0 6 公 里的滨河景区城市观光带，大作沂河。水 文章，形成4 9 平方公里的水面，沿 沂河两岸开发出1 5 平方公里的绿化长廊，江北生态水城已初步形成。实施了东 部经济开发区建设，启动了北部南坊新区的规划建设。5 年来全市城市建设投入 累计2 1 6 亿元。商贸流通业、房地产业、现代物流业、板材业、沂蒙文化产业 等发展迅猛，更为城市的发展推波助澜，使得临沂市的城市面貌彻底改观，临 沂市的城市化进程因而大大加快。城市的快速发展必然带来一个不容回避的问 题，那就是城市管理水平的严重滞后。诸如城市环境、住房规划建设、市场经 济秩序、城市安全、城市文明及城市社区治理。其中，城市社区治理又是一个 亟待解决的难点问题，成为制约整个城市管理水平的重要因素，因而它自然地 进入了我们的视野，成为我们今天的研究对象。这是一个直接的现实原因。 从更广的范围来看，目前社区治理的研究在全国已经开展了至少1 0 年的时 间，但专家学者更关注理论层面的东西，或者更关注大城市的社区治理，其研 究成果还不足以解决现实中的社区问题，尤其是中小城市的社区问题。因此， 结合临沂的现状，对城市社区治理进行一番考察论证，从而理出某些有价值的 线索，也是非常必要的。这是本文写作的历史原因，也是更为重要的逻辑起点。 1 2国内外城市社区治理研究现状 1 2 1 国外城市社区治理模式概述 城市社区治理作为城市管理的重要课题，由来已久。国外城市社区的形成 与中国的社区有很大差别，具有原发性，因而对社区的治理是随着社区逐步发 展而形成的，社区治理的机制和体制也相对科学和完善。如美国、加拿大、英 国、新加坡、日本以及中国的香港特区，都是城市社区治理的典范。 城市社区治理涉及的基本关系是政府行为与社区行为的相互关系，从这一 角度可将国外城市社区管理模式概括为三种类型：政府主导模式、社区自治模式 山东大学硕士学位论文 和混合模式。 一、政府主导模式。其基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府 对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区管理 的行政性较强、官方色彩较浓。以新加坡为例子，政府中设有国家住宅发展局 负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括：1 对住宅小区、邻里中心和社 区中心及其公共服务设施的规划：2 对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管 理委员会及居民委员会等社区领导人进行培训：3 为居民委员会提供场所和设 施，沟通政府与社区的联系渠道：4 发起某些社区活动，倡导特定的社会价值 观：5 对社区建设予以财政上的支持。 二、社区自治模式。其主要特点是政府行为与社区行为相对分离政府对 社区的干预主要以间接的方式进行，主要职能是通过制定各种法律法规去规范 社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内的各种利益关系，并 为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区内的具体事务则完全实行自主自 治，与政府部门并没有直接的联系。在这种模式下，社区发展规划仍是由政府 部门负责编制并拨款加以实施的，但规划过程却充分体现了自上而下与自下而 上相结合的原则。以美国为例，由于最高法院根据宪法修正案裁定：只要不影响 区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。因此，涉及社区建 设的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等，都要举行听政会征 询社会成员的意见。 三、混合模式。其主要特点是政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主 要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的 许多方面交织在一起。日本是这一模式的代表之一。在政府系统中，由自治省 负责社区工作，由地方政府设立“社区建设委员会 和“自治活动课”等相应 机构。在城市基层社区层面，日本设有“町会联合会 和“町会 这两个层次 的带有行政色彩的自治组织，它们在许多方面分别发挥着类似我国街道和居民 委员会的作用。“町会联合会 的职能主要包括垃圾的收集和清运、青少年教育， 并与警察机构和地方政府组成联合防范协会，改善社区的治安状况，主要包括环 卫管理、青少年教育、社区治安、办理国民健康保险、办理社会福利、代收税 款以及对保释人员的教育跟踪和刑释人员的就业安置等。 o 王岭：城市社区治理理论与政策研究一以街水市为例，天津大学研究生论文集) ，天津，2 0 0 5 年8 月 2 山东人学硕士学位论文 1 2 2 我国城市社区建设的实践 在我国，所谓的城市社区是指“经过社区体制改革后作了规模调整的居民 委员会辖区 。回 由于通过城市社区建设能够解决原有体制难以解决的社会问题，从而引起 中央领导的高度重视。1 9 9 8 年，根据中央领导关于“加强城市社区建设，充分 发挥街道办事处、居委会的作用 的要求，民政部在全国选定2 6 个国家级社区 建设实验区，开展社区建设的实验和探索，一直至1 2 0 0 1 年社区建设在全国范围 展开，各地在结合本地实际的基础上进行了大量的改革和创新，涌现出了“上 海模式一、“沈阳模式一、“江汉模式一、“青岛模式”等各具特色、各有创新的社 区建设典型，积累了较为丰富的经验。 一、沈阳模式。沈阳模式是以沈阳市和平区社区建设的经验为主体总结出 来的，其最鲜明的特征是组织构建。即模仿国家政权机构的设置及相互关系， 创造性地在社区内设立了社区成员代表大会( 下称社代会) 、社区协商议事委员 会( 下称议事会) 和社区居民委员会( 下称居委会) 作为社区自治的主体组织，并 通过建章建制，明确了三者之间的关系。就推广的程度和地域而言，沈阳模式 的影响最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、 武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。 二、上海模式。上海模式是以卢湾区为主体建设起来的，其最大的特点是 将社区建设与1 9 9 5 年上海市“两级政府、三级管理、四级网络 的城市管理体 制改革密切结合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政 力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海投入大量人力物力用于改 善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区，营造社区氛围。由于 上下联动，社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、示 范街道和示范居委会。与上海做法类似的有北京西城区，但北京是在街道和居 委会之间增加了功能社区，作为推进社区建设的刚性组织，且高度行政化。 三、青岛模式。青岛模式是以市南区为主体创建的，其重要特点是以社区 服务为龙头，提升社区功能来发展社区。青岛市强调将社区服务作为民心工程 。中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发 的通知， ( 中办发 2 0 0 0 1 2 3 号文) 3 山东大学硕士学位论文 来抓好。全市四个实验区都确定以社区服务为中心，统一部署，统一行动，集 团作战形成联动，在青岛掀起社区建设的热潮。同时将社区建设作为一把手 工程来抓，市、区、街、居四个层次，一把手抓一把手。一级向一级负责。与 青岛社区建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。 四、江汉模式。江汉模式是指武汉市江汉区社区建设的经验，其核心是主 动转变政府职能。主要内容包括：1 明确提出自治的社区建设目标。2 实现这一 目标的路径选择：转变政府职能和培育社区自治。3 建立新型的政府行政调控机 制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。江汉模式转变政府职能的主要 内容是：1 理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务 与监督的关系，不是行政上下级的关系。2 明确职能。政府部门负责行政管理， 承担行政任务，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。3 政府部门 面向社区、实现工作重心下移。4 费随事转，责权利配套。5 建立评议考核监 督机制。为保证以上五条基本内容落到实处，江汉区率先在9 个职能部门进行体 制改革，并创造了可被借鉴的经验。 从前述四个在全国产生了较大影响的社区建设的经验做法和设想来看，不 管是以行政延伸为特征的“四级网络构想( 以“上海模式 为代表) ，还是明 确提出社区自治的目标模式( 沈阳模式和江汉模式为代表) ，以及以社区公共服 务体制架构为突破点的做法( 青岛、南京、天津等城市为代表) ，都已经不再是 将社区建设作为一项单纯的社会工作或者对原有体制的局部性变动，而是寻求 在新的经济和社会框架下如何以社区为基础更有效的解决城市社区治理之道。 1 3 本文框架 本文共分五章。第一章绪论，交待了本文的研究背景和意义，对国内外的 研究状况进行了简明地介绍，对文章的研究框架进行了说明，对研究方法作了 解释，文章中用到的重要概念，也给予相应的界定。第二章临沂市社区治理现 状综述。主要对临沂市的社区发展进程进行概括，对取得的经验进行总结，对 社区治理过程中出现的问题进行归纳和总结，提出社区治理的关键问题有三点： 政府行政干预与社区自治的矛盾；社区的内部权力结构问题；一个个的不同社 。 经验与理念一一当前全国社区建设的概况、经验与思考 h t t p ：w w w b y l w 8 c o r n t h e s i s p u b l i c _ a d m i n i s t r a t i o n p u b l i c p o l i c y 0 4 0 2i c 6 2 2 0 0 7 l l7 5 5 3 3 2 4 8 h t m i 4 山东大学硕士学位论文 区个体应如何治理。第三章、第四章、第五章分别就以上三个问题进行深入地 剖析，并分别给出具有针对性的解决方案。结语部分，对全篇的论述进行总结， 得出结论。 1 4 研究方法 本文采取理论联系实际的实证研究方法。包括调查研究、案例分析、比较、 制度创新等方法，强调理论和当地社会现实之间的有机联系和对话，不是笼统 地判定某个理论适合于或不适合于中国社会，也不是现成理论的资料注释，而 是梳理问题解决的现存条件，探讨不同方法的适用条件及局限性，来寻找社区 治理的合理途径。在写作过程中采集了大量有价值的第一手资料，深入分析临 沂市社区建设中存在的问题。同时查阅了中华人民共和国居民委员会组织法、 城市街道办事处组织条例、民政部关于在全国大力推进城市社区建设的意 见、：关于进一步加强基层文化建设的指导意见等相关政策法规性文件资料， 搜集了全国社区建设示范城区基本标准、l ：中共临沂市委、临沂市人民政府 关于大力开展社区建设示范活动的实施意见、中共临沂市委、i 临沂市人民政 府关于全面推进城市社区建设的意见、临沂年鉴、临沂经济研究等辅助 资料，这些都为对临沂市的社区研究提供了背景依据和实践参考。另外，为了 具体详细地了解和搜集专项调查资料，还采用实地调查法和访谈法，对临沂市 社区办、民政局、街道、居委会的工作人员，社区居民、服务工作者以及驻地 单位有关人员等进行了必要的随机访谈，以这些最直接的方式收集到的感性材 料，为本文奠定了比较充分的描述与分析基础。通过特定角度的考察，对临沂 市的社区建设进行了较有深度、较有层次感的评估与分析，力求从全新的角度 提出临沂市城市社区的治理途径。 5 山东大学硕士学位论文 第二章临沂市城市社区治理概况 2 1 临沂市城市社区治理进程 2 0 0 1 年，按照上级部署，临沂市正式启动城市社区建设。在市区两级成立 了城市社区建设指导委员会，市委、市政府制定出台了关于加强城市社区建 设的意见，统一规划布局，统一组织协调。市区两级民政部门承担社区推行的 具体操作事宜。由于初期的临沂城市社区集中在兰山区，兰山区委、区政府边 承担了全市社区建设的大部分任务，制定了兰山城区社区建设工作的实施方 案，并提出：紧紧围绕兰山区社会发展和城市现代化建设的目标要求，按照循 序渐进、积极稳妥的原则，先试点，后推广，积极探索社区建设和管理的新机制， 率先在全市开展社区建设工作，初步建立健全“两级政府( 市、区政府) ，三级 管理( 市、区、街道) ，四级网络( 市、区、街道、社区) ”的城市管理体制( 上 海模式) ，并希望形成组织健全，功能完善，服务规范的工作运行机制，逐步形 成一批经济文化繁荣，环境舒适优美，管理规范有序，服务设施齐全，人际关 系和谐，社会治安良好的新型现代社区。整体工作分为三个阶段进行：第一阶 段，建立社区，健全组织；第二阶段，规范运行，普及提高；第三阶段，巩固 成果，完善发展。 2 1 1启动阶段 兰山区委、区政府根据( 1 ) 有利于联系群众，有利于居民自治，有利于管理， 有利于发展的原则；( 2 ) 以人群为主体，以地缘为基础，以适度距离和人口为参数， 适当考虑居民的认同感和归属感：( 3 ) 一般以主次干道为界划分管辖区域，实行 划片管理等三个基本原则将兰山区三个街道所辖的3 4 个居民委员会全部调整改 为社区居民委员会，同时在城区内符合条件的居民小区单位宿舍区等居民聚居 区中，新设立1 9 个社区居民委员会，其中，在兰山街道辖区内新设兰新、安康、 通达、育才、东苑等5 个社区居民委员会；在银雀山街道辖区内新设皇姑桥、银 都、开源、红旗、蒙山、琅琊、前进等7 个社区居民委员会；在金雀山街道辖区 内新设刘家园、西苑、东山、金坛、站前、沂河、沂州等7 个社区居民委员会。 随后罗庄区、河东区等也相继开始了社区建设的工作。截止2 0 0 3 年，据调查统 6 山东大学硕士学位论文 计，全市城区驻地( 含1 2 个县区) 总人口1 5 8 万人，其中流动人1 ：3 2 8 6 万人，临 沂城区规划范围内总人口5 9 7 万人，其中流动人口2 3 7 万人。全市城区范围内 共有街道和乡镇2 1 个，居委会1 6 7 个，到2 0 0 5 年底，全市共建城市社区1 4 7 个， 其中兰山城区建立社区5 3 个。 2 1 2 普及提高阶段 至1 1 2 0 0 6 年，将社区体制的建立工作扩展到县，在全省率先完成县城驻地社区 体制的建立，全市1 2 个县区经县区政府正式审批的建制社区共有2 7 2 个。根据社 区发展的实际，适时制定了“一二三四五 的和谐社区建设工作整体思路。“一一 就是围绕一个目标，以城市社区建设工作为龙头，把全区社区建设成为全省一 流，全国先进。“二一就是开展两项争创活动，在城区开展“全国社区建设示范 县区一争创活动，重点抓规范、抓提升、抓创新、抓拓展；在农村开展“全国 农村社区建设实验县区先进区一争创活动，重点抓试点、育亮点、树典型、抓 延伸。“三一就是落实三大保障，即落实人员、场所、经费三大保障。“四 就 是做到四个加强，即加强社区组织和基层设施建设、加强社区工作者队伍建设、 加强社区服务体系建设、加强社区工作环境建设。“五”就是完成五项要求，即 居民自治、管理有序、服务完善、生活便利、人际关系和谐。目前，临沂市受 到省里命名的省级社区建设示范街道1 个，示范社区7 个；省级和谐社区建设示 范区1 个，示范街道2 个，示范社区4 个。 2 1 3 巩固发展阶段 在市区内建设“和谐社区，采取多项措施，切实解决民生问题。以此来巩 固社区建设已取得的成果，提升全市社区建设总体水平。一是构筑社区养老保 障机制，解决居民养老之忧。在金雀山街道建立了以居民参加企业养老保险、 个体工商户和灵活就业人员养老保险为主要内容的社会养老保险机制，对8 个居 改社区的适龄居民，引导他们参加社会养老保险，社区给予适当补助，逐步实 现社区适龄居民社会养老保险的全覆盖。二是健全完善社区医疗保障制度，解 决居民看病之忧，主动争取在社区内率先推行城镇居民基本医疗保险试点工作， 积极探索建立由政府、社区集体和居民个人三方合理筹资的医疗保障机制。三 o 临沂市社区工作手册 临沂市社区建设工作领导小组办公室( 内部资料) 2 8 8 页，2 0 0 7 年1 月 7 山东人学硕士学位论文 是完善社区服务保障体系，解决居民生活之忧。加强社区服务平台建设，提高 社区服务能力，重点实施阳光救助工程，全力开展党员干部与困难户结对帮扶 活动，及时为社区困难群众排忧解难。同时建立健全以最低生活保障为基础， 以帮困、教育、医疗等专项救助为辅助，以社会互助、慈善救助为补充的社会 救助体系，切实保障困难群众的基本生活。 2 2 临沂市社区治理取得的经验 2 2 1 积极推进居企分离改革 在一些居企合一的社区，推行居企分离改革，使社区职责和企业产权各自 明晰，确保社区经济发展，促进社区功能完善。 案1 j i u j 2 - 1 临沂市兰山区水田社区所属兰田企业集团，是2 0 世纪8 0 年代中期为适应集体经济发展 的需要，在经济实力雄厚的水田居委建立和发展起来的，与居委会组织是一套班子，两块 牌子这种居企合一的体制在当时对壮大集体经济实力起到了重要的促进作用但是，随 着改革的不断深入，特别是城市社区建设的推进，居企合一的弊端越来越明显一是社区 功能不能正常发挥；二是党支部、居委会职责不清；三是腐败现象滋生；四是新的社区体 制无法建立；五是。企业办社会”现象使企业陷入恶性循环 通过充分地调查论证，在市、区两级组织和民政部门的指导帮助下，实行了居企分离， 具体做法是：1 、认真做好企业产权评估、审计及改制前的宣传发动工作；2 、充分发扬民 主，制定公平合理的股权分配方案；3 、选举新的社区班子，承担社区管理职能；4 ，兰田 集团重新调整组织架构，实行新的绩效考核制度和薪酬方案，逐步实现向现代企业制度的 转变 居企改制后，社区建设蓬勃发展，企业集团进一步壮大o 2 2 2 夯实基础，拓展服务，着力推进社区规范化建设 以兰山区为例，该区根据自身实际，以夯实基础，拓展服务，规范运作，作 为社区建设出发点和立足点，大力推进社区规范化建设。经过5 年多的努力，5 3 个社区全部达到有组织、有制度、有人员、有经费、有服务的“六有 社区， 西资料来源：临沂市政府嘲 w w w 1 i n y i g o v c o m 。临沂市社区工作手册临沂市社区建设工作领导小组办公室( 内部资料) ，3 5 8 页2 0 0 7 年1 月 3 山东大学硕十学位论文 初步形成了以社区党建为核心，社区服务、社区卫生、社区文化、社区治安、 社区环境、社区教育为重要内容的社区建设格局。该区的工作经验在全市推广。 案例2 2 在南坊新区，坚持社区建设与新区开发同步进行根据南坊实际，青年路以南城市规 划建设区内共规划了6 大居住社区，已将3 3 个村分配到6 大还建社区内，分别为柳清苑社 区、大官苑社区、金桥社区、金颐社区金珠社区、金河社区，共安置1 9 万户，5 8 万 人着力提升社区服务功能，促进社区居民生活方式尽快转变1 整合各类基层办事机构， 推行。一站式”服务充分利用南坊新建社区服务中心( 服务大楼) 的有利条件，建好服 务门厅，推行。一站式”服务，最大限度地为居民提供零距离服务2 倡导多元化服务 支持各类组织、企业和个人开展社区服务一是鼓励和支持有关单位服务设施向社区居民 开放；二是鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务如购物、餐饮，家政服务、 洗衣、维修、再生资源回收、中介等社区服务以及一系列商业性服务o 2 2 3 “城郊社区一建设闯新路 “城郊型一社区如何开展社区建设? 罗庄区的做法是：基础设施建设早规 划、高起点；社区服务以民生为本，从小处着手，让居民得实惠和便利；社区 文化建设不断创新载体，教育居民，娱乐身心。 案1 歹f j 2 - 4 罗庄区有5 4 个“城郊型”社区，均位于临沂城南郊的城乡接合部该区政府和居民都 深深感到搞好社区治理，能解决基层诸多矛盾，为全区社会和经济发展创造良好环境于 是，花大力气做了以下几项工作： 基础设施建设大手笔随着近年罗庄区经济的发展和城市化水平的提高，社区的可用 地越来越少，实施旧村改造成为多数社区干部和群众的共识对此，罗庄区制定了超前的 旧村改造和社区建设规划，对沂河路以北的社区，打破社区界限，实行几个社区联合开发， 组团建设居民楼，打造人流，物流圈，提高城市化水平各社区道路，管线、排水、绿化、 亮化及各项基础设施建设按照“高标准、低成本、有特色”的原则进行配套建设，大大提 高了社区的品位和档次 社区服务暖民心罗庄区坚持社区服务以人为本，努力为居民提供实实在在的便利和 m 临沂市社区工作手册) 临沂市社区建设工作领导小组办公室( 内部资料) ，5 3 1 页，2 0 0 7 年1 月 9 山东大学硕士学位论文 实惠罗庄、盛庄、双月湖3 个街道建立了为民服务中心，5 4 个社区全部建立了为民服务大 院，把党员活动、远程教育，文化娱乐、图书阅览等作为大院建设的内容，为社区居民提 供全方位服务同时，该区积极为社区居民谋福利，半数以上的社区由集体为居民办理了 养老保险，缴纳了新型农村合作医疗金5 0 j l 以上的社区居民能定期领到集体发的福利，8 0 以上的社区为6 0 岁以上的老年人每月发放5 0 元至4 0 0 元的现金或实物补助此外，各社区均 建立了便民服务代理点，对户籍代理、民政、医疗、计生等事项实行。一门武”受理、。一 站式”服务，实现了为群众服务“小事不出村居，大事不出街道” 文化建设勘创新针对时代的发展和人们认识途径的新变化，罗庄区积极发展现代远 程教育，在每个社区都建立了现代远程教育点，配备相关设施，定期接收和播放各类节目 督促指导村居建立小康电子书屋积极开展。文明一条街”建设，安置全民健身器材，在 街道两侧张贴2 0 字公民基本道德规范、“八荣八耻”等标语口号积极扶持秧歌队、高跷队 等业余文化队伍建设，建立社区文化辅导员队伍和社区志愿服务队伍目前，罗庄区5 4 个 社区共有8 3 支业余文化演出队伍，每天早晚活跃在社区的广场、街头，既娱乐了身心，也 锻炼了身体 目前，该区已有2 个社区被评为省级文明和谐社区，2 6 个被评为市级文明社区，3 2 个被 评为区级文明社区 2 3 临沂市城市社区治理存在的问题 从2 0 0 1 年1 0 月1 2 日，中共临沂市委，临沂市人民政府批转中共临沂市兰 山区委、临沂市兰山区人民政府关于兰山城区社区建设工作的实施方案以来， 临沂市的社区建设工作已进行了六年多。在这六年多时间里，临沂市的社区从 无到有蓬勃发展起来，社区建设进展迅速，同时也出现了一些亟待解决的问题。 2 3 1 政社不分，职能混淆 依据城市居民委员会组织法的规定，社区居民委员会是城市居民自我管 理的组织。但是，在实际生活中，临沂市社区建设普遍被混同于基层政权建设，社区 居委会被当作政府的延伸，成为政府及部门工作的承受层、操作层、落实层，成为 政府派出机构街道办事处的“派出机构 。诸如治安、卫生、人口、计生、兵役、 民政、就业、环境等事项都落在居委会身上。这可从笔者对两个社区居委会9 0 0 7 年 。蔡明清陈继鹏：从临沂罗庄区看。城郊型”社区如何开展社区建设 ，中国和谐社区在线 w w w s h u o l i d e c o m s h o w a r t a s p ? c a t i d = 16 & a r ti d = 2 2 7 1 0 山东大学硕士学位论文 所承担的事务来源的分类统计中得到印证( 见表2 1 ) 。 表2 - 12 0 0 7 年两社区居委会承担事务情况 宋王 庄社 区 蒙 山 社区 事务来源频率 频率 来自政府 3 5 13 92 7 1 5 2 来自居民 3 1 83 41 9 83 3 自主开展 2 5 62 76 9 1 5 同时，社区需求日益多样化，单一的政府供给无法满足居民需要。不同类 型的社区之间、同一社区不同社群之间的需求都存在差异。如宋王庄社区居民 更多地关心自身权利，而蒙山社区居民更多地关心社区服务和就业问题。 2 3 2 社区建设资金缺口大 目前临沂市多数社区建设资金主要靠“上面争一点，财政拨一点，单位赞助一 点，社会捐赠一点，自己筹集一点”等多渠道筹集。但由于大部分社区自身的造血 功能不强，又缺乏自筹资金的机制与途径，社区的建设经费常常捉襟见肘，社区仍 然依赖于政府拨款。同时，由于各级财政对居委会工作经费下拨不足。影响了社区 的正常工作，也影响了社区治理的进程。 2 3 3 社区居民自治重形式轻内容 一方面，在民主选举、民主决策过程中，由于没有让居民意识到社区自治与自 身利益密切相关，也没有给居民提供利益诉求渠道，许多居民对此态度冷淡，参与 的积极性不高，出现了政府一头热的现象。另一方面，在民主管理与监督过程中， 由于社区工作的组织机构和沟通机制不完善，社区工作的信息反馈渠道不畅通，管 理手段和监督手段落后，管理与监督职责不明确，造成社区管理与监督的“缺位 。 且受限于社区人力、物力、财力和权威性，没有形成齐抓共管的合力，社区居委会 又很难成为社区居民利益的代言人，遇到矛盾时难以协调和处理，无法担负整合社 区居民利益的重任。在调查中发现，有5 6 8 的居委会认为居民自我管理与服务的 情况一般。 2 3 4 社区干部整体素质偏低 长期以来，居委会干部多由政府部门变相任命产生，热心肠、大年龄、低文化 是其共同特征。近几年，伴随着社区建设的开展，临沂市所属1 2 个县区通过采取原 山东大学硕士学位论文 居委会干部留下一部分，街道干部下派一部分，在社区居民、军队转业干部、下岗 职工、大学毕业生中选聘一部分的方法，扩大了社区工作者的选择范围，从而使社 区工作者的政治、文化素质，工作能力和年龄等方面的情况与以前的居委会干部相 比得到了一定的改善。但是距离社区居民委员会作为群众性自治组织，发挥自我 管理、自我教育、自我服务功能的要求，以及社区工作者队伍整体素质方面仍有差 距，这影响了社区建设的进一步发展。 2 3 5 政府、社区党组织、居委会、小区物业管理公司关系尚未完全理顺 政府职能部门直接插手社区事务，社区党组织行使主要管理职能，居委会沦 为从属，业主委员会是代表业主利益的群众组织，物业公司受业主委员会聘用，负 责社区的物业管理，两者之间往往因利益纠纷而产生矛盾，而协调主体要么缺失， 要么由居委会担当，但居委会往往对此力不从心。 2 3 6 社区成员参与率低且不平衡 从笔者的调查结果来看，临沂市社区参与的现状却不容乐观甚至令人堪忧。 调查表明，目前临沂市城市居民社区参与总体呈现出有“事不关己高高挂起”的 心态。参与人员也极不平衡，女性较男性参与多( 分别为5 4 、4 6 ) ：老年人、 中年人( 主要是下岗失业人员) 较青少年参与多( 分别为7 8 、2 2 ) ：非在职人 员较在职职工参与多( 分别为6 6 、3 4 ) 。 2 3 7 社区民间组织在社区治理中缺位现象普遍 社区居民要想真正成为社区治理结构中的“一极”，必须实现组织化参与。 目前社区居民的组织化程度非常低，社区组织在社区治理中严重缺位。近十年 来，临沂市的法律服务、公证、会计、资产评估等机构已发展到近2 0 0 家，社会 力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位 5 0 0 余家，行业协会、学会、商会、基金会等社会团体也有几十个。这些社会组 织为全市经济社会发展，促进公益事业，提高自律性和社会诚信度做出了巨大 贡献，但无论社会中介机构，还是民办非企业单位在与城市社区的对接上还远 远不够，社区居民还不能直接感受到社区民间组织给他们带来的便利。 。2 0 0 4 年1 2 月山东省社区建设和社区党建经验交流材料：中共临沂市兰山区委、临沂市兰山区人民政府 夯实基础拓展服务大力推进社区规范化建设中数据显示，2 0 0 4 年4 月该区面向社会招考社区工作 人员3 3 名从老社区选调干部1 3 名，聘驻社区单位2 名2 0 0 4 年底，全区共有社区十部和工作者3 2 0 人 平均年龄3 5 岁，中专以上文化程度占7 0 1 2 山东大学硕1 ：学位论文 2 3 8 社区治理内容不够合理 大多社区只局限在社会、文化、环境、政治等方面，忽视了社区经济发展。 由于历史原因，许多社区仍然保持集体经济形态，居委会和经济实体实行“两 套班子，一套人马 。这样就会造成“政企不分 ，影响社区经济的健康成长。 此外，社区资源也未得到有效开发，市场化运作滞后。多数社区仍停留在“吃 财政一的状态，社区财力薄弱，使社区的深度治理进展艰难。 社区治理涉及的内容很多，以上只是总结了八个方面。通过互联网，也可 发现，其他许多中小城市社区存在的问题大同小异。但其核心都集中在：社区 主体、权力分配、治理机制这几个关键因素上。那么，现在就可以以此为切入 点，提炼出这样三个关键问题：宏观层面，就是政府干预与社区自治的矛盾； 中观层面，就是社区内部权力结构问题；微观层面，就是具体到每个社区如何 找到适合自身的社区治理方式。 下面，本文将分三个章节对以上三个层面的问题进行逐一解析。 1 3 山东大学硕士学位论文 第三章行政干预与社区自治的关系 3 1 行政干预的合理性及症结 3 1 1 行政干预的合理性 在临沂市社区从无到有的七年申，无论社区的挂牌命名，还是成立社区机 构，派驻人员，还是社区建设资金的投入等等，都是政府作为社区建设的单一 主体在努力推进。这就给人们一种印象：社区的事情由政府“一手包办 了。 但临沂的城市化进程迅猛发展的今天，居民的利益已经和社区成为共生体。自 治意识地迅速觉醒，使得居民、社区组织、非营利组织、市场组织都希望在社 区中发挥重要作用，从而对政府产生了排斥效应。即在社区治理中，只应该有 社区自治，政府的使命已经完成，行政手段应该远离社区。事实上，政府一定 程度的干预是必需的，原因在于，政府职能是法定的，无论你高兴与否，都要 照常行使。尤其在临沂市这种成长型城市，在社区治理还不规范的情况下，更 需要政府参与社区治理，发挥其不可替代的作用。假如舍弃政府，社区治理将 成为无舵之船，失去航向。另一方面，社区作为城市的基本单元，政府的许多 职能都会涉及到它，这是无法回避的现实问题。例如：公共安全方面，政府会 在社区设立警务室，利用社区资源，开展工作；消防部门会定期对社区进行检 查，发现问题，督促整改；规划部门会严格限制社区内违规行为；环保部门会 依据职能对社区环境进行严格监督；卫生、防疫、计生等部门都具有相应的职 能对社区发挥影响。这些都是法定范围内的合理干预。 3 1 2 症结 现在，需要着重讨论的是，临沂市政府在社区治理中存在哪些不合理的干 预，以致影响到社区的健康发展。 症结一：越权代办。具体的实现方式是，街道一级政府派出机构，代表政 府行使行政职能，遇到上级任务，例如拆迁、计划生育突击行动、上级检查、 经济指标任务分解等，都要召集各社区书记或主任开会研究，最终，将任务落 实到各社区，社区则无偿地成为政府延伸，错误地承担了过多行政任务。社区 干部和社区工作者如果习惯性地忙碌于各类行政摊派，也就无法拿出更多的时 1 4 山东大学硕七学位论文 间从事社区治理的正常事务。如城区内的四个街道：兰山街道、银雀山街道、 金雀山街道、南坊街道，在小涑河综合治理工程、南坊片区开发工程及旧村改 造中都是以社区居委会人员为主，加派街道工作人员组织民房的拆迁改造，2 0 0 6 至2 0 0 7 两年的时间内，拆迁成为社区居委会的中心任务，其他社区治理事务陷 于停顿状态。 症结- - ：权力滥用。部门。进社区一活动过多过滥，扰乱了社区的正常秩 序，容易引起社区居民的抵触。多数部门“进社区 活动，只限于装装门面， 挂挂牌子，搞搞形式上的政绩，非但不能促进社区的治理，一定程度上也降低 了政府的威信，减弱了行政效率。更伤害了社区居民参与社区治理的热情。据 统计，在宋王庄社区，上级组织的“部门一进社区活动就有9 项，活动结束后， 没有任何后续措施，社区共治成为“一阵风一行为，被各部门仅仅作为一种简 单的形式来对待了。 症结三：放事不放权。社区人事权还牢牢把握在政府手中。换句话说，街道 基本完全控制了社区党组织和社区居委会人事安排，这也是政府职能难以转变 的根本原因。笔者曾在街道工作过8 年，亲身参与过村居的“两委一换届选举， 政府在此过程中最关心的一个问题就是：稳定。选举工作往往在街道工作人员 的主持下进行，在相当多的社区，候选人与选民间根本没有沟通渠道，选民也 不知候选人是何方人氏，平时很少感觉到社区存在，因而对选举没有热情。政 府为了稳定，也便在这种形式下，使合适的人选登台履职。而在一些大型的社 区，党组织的负责人是直接任命的。这种机制产生的社区干部，当然更倾向于 “领导让我干什么 ，而不是“居民让我干什么 。在一大型社区，党支部书记 任职年限已超过3 0 年，至今仍在职。另外一些市区内社区的党支部书记或居委 会主任的任职年限也在1 0 年以上。 3 2 社区自治的现实条件 那么，我们不禁要问，临沂的社区自治到底离我们有多远? 如果对政府及 社区的积极因素加以梳理，不难发现，社区自治就在我们身边。社区自治已经 具备了主观和客观双重条件，只要加以科学利用，都会对社区自治形成极大的 推动。 1 5 山东人学硕一i ：学位论文 3 2 1 主观条件 政府方面。在市场经济体制下，临沂市政府及兰山、罗庄、河东三区的区 政府也在努力地更新观念，转变职能，迫切地要求从繁杂的社会事务中解脱出 来，退出某些领域，让渡给市场、社会中介组织、非营利机构或是社区等。政 府，就是精简高效的政府