（公共管理专业论文）政府间财政转移支付制度研究以鄂尔多斯市为例.pdf

j 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 日期： 摘要 奄 ， 财政转移支付作为公共财政的一个重要内容，具有稳定器的功能，是处理 枣 中央政府与地方政府间关系、实现各地区财力均衡和公共服务均等化、促进和 谐社会的重要制度安排。它作为中央为促进地区间基本公共服务均等化的一项 重要制度，对维护地区问经济的全面协调稳定发展、构建和谐社会等方面发挥 了重要作用，尤其为促进东中西部地区之间的全面协调可持续发展，构建社会 主义和谐社会起到了积极的不可替代的作用。但是，随着转移支付规模和形式 的不断变化和深入，由于受到一些因素影响，财政转移支付制度在执行中也暴 露出一些不容忽视的问题。如政府间事权划分不够明确，转移支付结构不合理、 分配方法不够科学等等。 为此，本文将针对上述问题，从转移支付制度的理论基础出发，并结合鄂 尔多斯实际，试以基本公共服务均等化为目标，通过分析转移支付制度存在的 问题及其产生的原因，借鉴国外成熟经验，提出一些自己的建议或对策。同时 、 基于各种因素，还有很多不足，尚需进一步研究和完善的还有很多，比如对转 一 移支付的具体计算方式还没有详尽探讨，转移支付一些相关因素随着形式的变 化，也可能出现新的情况需要继续深入研究。 关键词：鄂尔多斯，财政转移支付，公共服务，均等化 奄 t h ein t e r g o v e r n m e n t aif in a n c e tr a n s f er p a y m e n t t 8 k e s y s t e ms t u di e s e r d o sa se x a m p l e a b s tr a c t f i n a n c et r a n s f e rp a y m e n ta sa ni m p o r t a n te l e m e n to fp u b l i cf i n a n c e ， w i t has t a b i l i z e rf u n c t i o ni st od e a lb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n tr e l a t i o n sa n df i n a n c i a lr e s o u r c e st oa c h i e v er e g i o n a lb a l a n c e a n de q u a l i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e s ，p r o m o t eah a r m o n i o u ss o c i e t v i m p o r t a n ti n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s i ti sa sc e n t r a lt o p r o m o t e i n t e r r e g i o n a le q u a l i z a t i o no fb a s i cp u b li cs e r v i c e si sa n i m p o r t a n t s y s t e mf o rm a i n t a i n i n gt h eo v e r a l lc o o r d i n a t i o no fr e g i o n a le c o n o m i c s t a b il i t ya n dd e v e l o p m e n t ，b u i l d i n gah a r m o n i o u s s o c i e t yh a sp l a y e da n i m p o r t a n tr o l e ，e s p e c i a l l yi nc e n t r a la n dw e s t e r nr e g i o n st op r o m o t et h e c o m p r e h e n s i v ec o o r d i n a t e da n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n db u i l d i n ga h a r m o n i o u ss o c i a li s t s o c i e t yh a sp l a y e da ni r r e p l a c e a b l er o l ei nt h e p o s i t i v e h o w e v e r ，w i t ht h es c a l ea n df o r mo ft r a n s f e rp a y m e n t st ot h e c o n s t a n tc h a n g ea n di n d e p t h ，d u et oan u m b e ro ff a c t o r s ，f i n a n c et r a n s f e r p a y m e n ts y s t e ma l s oe x p o s e ss o m en o ta l l o wt on e g l e c tq u e s t i o n si nt h e e x e c u t i o n s u c ha st h el a c ko fc l a r i t yi nd i v i s i o no fp o w e r sb e t w e e nt h e g o v e r n m e n t a l ，t h e d i s t r i b u t i o nm e t h o d i r r a t i o n a l s t r u c t u r eo f t r a n s f e r p a y m e n t s ， i sn o ts c i e n t i f i ca n ds oo n 。 t h e r e f o r e ，t h i sa r ti c l ew illa d d r e s st h e s ep r o b l e m s ，t h et h e o r yf r o m t h et r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mb a s i s ，a n dt a k ee r d o sa se x a m p l ey ，t r yt o e q u a l i t ya st h eg o a lo fb a s i cp u b l i cs e r v i c e s ，b ya n a l y z i n gt h et r a n s f e r p a y m e n ts y s t e mp r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e s ，l e a r n i n gf r o mf o r e i g nm a t u r e e x p e r i e n c e ，p u t sf o r w a r ds o m eo w l p r o p o s a lo rt h ec o u n t e r m e a s u r e a tt h e s a m et l m eb a s e do nv a r i o u sf a c t o r s ，t h e r ea r em a n yd e f i c i e n c i e s ，n e e d s f u r t h e rs t u d ya n di m p r o v eal o t ，f o ri n s t a n c ed i dn o th a v et h ee x h a u s t i v e ；d i s c u s s i o nt ot r a n s f e rp a y m e n t sc o n c r e t ec o m p u t i n gm o d e ，t r a n s f e r p a y m e n ts o m ec o r r e l a t i o n f a c t o r sa l o n gw i t ht h ef o r mc h a n g e ，a l s o p o s s i b l yh a st h en e ws i t u a t i o nt on e e dt oc o n t i n u et h ed e e pr e s e a r c h 卜 k e y w o r d s ：e r d o s ，f i n a n c et r a n s f e r s ，p u b l i cs e r v i c e s ，e q u a l i z a t i o n 弓i言1 ( 一) 选题背景及意义1 。 ( 二) 研究综述2 ( 三) 论文创新与不足4 ( 四) 框架结构4 一、财政转移支付制度概述6 ( 一) 转移支付的概念界定6 ( 二) 转移支付的理论依据7 二、国内外政府间财政转移支付基本情况9 ( 一) 国内政府问财政转移支付制度基本情况9 ( 二) 国外政府间财政转移支付制度基本情况1 1 ( 三) 国外政府间财政转移支付制度对我国的启示1 2 三、鄂尔多斯市财政转移支付制度基本情况14 ( 一) 分税制以来鄂尔多斯市财政收支情况1 4 ( 二) 分税制以来鄂尔多斯市财政转移支付情况1 5 四、鄂尔多斯市财政转移支付制度存在的问题18 ( 一) 事权划分不够明确1 8 ( 二) 转移支付结构不合理1 9 ( 三) 分配办法不够科学1 9 ( 四) 转移支付缺乏监督制约机制2 0 五、鄂尔多斯市财政转移支付制度存在问题的原因分析2 1 ( 一) 职责范围界定不够明确2 1 ( - - ) 转移支付执行不到位2 1 ( 三) 缺乏必要的基础数据，推行因素法存在很多困难2 1 ( 四) 法律制度不健全，民众参与度不够导致资金监管乏力一2 2 2 3 ( 一) 明确划分政府间财权与事权2 3 ( 二) 简化转移支付种类、优化转移支付结构2 3 ( 三) 规范完善转移支付分配方法2 4 ( 四) 加强转移支付资金监管，不断提高资金的使用效益2 5 结论：1 7 参考文献2 8 1 1 8 谢。3 0 引言 ( 一) 选题背景及意义 1 9 9 4 年实行分税制财政管理体制以来，随着中央财政实力的不断增强和宏观调控能力的 稳步提高，我国逐步建立并完善了中央对地方财政转移支付制度。在我国中央对地方财政转 移支付由财力性转移支付和专项转移支付两部分组成。其中，财力性转移支付主要包括为均 衡地区间财力差距而设的一般性转移支付、民族地区转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、 农村牧区税费改革转移支付、调整工资转移支付等。财力性转移支付资金是按照客观、公正、 合理的原则，根据客观因素，设计统一的公式进行分配，财政收支越困难的地区享受补助的 程度也就越高，因此说它具有非常明显的均等化效果。在专项转移支付方面，为配合完成中 央的宏观政策目标，相应新增了一些专项转移支付项目。比如对基础设施建设、退耕还林还 草工程、贫困地区义务教育工程以及社会保障制度建设等经济社会事业发展项目。 分税制实行以来的实践表明，我国的财政转移支付制度在均衡地区间财力差异、促进基 本公共服务均等化等方面发挥了重要作用，对缓解基层的财政困难，尤其是对我国西部艰苦 边远等少数民族地区维护社会稳定，推动经济社会事业全面发展方面起到了积极的推动作用。 但是，随着我国财政管理体制改革的不断深入，财政转移支付制度也逐渐暴露出了一些不容 忽视的问题或不足。而当前一些学者或专家对财政转移支付已有的研究成果多数是集中在制 度的定性研究上，定量研究则不是很多，而且对最基层的转移支付制度的研究又比较匮乏。 为此，本人想以财政转移支付制度的制定与执行中存在的一些问题作为突破口，就如何进一 步规范和完善政府间财政转移支付制度进行深入的阐述剖析，提出自己的一些观点或看法。 本文以鄂尔多斯市为研究样本，主要是基于以下几点考虑：第一，鄂尔多斯市作为内蒙 古地区经济发展相对较快的地区之一，财政收入居自治区各盟市之首，但与发达地区相比， 尤其是与东部沿海地区相比，还存在很大差距，当地经济发展对财政投入的依存度比较大， 而地方一半以上的财政收入又上划给中央和自治区，因此，财政转移支付在地方财政总支出 中所占比重仍然比较大，经济社会事业发展受财政转移支付的影响也比较明显，研究中可能 更容易观察到财政转移支付对当地经济发展的影响。第二，鄂尔多斯地域辽阔，各地区之间 经济发展水平差距悬殊，东部地区经济发展相对较快，西部地区经济发展相对滞后，这就需 要当地政府站在全局高度，统筹兼顾，协调发展，将集中起来的财力以财政转移支付的形式 转移给西部地区，不断加大对贫困落后地区的扶持力度，最终实现鄂尔多斯市经济社会事业 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的全面协调可持续发展。目前，鄂尔多斯市在这方面也进行了有益尝试，并取得了实质性进 展。比如，鄂尔多斯市为解决旗区之间因财力不均导致行政事业单位工作人员同工不同酬问 题，制定出台了鄂尔多斯市实施行政事业单位职工工资和津补贴同城待遇转移支付办法， 对市辖旗区实施行政事业单位职工工资和津补贴同城待遇转移支付政策，实现了全市行政事 业单位工作人员享受同等待遇。 ( - - ) 研究综述 国内一些学者对我国政府间的财政转移支付制度研究比较多的内容主要集中在制度框架 体系上，这也是研究转移支付制度的重中之重。学者们一般都是从我国转移支付制度运行的 现状、国际比较与借鉴以及改进转移支付制度的建议等三个方面来进行阐述分析的。 是对转移支付制度运行的现状研究。( 1 ) 多数学者对转移支付制度运行现状的研究， 侧重于分析该制度在运行中本身就存在的一些问题。王善迈认为，我国目前实行的财政转移 支付制度由于照顾了既得利益而存在许多问题1 ；一些学者则侧重对转移支付中的“增消 两 税税收返还、过渡期转移支付、专项补助、转移支付结构以及转移支付模式等存在的许多弊 端进行了分析。这些研究主要涉及到了我国政府间财政转移支付制度自身存在的一些问题， 这也表明了我国的财政转移支付制度还是不够完善的，存在不足之处。还有一些学者以政府 间转移支付制度的运行现状为出发点，着重分析了政府间转移支付制度自身存在的一些突出 问题，这为我们准确清晰地认识该制度提供了很多非常有益的启示。既然转移支付制度缺陷 是指我国现行的转移支付制度与标准的转移支付制度还存在一定差距，那么问题的关键是标 准的转移支付制度是什么样子的，现行的转移支付制度与标准的转移支付制度究竟存在哪些 差距，这是值得我们做进一步的深入研究。( 2 ) 许多学者研究分析了我国现行的政府间转移 支付制度运行中外部环境的影响，重点谈到了制度运行中外部环境对转移支付制度的制约作 用。王善迈指出了建立规范的政府间转移支付制度的制约因素；梁朋则指出政府问转移支付 的制度约束2 ；项中新提出了建立转移支付制度的四项基本约束3 ；孙开提出了政府间财政转 移支付体制创新的制度条件方面的制约4 。 在具体研究现行政府问财政转移支付制度的内部缺陷时，学者们也看到了外部制约因素 对我国现行转移支付制度的制约作用，即制度环境的制约作用，并且比较全面详细地谈到了 有关制度约束的具体内容，这也使我们对我国现行的政府间财政转移支付制度的运行现状有 1 王善迈建立政府问抓移支付制度的理论与制度分析川北京师范人学学报( 社会科学版) ，1 9 9 8 年第3 期 2 梁朋政府间转移支付制度：制度冈素分析及对策川财贸经济，1 9 9 6 年第l 期 3 项中新政府间转移支付制度：基础、约束与框架经济研究参考，1 9 9 6 年第7 期 4 孙开建记有效的政府问转移支付制度【j j 财贸经济，1 9 9 4 年第5 期 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 了一个更加清晰、完整的认识。问题的关键是，制约我国政府间转移支付制度的具体环境因 素究竟包含哪些内容，这些外部的因素与转移支付制度的关联度是怎样的，能不能用一个统 一的口径( 比如按照制度环境的层次、与转移支付制度连接的紧密程度) 进行论述，也值得 我们去深入探讨。( 3 ) 一些学者对我国现行的移支付制度运行现状进行了检验，这也是对现 行转移支付制度运行效果的分析。曾军平指出我国政府转移支付的首要目标放在了财政纵向 平衡上，调节横向平衡的效应大打折扣1 ：葛乃旭指出现行的政府间转移支付制度具有的均等 化正效应还太小，不足以阻止地区差距不断扩大的趋势2 。 对运行现状的检验实际为实证分析，并且这种分析可以通过建立转移支付模型以及转移 支付公式，并以大量的实际数据为基础，采用比较先进的计量软件进行实证检验，使得理论 研究更有说服力。而关键问题在于，做这种实证分析的时候，首先需要明确的是现行转移支 付制度的目标取向，也就是我国现行的政府间财政转移支付制度在设计上最终要达到怎样的 预期目标，这一价值取向的最终实现需要满足哪些具有代表性的指标，然后再从理论上和实 证中检测这一目标的实现程度。这种制度效果的研究模式应该说是科学合理的，符合正常的 逻辑推理，也是值得我们去深入研究论述的。 二是转移支付制度的国际比较和借鉴研究。杨之刚分析了加拿大政府间转移支付制度的 目的、成效、数量和分布、构成3 ；寇铁军论述了o e c d 主要国家财政转移支付制度模式的分 析与借鉴4 ；徐晓慧认为美国、德国、澳大利亚三国的政府间转移支付制度代表了三种比较典 型的模式5 。国内还有一些学者则分析了国外政府间转移支付制度的具体操作方法。 这些研究是对发达国家和发展中国家政府间转移支付制度分析比较全面的成功案例。转 移支付制度的国际比较与借鉴其目的主要是为了进一步阐述我国政府间财政转移支付制度运 行的现状如何，并通过与国外转移支付的比较找出我国转移支付制度存在的问题或不足，提 出下一步需不断改进完善的意见或建议。问题的关键是对国际转移支付制度的借鉴和分析， 也是建立在我国政府间财政转移支付的制度安排和环境分析基础上的，如何建立并完善适合 我国国情的转移支付制度，就要注意转移支付制度的实用性，其根源还在于对我国政府问转 移支付的制度安排和制度环境的深入剖析。 三是改进转移支付制度的建议研究。针对目前我国政府间转移支付制度存在的一些比较 现实问题，比较并借鉴国际成功的做法或经验，学者们提出了许多很好的政策建议。李杰刚 提出了政府间转移支付制度的基本框架6 ；李兰英提出了完善政府间转移支付的措施1 ；还有 1 曾军平政府间转移支付制度的财政平衡效应研究【j 1 经济研究，2 0 0 0 年第5 期 2 葛乃旭重建我国政府问转移支付制度的构想【j 】财贸经济，2 0 0 5 年第一期 3 杨之刚加拿大政府问转移支付：简介和评价【j j 财贸经济，2 0 0 2 年第6 期， 4 寇铁军完善我国政府问转移支付制度的若干思考【j 】财贸经济，2 0 0 4 年第5 期 5 徐晓慧政府间转移支付制度的国际比较与借鉴【j 】当代经济研究，1 9 9 9 年第6 期 6 李杰刚政府间转移支付：基本理论与框架【j 】财经研究，1 9 9 5 年第6 期 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一些学者也提出了如何完善我国政府间转移支付制度的一些方案。 对于如何改进并完善我国政府间财政转移支付制度的建议有很多，有的注重研究转移支 付制度本身，有的放眼于长远利益的研究，有的侧重于近期措施的选择，有的重点关注相关 配套改革，这些关注点都非常有研究价值。 ( 三) 论文创新与不足 创新之处主要是以鄂尔多斯市为例，针对因转移支付制度在某些方面存在的问题，导致 地区间财力横向失衡和区域发展不平衡问题，力图在财政转移支付制度完善方面有所创新， 并在考虑公平并兼顾效率的前提下，充分结合鄂尔多斯实际，尝试用相对合理的办法分配转 移支付额度并加强资金监管；不足之处是本文虽然是针对鄂尔多斯市财政转移支付实际情况 提出了一些自己的观点或想法，但限于主题选择与实际经验的制约以及本人理论知识存量的 限制，在某些地方论述还不够深入，尚有待于进一步深入研究。 ( 四) 框架结构 政府间财政转移支付作为1 9 9 4 年实行分税制财政管理体制以来不可或缺的重要组成部 分，它在增强国家的宏观调控，维护地区稳定，实现基本公共服务均等化方面发挥着重要作 用。该项转移支付制度在漫长的探索中不断向规范化方向发展的同时也暴露出了一些非常明 显的矛盾和问题，需要在今后的实践中不断总结、完善并规范。基于此，本文以鄂尔多斯市 为例，通过深入调查研究，站在我国政府层级中地市级角度对转移支付现状进行剖析，并在 现有理论基础上，借鉴国内外成功的经验，全面而系统地分析了鄂尔多斯市现行财政转移支 付中存在的一些问题，提出本人对如何进一步完善鄂尔多斯市财政转移支付制度的对策思路。 本文的第一部分主要是以转移支付的概念界定为出发点，阐述转移支付制度存在的必要 性，对国内外政府间财政转移支付的有关情况进行归纳，并总结出国外政府间财政转移支付 制度的先进理论和成功经验对我国的启示，即还需我国从哪些方面不断改进、完善。第二部 分以鄂尔多斯市为根本出发点和落角点，全面而系统地论述了鄂尔多斯市财政转移支付有关 情况以及转移支付实施以来对鄂尔多斯市所产生的经济及社会效益。第三部分则是论述转移 支付在为鄂尔多斯市经济社会事业发展发挥积极作用的同时，还存在很多问题。如事权划分 不够明确、结转支付结构不合理、分配办法不合理和转移支付缺乏监督制约机制等问题以。 拿兰英我国政府问转移支付的几点思考【j j 中央财经大学学报，2 0 0 4 年第l 期 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第四部分则是针对鄂尔多斯市转移支付制度存在的一些问题，找出问题存在的原因并逐一阐 述剖析。第五部分则是在借鉴国内外成功经验的基础上，结合自己工作实际，针对存在的问 题提出进一步完善鄂尔多斯市现行转移支付制度的对策思路，具体包括财权与事权的划分、 转移支付结构的优化、分配方法的完善以及对转移支付资金的监管等方面提出一些建议。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、财政转移支付制度概述 ( 一) 转移支付的概念界定 转移支付一词用英语表述为t r a n s f e rp a y m e n t ，是源自西方经济学和财政学的一个基本 概念。陈共主编的1 9 9 4 年版财政学中认为：“以财政支出是否与购买的商品和劳务交换 为标准，可将全部财政支出分为购买支出和转移支出两类 。转移支出“直接表现为资金的无 偿的、单方面的转移，这类支出主要有补助支出、捐款支出和债务利息支出 1 。因此，转移 性支出是指政府按照一定的方式，把一部分财政资金无偿地转移给居民和其他受益者2 。受益 范围比较广泛，从广义上讲，既包括政府与政府间，又包括政府与企业或居民间的单项、无 偿转移，这种转移支付既包含对货币的转移又包括对商品或者劳务等方面的转移。广义上的 转移支付又等同于转移性支出，转移性支出是直接用英文翻译过来的概念。转移性支出主要 是按财政支出是否能直接得到等价的补偿为标准来划分的，与之对应的是购买性支出。相对 而言，狭义上的转移支付，也就是政府间财政转移支付( i n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a l t r a n s f e r ) ，仅指政府间财政资金的无偿转移，即包括上级对下级的各项补助，又包括地方 向上级的上解以及共享税收的分配等。本文讨论的只是后者，即政府间的财政转移支付，并 且仅限于地市级政府与上下级政府之间的转移支付，是狭义上的转移支付概念。在这里，转 移支付具有多重涵义，它是一项支出，属于财政学中财政支出的范畴；是一笔资金，是政府间 财政的调拨资金；是一项财政制度，是在各级政府间财政收入初次分配基础上进行的再分配。 转移支付和财政拨款基本上是同一个概念3 。而转移支付制度是为规范、约束中央政府与省级 政府之间财政资金转移、流动、分配的行为，所形成的一套法律法规、政策条文、程序规则 的总称，是转移支付的综合化、制度化，属于财政体制范畴。理想的转移支付制度应该具有 法制化、规范化和公开、公平、透明的特点。 总之，现行的财政转移支付是由于中央与地方财政之间的纵向不平衡以及各区域间的横 向不平衡而产生并发展起来的产物，是国家为了充分实现区域间经济社会事业的全面协调可 持续发展而采取的财政政策。它是国家最主要的区域补偿政策，也是缩小不同区域间经济发 展差距实践中普遍使用的一种政策工具或手段。 1 陈共主编财政学四川人民出版社，1 9 9 4 年版第7 3 页 2 杜放著政府问财政转移支付制度理论与实践经济科学出版社，2 0 0 1 年版第3 页 3 钟晓敏著政府问财政转移支付论立信会计出版社，1 9 9 8 年版第2 页 每 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 二) 转移支付的理论依据 政府间转移支付的理论基础是西方财政学的地方公共产品理论。该理论认为，按照受益 的层次性，公共产品具有全国性和地方性之分，全国性公共产品涵盖不了所有不同层次和范 围的公共产品供应，而地方性公共产品则只满足某一地区的公共产品供应。因此说要按照公 共产品的覆盖范围及其外溢性( 特定政策目标) ，来明确划分政府问的支出范围和收入等，即 事权和财权。同时，也不可避免地出现政府间纵向和横向的不平衡问题以及公共产品外溢性 问题，拉大地区之间的差距，影响全国经济社会事业的全面协调发展，因此说必须建立转移 支付制度加以解决，这也是转移支付存在的重要依据。 是政府间财力分配的纵向不均衡，即分税制理论。所谓纵向不均衡，是指中央政府在 初次收入分配中所占比重高于在财政支出中所占的比重，形成财力剩余；而地方政府的收入 比重低于支出比重，存在财力缺口。中央政府需要将一定的财力通过转移支付的方式补助给 存在财力缺口的地方。纵向不均衡是必然的。主要原因有两点：一是由税种的属性所决定的。 有些税种税基的流动性较强，地区间分布不均衡，年度问波动较大，宜由中央统一征收，还 有一些税种的收入再分配或调控功能较强，也应当作为中央收入。这就决定了中央政府在初 次分配中占有较大的份额。二是国家要统一，民族要团结，市场要正常配置资源，必然要求 上级政府动用资源帮助困难的下级政府和相应的地区，否则会导致区域封锁，难以形成统一 市场，市场配置资源的作用被扭曲。 二是地区间财力分配的横向不均衡，即公平理论。由于财源分布的不均衡，一些地区可 能拥有较多的税基，在税收体系相对统一的情况下，各地方政府的收入能力不尽一致。同时， 地区间财政支出成本存在一定的差异，有些地区支出项目较多，如少数民族地区等。因此不 同地区提供相同水平的公共服务需要不同的财政支出。横向不均衡也是必然的、客观的。这 主要是由自然与发展差异所决定的，在大国经济中，这种差异表现得尤为明显。因此，为了 实现公共服务均等化，需要通过转移支付的方式，保证经济发展水平相对较低或支出成本较 高的地区政府具有为本地区居民提供与其他地区相同的公共服务保障能力。 三是特定政策目标。最为典型的是，一些大型公共开支项目或国民经济主干工程，地方 政府由于无力承担或风险太大而缺乏投资兴趣，而从效益角度考虑，中央政府的直接投资又 不经济。在这种情况下，就需要中央政府对项目建设所需资金给予一部分或全部的支持，从 而形成特殊的转移支付。另外，通过设立鼓励性转移支付，可以引导地方政府从事中央政府 期望的活动；对一些地区因不可控因素( 如自然灾害) 等引起的收入减少或支出增加，上级 政府需要给予扶持性转移支付。总之，由于我国幅员辽阔，各地自然条件、经济发展程度、j 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 公共服务水平等方面存在着较大的差距等原因，要求我国必须实施有效的政府间财政转移支 付制度，以确保我国区域经济协调发展和各地区人民的共同富裕。1 9 9 4 年的财政体制改革大 幅度提高了我国中央财政收入占全国财政收入的份额，在具体支出中，绝大部分也都是以转 移支付形式转移给地方政府，用于扶持各地区经济社会事业全面发展。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、国内外政府问财政转移支付基本情况 ( 一) 国内政府间财政转移支付制度基本情况 在我国1 9 9 3 年以前，实行的是财政包干制，中央与地方政府的分配关系不是很规范的， 一定程度上影响了经济的健康、平稳发展。1 9 9 4 年，为适应发展社会主义市场经济的需要， 我国进行了分税制财政体制改革，初步规范了中央与地方的分配关系，并相应建立了财政转 移支付制度，取得了显著效果。目前，中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支 付构成。 1 财力性转移支付基本情况， 财力性转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主使用，所以又称为无条件转移 支付，其目标是基本公共服务均等化。目前，财力性转移支付主要包括： 一是一般性转移支付。一般性转移支付是实现地区间公共服务均等化的有效手段。作为 分税制财政管理体制改革的配套措施，从1 9 9 5 年起中央对财力薄弱地区实施一般性转移支 付。基本思路是按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标 准财政支出，以各地标准财政收支的差额作为分配依据。在标准支出测算方面，主要选择了 人口、可居住面积、冬天平均气温、平均海拔、行政区划个数、可居住面积、冬天平均气温、 平均海拔、行政区划个数、都市化程度、学校个数、学生人数、门诊人次及住院天数等因素； 在标准收入测算方面，主要选择了国内生产总值、产业结构状况、企业规模状况、企业营业 盈余、职工平均工资水平及分组情况等因素。财政越困难的地区，补助程度越高。 二是民族地区转移支付。为配合西部大开发战略，支持民族地区发展，国务院决定从2 0 0 0 年开始实施民族地区转移支付。其总量来源有两点：一是以2 0 0 0 年专项增加对民族地区政策 性转移支付为基数，此后每年按上年中央分享增加的增值税收入增长率递增；二是对民族省 区及非民族省区的民族自治州的增值税收入，采用环比办法，将每年增值税收入比上年增长 部分的绝大部分转移支付给民族地区。其中，这部分增量的一半按来源地返还，以调动地方 增加地方收入的积极性。同时，考虑到民族地区经济发展水平客观上存在差异及地区间财力 不均衡等情况，为体现公平原则，将另一半按照因素法通过转移支付方式分配给地方。民族 地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。从2 0 0 6 年开始，又迸一步将非 民族省区的民族自治县( 区) 也纳入了民族地区转移支付范围。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 三是调整工资转移支付。1 9 9 8 年以来，为了应对亚洲金融危机，缓解国内有效需求不足 矛盾，促进国内经济持续发展，国务院决定实施积极的财政政策。在加大政府投资的同时， 制定出台了旨在提高中低收入者收入水平的一系列政策，1 9 9 9 年一2 0 0 6 年，五次增加机关事 业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴 政策。考虑到地区之间财政状况相差较大，各地对增加支出的承受能力不一，中央决定，实 施这些政策增加的支出，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建等沿海经济发达地区由当地 自行解决，财政困难的老工业基地和中西部地区由中央财政给予适当补助。 四是农村税费改革转移支付。为推动农村税费改革顺利实施，从2 0 0 1 年开始，中央财政 统筹考虑各地提高农业税税率增收因素和取消乡镇统筹、降低农业特产税税率、取消屠宰税 减收、调整村提留提取办法等因素，对地方净减收部分，通过转移支付形式给予适当补助。 转移支付资金全部按照统一规范、公开、公正、透明、合理的原则分配，重点向农业大省、 粮食主产区，以及民族地区和财政困难地区倾斜。为从源头上减轻农村负担，鼓励粮食生产， 根据国务院关于农村税费改革统一部署，2 0 0 4 年开始取消除烟叶外的农业特产税，逐步取消 农业税。由此减少的地方财政收入，沿海发达地区原则上自行消化，粮食主产区和中西部地 区由中央财政适当给予转移支付。 五是其他财力性转移支付。主要包括中央实施某些宏观调控政策后，中央对地方财政减 收所进行的财力性补助，如固定资产投资方向调节税停征影响地方收入结算、实施天然林保 护工程地方减收补助、退耕还林还草减收补助等。其中有些项目具有专项性质，但大部分为 财力补助性质。 2 专项转移支付基本情况 专项转移支付是指有附加条件的政府间财政转移支付，拨款提供者在某种程度上指定了 资金的用途或使用方向，拨款接受者必须按照规定的方式使用这些资金，专款专用是最基本 特征。目前，我国专项转移支付包括一般预算专项拨款和国债补助等。按照用途划分，专项 拨款主要用于基础设施建设、贫困地区义务教育工程、社会保障制度建设、公共卫生体系建 设等经济社会事业发展项目。目前，多数专项转移支付资金都己采用客观因素分配，有专门 的管理办法。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 【。1 1 。1 。1 。1 。1 。一 ( 二) 国外政府间财政转移支付制度基本情况 纵览世界各国尤其是西方发达国家的财政转移支付制度，其成功经验首先就在于各国大 到政策的制定，小到转移支付具体数额的确定，都有相对比较健全的法律法规体系作保障， 并有严格的法律规范约束，进而使得转移支付以法律作为唯一的依据，规范而透明。归纳起 来主要有以下几方面： 1 转移支付制度法制化 各国转移支付都具有明确的法律依据。首先，对本国各级政府的支出责任划分及相应的 税权划分，都是由法律明确规定下来；同时，财政转移支付的原则、目标、标准和规模以及 具体的操作程序和方法等，都是通过立法的形式加以明确的。财政转移支付制度的法制化是 保证转移支付有效平稳运行并实现相应政策目标的最根本保证。 2 事权与财权明确划分 第一，把对各级政府事权的划分作为完善政府间财政转移支付制度的前提。例如德国的 国家宪法就对各级政府的事权做了原则性的规定。即为了普遍的利益必须统一进行处理的事 物交由联邦负责，其他事务则由各州和地方政府具体负责；根据任务的性质和特点，确定一 些任务由两级以上的政府共同承担。第二，财权的划分是政府问财政转移支付制度的经济基 础。政府的绝大部分收入来源于税收，因而，中央与地方财权的划分实际上是进行税收的分 割。如美国实行的是各级财政同源纷争的税收体制。联邦政府的收入主要来源于个人所得税 和企业所得税，州政府的税收主要来源于所得税和般营业税，地方政府的收入主要来源于 财产税。无论各国税收如何划分，他们都无一例外的使财权和事权相一致，中央财政收入居 主要地位，为中央对地方的财政转移支付奠定了坚实的经济基础。 3 公式化的办法确定转移支付数额 发达国家政府间的财政转移支付制度最引人瞩目的特点就是公式化即“因素法”，即中 ，央政府通过事先确定好的公式，计算并确定对地方政府的转移支付额度，所有接受财政转移 支付的辖区都在同样的公式下得到中央政府的拨款。如美国考虑的因素主要有人均所得、税 收课征率、州所得税的高低以及城市人口等因素。这种以各级政府很难控制的客观因素来设 计拨款公式是比较合理的，也是比较公开、公平、公正、透明的，减少了受人为因素的影响。 4 设立了专门的管理机构和分配机构 国外大多数国家都在机构的设置及权责的配置方面建立了一种比较有效的制衡机制。一 般性转移支付由中央财政部所属的一个机构( 如德国) 或相对独立的拨款委员会( 如印度) 来具体操作。而专项转移支付则在所有国家都是由专门的部门负责操作，如教育部负责教育 专项的拨款，交通部则负责交通专项拨款等。 内蒙古大学公共管理硕士( mp ：a ) 学位论文 ( 三) 国外政府间财政转移支付制度对我国的启示 尽管我国从1 9 9 4 年实行分税制改革时财政转移支付制度就登上了历史舞台，至今已经 有十六七年了，财政转移支付制度的实施，即保障了我国分税制改革的顺利实施，增强了中 央政府的宏观调控能力，促进了全国和各地区经济的共同协调发展。但由于受多方面因素影 响，目前我们还没有一个相对比较规范的财政转移支付制度，财政转移支付制度还处于一种 不规范、不完善的状态，无论是在解决政府间财政收支不平衡方面，还是在缩小地区间经济 社会事业发展差距方面，如果按照均等化的目标和规范化的要求，都还没有取得非常令人满 意的效果，这也就值得我们去进行深入的研究和探讨。鉴于国外的财政转移支付制度己经有 了许多先进的理论和成功的实践经验，所以说从我国的国情出发，借鉴国外的有益经验，规 划并设计出符合我国国情的财政转移支付制度具有十分重要的现实意义。 1 建立比较完善的法律体系作为转移支付的基本保障 制度体系的法制化作为一项制度得以有效运行的根本保证，从各国的财政转移支付制度 的成功经验来看，从政策的制定执行到财政转移支付制度的具体实施，转移支付制度都有着 明确的法律依据，也有健全的法律规范加以约束，它涵盖了财政转移支付制度的目标、规模、 测算标准及操作程序等。因此说有了严格的法律依据，财政转移支付制度的实施也就“师出 有名”了。而我国对财政资金如何分配就缺乏法律规定和约束，对几千亿元的转移支付资金 的管理，只有财政部f - j $ , j 定的过渡期财政转移支付办法来“拿捏”。因此说建立比较完 善的法律体系是财政转移支付顺利实施的最基本保障。 2 明确划分财权和事权，落实责任 要想建立起比较完善的政府间财政转移支付制度，就必须以明确划分财权和事权为前提， 世界上各国的做法也都大致如此，并且以法律法规的形式加以明确。我国自从1 9 9 4 年实行分 税制改革以来，中央的财权大大提高，地方财权大幅降低。但中央和地方间事权划分变化很 小。再加之普遍存在的过多注重g d p 增长的指标评价体系，使得地方各级政府，无论是经济 发达与否，都陷入了资金“紧缺 或“饥渴”的焦灼状态。在这种状况下，上级政府对下的 财政转移支付也就无疑成了地方政府力争的目标。在我国现行的财政转移支付制度下，由于 各地应得到多少上级转移支付缺乏明确的核算办法，各地政府都对自己能得到多少转移支付 不是很明确的。地方政府想做事在不知该由哪一级政府承担的情况下，又不知上级能给多少 补助或者是承担多少，最后出现了“大跑大项目大发展，小跑小项目小发展，不跑没项目没 发展 的怪现象。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 3 合理确定转移支付的规模和形式 转移支付规模的确定，世界各国普遍的做法归纳起来主要是：首先要确定转移支付额度的 判断标准，一般性补助各国的做法基本上都是采用“因素法”来测定地方政府的财政能力、 财政需求和调整系数等，这种方法即体现了公平合理一面，又便于实际操作。而对于专项转 移支付等则主要是在具体的实际操作过程中要根据具体的情况对不同额度加以不断调整；其 次是要确定财政转移支付具体规模的问题，从各国的通用做法来看，发展相对不平衡地区得 到政府的财政转移支付也较多。在财政转移支付的规模不断增大同时，世界各国的财政补助