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支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案 中文摘要 中文摘要 支持农业农村发展必能让惠于民，富裕农民，农民富裕必能更好地促进农业 农村的发展。财政作为农村公共产品和公共服务的提供者，应该而且必须在支持 农业发展、富裕农民方面发挥积极作用。 本文以苏州市高新区为个案进行分析，先对苏州高新区财政支农富民的主要 成效进行了总结，分析了现行财政支农富民政策下存在的主要问题，并进行原因 分析和相应的对策研究。 苏州高新区现行财政支农富民政策下存在的主要问题有：城乡居民收入差距 仍偏大，地区差异依然明显，农村劳动者竞争能力不强，农村社会保障体系有待 进一步完善，支农资金使用绩效不高。针对目前政策下仍然存在的诸多问题，进 行原因分析，并针对原因提出了构建财政支农富民政策的基本原则，提出了完善 财政支农富民政策的保障措施并进行论述，即增加“三农 投入，建立财政支农 资金稳定增长机制；发挥财政导向功能，推进建立现代农业：发挥财政职能，促 进农民增收；推进政策性农业保险，稳定农民收入；加大财政投入，完善农村社 会保障机制；增加财政投入，完善社会事业；加强财政资金绩效考评，提高资金 使用效益等。 在我国支农富民的发展过程中，政府应把支持农业，促进农民增收放在重要 位置，强化财政政策对支农富民工程的支持。为了最大限度地提高财政支农富民 的配置效率、优化财政支农结构，准确把握财政支农富民支出在中国经济增长和 构建和谐社会中的作用，进行财政支农富民问题的研究具有重要的理论意义和实 际应用价值。 关键词：财政政策支农富民 作者：蒋存琪 指导老师：袁勇志 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案 英文摘要 a s t u d y o nt h ef i n a n c i a lp o l i c yo fs u p p o r t i n ga n d e n r i c h i n gag：icultureenrlclalnga g r i c u l t u r e s u z h o uh i g h t e c hz o n e ，a sa ne x a m p l e a b s t r a c t a g r i c u l t u r ea n dr u r a ld e v e l o p m e n ts u p p o r tw i l la l l o w b e n e f i t st ot h ep e o p l e ，r i c h f a r m e r s ，r i c hf a r m e r sw i l lb ew e l lp o s i t i o n e dt op r o m o t ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n ti n r u r a la r e a s a sap r o d u c to fr u r a lp u b l i cf i n a n c ea n dp u b l i cs e r v i c ep r o v i d e r s ，s h o u l da n d m u s ts u p p o 吐t h ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e ，a f f l u e n tf a r m e r st op l a ya na c t i v er o l e i nt h i sp a p e r , t h ec i t yo fs u z h o uh i g h - t e c hz o n et oa na n a l y s i so ft h ec a s e ，t h ef i r s t l l i g h t e c hz o n e so nt h ef i n a n c i a ls u p p o r ta g r i c u l t u r ea n de n r i c h i n gt h ep e o p l eo ft h e m a i nr e s u l t sw e r e s u m m a r i z e da n da n a l y z e dt h ec u r r e n ta g r i c u l t u r a lp o l i c yo fe n r i c h i n g t h ep e o p l eu n d e rf i n a n c i a lp r o b l e m s ，a n da n a l y s i sa n dc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s s u z h o uh i g l l - t e c hz o n eo ft h ee x i s t i n gf i n a n c i a lr i c hp e a s a n ta g r i c u l t u r ep o l i c y ，t h e m a i np r o b l e m sa r e t h ei n c o m eg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a lr e s i d e n t si ss t i l lt o ol a r g e ， r e g i o n a ld i f f e r e n c e ss t i l la p p a r e n t , r u r a lw o r k e r sd on o th a v eas t r o n gc o m p e t i t i v ee d g e ， r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mb ef u r t h e ri m p r o v e d ，t h eu s eo ff u n d sf o rs u p p o r t i n g a g r i c u l t u r ep e r f o r m a n c ei sn o th i 曲i nv i e wo ft h ec u r r e n tp o l i c y ，t h e r ea r es t i l lm a n y p r o b l e m st oc a r r yo u tt h ea n a l y s i sa n dt h er e a s o n sp u tf o r w a r df o rb u i l d i n gar i c h p e a s a n ta g r i c u l t u r ef i s c a lp o l i c i e so ft h ef u n d a m e n t a lp r i n c i p l e so fs o u n df i s c a la n d a g r i c u l t u r ep o l i c i e so ff i c hp e a s a n t ss a f e g u a r dm e a s u r e s ，a ni n c r e a s eo f t h e ”t h r e er u r a l ” i n v e s t m e n tt h ee s t a b l i s h m e n to ff i n a n c i a lm e c h a n i s m sf o rt h es t e a d yg r o w t ho ff u n d s f o rs u p p o r t i n ga g r i c u l t u r e ；p l a y o r i e n t e df m a n c i a lf u n c t i o n s ，t h ee s t a b l i s h m e n to fa m o d e ma 酣c u l t u r e ；t op l a yaf i n a n c i a lf u n c t i o n s ，i n c r e a s ef a r m e r s ；p u s hf o r w a r d a g r i c u l t u r a li n s u r a n c ep o l i c y ，t h es t a b i l i t yo ft h ei n c o m eo ft h ef a r m e r s ；i n c r e a s e f i n a n c i a li n p u tt oi m p r o v et h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s m ；i n c r e a s ef i n a n c i a li n p u t s ， i m p r o v et h es o c i a lc a u s e ；f u n d st os t r e n g t h e nt h ef i n a n c i a lp e r f o r m a n c ee v a l u m i o na n d r a i s ee f f i c i e n c yi nt h eu s eo ff u n d s ，a n ds oo ns e v e r a la s p e c t s i i 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案 英文摘要 c h i n a sa g r i c u l t u r ea n de n r i c h i n gt h ep e o p l ei nt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s ，t h e g o v e r n m e n ts h o u l ds u p p o r ta g r i c u l t u r e ，p r o m o t et h ei n c o m eo ff a r m e r si na ni m p o r t a n t p o s i t i o nt os t r e n g t h e nf i s c a lp o l i c yo ns u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ea n de n r i c h i n gt h ep e o p l e s s u p p o r tf o rt h ep r o j e c t i no r d e rt om a x i m i z ef i n a n c i a le f f i c i e n c yo ft h ea l l o c a t i o no f a g r i c u l t u r ea n de n r i c h i n gt h ep e o p l ea n do p t i m i z et h ef i n a n c i a ls t r u c t u r eo fa g r i c u l t u r e a n da c c u r a t e l yg r a s pt h ef i n a n c i a ls u p p o r ta g r i c u l t u r ea n de n r i c h i n gt h ep e o p l ei nt h e e x p e n d i t u r eo fc h i n a se c o n o m i cg r o w t ha n db u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y ，t h er o l eo f f i n a n c i a ls u p p o r ta g r i c u l t u r er e s e a r c ha n de n r i c h i n gt h ep e o p l eh a sa i li m p o r t a n tt h e o r y t h em e a n i n ga n da p p l i c a t i o nv a l u e k e yw o r d s ：f i n a n c i a lp o l i c y s u p p o r ta g r i c u l t u r ee n r i c h i n ga g r i c u l t u r e i i i w r i t t e n b y ：j i a n gc u n q i s u p e r v i s db y ：p r o f y u a ny o n g z t f i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：盏煎丛日期：碹! 星垒! ：里璺 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 4 研究生签名：盏查兰兰日期：竺垒! ：堡里 导师签名：期： 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第一章引言 第一章引言弟一早 jii 一、研究背景 中国是世界上农民最多的国家，三农( 农业、农村、农民) 问题是中国经济 发展和现代化建设的根本问题。新中国成立后，党和国家领导人十分关注农业、 农村、农民问题，曾作过许多重要指示。在三年自然灾害期，毛泽东曾告诫党的 高层领导：“中国有五亿农民，如果不团结他们，你有多少工业，鞍钢再大；也不 行，也会被推翻的。 邓小平在1 9 9 2 年南巡讲话中曾指出，“中国今后如果出乱 可能就出在农业和农民问题上，告诫人们需十分重视农业发展和农民问题。江泽 民1 9 9 3 年1 0 月在中央农村工作会议上指出：“农业无论在产品市场的竞争中，还 是在经济源的竞争中，常常处于软弱和不利的地位。因此，农业在国家的宏观调 控中是需要加以保护的产业。 2 0 0 3 年1 月，胡锦涛在全国农村工作会议上强调： 从我国未来发展看，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务 在农村，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家 的现代化。2 0 0 4 年1 月，中央一号文件就“三农 问题专门下发中共中央国务 院关于促进农民增收问题若干政策的建议，该建议以促进农民增收、实现农业现 代化和农村全面繁荣发展为目标。党的十六届五中全会颁布的中共中央关于制 定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，提出了建设社会主义新农村的 重大历史任务。党的十七大提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，并进 一步明确，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始 终作为全党工作的重中之重。 支持农业农村发展必能让惠于民，富裕农民，农民富裕必能更好地促进农业 农村的发展。财政作为农村公共产品和公共服务的提供者，应该而且必须在支持 农业发展、富裕农民方面发挥积极作用。 二、研究意义 ( 一) 理论意义 从理论层次来说，科学了解我国支农富民财政政策现状，对完善社会主义市 0 逢先知毛泽东和他的秘书田家英，中央文献出版社，1 9 8 9 年 。江泽民( 1 9 9 3 年1 0 月2 1 日在中央农村工作会议上的讲话，农民日报，1 9 9 3 年1 0 月2 2 日 l 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第一章引言 场经济体制和促进新农村建设具有重大的理论意义。针对农民这一特殊群体的特 点，探索支农富民的理论与方法，以期弥补和完善我国财政政策研究的理论体系， 从而可以为中国的社会主义建设和新农村建设提供一些参考和借鉴，从前人走过的 路中总结经验教训，从而采取有效的应对措施。 ( 二) 实践意义 构建和谐社会是全社会的共同愿望，是各群体的公共需求。在我国，农民占 据全体公民的多数，民生问题从某种意义上说就是广大农民的生计问题，它关系 到整个社会的稳定，是社会和谐的基石。党和政府历来把“三农问题作为重中 之重和迫切需要解决的问题，按照统筹城乡发展“多予、少取、放活 的要求， 采取了一系列支农富民政策，农业和农村经济发展出现了积极变化。财政政策对 于促进农业和农村经济发展，保证农民收入增长起到了积极和重要的作用。然而 现阶段中国农业农村农民问题仍遇到了许多新情况：农业生产效率低下、农业经 济基础仍薄弱，农民收入水平增长缓慢，农村社会事业发展不足等，这些问题不 仅影响了农民生活水平的提高，也影响了城乡统筹发展及全面建设小康社会的进程。 “十一五 时期国家将进一步调整国民收入分配格局，转变财政分配，新增 教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农 村，国家基础设施建设投入重点转向农村。在我国支农富民的发展过程中，政府 应把支持农业，促进农民增收放在重要位置，强化财政政策对支农富民工程的支 持。为了最大限度地提高财政支农富民的配置效率、优化财政支农结构，准确把 握财政支农富民支出在中国经济增长和构建和谐社会中的作用，进行财政支农富 民问题的研究具有重要的理论意义和实际应用价值。 三、概念界定 ( 一) 财政政策 对于财政政策的定义，学术界和理论界对此有很多论述，却没有形成比较一 致的看法。有学者认为“所谓财政政策，是国家为达到一定的目的或目标而制定 的指导财政分配活动、处理财政分配关系的基本准则和措施的总和 ，也有学者 把财政政策定义为“利用财政预算包括税率和支出率，来调节国家需求水平而促 进充分就业和控制通货膨胀”，或“国家为实现特定的政治、经济目标，而制定的 指导财政分配活动，处理财政分配关系的基本方针和原则的总和圆。 。从树海财政支出学【m 】，中国人民大学出版社，2 0 0 4 ，p 9 5 。陈共财政学第四版，中国人民大学出版社，2 0 0 4 ，p 3 9 0 - 4 1 5 2 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第一章引言 简言之：财政政策是政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模和 收支平衡的指导原则及采取的措施。 从宏观上来说，一般根据财政政策对总需求的影响，分为扩张性财政政策、 紧缩性财政政策和均衡性财政政策三种；根据财政收支活动对经济活动的作用， 财政政策可分为积极的财政政策和稳健的财政政策。 ( 二) 财政支农富民政策 财政支农富民政策是财政支出政策的重要组成部分。财政支出政策主要包括 购买性支出和转移性支出政策。前者是政府运用财政资金从市场上购买商品和服 务的政策。政策工具主要包括社会消费性支出和财政投资性支出。后者主要是政 府财政资金无偿的、单方面的转移给一部分微观主体。政策工具主要包括补助支 出( 社会保障支出、补贴支出) 、捐赠支出和债务利息支出。在一国的财政支出总 额中，购买性支出所占的比重越大，财政政策对生产和就业的直接影响就越大， 通过财政配置的资源规模就越大；反之，转移性支出所占的比重越大，财政政策 对收入分配的直接影响就越大，执行收入分配的职能就较强。 综上所述，财政支农富民政策是指：通过财政的购买性支出和转移性支出工 具，研究发展农业经济、优化农业结构，促进农民就业，完善农村发展环境和社 会事业的财政政策，最终的目的是提高农业资源配置效率，促进农民增收。 四、文献综述 ( 一) 国内研究现状 在不同的时期，不同的政治制度，不同的经济发展阶段，财政支农富民政策 的选择和取向是不同的，对支农富民政策研究的侧重点也不同。 1 、新中国成立前。中国历代封建统治者都希望强国并富民，但是由于把国家 看成是自己所有的，所以富民只是手段，强国才是真正目的。 2 、新中国成立后。富民成为国家的主要目标，财政政策的研究大体经历了四 个阶段四： ( 1 ) 第一阶段( 1 9 4 9 1 9 7 7 年) 。这一时期以计划经济为主，农业是国家主 要的财政收入来源，尽管国家财政安排了一部分资金支持人民公社改善农业生产 条件，发展农业生产，财政对农业的投入份额仍然较小，工农产品价格剪刀差使 国梁小民经济史话：在强国与富民之间，南方周末，2 0 0 6 年1 月2 6 日 。张岩松我国财政支持“三农”政策，财政部网站，2 0 0 5 年3 月3 1 日 3 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第一章引言 国家从农业中积累了相当数量的资金用于工业化，国家财政从农业上取得的收入 要大于财政对农业的投入。同一时期，由于财政收支渠道较少，财政支农的资金 来源渠道和投向都比较单一，主要用于兴修水利和农田基本建设。 ( 2 ) 第二阶段( 1 9 7 8 1 9 9 3 年) 。国家实行改革开放，为了增加农民收入，政 府大幅度地提高了农产品收购价格，国家财政用于农业的投入也大幅增加。为了 进一步加大对农业的投入，增强后劲，国家财政开征了耕地占用税，并以此为主 要来源建立了农业发展基金，实施大规模的农业综合开发。这一时期是现行财政 支农政策的形成时期，资金渠道多，政策覆盖范围广，涉及农业农村发展的许多 领域。 ( 3 ) 第三阶段( 1 9 9 4 2 0 0 2 年) 。改革开放不断深化，1 9 9 4 年实施的分税制 财政管理体制改革，以及后来实施的积极财政政策、财政支出改革、税费改革和 公共财政框架的构建，都推动了财政支农富民投入的增加，在继续支持农业基础 设施建设、传统农业项目的同时，加大了对农业科技进步、生态建设的支持以及 对农民民生问题的支持和保障。 ( 4 ) 第四阶段( 2 0 0 3 年至今) 。2 0 0 3 年是具有里程碑意义的一年，党中央 在提出“统筹城乡发展 解决“三农 问题的基础上，进一步提出全面、协调、 可持续的科学发展观，并要求全党把解决“三农”问题作为一切工作的重中之重。 财政支农富民方面，除了已有的政策继续执行并加大力度外，一是提出并开始实 施公共财政覆盖农村政策，新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，同时在基 本建设投资包括国债资金方面加大了对农村公共基础设施建设的投入。二是改变 财政支农方式，对农民实行直接补贴。三是农村税费改革，取消农业税。四是加 快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗 保障体系、药品供应保障体系。 ( 二) 国外研究现状 1 、美国的财政支农富民政策 美国是市场经济很发达的国家，有着“以农立国 的传统，历来注重农业的 发展和人民收入及生活水平的提高，农业现代化水平很高，在世界农业中占有重 要地位。根据本国农业发展特点，在不同的历史时期，制定不同的财政政策，对 农业采取有力的支持和保护，维护农民的利益。美国农业发展到今天，经历了一 个较长的历史发展时期，经历了一个由不发达到发达的过程。在不同的历史时期， 根据农业和经济发展的特点和要求，美国政府都制定了相应的农业财政政策，从 4 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第一章引言 而促进了农业的发展。不论是农业不发达时期还是农业发达时期，一个共同的特 点是政府运用财政政策和金融政策对农业给予有力的保护和支持。美国支农富民 财政主要有两个方面，一方面通过投向农业科技进步、资源开发、农业基础设施 建设、农村教育等用于农业发展，一方面通过采取价格支持、限制生产、鼓励出 口等政策措施用于保护农业的补偿性支出。 2 、欧盟的财政支农富民政策 欧盟是由过去的欧洲共同市场、欧洲共同体逐步演变而来的。农业是欧盟建 立共同政策的第一个领域，欧盟确立的农业政策目标是：通过推动技术进步，保 证农业生产合理发展及农业生产要素的最佳使用，提高农业生产率；通过增加农 民收入等手段，保证农民有良好的生活水平；稳定农产品市场；保证农产品供给 及保证消费者以合理的价格购买农产品。为此建立了农业指导与保证基金，专门 用于农业支持和农业结构改革。近年欧盟共同农业政策的改革重点逐渐转向结构 改善、农村发展和环境保护上来，农业补贴向改善农业环境、增强农业竞争力方 向调整。欧盟也是实行国家高福利制度的典范，通过税收、消费品分配、支出等 财政政策维持、改善、提高人民的物质和文化生活水平，保障国民享受高福利。 3 、印度的财政支农富民政策 印度和中国存在许多共同之处，同为亚洲发展中国家，都是世界上的人口大 国，农业地区发展水平不平衡差距较大。印度农产品主要是自给型，印度政府一 直把财政投资中的较大比例用于农业，国家每年投入大量的资金用于基础设施建 设以及向农村提供支农贷款，鼓励私人投资以及采用新技术。对农用化肥、灌溉 和电力等农业投入物进行补贴。印度政府特别重视投资农业基础设施建设，如修 公路、建设通讯网等，并加大对农产品市场的建设和改善投资力度，同时引导私 人投资农业以缓解国家财政压力。政府给农民提供最新的技术和广泛的市场资讯。 印度的财政支农政策基本上是保护性质的，通过对农业投入物进行补贴，引导农 民大量使用农业投入物，推动农业发展。 4 、荷兰的财政支农富民政策 荷兰政府为推动农业发展和农民创业，为农民提供政策引导和服务。荷兰政 府农业主管部门将世界农业发展的最新情况、国际市场的最新信息、院校及研究 机构的最新农业科学技术及时传递给农民，组织最新技术的培训，农民的创业意 识不断增强。政府提供一切便利，使创意变为现实，形成政府引导调控，市场调 。吉力，林桢美国的农业财政政策及借鉴【j 】，世界农业，2 0 0 3 ( 9 ) 5 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第一章引言 节，农民自主创业的良好机制，实现了市场、社会与环境的协调一致。 5 、其他国家和地区支农富民政策对我国的启示 ( 1 ) 政府加大对农业的财政投入力度，优化农业产业结构，提升农业产业国 际竞争力 借鉴各国的政策，加大对农业的财政投入，对农业大发展有着十分重要的意 义。财政投入资金进行农业基础设施、农业教育、农业科研和推广、农村社会保 障，通过价格补贴支持农产品价格，保证农民收入，重点扶持农产品生产和2 h i 的龙头企业，支持农业服务体系，市场体系，促进农业产业结构调整，实现农业 基础设施现代化和农业经营规模化，提高竞争力。 ( 2 ) 政策引导，鼓励农民致富 政府通过制定规划、协调、服务，由财政提供物质、技术支持等手段鼓励农 民自发建设农村，走农村家庭共同富裕之路。将以家庭农业为主的模式改变为“农 业贸易”或“农业企业化生产 的产业化模式，形成生产、加工、销售的产业链。 政府为农民就业和创业提供政策引导和服务培训，促进农民增收。 ( 3 ) 重视农业科技创新研究和推广应用 农业科技进步是推动农业发展的主要动力，实现农业的高效和现代化，必须 依靠科技和创新。美国的农业资源丰富，科技水平先进，市场体系发育健全，其 以各州立大学为主体的“农业教育、科研和推广体系 闻名世界，值得借鉴。 ( 4 ) 重视农村社会事业协调发展 农村社会的和谐可持续发展需要在发展农业经济、提高农民收入的同时，大 力发展农村教育，农村社会保障等公共事业，以满足人民群众日益增长的各类需 求。各国政府都对国民提供均等的社会公共产品和公共服务，从而促进社会事业 和谐发展。 综上所述，国内外一系列研究成果对各国支农富民政策的研究具有较大的理 论价值，借鉴这些国家的先进经验和做法对我国支农富民政策的完善有积极意义。 但是我国的国情和其他国家有较大的差异，如何既借鉴相关国家的经验，又结合 我国实际，制定符合中国特色的支农富民政策是现阶级必须研究的问题。 五、研究方法和技术路线 ( 一) 研究方法 l 、个案研究。本文选择以苏州高新区为个案，因为苏州高新区在支持农业发 6 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第一章引言 展，新农村建设和富民保障等方面，经过多年探索积累了经验，取得了较好的成 果，社会主义新农村建设和各类农民保障标准处于苏州市领先水平。通过对苏州 高新区个案的研究可以为进一步完善财政支农富民政策提供借鉴。 2 、比较研究。通过中外比较、国内、区内地区比较提出问题，进行分析，探 讨财政支农富民政策发展的规律，吸取其他国家和地区有益的经验，为完善支农 富民体系借鉴经验。 3 、调查访谈。通过区内各镇、街道、分区、社区、民众的调查，以座谈会、 问卷、实地调研等形式，了解支农富民政策的执行情况，存在的问题，对效果进 行评价。 4 、文献研究。研究资料的来源包括：电子数据库，如中国期刊网；因特网等 相关网站；有关著作、图书和期刊；发改、统计、财政、税务、各乡镇、社区等 部门收集到的资料等。 ( 二) 技术路线 公共产品理论、公共财政职能理论 上 支农富民财政政策研究 上 以苏州高新区为个案 上 ， ， 土 现状及其问题分析原因对策研究 7 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第二章理论基础 第二章理论基础 帚一早 璀了匕荃宙面- 本章写作的目的在于构建本文的理论框架，运用相关理论进行深入分析，为 完善支农富民机制奠定理论基础。 一、公共产品理论 西方市场经济国家对经济实行强有力干预，政府公共开支不断攀升，政府干 预的重要理论基础之一就是市场在公共产品供给上的失灵，进而可以这样说，政 府和公共经济部门存在的意义就是为社会提供广泛的公共产品供给，政府财政职 能的一个重要方面是为社会提供公共产品和公共服务。 1 9 5 4 年，美国著名经济学家保罗萨缪尔森发表了公共支出的纯理论一文， 给出了公共产品的经典定义。公共产品是指这样的物品，即每个人消费这种物品， 不会导致其他人对该物品消费的减少。对公共产品的定义一般从公共产品消费的 两大特征来把握的，一是消费是排他的，还是非排他的，二是消费是竞争的，还 是非竞争的。从这两个大方面看，公共产品的消费具有非竞争性与非排他性两大 特征。其中非竞争性是指某个消费者消费公共产品并不影响其他消费者的消费， 如国防、公用电网、公共卫生等，不会因增加一个消费者而减少其他任何一个人 对公共产品的消费量。非排他性是指公共产品的利益不能被特定的某些消费者所 独享，例如公共卫生，一旦形成了公共卫生体系，提供了公共卫生服务，要想排 除任何一个国民享受公共卫生服务，是非常困难的。所以，非竞争性和非排他性 是公共产品区别于私人产品的两大本质特征。正是由于有这两大特征的公共产品 使市场存在失灵的领域，于是通过政府来供给公共产品就不可避免。在现代市场 经济中，政府发挥其职能作用应当遵循这样一条准则：凡是市场( 个人或企业) 能够做好的事情，就应让市场去做，政府主要做那些市场做不了或做不好的事情。 公共产品和公共服务是市场失灵的领域，而且市场经济条件下政府职能所涉 及的许多问题，都与公共产品和公共服务有关。农村公共产品是用于满足农村农 民的公共需要，具有非竞争性和非排他性的社会产品，如农业基础设施建设以及 农业科研、农技推广、农村教育等，同时农业本身就是重要的公共部门。因此对 农业进行投资时，也存在着市场选择失灵问题，必须进行以政府为核心的选择， 。李一芝，李艳芳农村财政金融【m 】，中国金融出版社，2 0 0 4 ，p 2 1 8 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第二章理论基础 通过政策进行调节。对农村纯公共产品和外部性极强的准公共产品由政府进行提 供，如公共服务类、安全类产品、公共管理类产品等；一般性的农村准公共品由 政府和私人混合提供，如具有规模效益的生活服务类产品；纯私人产品应由农户 个人提供，如耕作、收获等，政府只是适当给予指导。 二、公共财政职能理论 关于现代政府所具有的职能，至今形成的共识是资源配置、收入分配与调节、 稳定经济几大职能。公共财政的资源配置职能是由政府干预所产生的，它的特点 和作用是通过本身的收支活动为政府供给公共产品提供财力，引导资源的流向， 克服市场失灵，满足社会公共需要，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。 1 7 7 6 年，英国著名经济学家亚当斯密所著国富论的出版标志着公共财 政理论的诞生，亚当斯密崇尚经济自由主义，把市场经济描述为“看不见的手 调节的经济，反对国家干预，主张自由竞争，极力要求缩小国家活动的范围，提 出“守夜人 、“廉价政府 的口号。因此，这个时期的公共财政主要是为了保 证政府作为“守夜者 这一角色能够正常运转。但是二十世纪3 0 年代初，西方资 本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产， 从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，各国政府和财政开 始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，促进经济资源的合理配置、收入 和财富的合理分配以及经济的稳定运行。随着经济的发展，政府干预经济在实践 中开始暴露出自身的缺陷，7 0 年代的“滞胀 使得人们重新认识“市场失灵 和 政府干预的关系，理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义开始主张减少国 家干预，恢复自由经济。进入9 0 年代以来，又开始重新重视国家干预政策。随着 市场经济的不断发展和完善，政府干预经济呈现出不断增强的趋势 。 我国于1 9 9 8 年首次在全国财政会议上提出了建立公共财政基本框架的改革 目标，在1 9 9 9 年第九届全国人民代表大会第二次会议上通过的关于1 9 9 8 年中 央和地方预算执行情况及1 9 9 9 年中央和地方预算草案的报告中，宣布构建我国 公共财政的基本框架。 公共财政的理论基础是：现代市场经济条件下，市场是基础性的资源配置手 段。市场通过利益机制和价格的导向作用，引导资源合理流动。但是，市场与价 。d i c k n e t z e ra n dm a t t h e wp - d r e n n a n s t a t ea n dl o c a lp u b l i cf i n a n c e ：a r e , a s s e s s m e n t , 1 9 9 7 ，( 5 ) ：1 0 1 3 。王淑玲公共财政与新农村建设，集团经济研究，2 0 0 6 ，( 1 0 ) ：1 7 1 8 9 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第二章理论基础 格这只“无形的手 不是万能的。对于那些非盈利性的产品和劳务，市场是无效 的；对于那些投资大、收益小的投资项目与基础设施、基础工程，市场发挥的作 用是有限的，市场发挥的作用可能不符合社会发展目标等等，也就是产生了“市 场失灵”问题，从而产生了政府对宏观经济调控的必要性。公共财政是为满足一 个国家和社会公共需要而构建的政府收支活动模式，是与市场经济相适应的一种 财政模式类型。公共财政的公共性要求把满足社会公共需要作为财政分配的主要 目标和财政工作的重心，把实现公共利益最大化作为公共财政体系建设的基本原 则和要求。公共财政运作的基本方式是提供公共产品和公共服务，解决好公共财 政活动范围问题。社会主义市场经济中，市场是资源配置的基础手段，但公共品 由于其具有的“非排他性 和“非竞争性 。两个基本特征，导致市场在提供公共 品的过程中存在着失灵。这才产生了政府提供公共品的必要性。即能够通过市场 机制来提供的产品和服务，财政不能涉足；凡是属于公共利益的产品和服务而市 场又不能提供的，才是公共财政应该提供的。 支农富民是公共财政的本质要求。从公共财政的职能上来讲，公共财政一方 面要保证国家机构的运转，保证全社会科学、教育、文化、卫生等事业的发展需 要，为社会再生产提供共同的外部条件的基础设施、公用设施、公共服务等；另 一方面要调节社会经济，即在市场本身无法解决时，政府有计划地组织和调节政 府公共预算的平衡关系，并配合货币政策的实施，调节市场供需总量的平衡，以 保持市场稳定；运用投资补贴、贴息和税收等财政分配杠杆，制约和弥补市场配 置资源的不足，实现产业化政策的要求；通过税收、财政补贴、社会保障等政策 性收支，调节社会分配的不公，为社会成员提供基本的生活保障，保持社会生活 的稳定；最后是规范秩序、参与决策，即公共财政是从全社会的角度开展社会管 理组织活动并按其要求进行分配，通过提供可能的财力，以及财力分配格局变化 所带来的经济利益关系的预测等方面参与政府决策。 当前农民收入不高，城乡差距仍偏大，这不仅关系到农业的发展与农村的稳 定，而且关系到国民经济的全局。财政应该充分发挥其职能，为解决农业问题， 致富农业人口创造条件。建设社会主义新农村，实行以城带乡、工业反哺农业等 一系列政策措施，巩固农业的基础地位，改善广大农村的基础条件，提高占总人 口大多数的农民物质文化生活水平，使城乡居民大致均等地享受公共服务和改革 开放的成果，符合政府调节、管理的目标，符合产业政策取向，符合社会分配公 1 0 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第二章理论基础 平化要求，因而也是与市场经济条件下公共财政职能相一致的。因此，我们必须 不断推进符合市场经济要求、与经济社会发展特点相适应、覆盖包括农村人口在 内的社会全体人员的公共财政体系建设。 三、财政投入与农业发展理论 亚当斯密特别强调农业发展对国民财富增加和经济增长的重要作用，把土 地视作每一个国家收入和财富的唯一来源。提出政府需高度重视农业，主张把资 本首先投向农业，且让农业获取的资本量达到充足有余状况。并反思了一些国家 政府不重视农业所导致的严重后果。亚当斯密认为：“投在农业上的部分越大， 所推动的国内生产性劳动量也越大，同时对社会土地和劳动的年产物所增加的价值也 越大。 他认为经济增长有三种类型：一是国民财富迅速增长型，属于发达状态， 表现为劳动工资高，资本利润丰厚，经济增长率高。二是国民财富萎缩型，属于 不发达或落后状态，表现为劳动工资低，资本利润仍丰厚。三是国民财富停滞不 增型，表现为劳动工资低，资本利润也低。 美国著名经济学家、1 9 7 9 年诺贝尔经济学奖获得者之一舒尔茨所著的改造 传统农业一书论述了重视政府对农业的投入、改造传统农业对经济增长，尤其 是对发展中国家经济发展的重要作用。舒尔茨主张政府财政加大向农民投资，认 为财政对农民的投资是农业发展的基础，是提高农业劳动市场率，增强农业竞争 力的必要条件，是农业由传统走向现代的关键。中国是农业人口占大多数的农业 大国，重视政府财政对农业的支持更显重要，对经济的良性循环和社会发展的作 用更显突出。 。熊菊兰公共财政与新农村建设新余高专学报，2 0 0 7 ，( 3 ) ：3 1 - 3 3 。杨晓玲，田芳财政支持新农村建设的理论分析【j 】，集团经济研究，2 0 0 7 ( 1 4 ) 1 1 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第三章财政政策在支农富民中的作用 第三章财政政策在支农富民中的作用 一、财政政策的功能 公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和外部环境条件， 有利于农业生产和增加农民利益j 从而直接或间接地增加农民收入。公共财政支 农富民政策的主要功能： ( 一) 资金保障功能 随着经济的增长，地区财政收入和财力呈同步增长的良性态势，财政对各项 支出的保障功能不断加强：在公共产品和公共服务等原先缺位的领域加大财政资 金投入，可以促进农村科教文卫等社会事业全面发展。农业农村农民问题是我国 经济社会发展的关键问题，农业和农村的发展，民生的改善需要财政的投入和支 持，财力的夯实提供了坚实的保障基础。 ( 二) 政策导向功能 通过一系列财政政策的作用，引导投向，促进经济发展。主要体现在以下四 个方面：一是推动农业产业结构调整，优化农村产业发展。二是集中财力投向， 支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业，为农民增收创造物质基础。三是 促进劳动者提高生产力。财政补贴政策提供给劳动者必要的物质保障，减轻劳动 者的经济压力，从而提高劳动者的素质和生产力。四是增加消费需求。国内经济 增长长期以来主要靠投资和出口拉动，通过减税、补贴、保障来促进农民增收， 可以增加消费需求，促进经济发展。 ( 三) 调节分配功能 在经济和社会领域，通过税收、国债、财政补助贴息、财政转移支付等政策 手段，实现资源配置的公平和效率。 1 、经济领域。一是有效地调节公平与效率的关系。公平与效率是任何社会都 追求的两大目标，但两大目标之间也存在矛盾，通过支农富民政策能缓解两者之 间的矛盾，促进经济稳定可持续发展；二是调节国民收入分配和再分配。通过征 税、减税、补贴，实现国民收入的分配和再分配。三是调节供给和需求。在市场 不景气时期，投资下降，居民收入和消费下降，通过增加财政支出增加社会有效 1 2 支农富民财政政策研究一以苏州高新区为个案第三章财政政策在支农富民中的作用 需求，刺激经济；在经济繁荣时期，投资过大，居民收入增加，通过减少财政支 出抑制总需求和经济过热。 2 、社会领域。调节不同利益群体的分配关系。调节农业生产者与消费者、农 民与城市居民之间的利益关系，缩小或者防止扩大差距，保障农民收入的稳定增 长，保证社会稳定和社会和谐。 ( 四) 乘数功能 我国农业自发投资能力较弱，一是因为农业本身是一个相对弱势产业，自我 积累能力较差；二是因为国家过去长期采用牺牲农业支持工业的发展模式，农业 积累少；三是我国农业是一个回报率较低，风险却相对较高的产业，对民间资本 缺乏吸引力。农业自发投资能力弱造成了农业投资乏力，阻碍了农业可持续发展。 财政投入是一个重要的外部作用因素，很大程度上能够决定和吸引其他经营性投 入的多少和效益，有利于鼓励和吸引金融资金和民间资金投入，多渠道筹资来发 展农业，增加农民收入，从而获得良好的经济效益和社会效益。 ( 五) 稳定和谐功能 通过政府财政提供公共产品和建立基本公共服务均等化的机制，来有效解决 市场失灵问题，协调配置公共资源的流动，使公共财政提供的公共产品和服务在 地区间、个人间实现均等化。现阶段，我国仍然是世界上最大的发展中国家和最 大的“二元经济 体，为解决好农业、农村、农民问题，需要通过财政政策来促 进社会的稳定和和谐。 二、财政支农富民政策的主要目标 ( 一) 增加农民收入 增加农民收入，提高生活质量是支农富民财政政策必须把握的中心任务。因 为农民收入增长的快慢不仅关系到社会稳定和内需政策实施的效果，而且影响整 体国民经济的快速、健康、持续发展。因此，在新的形势下，应把增加农民收入 作为财政支农富民政策目标的第一选择。 ( 二) 转变发展方式 转变农业发展方式是农村经济又好又快发展的政策选择。在确保农业投入的 同时，要