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现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例 摘要 摘要 土地征收与城市发展紧密相关，随着我国城市化进程的不断加快，土地征收 补偿安置政策涉及影响人员在不断加大，各地有关征收补偿安置的土地纠纷也纷 纷涌现，失地农民生活缺乏保障成为日益严重的社会问题。尽管国家通过系列指 导性文件要求加强对土地征收补偿安置制度的完善，保护被征地农民的利益，但 是各地方政府在制订、执行文件时往往因为地方利益与中央政策存在着背离和博 弈，同时由于法律制度的不完备，在土地征收补偿安置过程中存在政策盲区和文 件执行相抵触的现象。本文通过对江苏省扬州市在土地征收补偿安置制度改革试 点的研究，以地租理论、产权理论、公共选择理论、博弈理论等作为理论依据和 理论支持，采用实证分析和对比分析，对土地征收补偿安置政策中存在的问题进 行汇总分析研究，提出具体的完善意见，为制订完善农村土地征收补偿安置政策 提供参考。 本论文的主要研究结论有两个方面，一是目前我国土地征收补偿政策实行中 存在许多问题：如补偿标准偏低、补偿安置政策前后难以衔接，补偿主体不明确、 保障体系还未完全建立等；二是对上述问题分析原因提出修改完善的意见。 关键词：土地征收补偿政策研究 作者：林森 指导老师：严金泉 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例英文摘要 1 一 j 1 1 j e x l s t l n 2l a n na c q u l s l t l o np r o b l e m sl nt n ec 0 m p e n s a t l o n l ll p o l l c ，a n a i y s l sa n dc o u n t e r m e a s u r e s y h n g z h o uc i 锣i nj i a n g s up r o v i n c ea sa ne x a m p i e a b s t r a c t l a n da c q u i s i t i o na n du r b 趾d c v e l o p m e n tc l o s e l yr e la t i e d ，嬲c l l i n a su r b a 芏l i z a t i o n p r o c e s sh 弱s p e e d e du p ，l 觚da a i s i t i o nc o m p e i l s 撕0 n 锄dr e s e t t l e m e n tp o l i c y 硪i e 而n g o m c e 璐h a v eb c 饥s t c - p p e du p 锄dc h a r g ea c r o s s 廿l el a n dc 0 m p e 璐撕o na n dr e s 眦1 锄e n t d i s p u t e sh a v ea l s oe i i l e 唱e d ，l 锄d l e s sp e 勰趾t sl a c ko fs u p p o r th 嬲b e c o m ei i l c r e a s i l l g l y l i f e r i o u ss o c i a lp r o b l e m s a 1 n l o u 9 1 l 廿1 es t a _ t en 1 瑚i u g hn l e r i e so fg u i d i n gd o c u m 朗t c a l l e df 1 0 r 也es 仃e n g t l l e n i n go f 1 es y s t e mo fl 趾d a c q u i s i t i o nc o m p e 嬲a t i o n 孤d 阳s e m e m e n to fp e r f c c t ，m ep r o t e c t i o no f 廿l ei n t e r e s t so fl 龇l d l e s sf 锄e r s ，b 1 雌l o c a l g o v e m m e n t si nm ef 0 咖u l a t i o i l i i n p l e 删i o nd o c u m e n tw l l e l i1 0 c a li i l t e l e s t sa n d o r e nb c c 跚也e 他i sad e p a m 鹏舶mt 1 1 ec e 曲试p o l i c y 锄dg 锄e ，d u et ot h c i n c o m p l e t el e g a i ls y s t e m ， i nt l l e p r o c e s so fl a n da c q m s i t i o nc o m p e n s a t i o na n d r e s e t t l 锄e mp o l i c yi i lt l l eb l i i l ds p o t 趾dd o c u m e n t sc o n 舡a d i c tn l ei i l l p l e m e n t a t i o no f 血ep h e n o m e n o n b 邪e do n 也ec n yo f g 曲o ui nj i a n g 叭p r o v i n c e ，l 肌da c q u i s i t i o n r e f o mo fm es y s t e mo fc 0 m p e i l s a t i o n 觚dr e s e t t l e m e n tp i l o ts t u d yt 0r e n tt l l e o r y ，m e t l l e o 巧o fp r o p e r t yr i g h t s ，p u b l i cc h o i c et l l e o g 锄em e o d ra n dt l l e 也e o f e t i c a lb 嬲i sf o r s u c ha 也e o 巧唧r t e db y 锄1 p i r i c a l 孤a l y s i sa n dn 0 册a t i v e 粕a l y s i s ，也el a n d a c q u i s i t i o nc o i n p e 邶a t i o n 锄dr e s e 砌e m e n tp o l i c yi s s u e si nm e t a 一锄羽y s i s 觚dm a l ( e c o i l c r e t e i n l l ，】r o l v e m 招，r u r a l l 锄df o r 缸l e d e v e l o p m e n t o fs o u r l d p o l i c i e s o n c o m p e i l s a t i o n 锄d s e t t l e m e n tr e f e r e n c c i i l 廿l i sp a p e r ，恤m a i l lc o n c l u s i o no f t l l es t u d yf i r 瓯c l l i 耐sc 1 1 仃e n tp o l i c yo fl 趾d q u i s i t i o nc o m p e l l s 撕o ni nt h ei i n p l e i n e n t a t i o no fm a n yo fm ep r o b l e m s ：s u c h 嬲l o w c o i i l p e i l s a t i o ns t a 】 1 d a r d s ，c o m p e l l s a t i o na n dr c s e t d e m e n tp o l i c yb e f o r ea n d 心e r 廿1 e d i 伍c u l tc o n v e 蹭e n c e ，吐l em a i nc o m p e n s a t i o ni sn o tc l e 码s e c u r i 哆s y s t e mh 嬲n o tb e e n 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究一以江苏省扬州市为例 英文摘要 “l ye s 切b l i s h 咄s e c o 皿m e 灿v ea m l y s i so f 恤r c a s o 璐f o rm ep r o p o s e dr e v i s e d k e yw o r d s ：l a n da c 叫s i t i o nc o m p e n s 撕o np o l i c y r e s e a r c b 。 w m t b y ：j i i l 咖 s u p e i s c db y ：l i ns 饥 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明本人承担本 声明的法律责任 研究生签名：二参盈日期：。二么二兰 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究童签 盘雪基日期： 导师签名： 日期： 1 卜) o 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究一以江苏省扬州市为例 第l 章 第1 章前言 1 1 选题的背景和研究目的 近年来，随着城市化和工业化的双重提速，大量城郊农民集体土地被征收使 用，在土地征收过程中很多农民离开了相依为命的土地，农民失去了土地也就丧 失了最基本的社会保障，社会也由此倍增了不稳定因素，三农问题日益成为我国 社会经济发展中关注的热点，社会各界对此也倾注了越来越多的关怀。三农问题 的核心是农民，而土地是农民的命根子，征收农村土地必然会触及他们的根本利 益。2 0 0 3 年1 月7 日，现任国务院总理、当时的中共中央政治局常委和国务院副 总理温家宝在中央农村工作会议上讲话时指出，要改进土地征用的补偿方式，增 加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计，特别专门强调了土地征用补 偿问题。根据基层农民问题调查表明，在农村集体组织内部的土地纠纷是很少的， 而有关征收的土地纠纷却很多，例如土地补偿费没有按规定主体发放、补偿安置 标准过低等等。我国现行宪法只规定了对征收土地给予补偿，对补偿的原则却没 有做出明确的规定，土地管理法及相关法律法规对补偿的标准规定不够科学，补 偿方式单一，补偿救济程序存在诸多不足，由此导致实践中被征地农民得不到及 时充分的补偿，引发大量土地征收补偿争议，处理时稍有不慎就会引发群体事件， 成为社会稳定的隐患。为此，国务院于2 0 0 4 年1 0 月发布了国发( 2 0 0 4 ) 2 8 号文 即国务院关于深化改革严格土地管理的决定，明确规定，要完善征地补偿办法， 妥善安置被征地农民。国土资源部也于2 0 0 4 年1 1 月发布了关于完善征地补偿 安置制度的指导意见，对土地补偿问题进行了一定程度的完善，但是上述规定仍 有待完善之处l o 目前，我国失地农民的总量已超过2 0 0 0 万圆，预计到2 0 2 0 年，还 会有4 0 0 0 余万人进入失地农民的行列。如何让如此规模的失地农民生计可持续， 是当前发展经济、稳定社会、消除贫困的一个突出问题，也是摆在各级地方政府 面前必须尽快切实加以解决的一个重大而现实的问题。在现行的政治体制下，中 央政府与地方政府的管理目标并不一致，中央政府更多的是关注具有全局性的、 战略性的目标，例如粮食安全、社会稳定。而地方政府和官员则受政治和经济利 。参见陈小君等著：农村土地法律制度研多 一田野调查解读，中国政法大学出版社2 0 0 4 年版，第9 9 页 o 王新亚，潘海平，葛如江失地农民：一个值得关注的人群经济日报，2 0 0 3 一l l 1 8 ( 9 ) 1 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例第1 章 益最大化目标驱使，更多地是关注地方经济发展、财政收入、就业等短期目标， 在对待土地征收补偿问题上地方政府和被征地农民存在着博弈。近年来地方政府 在改革土地征收补偿政策上作出了很多尝试，在补偿渠道、安置方法上有了更多 考虑，一些地方正在试验一些可行的方法如建立失地农民进保障体制，但是目前 关于土地征收而引发的上访仍然层出不穷，经过实证研究，一些地区补偿安置标 准与中央政策执行目标“被征地农民收入不减少，生活水平不降低 还有很大差 距，土地征收补偿制度中还存在很多问题。因此，为了解情况，掌握实情，寻求 对策，以江苏省内一个地级市土地征收补偿安置政策的执行情况为研究点，对几 年来土地征收过程中发生的现象进行分析研究，为各级政府和相关部门提供决策 依据，对制订完善农村土地征收补偿政策，有着较为重大的理论和实践意义。 1 2 国内外学者对于土地征收补偿的研究综述 对土地征收补偿制度近代的权威论述，始见于荷兰法学家格劳秀斯。他认为， 土地征收的基础在于领主对其臣民有“最高统治权一，为“公共用途，领主便可 以取得私人土地。但国家在如此行为之时，必须给受损失的私人予以补偿。在十 八世纪之前，只要是为了公共用途，私人土地即可被征收，不需特别的法律作为 依据。直至法国大革命之后，在自由法治国家的理念之下，才将土地征收的补偿 要件列入宪法之内，成为一项法律制度。英国法院在长期的实践中形成了一个这 样的推定原则：对于特定案件，除非议会法明确排除补偿，否则不能推定议会法 有剥夺私人土地所有权不予补偿的意图。这个原则称为补偿推定原则( p r e 吣p t i 叽 i i l 矗w o l l r o f c o m p e n s 撕o n ) 。 在德国，虽然魏玛宪法允许联邦立法者，可以制定不 予补偿的征收法律，但魏玛时代并未尝试制定过此种法律。基本法的立宪者进而 为了完全制止“无补偿征收 ( e 幽c h a d i g u i l g s l o e n t e i g n u n g ) ，明确规定征收惟有 依照法律进行补偿，而且该法律也同时规定了征收时的补偿额度和种类，方可为 之。这个宪法的理念及制度，将授权规定征收的法律与补偿规定，强制性地合为 一体，说明了基本法强调征收补偿的“不可缺性 ，( l n a b d i n 曲a r k e “d e r e n t s c h a d i g u l l g ) ，征收的法律必须规定补偿条款，方得有效存在和适用，故基本法 公布不久后，著名学者爱普森称之为“唇齿条款”( d i ej u l l k t i i i l “a u s e l ) ，形容征收 。参见陈新民著：德国公法学基础理论 ( 下) ，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第4 2 0 页 。( 英) 韦德著：行政法 ，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第1 9 4 页 2 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究一以江苏省扬州市为倒 第l 章 与补偿的不可分性，此名称后广为理论和实践中所引用。 我国国内吴次芳、鲍海君( 2 0 0 2 ) 分析了我国现行征地安置途径的缺陷，指 出了广大农村失地农民面临的风险，提出了以土地市场价格为基础，以相当补偿 为原则，提高征地补偿安置标准，以及增加现物补偿等征地安置途径改革方案。 赵小风、李瑞雪、魏朝富、谢德体( 1 9 9 9 ) 在关于我国土地征用制度的若 干思考，指出应该合理具体界定土地征用范围，科学地确定征地补偿标准，并提 出了货币安置、地价入股安置等以市场为导向的多种安置途径。 1 3 研究方法和研究内容 本文通过对江苏省扬州市土地征收补偿安置政策的研究可以帮助了解现行征 地安置政策的实施情况以及失地农民安置意愿，并可以为政府部门调整、完善和 制订相关的政策提供参考。 本文主要采取实证研究与对比研究、定性分析和定量分析、文字叙述与图表 说明结合的研究方法。 ( 1 ) 比较分析方法。本文通过比较分析，力求寻找现行土地征收补偿安置政 策中的优点和不足，对建立符合我国国情的保护农民利益的补偿安置政策提出建 议。 ( 2 ) 实证分析方法。通过对个案的研究，对客观情况存在的事实进行客观分 析，研究矛盾产生的客观成因，通过对个案扬州市土地征收补偿制度改革的实行 现状进行研究，了解发现现行制度中存在的各种问题，由此上升到理论研究层面， 提出征地补偿改革方案的完善意见，为决策者提供决策事实依据。 ( 3 ) 现代经济学前沿理论及分析方法，如制度经济学、产权经济学、博弈论等。 1 4 论文的框架结构 本论文总体上分为五个部分。 第一部分为前言，主要论述选题的背景和研究目的、国内外研究综述、研究 内容和方法。 第二部分为土地征收补偿的理论基础和我国土地征收补偿制度基础与变迁， 主要论述土地征收补偿安置制度演变的过程。 第三部分为对江苏扬州市土地征收补偿安置政策改革施行的现状进行详细分 。参见王名扬著：法国行政法： ，中国政法大学出版社1 9 9 8 年版，第3 6 5 、4 0 5 页 3 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例第l 章 析。 第四部分是对扬州市实施的补偿安置新政策与老政策进行比较研究，提出现 行土地征收补偿安置工作存在的问题。 第五部分通过对扬州市土地征收补偿安置现状的实证分析，结合实际情况提 出完善土地征收补偿安置政策的具体改善措施。 最后为结语。 4 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例第2 章 第2 章土地征收补偿的理论基础和实施渊源 2 1 土地征收的理论研究 土地征收是政府为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给予补偿的 行为。l 试e i g hb a l l o w c ( 1 9 7 8 ) 认为，征收权是最高统治者在没有征得所有者同意 的情况下将财产用于公共目的的权力，是政府与生俱来的权力。土地征收权作为 宪法特权，其存在的理由就在于：当交易成本很高时，由政府提供公共物品可能 比市场交易更有效率( 约瑟夫斯蒂格里兹，1 9 8 8 ) 。在我国行政法学界，姜明安 教授认为：“征收通常是所有权的移转，相应财产由相对人转为国家所有 。杨解 君教授认为：“行政征收是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行 政相对人财产的单方行为，这里的财产既包括不动产，又包括动产。力 在民法学 界，梁慧星教授认为：“所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的 财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权( 如 土地使用权) 。国王利明教授认为：“征收，是指国家为了公共目的而强制地取得 自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥 夺。一 在我国公有制下，有关土地征收补偿的条款最早出现在1 9 4 4 年1 月颁布的陕 甘宁边区地权条例中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改 良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府可以 租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。 其中“租用、征用或者 以其它土地交换 ，即土地征收补偿的初级形式。 新中国的土地法规中，最早提 到土地征收的是1 9 5 0 年6 月2 4 日中央人民政府政务院颁布的铁路留用办法 和中央人民政府政务院“关于铁路留用土地办法的几点解释 1 9 5 0 年1 1 月， 政务院通过公布的城市郊区土地改革条例第1 4 条也明确规定：“国家为市政 建设或其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有 。姜明安：行政补偿制度研究 ，法学杂志，2 0 0 1 年第5 期。 o 杨解君：依法行政论纲，中共中央党校出版社1 9 9 8 年版，第2 8 0 页。 梁慧星主编：中国物权法草案建议稿条文、说明、理由与参考立法例，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版， 第1 9 2 页。 o 王利明主编：中国物权法草案建议稿及说明，中国法制出版社2 0 0 1 年版，第2 2 4 页。 o 胡锦光、杨建顺、李元起著：行政法学专题研究) ，中国人民大学出版社1 9 9 8 年版，第3 8 0 页 5 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例 第2 章 土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给予适当的安置，其他该项土地上的生产、 投资( 如凿井、植树等) 及其他损失，予以公平合理的补偿。 这实际上确立了公 平合理补偿的原则。 1 9 5 3 年1 1 月，政务院颁布了关于国家建设征用土地办法，对补偿的程序 和范围作了具体的规定。该办法第八条第一款规定“被征用土地的补偿费，在农 村应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人( 或原使用人) 推 出之代表评议商定之。一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地 得酌情变通处理之。如另有耕地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补 助费。 第二款规定：“对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农 作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人或原使用人 会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。 1 9 9 8 年修订的土地管理法第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土 地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地 上附着物和青苗的补偿费。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，参照 征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 2 2 我国土地征收补偿制度制订产生的过程 1 9 6 2 年9 月制定的农村人民公社工作条例修正草案中进一步指明，“不许 无代价的调用劳动力、生产资料和其他物资。 1 9 8 2 年2 月，国务院公布国家建设征用土地条例，分别就城镇建房用地和 国家建设用地中的征用征收标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了具体规定。 1 9 8 6 年6 月2 5 日通过的土地管理法第二十七条规定：“国家建设征用土 地，由用地单位支付土地补偿费。一 1 9 9 1 年2 月1 5 日，国务院发布了大中型水利水电工程建设征地补偿和移民 安置条例，具体规定了国家在兴建大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置的 原则和补偿标准及实施程序。 1 9 9 3 年8 月1 9 日通过的长江三峡建设移民条例对长江三峡建设中因移民 给当地的居民造成的损失具体规定了补偿的原则和具体措施。 2 0 0 1 年国土资源部发布了征用土地公告办法对征收土地的具体补偿程序 作了较为完善的规定。从上述法律法规的规定来看，在我国的土地征收补偿制度 大多只是原则性的规定，没有具体的补偿程序和补偿标准的规定。 6 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例第2 章 2 0 0 4 年3 月1 4 日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，第一次在宪法 中明确提出了私有财产权和补偿的概念。第十三条第三款修改为：“国家为了公共 利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 这次宪法 修改的规定，虽然在某些内容和提法当中还有一些模糊和欠缺，但这些规定为我 国今后农村土地征收补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。 2 0 0 4 年1 0 月，国务院发布了国务院关于深化改革严格土地管理的决定， 明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征 地实施过程监管。 2 0 0 4 年1 1 月，国土资源部发布了关于完善征地补偿安置制度的指导意见， 明确要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。 7 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例第3 章 第3 章江苏省扬州市土地征收补偿个案分析 3 1 江苏省扬州市区位经济情况总述 3 1 1 地域概况扬州位于江苏中部地区长江北岸，濒临长江，北与淮安、盐 城接壤，东和盐城、泰州毗连，西与南京、淮安及安徽省天长市交界。经济发展 水平居于江苏省中游。 扬州辖广陵、维扬、邗江3 个区和市经济开发区，高邮、江都、仪征3 个县 级市，宝应1 个县，有7 0 个镇，7 个乡，1 2 个街办，全市总面积6 6 3 8 平方公里， 其中耕地面积3 0 7 8 万公顷。2 0 0 5 年末，市区面积9 8 0 平方公里，全市总人口4 5 6 万人，其中乡村入口3 1 5 1 7 万人，全市财政收入1 1 7 0 3 亿元。 3 1 2 农村经济情况 2 0 0 5 年，乡村从业人员1 6 5 3 1 万人，农民人均纯收入5 2 1 5 元、比上年增长 1 1 5 。全年农作物播种面积7 0 2 9 7 万亩，粮食播种面积5 3 6 2 6 万亩，粮食总量 2 2 6 4 3 万吨，全市蔬菜面积6 5 7 万亩。2 0 0 5 年全市农村实现农业总产值1 7 1 亿元， 2 0 0 5 年农民人均劳务收入达到1 3 4 2 元，占农民纯收入中的比重由2 0 0 1 年的1 4 2 上升到2 5 7 。o 3 2 ：土地管理法实施以来扬州市征地补偿安置政策的历史演变 3 2 11 9 8 6 年到2 0 0 2 年阶段 1 9 8 6 年土地管理法实施后，扬州市对征地进行的补偿主要为在田作物的 补偿和劳动力的安置。劳动力的安置分为：征地进厂和征地保养。征地农民中 1 6 - 4 5 周岁的女性和1 6 _ 一5 5 周岁的男性统称为征地劳动力。所谓征地进厂，是指 对年龄在4 5 周岁以下的征地劳动力负责就业安置；征地保养则是将女性4 5 周岁、 男性5 5 周岁以上的征地劳动力纳入保养范围，每月给予一定的养老补贴。截止2 0 0 2 年，本市累计安置征地劳动力8 万余人，其中安置进单位和自谋职业人数之比约 为8 ：2 ，历年来的征地养老人员估计累计约为4 万人左右。 o 扬州市统计局：扬州市2 0 0 5 年统计年鉴 o 扬州市农工办：扬州市农业情况调查2 0 0 5 。 8 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例第3 章 上世纪9 0 年代以前，由于征地数量较少，征地单位以生产性企业为主，因此 确定了“谁征地、谁用工”的安置原则，要求由企业自行安置征地农业人员，一般按 照被征地村人口情况，每亩吸纳劳动力1 - 2 人。9 0 年代以后，随着城市建设和经 济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途也发生了变化，大部分征地用于非 生产性项目( 如：市政、房地产、土地开发和公共设施建设等) ，由于这类项目单 位没有能力安置征地农业人员，因而政府开始探索不同的安置模式，安置模式的 多样化逐渐显现。1 9 9 6 年，开始将本市征地农业人口的安置方式分为征地进厂和 征地保养两种方式；安置原则调整为“谁用地，谁负责安置 ，允许征地单位不直 接用人，可以委托其他单位或鼓励征地劳动力自谋职业等进行多渠道安置。在部 分城市集中发展区域，由当地政府与开发企业共同开发商业办公用房等物业，成 立专门资产管理公司每年收取租金用于保养当地失地群众，形成了留地安置与股 份合作安置的雏形。但是由于建筑设计水平、公司管理水平不高等问题，加上上 级政府对于土地增值收益的期望的提高，这种安置模式并没有得以大规模推广。 3 2 2 2 0 0 2 年到2 0 0 4 年阶段 随着征收数量和范围不断加大，同时蓬勃发展的小型国有、集体企业纷纷改 制，很多因征地进厂的职工由于缺乏职业技能，在企业走上市场化用人机制的时 候被清退，为改变“征地进厂、改制下岗 的局面，市政府出台了2 0 0 2 年8 4 号 文件，确定了各类土地征收的补偿安置标准，明确以货币化补偿为主导方式安置 失地农民。 i ! 3 2 32 0 0 4 年至今阶段 由于货币化补偿缺乏长期稳定的安置目的，实行不到两年，暴露出很多问题， 很多失地群众又重新陷入困境，市政府根据就业市场的变化，设想成立“落实安 置补偿，用于基本保障、适度生活补贴，进入市场就业”的安置途径。2 0 0 4 年， 为配合实施保障办法，市政府先后出台了扬州市人民政府关于调整征地补偿安 置标准的通知( 2 0 0 4 年1 7 号文件) 和扬州市征地补偿安置和被征地农民基本 生活保障实施暂行办法( 市政府4 4 号令) ，即提出建立失地农民最低生活保障的 机制，改变了原来的货币安置方法。在市区维扬、广陵区等地作了试点，随后不 久在全市范围内统一推广。这一政策的实施，意味着今后征地单位将只负责落实 补偿费用，不再负责就业安置。被征地劳动力在解决基本生活保障问题以后，即 进入市场就业。 9 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究一以江苏省扬州市为例 第3 章 3 3 扬州市土地征收补偿安置政策改革施行情况 3 3 1 扬州市土地征收补偿安置政策改革背景 l 、失地农民数量在不断加大。解决离土农民问题的关键在于生活保障，扬州 市政府一直致力于对被征地农民补偿安置机制创新的研究和探索。2 0 0 0 年以来因 为经济发展，城市的急剧扩张，扬州市的年农用地征收面积在逐年提高，2 0 0 2 年 全年征收2 4 0 0 公顷，2 0 0 3 年全年征收3 1 3 0 公顷，近年来由于中央要求以土地供 应参与宏观调控，控制下达农用地转用计划，每年的农用地征收面积也近1 1 0 0 公 顷，按照扬州农业人口平均人均耕地标准0 7 亩，人计算，每年有近2 0 0 0 0 人成为 失地农民。由于失地农民的文化程度普遍较低，拿到征地补偿费后不善经营，很 快陷入困境，原来的货币补偿政策已经越来越不能适应形势的需要。 2 、补偿安置政策改革呼声很高。广陵区位为扬州市中心城区，所辖乡镇村多 临近市区，土地使用情况也很不平均，经过多年城市扩展，个别乡镇已大部融入 市区，如原城东乡已改为曲江街道，划为社区管理。全区农业人口人均耕地不足 0 5 亩。一些村村民小组人均耕地已低于江苏省规定的人均0 1 亩耕地的撤组标准， 按照改革以前的补偿政策，人均耕地越少，虽然总体补偿标准有所提高但是人均 补偿标准反而降低，所以对于改革土地征收补偿安置政策的呼声很高。扬州市被 征地农民基本生活保障制度试行方案2 0 0 4 年出台后，首先将广陵区定为试点区。 3 3 2 扬州市土地征收补偿安置政策改革内容。 新的补偿安置政策主要是将一次性货币补偿改为建立保障机制，采取了对被 征地农民进行保障的安置方式。这种安置方式的实质是通过集中征地补偿费用、 出让金中的支农补贴、被征收群众安置费用三方面的资金，建立一定范围的保障 基金，解决被征地劳动力的基本生活保障问题。为配合保障制度的实施，对土地 征收补偿标准进行了重新核定，提高了补偿标准。市政府出台了扬州市人民政 府关于调整征地补偿安置标准的通知( 2 0 0 4 年1 7 号文件) ，同时以文件形式正式 确立失地农民进保障的新的土地征收补偿安置方式，出台了扬州市征地补偿安 置和被征地农民基本生活保障实施暂行办法。2 0 0 4 年，扬州市根据劳动制度改革 的总体方向和实际情况，制定了一个“经济补偿+ 社会保障+ 就业服务”的安置改 革方案，先后在广陵区、维扬区多个建设项目的征地补偿安置工作中进行试点， 得到了广大被征地群众的理解和欢迎。2 0 0 5 年这一方案被定名为“被征地人民基 本生活保障刀，并在全市推广，形成了以“征地进保障 为主体的、可供被征地劳 l o 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例 第3 章 动力自愿选择的多渠道安置方式。通过政策宣传和项目试验阶段，根据群众需求 对安置方法进行了发展和完善，修改补充形成了两套安置补偿办法供不同地区选 择，目前全市共有2 5 0 0 0 余人进入保障实施程序。保障制度的实施得到广大被征 地群众的认可，但是在基层工作中也发现了一些问题和不足，还有局部地区被征 地农民进入保障的积极性仍然不高。 3 4 改革前后新老政策各专项对比 3 4 1 土地征收补偿标准的对比 表l ：老政策扬州市各地类补偿安置费用标准一览表 补偿标准土地补偿费 劳力安置费青苗补偿费 合计 土地类型( 元庙)平均( 元亩)( 元庙) 耕地 1 2 0 0 01 4 4 0 0 6 0 02 7 0 0 0 鱼池、其他农用地 9 6 0 06 7 2 00 1 6 3 0 0 菜地1 6 0 0 02 0 8 0 01 2 0 0 3 8 0 0 0 建设用地1 0 8 0 000 1 0 8 0 0 未利用地6 0 0 0oo 6 0 0 0 表2 ：新政策扬州市各地类补偿安置费用标准一览表： 补偿标准土地补偿费劳力安置费 青苗补偿费 合计 土地类型( 元庙)平均( 元庙) ( 元亩) 耕地 1 6 0 0 0 3 7 7 7 78 5 05 4 6 2 7 鱼池、其他农用地 1 2 8 0 0 8 9 6 00 2 1 7 6 0 菜地2 5 0 0 03 7 7 7 71 3 0 06 2 7 7 7 建设用地1 4 4 0 0oo 1 4 4 0 0 未利用地8 0 0 0o0 8 0 0 0 通过比较可以看到，新政策的土地征收补偿标准有了很大提高，部分标准增 加了近一倍。 3 4 2 补偿资金筹集和管理模式的对比 老政策中土地补偿资金由国土局按照补偿标准向用地单位收取后直接发放到 村组，村组召开村民代表会议讨论分配方案后直接分配。新政策通过制订扬州 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例第3 章 市征地补偿安置和被征地农民基本生活保障实施暂行办法的实施意见( 扬广府 ( 2 0 0 5 ) 8 4 号文件) ，细化了资金来源与去向流程，组织成立了由政府办公室、国 土局、劳动和社会保障局、财政局、公安局等部门组成的被征地农民基本生活保 障工作领导小组。对被征地群众宣传实行征地必保，退保自愿的原则，实行保障 资金社会统筹与个人账户相结合，统筹账户主要用于个人账户不足时支付被保障 对象的生活补助费或保养金，在区财政局设立专户，专款专用。规定保障专户资 金来源和归属为： 1 、每新征用1 亩土地，政府在商业、房地产用地土地出让金中拨付1 万元支 农资金，建立被征地农民基本生活保障社会统筹账户。同时政府每年在预算中安 排一块，用于补充统筹资金的不足。 2 、8 0 的土地补偿费和全部安置补助费进入个人账户。 3 、被征地农民基本生活保障基金的利息及其他增值收入。 老政策中资金安排无续，资金流向缺少有力的监管机构，往往被征地农民利 益容易被基层组织侵占，新政策设立专门的部门管理机构，对土地补偿安置资金 进行财政帐户管理，并且明确了由财政支农补贴保证资金的持续给付。 3 4 3 确定被征地补偿安置对象程序的前后政策对比 老政策对于补偿安置对象没有具体界定依据，参照江苏省土地管理条例， 只要是户口在本集体内的一般都纳入在补偿安置的基数中，具体每次土地征收中 涉及到安排人员时由村民代表会议决定，由于政策不明确，随意性较大，因被安 置人员界定引起的矛盾很多。 新政策中对该问题作了细致的区分，规定有8 种人不属于进入保障的范围， 明确由国土局按照被征用的耕地数量除以被征地前征地村组人均占有的耕地数量 ( 即：需要安置的征地农民人数= 被征地数量征地前人均占地数) 这一公式，计 算需要安置的被征地农民人数，即为被征地农民基本生活保障对象。要求被保障 对象及其各年龄段的人数比例要与征地前各年龄段人员的比例相当。 为确保公开透明，被安置的人员名单需由被征地集体经济组织半数以上成员 同意提出，名单确定后必须在当地张榜公示一周。所在地乡镇人民政府、街道办 事处对公示符合保障条件的人员审核确认后报区被征地农民基本生活保障小组审批。 被征地农民保障服务经办机构将审批后的被保障人员进行信息处理后，向保 障对象发放被征地农民基本生活保障卡。被征地农民基本生活保障待遇从被征 1 2 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例 第3 章 地农业人员名单公示结束当月起算，领卡次月凭卡到指定银行，按规定领取生活 补助费和养老金。 3 4 4 改革前后被征地农民补偿收入对比 老政策实行货币一次性补偿安置，耕地菜地平均每亩补偿约在3 2 5 0 0 元( 参 见表1 ) ，按照计算补偿费用的人均耕地标准o 5 亩人，每亩应安置2 人，人均受 偿约1 6 2 5 0 元。补偿金存入银行作为保障基数，如按2 0 0 6 年银行年利率4 5 计算， 年收益7 3 l 元。 新政策规定以省征地书面批准时间为基准时点，将被征地安置对象划分为以 下四个年龄段，并实行不同的保障标准： 1 、第一年龄段为1 6 周岁以下，不纳入基本生活保障体系，一次性从土地补 偿金中领取5 0 0 0 元生活费。 2 、第二年龄段为女性1 6 周岁以上至4 5 周岁、男性1 6 周岁以上至5 0 周岁， 从实施基本生活保障的当月起，按每月1 4 0 元的标准，可享受2 4 个月的生活补助 费。经申请可一次性付清应享受的生活补助费。此年龄段人员今后达到养老年龄 时按月领取养老金。 3 、第三年龄段女性4 5 周岁以上至5 5 周岁，男性5 0 周岁以上至6 0 周岁，从 实行基本生活保障的当月起，到达养老年龄时止，按月领取1 2 0 元的生活补助费。 可申请一次性领取生活补助费( 最长不超过2 年) 。此年龄段人员到达养老年龄时 按月领取养老金。 4 、第四年龄段为女性5 5 周岁以上，男性6 0 周岁以上，从实行基本生活保障 的当月起，按每月1 7 0 元的标准领取养老金。 按照月1 7 0 元的养老金标准，年收益为2 0 4 0 元，为老政策的3 倍，且按照物 价指数每年调整。 3 5 扬州市征地补偿安置政策改革的实施情况分析 3 5 1 征地农民“社会保障安置和市场就业相结合斗的安置途径符合征地各主 体的利益 扬州市城市化开发代替了原来非农化的自然进程，并使得这一进程大大加快， 但是这并不意味着政府应当“包办 非农化进程。农民通过非农化进程实现了计 划经济体制外的多渠道就业，而“谁征地、谁安置 的做法不承认这种配置结果， 而将劳动力和岗位资源人为地分离和重新配置，不少已在非农岗位就业的农村劳 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例第3 章 动力征地时轻易放弃了原有的岗位，反而扩大了就业矛盾，为此，解决征地农民 工就业问题的关键是在承认和维护长期、渐进的非农化自然配置结果的前提下， 明确应当在多大范围内进行重新配置，以及如何重新进行配置。扬州市的征地农 民工安置经历了一个重点保证就业的单线安置模式向落实基本保障、努力实现就 业的双线安置模式的转变过程，“安置 一词已经越来越侧重于“纳入基本保障 的含义，保护农民脱离土地的基本利益。扬州市现行的“征地保障 把就业和保 障相结合，由政府提供基本生活保障，并给予一定的经济补偿，不再安排工作岗 位。由于落实了基本生活保障，征地劳动力放弃了只愿进政府安排国有企业就业 的主观定位，可以稳定在原有的各种就业岗位上，或者通过多渠道实现市场就业； 同时由于就业不再以捧“铁饭碗 为条件，各类企业可以同其他社会劳动力一样 使用这些劳动力，虽然彻底改变了安置就业的做法，但其结果是就业渠道更宽， 就业机会更多，大大缓解了安置压力和就业矛盾。 3 5 2 如果不能通过发展经济来增加财政的积累，安置经费不足带来的社会风 险将难以避免 以目前土地征收的补偿标准和财政补贴建立的保障帐户基金与实际可能发生 的支付资金总额存在着较大差距。鉴于长期的按月给付保障开支已经成为目前安 置费用中的最大开支而且有逐年提高的趋势这一客观事实，因此要减少安置费用 的不足，必须依赖于当地经济和社会的快速发展。扬州市尽管一直施行节约用地 高门槛引进项目促进当地社会经济发展的政策，为征地农民安置问题的解决创造 了良好的条件，但目前安置经费不足的矛盾依然存在。随着城市化进程的进一步 推进，离土农民群体人数还在不断增加，与此同时，劳动力的社会保险费、医疗 费和养老人员生活费等支出也呈逐年增长态势。今后如果不能通过增加税收来填 补安置经费支出，或不能通过发展经济来增加各级财政的积累，安置经费不足带 来的社会风险将难以避免。 3 5 3 安置方法的采用应根据各地区具体情况而有所区别 在明确土地补偿费主要用于就业和社会保障的前提下，具体安置方法适用应 该根据各地实际情况决定，而不能搞一刀切。由于地域因素各地区人均耕地数量， 村集体经济发展状况存在着很大的差异，在进行土地征收安置时，安置政策也应 相应作出调整。对于集体经济雄厚，有一个好的村领导班子，理财意识强，为村 民办实事，被村民信任的村集体，只要经过村民自治程序经村民同意，征地补偿 1 4 现行土地征收补偿政策中存在问题分析及对策研究以江苏省扬州市为例第3 章 安置费用可以由集体统一安排，用于发展壮大集体经济，建造标准厂房、商业店 面出租，发展二、三产业，安置就业人员，增加集体福利，并参加社会保险制度。 这不失为妥善安置失地农民生产和生活的好做法。对于集体经济不发达，主要发 展私营经济或靠个人自谋职业的( 组) 村，土地补偿安置费也可应要求发给有劳 动能力或有一技之长的村民，鼓励其自谋职业，也可适当发放一部分土地补偿费， 而将安置补助费和政府补贴纳入保障，保证维持较低的生活标准。至于其他丧失 劳动力，或未成年的农业人员，应考虑其他安置途径，保证其有稳定的生活来源。 3 5 4 建立被征地农民基本生活保障资金账户信息系统是管理方法的一大进 步 通过建立被征地农民基本生活保障计算机管理系统，实现区域内失地农民保 障的统一管理，使参保人员缴纳的养老保险资金全部实行个人账户管理，是土地 征收补偿管理方法的一大进步。使用保障软件管理系统进行农业人口的管理，可 以及时反映保障人员基数、被保障人员资料和集体土地数量等相关动态数据，通 过网络