（公共管理专业论文）西安市出租汽车经营权配置研究.pdf

摘要 近几年，在全国很多地方，特别是一些大城市( 如西安、银川、郑州、福州等) 因出租汽车经营权诱发的上访、停运、堵塞交通、法律诉讼等公共事件不断，引起社 会各界高度重视。为彻底搞清行业有关情况，笔者以西安市出租汽车经营权为切入点， 对企业经营者、承包人、管理者进行了专题调查。透过出租汽车经营权，映射出行业 内部的矛盾和利益冲突，也显示着行业管理部门太多的无奈。经营权配置问题的复杂 性以及配置方式对行业发展极端的重要性，决定着政府制定公共政策应当遵循的基本 原则和方法。公共政策的制定与实施关系到各方利益群体，涉及到管理部门、汽车制 造商、企业、承包人、车主，集中体现政府在不同利益团体之间对社会公共利益进行 的价值分配，最终达到博弈各方利益的均衡。政策制定和执行的过程也是公共利益界 定和实现的过程，能否制定出科学的、反映各方面利益的、为社会所普遍认同的公共 政策，是一切现代政府所面临的基本问题。本文按照“合作收益、“博弈理论框架， 全面分析博弈各方的地位、作用，提出了“多方合作、共同经营、共同收益、经营特 许、多方所有 的配置模式，并最终实现公司化、集约化经营的思路。 关键词：公共政策、出租汽车、经营权配置 ar e s e a r c ho nt h ed i s t ri b u t i o no ft a x im a n a g e m e n tr i g h t a b s tr a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ed i s p u t e sa b o u tt h el e g a lr i g h tt or u nt a x ib u s i n e s s f r e q u e n t l yc a u s e dq u i t eal o to fi n c i d e n t si nx i a n ，y i n c h u a n ，z h e n g z h o u ， f u z h o ua n ds o m eo t h e rb i gc i t i e s t h e s ei n c i d e n t s1i k et h el o c a lit i e s a p p e a li n gt oah i g h e ra u t h o r i t y ，b u s i n e s ss u s p e n d e d ，t r a f f i cb l o c k s ，o ra n a p p e a li n gt oac o u r t ，e s p e c i a ll ys o m ei n c i d e n t sw h i c hc a u s e dd e a t h sd r a wm u c h a t t e n t i o nf r o mt h ep e o p l eo fv a r i o u sc i r c l e s i no r d e rt og e tac l e a ru n d e r s t a n d i n go ft h e s ei n c i d e n t s ，t h ea u t h o rf o c u s e s o nx i a n st a x ib u s i n e s sa n dm a k e sas u r v e ya b o u tt a x ic o m p a n i e s 。t a x i c o n t r a c t o r sa n da d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e l t h es u r v e yi n d i c a t e st h a tt h e a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n to ft h er i g h to ft a x ib u s i n e s se x p o s e st o om a n y c o n t r a d i c t i o n sh a r d l ys o l v e da n dp o w e r l e s s n e s so fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t i ta l s os h o w st h ec o m p l i c a t i o no ft h ed i s t r i b u t i o no ft h er i g h tt or u nt a x i b u s i n e s sa n dt h el e a d i n gr o l e st h a tt h ed i f f e r e n tw a y so fd i s t r i b u t i n gt h e r i g h tp l a yi nt a x ib u s i n e s s i nx i a n ，p u b li cp o li c ym a k i n gi n f l u e n c e st h e i n t e r e s t o fa l ld i f f e r e n tg r o u p sl i k et a x ic o m p a n i e s ，c a rm a k e r s ，e n t e r p r i s e s ， c o n t r a c t o r sa n dt a x id r i v e r sa sw e l la sa d m i n i s t r a t i v e d e p a r t m e n t i t b a s i c a l l ys h o w sh o w t h eg o v e r n m e n te v a l u a t e sa n dd i s t r i b u t e st h es o c i a lp u b li c i n t e r e s ta n df i n a ll ya c h i e v e st h eb a l a n c e w h e t h e rt om a k es c i e n t i f i cp u b li c p o li c i e st h a ts h o wc o m m o n l ya c c e p t e di n t e r e s ti st h eb a s i cp r o b l e mt h a tt h e p r e s e n tg o v e r n m e n th a st of a c e t h i st h e s i sb a s e so n “m u t u a li n t e r e s t a n d “g a m et h e o r y a n dm a k e sa na n a l y s i so ft h es i t u a t i o n sa n df u n c t i o n so fa l l b e n e f i c i a lg r o u p s ，t h e np u t sf o r w a r dt h ef o l l o w i n gm o d e l so fd i s t r i b u t i n gt h e r i g h t st or u nt a x ib u s i n e s s ：m a n y s i d e dc o o p e r a t i o n ，m u t u a lm a n a g e m e n ta n d m u t u a li n t e r e s t ，s p e c i a lp r i v i l e g e sa n ds t a t e p r i v a t eo w n e r s h i p s f i n a ll y ， t h em a n a g e m e n to ft a x ib u s i n e s sw i1 1r e a c has t a n d a r dl e v e lt o g e t h e rw i t ht h e m a n a g e m e n to ft a x ic o m p a n i e sa n di n t e n s i v em a n a g e m e n t k e yw o r d s ：p u b ii cp o ii c i e s ：t a x i ：d i s t ri b u t i o no fm a n a g e m e n tr i g h t 2 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学位 期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阗。学校可 以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩窜或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时，本人保证，毕业后结 合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育 桃构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做酶任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：毒荔兹 2 扩纱盆”年，? 月- 穸日 1 引言 1 1 问题的提出 通过三十年的改革开放，我国建立了市场经济的基本框架，但理应与市场经济相配 套的各种利益均衡机制却没有或没有完全建立起来，结果就造成了社会局部利益格局的 失衡以及由于利益格局失衡导致的各种社会矛盾。需要指出的是，和谐社会的基础是通 过博弈达到利益均衡，而对目前已经失衡的利益格局如不加控制和调整，则其本身形成 的惯性将成为推动这种格局更加走向失衡的动力。 公共政策影响到各方群体的利益，能否制定出科学的、反映各方利益的、为社会所 普遍认同的公共政策是一切现代政府所面临的基本问题。政府是社会生活的主体，政府 和社会生活密不可分，在维护政治稳定，促进经济发展，推动文化建设，实现利益分配 诸方面发挥着重要作用。由于公共政策本身具有综合性、复杂性、发展性、多元性、实 证性等多方面的学科特点，通过正确制定和有效执行公共政策来提高政府公共政策的质 量，进而促进社会和谐，是非常必要的。 出租汽车行业在任何一个城市里都是高度敏感、备受社会关注的行业，被誉为是“流 动的城市名片一。出租汽车行业的稳定直接关系到社会的稳定，没有稳定就没有和谐。 所谓和谐，最根本的是利益和谐，而利益和谐的核心归根到底是利益均衡。如果能够通 过各方的平等博弈，找到和确立一个兼顾各方利益的平衡点，那么这个社会就会逐渐趋 于和谐，反之，如果一部分人利益的增长总是以损害另一部分人的利益为代价，那么这 个社会就无法和谐。就出租汽车行业来说，它关系到公众的日常出行，是城市公共交通 的重要组成部分，属于准公共产品的范畴。出租汽车行业作为一种准公共产品，其相关 政策的制定无疑关系到公共利益的实现。乘客、驾驶员、车主、企业、汽车制造商与管 理部门之间，其利益关系错综复杂，此长彼消。油价涨了，谁来承担这个成本? 经营亏 了，谁来弥补这个损失，政府无偿延长经营权期限，谁来享受这个利益? 等等等等 本文将以出租汽车经营权配置这一公共政策的制定过程为切入点，研究探讨公共政 策，意在对我国当前的公共政策制定提供有益的借鉴，更好地实现公共决策中的利益均 衡。 1 幺文献综述 目前，专门针对出租汽车行业管理问题和经营权配置问题进行集中研究的专著和论 文不多，具有代表性的研究及观点表现在以下几个方面： 1 2 1 经营权涉及的四大关系 出租汽车经营权在配置、管理过程中，主要涉及管理部门、企业、承包人、个体车 主、驾驶员、乘客等方面。这些不同利益群体，构成了政府监督与市场调节、社会效益 与经效益、公开竞标与公平经营、公司使用与公民使用的四大关系。在现阶段及可预见 的未来，政府居于中心地位，发挥着极其重要的作用。政府发挥作用的方式是通过制定 经营权出让、转让、监管的法规、政策、办法，来维护不同利益群体之间的公平、公正， 以保持行业健康稳定和谐发展。 1 2 2 主张个体化的观点 张曙光认为，从世界各国的情况来看，实施数量控制的常用办法是政府拍卖经营特 许权。一般来说，政府拍卖经营特许权有两个原则：一是将特许权卖给直接经营者；二 是出卖特许权给企业，收入归政府所有。世界各大城市出租汽车行业特许经营权一般都 直接卖给出租车经营者个人，北京却不是这样。政府没有拍卖特许经营权，而是几乎全 部把特许权无偿交给了出租汽车公司，公司名义上是统一经营。但是鉴于出租汽车个体 营运的特性，实际上是公司把特许权卖给经营者个人，保证金和“份子钱一就是取得经 营特许权的售价。西安曾在1 9 9 5 年首次拍卖时，将很少特许权卖给经营者个人，大部 分都卖给公司，其后在历次拍卖时，再未面向经营者个人拍卖，公司将从政府手中取得 的特许权一次发包给司机个人。在国外，出租汽车行业基本上是个体经营，没有什么出 租汽车公司，因而也没有“车份钱一、“企业管理费 一说。少了出租汽车公司这一层， 取消了“车份钱 和所谓的“企业管理 ，租价可以降低，消费者可以得到实惠，经营 者的收入可以增加，国家的税收也不会减少，留下的就是出租汽车行业的管理问题。实 际上，现代科技已经为管理出租汽车行业提供了成熟的方案。即“一卡到底 。只要一 张磁卡，你不上税，计价器不动；你不交养路费，计价器不动；特许权到期，计价器不 动；如此等等。包括你的卫生、服务等均可以实现电子数据化管理。 2 1 2 3 主张对出租汽车总量进行控制，取消公司的观点 余晖认为，出租汽车行业是一个可完全竞争的行业，其从业者的进入壁垒几乎为 零。如果有必要对它加以管制，只需要事前通过法律规定行业准入的若干条件，如司机 必须是身心健康、无传染病和精神病史、有若干年的驾驶经历以及上下限年龄的限制， 再由申请经营者向管理部门出具包括这些信息的真实文件，就应该可以取得行业准入资 格，在进行税务登记后，即可营业。出租车的服务价格，可以通过公开听证的方式加以 确定。事后的监督，包括无理拒载、价格欺诈、绕路、车容、车内卫生等，则主要通过 乘客投诉，由管理部门或经营者自愿组成的行业协会进行处罚。这中间没有必要引入出 租汽车公司通过经营资质准入，即控制出租汽车经营权数量来达到宏观调控的目的。 史际春认为，北京市控制出租车总量和出租车企业规模是典型的计划经济思维和 行为定式，殊不知，适当的出租车总量是由价格、供求、替代交通工具等综合因素交互 作用的一种发展的、动态的平衡。企业的大小与其经营管理素质并没有也无须有必要的 联系，如果出租车总量和出租车企业规模可以用行政来控制的话，我国就根本不必搞个 人经营者的改革开放、不必实行社会主义市场经济了。 盛洪认为，目前出租汽车公司与经营者( 司机) 的合同是不平等的条约，个人经 营者的谈判地位与出租汽车公司管理者的谈判能力是不对称的。在目前劳动力供给过 剩、资本稀缺的情况下，合同只能是可以接受或可以被迫接受的，但显然不利于个人经 营者利益，不利于行业稳定发展。 1 2 4 加强行业管理的观点 西安市出租汽车管理处曾就运价问题采用成本利润法进行过研究分析，并以此作 为依据确定出租汽车经营权租价。此做法忽视了相关可替代交通方式对出租汽车的影 响，且在测定过程中部分经营数据差异性较大，很难得出广泛认可的结论。 郭文玲从改革开放以后中国社会经济发生巨大变化的角度，对出租汽车行业的政 府规制方面进行了研究，研究内容主要集中于政府规制的变化及其对行业的影响。 西安出租汽车协会研究了西安市出租汽车企业经营成本与驾驶员运营情况、西安 市市民乘坐出租汽车需求情况、西安市的出租汽车定位、价格体系经营环境等问题。 3 西安市交通局研究了对出租汽车企业社会保障和财务管理方面的问题。认为要解 决出租汽车行业的问题，必须加强对出租汽车行业社会保障、财务等方面的基础管理工 作。 笔者认为，取消出租汽车公司，实行个体化的观点值得商榷，尽管那样做能解决一 些现实问题，即可能使经营者个人的收益暂时有所提高，但同时也忽略了另外一些管理 和保障方面的重要问题尤其是出租汽车行业的公益性及其产品( 服务) 的准公共产品性 质。一是必将加大政府管理的成本，不利于经济的改革和发展；二是目前西安市的出租 车经营者个人总体素质不高，需要加强日常的教育和培训，出租汽车企业为此承担了大 量的工作，政府和其它中介组织目前不可能完全做到；三是个体出租汽车的抗风险能力 差，出租汽车不论天气环境每天都要在全市大街小巷上行驶，不可能不出现事故，保险 公司的赔偿有限，可能使事故得不到妥善处理；四是个体出租汽车经营者普遍存在“包 赚不包赔一的心理，当市场形势不好，出现暂时的经营困难时，极易引起社会不稳定。 当然，在现阶段市场经济条件下，还是要鼓励不同规模，不同性质的经营形式并存，互 为补充，协调发展即出租汽车经营权的配置形式可以多样化。 1 3 研究方法及主要观点 本文以出租汽车行业管理为背景，以公共管理学、政治学、经济学为理论基础，讨 论在行业公共政策制定过程中如何实现不同利益团体的利益均衡。在方法上坚持理论与 实际相结合、定性分析与定量分析相结合、横向对比与纵向对比相结合，并辅以图表进 行更进一步的阐述。本文对大量专著进行阅读分析，广泛搜集关于出租汽车行业的文章、 报道、案例，查阅历年统计年鉴的相关数据，走访出租汽车经营者，了解经营出租汽车 的经营成本、各项税费、收入等具体资料，为本文数据的真实性、可靠性提供了详实依 据。 本文的主要观点有：( 1 ) 公共政策的本质是体现政府在各种利益团体之间对社会公 共利益进行价值的分配过程，最终达到各方利益均衡；( 2 ) 公共政策日益从静态的政策 形式发展为一种动态的公共政策网络；( 3 ) 出租汽车经营权的合理配置是隐含在行业稳 定、公营和私营、企业经营管理模式、驾驶员管理模式、驾驶员与企业的关系以及社会 保障等行业问题之中的核心问题，牵一发而动全身，是关系行业发展的根本问题；( 4 ) 4 以往的自发配置、行政审批和单纯市场化的招投标配置方式都在实践中遇到了巨大的困 难，并在市场环境发生变化时反复表现出来，影响了行业发展和利益均衡，导致了今天 不同经营方式共存的局面。 2 出租汽车市场需求分析 2 1 出租汽车的定义及性质 2 1 1 出租汽车的定义 1 9 8 5 年1 1 月颁布的中华人民共和国国家标准城市公共交通常用名词术语中， 把出租汽车定义为：充分满足乘客意愿而被雇佣的营业汽车；中华人民共和国建设部和 公安部于1 9 9 7 年1 2 月2 3 日联合发布的6 3 号令 ：城市出租汽车管理办法第三条把出 租汽车定义为：经主管部门批准的按照乘客和用户意愿提供客运服务，并按照行驶里程 和时间收费的5 座以下的客车。2 0 0 4 年施行 西安市出租汽车管理条例中，把出租 汽车定义为：取得营运资格，根据乘客意愿提供客运服务，按照行驶里程、时间计价收 费的客车。 2 1 2 出租汽车的性质 作为人类社会分工发展必然产物之一的出租汽车行业，和其他行业一样，总体上讲 具有生产和服务的双重属性。但作为一个具体的行业，在实际运作的过程中，往往充当 不同的角色，起着多重的作用。因此，也就具有性质上的多样性。具体来讲有以下三个 方面： 第一，社会公益性 出租汽车不仅是城市公共交通工具的一个重要组成部分，也是现代化城市中不可缺 少的层次较高的公共交通工具。作为社会的公共事业，我们强调经济效益和社会效益的 统一，但更注重的是社会效益。 第二，双重服务性 出租汽车的主要生产活动是将乘客从甲地送往乙地，实现其在空间上随时间变化而 位移的目的，亦即利用营运型汽车，为乘客提供各种营运服务。这一生产活动既是出租 s 汽车司机驾驶营业车辆的生产过程，又是满足乘客从甲地位移到乙地的消费过程，既不 增加“产品 的数量，更不改变乘客对象的物理状态和化学性质，因而呈现了明显的服 务性。所以，从服务性行业的类别划分来看，出租汽车是利用有形商品和设备直接为消 费者服务的行业。 在我国，出租汽车的这一服务特性又明显的呈现出双重性，即公共服务性和赢利服 务性的有机统一。在社会主义条件下，作为城市基础性公共设施之一的出租汽车行业， 其公共服务性主要来源于其社会公益性，是社会公益性的主要表现之一，因而也就决定 了出租汽车行业是一个服务性很强的“窗口一行业，从某种程度上体现着一个城市，乃 至一个国家的现代化文明发展程度；但同时，出租汽车行业又被纳入市场经济的运行轨 道，在市场优胜劣汰竞争规律作用下，作为相对独立营运的经济实体，只有在为社会提 供服务的同时，获得最佳的经济效益，才能在市场竞争中生存和发展，因而，出租汽车 的这种营利性，是市场经济条件下固有的属性之一。当然，这种营利性服务，是在国家 宏观调控之下受法律、法规约束的，不能因片面追逐经济利益而损伤其社会公益性。 第三，生产特殊性 首先，作为社会服务性行业，出租汽车参与了社会生产和经济活动。出租汽车的乘 客来自社会各个方面、各个阶层，有着不同的目的和动机。无论是个人生活、政治活动、 社交活动还是经济活动，都往往会利用出租汽车作为其实现争取时间，获得信息，提高 工作效率，达到最佳经济效益的工具。如果离开了对社会提供“方便、快捷、舒适、安 ， 全一的出租汽车，那么物质产品的生产，科学技术的进步，商品经济的繁荣，乃至人类 社会的发展，都将可能受到不同程度影响。出租汽车生产在社会生产和经济活动中有着 十分重要的地位。与此同时，出租汽车的服务，节省了时间，缩短了空间，提高了社会 经济运作的效率，并通过为其提供服务的对象，最终实现社会的价值增值，促进社会的 整体发展。 由此可见，出租汽车既参与了社会产品的生产和经营活动，又间接地创造了价值， 推动了社会的进步，是国民经济生活中具有特殊性的生产、服务部门，是社会发展不可 缺少的一个环节。 6 2 2 出租汽车市场状况 中国是一个出租汽车市场潜力巨大的国家，这个潜力巨大的市场是由下面三个因素 构成的。第一，在过去3 0 年改革开放和发展过程中，社会结构发生了明显分化，城市 工薪居民生活水平明显提高，商业类中高收入者也开始出现；第二，私家车虽然发展很 快，但总体来说，受交通拥挤、停车场地欠缺、油价波动及高昂养车费用制约，普及率 并不高，大量没有私车的中等收入者往往多成为或宁愿成为“打车族 ；第三，城市公 交虽然票价低廉，但行驶缓慢、乘客拥挤，乘车环境相对较差，部分收入尚可，追求时 间效率的市民就成为“打车族 。同时，部分打车者的费用可以公费报销，也扩大了“打 车族一的规模。正是这个巨大的市场，使得出租车成为一个具有相当规模和利润空间的 行业。 目前西安市拥有出租汽车1 0 7 6 2 辆，其中产权属于企业所有的6 7 4 3 辆，占总数 6 2 6 ；产权属于个体经营户所有的4 0 1 9 辆，占总数3 7 4 ，分布在5 3 家经营企业之 中。从业人员总数达2 5 万余人。年平均客运量约2 5 亿人次。年上交税费近1 亿元。 出租汽车行业的车型主体是富康、捷达、比亚迪等中档车型，占总数9 9 ，桑塔纳2 0 0 0 型、3 0 0 0 型、红旗高档车型仅占总数的1 ，年营运收入约1 5 8 亿元。日平均行驶里程 为3 7 7 公里，日平均实载里程为1 9 7 4 公里，空驶里程为1 7 9 6 公里，里程利用率约为 5 2 3 。近年来，由于车型档次提高，油价持续上涨，使投资运营成本大幅增加，出租 汽车效益大幅下滑，微利经营甚至亏损营运，引起广大经营者思想波动，造成整个行业 不够稳定。( 见表1 ) 表1 出租汽车行业概况1 总车数企业自有车数 比例( ) 个体工商户 比例 ( 辆)( 公户)( 私户) ( ) 车辆数 1 0 7 6 26 7 4 36 2 6 4 0 1 93 7 4 中档 6 6 0 89 83 9 3 29 6 车型( 富、捷、比) 分布高档 1 3 528 74 ( 桑、红) 年营业收入 1 5 8 亿元 l 本表数字摘自2 0 0 7 年度西安市出租汽车管理处工作报告。 7 单车日均 行驶里程 3 7 7 公里 单车日均 营运罩程 1 9 7 4 公里 单车日均 1 7 9 6 空驶里程 单车日均 5 2 3 里程利用率 2 3 出租汽车在城市交通的比重 出租汽车运营系统( 出租汽车行业) 是指由各个档次的车辆、出租车驾驶员、行业 经营者( 个体户、出租汽车公司等) 、行业管理部门组成的，为广大乘客群体提供出租 客运服务的社会经济系统。出租汽车是城市公共交通的重要组成部分，同时出租汽车的 特征决定了它与其城市公交系统可以形成有效合理的分工体系。 就发达国家主要城市而言，出租汽车主要定位于商务乘客、旅游以及有其他特殊出 行需求的群体，城市公共交通和轨道交通为绝对主导，出租汽车不作为日常通勤的工具， 出租汽车车型档次高，大部分城市出租汽车客运量仅占城市公共交通运载量的5 。而 在我国，出租汽车已经成为大众日常出行和紧急需求的工具，出租汽车在居民通常选择 的出行方式中居于第三位，仅次于公交、地铁，有高达6 3 的居民认为出租汽车是其通 常选择的出行方式之一。据测算，我国大中城市出租汽车客运量以1 2 - 1 3 的比例，远 高于世界发达国家。 3 出租汽车行业的发展概述 3 1 出租汽车行业的发展历史及现状 3 1 1 初始时期( 1 9 8 6 年以前) 新中国成立后，西安市政府集中力量发展公共汽车和电车，以人力三轮车为城市辅 助交通工具，未发展出租汽车业。1 9 7 8 年党的十一届三中全会后，在实施改革开放政 策推动下，西安市出租汽车应运而生，根据出租汽车业务和旅游事业需要，政府决定购 置1 5 辆上海牌轿车，成立西安市第一个国营出租汽车队，由西安市公交公司经营。1 9 8 0 r 年4 月移交给西安市第二汽车公司经营。1 9 8 1 年4 月西安市第二汽车公司率先组织社 会客车经营出租联运业务，并先后投资购买2 3 辆华沙牌小轿车、天津牌旅行车、1 0 辆 国产大轿车，扩大出租汽车业务，1 9 8 2 年该公司的出租汽车增加到1 0 2 辆，并改名为 西安市出租汽车公司。与此同时，1 9 7 9 年1 月省级各涉外单位成立陕西友谊汽车公司， 拥有各式轿车8 2 辆，经营外宾、华侨和港澳旅游者租用车辆业务。1 9 8 4 年陕西友谊汽 车公司改名陕西省旅游汽车公司，拥有出租汽车1 5 9 辆。到1 9 8 5 年底我市共拥有各类 出租汽车3 0 0 辆。 3 1 2 发展时期( 1 9 8 6 年1 9 9 5 年7 月) z 以西安市出租汽车管理处成立为标志，西安出租汽车行业进入发展时期。1 9 8 6 年8 月2 5 日西安市机构编制委员会下发关于同意市公用事业局设立出租汽车管理处的批 复，1 9 8 6 年9 月1 日西安市出租汽车管理处( 以下简称管理处) 正式挂牌对外办公。 随着改革开放的深入发展，市场经济逐步繁荣，1 9 8 5 年4 月1 9 日国务院转发城 乡建设环境保护部关于改革城市公共交通工作报告的通知，明确指出：发展城市公共 交通要实行多家经营，统一管理的方针。1 9 8 6 年初，西安市委、市政府决定“大力发 展出租车，增加各种车辆，扩大经营范围，方便群众租车 ，同时提出以发展旅游业为 突破口，大力发展第三产业。1 9 8 6 年末西安市经营出租汽车的公司、车队发展到3 7 家， 拥有各种出租汽车1 1 0 0 多辆，其中1 5 座以下出租汽车5 8 6 辆，个体经营的出租汽车 6 2 辆，出租汽车总数比1 9 8 4 年增长2 6 倍，日客运量增长至2 万余人次。 1 9 9 1 年全市出租汽车达到4 8 4 1 辆，1 9 9 2 年达到4 9 9 4 辆。为控制车辆快速增加， 根据西安市公用事业管理局关于经营出租汽车业务实施抵押金办法报告的批复( 市 公企字( 1 9 9 2 ) 0 2 3 号) ，从1 9 9 2 年1 2 月起实行发展车辆“收取抵押金一政策，1 9 9 3 年全市出租汽车达到7 6 8 8 辆，1 9 9 5 年达到9 8 7 8 辆。 3 1 3 规范时期( 1 9 9 5 年8 月至今) 以1 9 9 5 年8 月2 3 日西安市首次拍卖出租汽车运营指标( 经营权) 为标志，西安出 2 本节数字摘自西安市出租汽车管理处改革开放三十年成果辉煌 9 租汽车发展进入规范时期。出租汽车行业主要依靠民间资金，车辆总数较1 0 年前增长 近3 3 倍。为抑制车辆过快增加，市政府提出了“总量控制、微量发展、有偿出让、逐 步过渡一政策。1 9 9 5 年8 月2 3 日西安市首次拍卖出租汽车运营指标5 0 0 辆，平均中标 价格为每辆出租车l o 年经营期3 8 万元。这次拍卖的成功举行，标志着行业经营权管 理由无偿审批转入有偿使用新阶段，政府行业管理政策由行政手段逐步转入经济调控， 是行业发展由发展时期步入规范时期的一个重要转折点。截止2 0 0 3 年最后一次有偿出 让，全市共组织有偿出让5 次，出让指标1 4 5 2 辆，出让价格由最初的3 8 万元上升到 1 7 9 万元。至2 0 0 8 年l o 月，全市共有出租汽车1 2 7 8 6 辆，其中市区1 0 7 6 2 辆、郊县 2 0 2 4 辆。 为平稳解决出租汽车无偿使用与有偿使用产生的不平等竞争，经市政府批准，从 1 9 9 5 年8 月2 4 日起对过去行政审批无偿使用的出租汽车，采取“并轨一的方式，纳入 经营权有偿使用，在其车辆更新时，收取“并轨费一( 1 9 9 5 年拍卖平均中标价格的8 0 ， 即3 万元) ，给予1 0 年经营期。截止2 0 0 0 年1 0 月3 1 日，西安市将行政无偿审批车辆 全部纳入有偿使用范畴，向市政府上交拍卖金和“并轨费两项合计4 2 7 亿元。每年 全行业向市财政上交的税费也超过了1 亿元。 经过近1 3 年的规范和发展，西安市出租汽车行业面貌发生了很大变化，车型结构、 车容车貌、服务质量均得到了明显提升，全市1 2 7 8 6 辆出租汽车全部达到排量1 3 l 以 上，环保节能型车辆占到总数的9 9 2 ；通过加大市场秩序整顿力度，建立驾驶员诚信 档案，进行教育培训等多种管理措施，服务质量合格率达到9 9 7 。西安市出租汽车行 业的管理水平已达到全国中上水平。 3 2出租汽车行业的经营管理 3 2 1 初始时期管理( 1 9 8 6 年以前) 3 1 9 8 6 年以前西安市只有3 0 0 辆出租车，规模小、影响小，经营出租汽车业务的全部 是国营企业，出租汽车驾驶员全部是国营企业的内部正式职工。企业管理主要依靠自律， 企业对驾驶员实行“任务制 管理模式，企业负责加油、维修车辆和职业培训教育，驾 3 本节数字事例摘自西安市出租汽车管理处改革开放三十年成果辉煌) 。 1 0 驶员负责完成定额任务( 每日定额：菲亚特1 2 6 p 4 5 元、波萝乃茨5 5 元、拉达6 0 元、 马自达7 0 元，尼桑、皇冠1 0 0 元) ，企业按照国家职工工资标准发放工资和奖金( 合计 约1 5 0 元月) ，完不成的，按照比例扣发。出租汽车营运采取“驻点 经营，按照实际 行驶里程收费( 当时陕西省制订了出租汽车收费指导标准) ，在火车站东广场、钟楼、 西安饭庄、鼓楼、新城广场、西郊飞机场等地设有营业站点，派驻专人管理，出租汽车 在站点排队拉客。陕西省旅游汽车公司则以外宾包车为主。 3 2 2 发展时期管理( 1 9 8 6 年1 9 9 5 年7 月) 1 9 8 7 年3 月西安市政府颁布西安市客运出租汽车管理办法，对全市出租汽车( 含 1 5 座以下面包车) 统一实行行业管理。管理处从加强基础管理入手，健全规章制度， 加强稽查监督，积极为经营者服务，在短期内行业管理取得显著成效。 l 、登记建卡，核发营运证书 对西安地区经营各种客运汽车出租业务的单位、联户和个人进行包括经营性质、经 营范围、车辆条件、车辆停放、油料供应、车主及司机简历等内容的统一登记，建卡注 册，全面审验经营资格条件。在此基础上核发全市统一的出租汽车营运证，建立车辆、 驾驶员档案。 2 、业务管理 一是票据管理。管理处协同税务局对1 9 8 6 年1 2 月底前各企业自行印制的发票、车 票全面清理。自1 9 8 7 年1 月起，一律使用由管理处会同物价税务部门印制的出租汽车 发票和定额车票，制定有关管理、发放、使用办法，按户发给购票本，实行按车型定额 配票，建立分户台帐。1 9 8 7 年1 1 月起由管理处代征、补征国税，仅两个月时间代征补 征税款2 0 多万元，1 9 8 8 年代征国税1 7 0 多万元。到1 9 9 5 年累计代征国税8 4 7 3 万余元。 二是营运管理。出租汽车统一服务标志，一律安装顶灯、专用牌照，车身喷涂单位名称、 监督电话，要求司机随身携带营业证、驾驶执照和服务上岗牌。自1 9 8 7 年2 月起，规 定出租汽车必须安装计价器，否则不得营运。为便于群众监督，在各主要调度站和出租 汽车内张贴价格表和计费办法。三是站点管理。在机场、火车站、长途汽车站、钟楼等 1 1 处建立调度站，实行昼夜值班，对国营、集体、个体营运车辆一视同仁，按序排队，调 派车辆，使机场、车站的营运秩序大为改善。四是运价管理。1 9 8 6 年9 月市公用事业 局、物价局转发执行陕西省出租汽车统一价格，按行车里程计费，按车型定价( 具体标 准见下表2 ) 。 表2 出租汽车租价标准 车型运价( 元公里)车型运价( 元公里) 菲亚特1 2 6 p o 4 拉达、南斯拉夫小红旗、 0 5 达契亚、上海 皇冠、尼桑 0 7伏尔加、波罗乃茨、马自 0 6 达6 2 6 型 国产旅行车 0 7 - 1 1尼桑旅行车 1 2 3 、企业管理 一是组建联营车队。1 9 8 6 年后为加强个体经营车辆管理，管理处先后组建4 3 家个 体联营车队( 后改为服务部) ，解决了政府在行业管理方面人员不足的困难，杜绝了个 体车辆的偷、漏税，使行业管理和发展纳入健康有序的轨道。二是开展职业培训。自 1 9 8 8 年9 月起，管理处对全市出租汽车司机分期分批上岗轮训，系统学习行业管理政 策、规定、运价、计量、交通安全条例、治安防范知识及职业道德等课程。三是企业经 营管理。1 9 8 8 年市出租汽车公司在全市率先与司机签订为期6 年的承包合同( 押金5 0 0 0 元，月任务由1 5 0 0 元提高到3 0 0 0 元，不负责工资、加油、维护等) 。1 9 9 2 年起在全市 率先开始实行“大包修经营模式( 企业将车辆一次性承包给驾驶员，驾驶员每月向企业 交管理费、国家税费) 并沿续至今。 4 、市场监管 市场监管主要包括两个方面。一是建立稽查队伍。管理处成立稽查科，建立专职稽 查队伍，专门处理乘客投诉，检查出租汽车运价违章，制定“退一奖二罚十一办法，即 对投诉者除退还多收款外，以违规处罚款的2 0 作为奖励；对违规司机处以1 0 倍罚款。 聘请人大代表、政协委员、新闻单位、群众团体、各界人士组成社会义务监督网，发给 出租汽车检查证；实行专业人员经常查、经营企业互相查，每月定时联合查，检查内容 1 2 包括驻站检查服务标志设施、车辆卫生、中途挡车检查计价器使用情况，乘车检查运价、 服务规范等，从而有力地打击了乱收费、欺诈乘客的歪风。二是整顿客运市场，提高服 务质量。1 9 9 0 年1 2 月中旬到1 9 9 1 年4 月底，市政府专门成立整顿出租汽车行业领导 小组，由主管副市长任组长，公安、工商、税务等部门配合，组成一个3 0 人的整顿队 伍，对全市3 0 0 0 多辆出租汽车进行为期百天的突击检查，共查处2 7 2 8 辆次，其中，不 使用计价器2 8 2 辆，未安装计价器2 1 辆，计价器损坏1 8 8 辆，高收费4 0 1 起，其它违 章1 6 8 起。从1 9 9 2 年4 月起至1 9 9 5 年4 月，在全行业又开展了为期三年的以“狠刹高 讨运价歪风、重新进行经营资格审查、整顿经营作风、严厉打击黑车一为主要内容的大 整顿活动。市政府成立了整顿领导小组，由副市长任组长，公用、公安、物价、工商、 技术监督、税务等部门参加，下设办公室，与管理处合署办公。抽调人员，组成强有力 的专业整顿队伍。提出了“一年初见成效，两年巩固提高，三年上新台阶达到全国同行 先进水平 的奋斗目标。这次整顿活动，在行业内外产生广泛影响，有力地提高了行业 服务质量和经营管理水平。 3 2 3 规范时期管理( 1 9 9 5 年8 月至今) 加强法规和制度建设 一是理顺管理体制。2 0 0 3 年市政府出台实施区县出租汽车管理办法，各区县成 立了出租汽车管理机构，实现了市、县( 区) 业务统一，责任明确。二是实行委托管理。 2 0 0 4 年起管理处对火车站、飞机场及七个区县出租汽车实行行政执法委托管理，较好 地促进了区域内出租汽车管理工作。三是出台行业法规。经省人大常委会九届三十二次 会议批准， 西安市出租汽车管理条例于2 0 0 2 年1 2 月1 日颁布实施，2 0 0 4 年对条 例进行了重新修订。2 0 0 8 年9 月，市交通局发布西安市出租汽车驾驶员规范服务 管理办法，以规范性文件形式，对驾驶员服务标准做了明确规定。四是完善管理制度。 1 9 9 8 年起在全行业相继出台实施了资质管理制度、目标管理制度、分片管理制度、服 务质量定查日制度、个体车辆委托管理制度、每月服务质量讲评制度共六项基础性制度。 从2 0 0 0 年起，在全国同行业较早地推出了l ：出租汽车承包合同、 出租汽车个体工商 户管理服务协议两类格式化合同。1 9 9 9 年起在全行业出台实施西安市出租汽车驾 1 3 驶员规范服务达标标准、 西安市出租汽车车容车貌达标标准。2 0 0 4 年起实行“导向 牌 交班和投诉电话语音系统。2 0 0 3 年实行座套一天一换、每换必洗。2 0 0 5 年起开始 建立服务档案、黑名单制度，实行每月市场检查面不低于3 0 的抽查制度。2 0 0 6 年配合 执行新运价，安装新计价器。2 0 0 8 年实行一人一卡、持卡上岗制度。五是经营环境不 断改善。全市建成加气站6 0 余座，在冬季用气高峰期，全力保证出租汽车用气。公布 了出租车行政事业性收费项目，规范了经营服务性收费，取消了出租车的客运附加费、 运输管理费、火车站载客收费。取消了部分禁行路段，在火车站和飞机场建立流动循环 车场，在全市建立了近3 0 0 个临时停靠点，出租汽车经营环境得到明显改善。 2 、加强行业基础管理 一是2 0 0 1 年起市政府出台实施对更新中、高档车给予延长经营期、优惠有偿使用 费的两项鼓励政策，进一步激发了经营者更新中、高档车的积极性。以富康、捷达、普 桑为主体，帕萨特、红旗、中华为补充的排量1 4 l 以上车型开始批量进入行业，奥拓 车逐步淘汰，到2 0 0 4 年最后一辆奥拓退出市场，长达五年的提高车辆档次工作全面平 稳完成。2 0 0 7 年市政府出台实施了再次延长经营期优惠政策，鼓励经营者更新比亚迪 车型，比业迪f 3 、f 6 开始批量进入行业。二是加快企业整合。经营企业多、小、弱、 散是影响行业管理服务水平的重要因素。2 0 0 3 年西安市人民政府批转市交通局关于 加快出租汽车企业整合，提高车型档次实施意见的通知( 市政发 2 0 0 3 3 6 0 号) 下发后， 极大地促进了企业兼并整合的步伐，截止2 0 0 8 年，已有6 5 个企业参与兼并，企业数量 已由整合前的1 1 8 家减少至5 3 家，6 0 多家企业被重组，5 0 0 辆车以上的企业有4 家， 企业实力明显增强。三是调整运价结构。2 0 0 2 年7 月1 日起，统一了全市出租车起步 价，将排量1 8 l 以下车型起步价统一由6 元调降为5 元，公里租价由1 4 元下调为1 3 元。此后随着燃油价格一路走高，为适应形势变化，2 0 0 4 年9 月1 日起又统一将起步 价恢复为3 公里6 元。2 0 0 6 年1 月1 日，西安市对运价结构做了全面调整( 即现行运 价标准) ，增加了计时运价，启用了具有票据打印、i c 卡功能的计价器。从实际运行效 果看，这次调价是最成功的一次，受到各方面好评。与调价前相比，行业经济效益明显 回升。 4 本节数字、运价标准均来自西安市物价局及西安市出租汽车管理处相关文件 1 4 3 、加强市场监管 一是建立长效监管机制。2 0 0 5 年起各区县出租汽车管理所相继成立了稽查队。2 0 0 6 年起又与9 个受委托执法单位、公交分局建立了打击非法营运的联动机制、长效机制。 二是整顿营运秩序。2 0 0 2 年由市交通局统一组织，开展了为期三个月的“打黑纠违 专项行动，共查处非法营运车近5 0 0 辆，集中销毁黑车9 l 辆，有效地遏制了非法营运 的猖獗势头。2 0 0 3 - - 2 0 0 8 每年都组织多次专项行动，行动中，共查获非法营运车和跨 区营运车3 0 0 0 余辆，稳定了市场经营秩序，受到广大经营者和社会各界好评。 4 出租汽车经营权问题分析 4 1经营权是出租汽车行业发展到一定历史阶段的产物 出租汽车在我国虽然已有近百年的历史，但是直到十一届三中全会以后，随着改革 开放以及市场经济体制的逐步建立，我国出租汽车行业才真正有了突飞猛进的发展。从 出租车发展历史看，出租汽车经营权问题十分复杂，有历史遗留的问题，有政策延续性 的问题。从全国各地来看，出租汽车经营权大致经历了由政府主管部门按照开业条件无 偿行政审批；发展到一定规模程度，政府采取行政干预，实行宏观调控，或公开拍卖或 公开招投标；然后再到当前的全部限制发展这一基本过程。因此，政府配置经营权应严 格遵循市场规则，应以服务质量为主要条件，设置一定的期限，确定合理的车型结构和 价格，建立科学的资源配置和宏观调控机制，保持市场供需基本平衡。 4 2 经营权问题的现状 经营权是出租汽车的内在本质，与车辆是一个共同体、理论上是不能分割的。而现 实的经营权则是“政府批发、企业零售、个人出资、登记归公一，即