（公共管理专业论文）我国公务员激励机制的设计.pdf

摘要 公务员激励不足是各国普遍存在的一个问题，在我国这个问题同样存在，甚 至更为严重。国内外学者对公务员激励问题进行了众多研究，但大多是建立的传 统的激励理论基础之上的，而传统的激励理论的着眼点是个体的行为分析，其对 如何激励个体提供了很好的理论指导，而对如何设计一个长期、有效的激励机制 却无能为力。随着信息经济学的发展，对激励问题的研究受到了经济学家的广泛 关注。如何将现代的激励机制设计理论引入到我国公务员激励机制的设计中 来，是一个值得探索的问题。 本文的创新之处在于运用激励机制设计理论对我国公务员激励机制进 行分析和设计。在简单介绍激励和激励机制等概念的基础之上，本文首先分析了 我国公务员激励问题产生的原因：认为存在着对目标冲突、进而对公务员由于“经 济人”属性而带来的“个人理性”的漠视乃至否认现象；同时还存在着由于政府 部门高度的集权化管理而带来的委托人代理人之间的主次关系颠倒和信息 不对称现象。在我国公务员现有的激励机制的约束条件上，一方面存在着普通人 才的参与动机较强而高层次人才的参与动机微弱的现象：另一方面存在着在制度 层面和技术层面的激励不相容现象。 在对我国公务员激励问题进行分析之后，本文提出了我国公务员激励机制设 计的思路和策略，认为我国公务员激励机制的设计应该从四个方面来进行：正视 目标冲突、减少信息不对称、强化参与动机和寻求激励兼容。在减少信息不对称 方面有分权化管理和政务公开策略；在强化参与动机方面有提高公务员待遇和拉 大公务员待遇差距策略；在实现激励相容方面有制度层面和技术层面的策略等。 关键词：公务员；激励；激励机制 a b s t r a c t s h o r t a g e o fc i v i ls e r v a n t si n c e n t i v ei sac o m m o np r o b l e mi nt h e w o r l d o fc o u r s et h e r ea r et h es a m es i t u a t i o ni no u rc o u n t r y ，e v e rm o r e s e r i o u s ，t h o u g hal o to f s c h o l a r sh a v ed o n eal o to fs t u d i e si nt h i sf i e l d ， t h es t u d i e sa l m o s ta l lf o c u s e do nt h ep e r s o n n e li n c e n t i v e ，t h u sb r i n g sa p r o b l e mt h a tw ec a n td e s i g na ne f f e c t i v ei n c e n t i v em e c h a n i s m ，w h i c h c a l lw o r kw e l la tl o n gt i m e t h i ss t u d yt r i e st ou s et h ei n c e n t i v em e c h a n i s mt h e o r yt oa n a l y s et h e c h i n e s ec i v i ls e r v a n t si n c e n t i v e ，a n dt r i e st od e s i g na ne f f e c t i v ei n c e n t i v e m e c h a n i s m i no r d e rt o d e s i g na ne f f e c t i v e i n c e n t i v em e c h a n i s m ，t h i s p a p e ra n a l y s eo u rc o u n t r y si n c e n t i v ea ta b o v e f i r s t ，t h ea u t h o r t h i n k st h e n o ws i t u a t i o nn e g m i v ea n de v e nd e n yt h ep e r s o n n e lr e a s o nw h i c hc o m e f r o mt h ee c o n o m i ch u m a n 。s e c o n d ，t h eg o v e m m e n tc a n tb eb a l a n c et h e i n f o r m a t i o n a tt h es a m et i m e ，t h e r ea r es o m eo t h e rr e a s o n st h a tp r e v e n t t h es t e po fo u ri n c e n t i v em e c h a n i s m a f t e rt h ea n a l y s i st h es t u d ys h o wt h ei d e ao fo u ri n c e n t i v em e c h a n i s m t h ea u t h o rt h i n kt h ed e s i g ns h o u l dp u te f f o r to nf o u ra s p e c t s ：f a c et h e p r o j e c tc o n f l i c t ；r e d u c e t h eu n b a l a n c eo i l i n f o r m a t i o n ；s t r e n g t h e nt h e m o t i v et op a r t i c i p a t e ；f i n di n c e n t i v ei n c o r p o r a t i o n k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t s ；i n c e n t i v e ；i n c e n t i v em e c h a n i s m 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专、l k 学位论文我国公务员激励机制的设计 l 、绪论 改革开放以来，我国在深入进行经济体制改革的同时，也积极稳妥地推进政 治体制改革，努力建设与社会主义市场经济相配套的人事管理体制，实施了国家 公务员制度。经过1 0 年的努力，我国公务员制度建设取得明显成绩，但也有不 足。一方面，有中国特色的国家公务员制度已经基本建立；另一方面，我国公务 员管理中还存在着严重的激励问题。 1 1 中国特色的国家公务员制度基本建立 1 9 9 3 年1 0 月1 日，我国国家公务员暂行条例正式颁布实施，标志着我 国国家公务员制度建设开始启动。在党中央、国务院及地方各级党委、政府的领 导下，通过各级组织人事部门的辛勤工作，经过调研准备、试点运行、推行实施、 健全完善四个阶段的多年努力，我国人事管理体制实现了历史性跨越，有中国特 色的国家公务员制度已经基本建立。体现在： 公务员管理法规体系初步形成。建立国家公务员制度，就是通过制定法规， 对政府行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。国家公 务员暂行条例是我国国家公务员制度的基本法规。此外，我国陆续制定了与国 家公务员暂行条例相配套1 3 个暂行规定和1 3 个实施办法，以及一批 政策规定和实施细则，初步形成了比较完整且有机联系的公务员管理法规体系， 公务员管理步入法治化轨道。 公务员考录机制基本建立。实行公开考试，择优进人，是公务员制度的一个 显著特点，是对国家机关传统进人方式的重大改革。目前，全国3 1 个省、区、 市均实行了公务员公开招考。仅2 0 0 0 年到2 0 0 2 年底，全国各地就考录公务员 4 3 9 万人。中央党政机关及垂直部门自1 9 9 4 年开始也先后组织了1 0 余次录用考 试，共录用公务员23 万多人。公务员考试录用给人事管理注入了正气和公正， 受到了广泛的拥护和赞扬。1 实行公务员考核制度。通过对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，使“干多于少一个样，干 好于坏一食样”的现象开始改变。自1 9 9 4 年起，全国各级机关9 5 的公务员参 加了年度考核。近三年来，2 0 8 万国家公务员在考核中被评为优秀公务员，4 0 0 0 多名公务员因考核不称职受到降职等处理。 创新干部选拔任用制度。在职务晋升方面，通过推行竞争上岗，打破职务晋 升中的“论资排辈”现象，为大批优秀人才脱颖而出创造了机会。截止2 0 0 1 年 底，全国各级党政机关近5 0 万个职位实行了竞争上岗。仅2 0 0 2 年竞争上岗的人 数就达到1 8 0 0 0 余名，约占同年度职务晋升人数的6 0 。竞争上岗制度体现了公 开、平等、竞争、择优的原则，大大提高了选拔干部的公认程度和竞争的公正性， 给干部任用制度注入了生机和活力。2 此外，公务员交流轮岗制度、回避制度、辞职辞退制度、培训制度、申诉控 告制度等己建立起来，并有效地发挥了作用。 1 2 我国公务员管理中仍然存在着严重的激励问题 公务员制度建设并非是蹴而就的，而是一个长期的、不断完善的过程。相 对于传统的人事管理制度，尽管国家公务员制度建设取得了巨大的成就，但是仍 然存在着很多问题，激励问题就是其中之。由于缺乏一套新的行之有效的公务 员激励机制，导致我国公务员激励难以产生预期的效果。3 主要体现在： 激励手段单调。我国目前实施的激励形式以内容为标准可分为两类：一类是 物质激励，如增加或减少工资、福利和补贴，以及随着职务升降而引起的物质利 益的变动等：另一类是精神激励，如表扬、嘉奖、记功、授予荣誉称号以及职务 晋升带来的精神满足等。长期以来，公务员的激励形式囿于这些传统模式，缺乏 创新，而且这些激励形式只是满足公务员物质、精神的较低层次的需求，仅能起 到暂时的激励作用，缺乏公务员自我激励的自觉性、责任性，不能体现“以人为 本”的管理理念。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 激励范围狭小。受激励的行为应是有助实现行政目标、提高行政效率、维护 政府形象、服务社会公众的行为。当一些不公正甚至违法乱纪的行为得到漠视甚 至认同，其激励效度则为零或负数。如领导身边的人、懂拉关系的人、会吹嘘的 人频频得到提拔使用，而对埋头苦干、默默无闻的人置之不理，这样的“激励” 机制，严重破坏了公平合理原则，不仅起不到激励作用，甚至违反了最基本的平 等和正义。与此相对，一旦某人某时做出特殊贡献，本年度随之而来的一切荣誉 都非他莫属。这种只重典型效应的激励，忽视了对其他兢兢业业的普通公务员的 适时激励，因而不能达到使所有公务员都充分调动积极性、主动性的激励目标。 激励效度低下。激励形式按影响方式分为正向激励和负向激励。正向激励， 亦称“正强化”，是指对某种行为给予肯定和奖赏，使这种行为得以巩固、保持； 而对某种行为给予否定和惩罚，使之减弱、消退，则是负向激励，或称“负强化”。 正确运用强化手段可以对人员的行为进行定向控制和改造，最后引导至预期的良 好状态。但在我国政府部门中存在激励过程繁琐、办事拖拉、奖惩迟缓的缺陷， 对应受到奖惩的行为不及时处理，因而造成激励效度短暂或根本不能发挥其作 用。 竞争激励不足。尽管各级组织人事部门为推进干部人事制度改革作出了不懈 努力，但是在干部选任工作中仍然存在着知人渠道不宽，识人视野狭隘，优秀人 才难以脱颖而出，缺乏公开、公平、公正的竞争机制等诸多弊端，论资排辈、求 全责备、任人唯亲和迁就照顾等陈腐观念和做法还比较普遍。选人用人上的不公 正，影响了公务员积极性、主动性和创造性的发挥。出口不畅通是导致公务员缺 少竞争压力的另一个重要原因。一个人一旦迸入公务员队伍，就等于捧了“铁饭 碗”，旱涝保收，除非违法乱纪被查处，否则其即使不适应公务员职位，也难以 被淘汰出公务员队伍。 1 3 本文研究的内容 如何将现代的激励机制设计理论引入到我国公务员管理中去，建立一种 长效、科学的公务员激励机制，以调动公务员的工作积极性、发挥公务员的最大 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 潜能，是我国公务员制度建设的一项重要任务。本文拟以现代的激励机制设 计理论为工具，对我国公务员激励问题进行分析，寻找激励问题产生的原因，剖 析现有激励机制的不足，最后尝试提出我国公务员激励机制设计的思路和策略。 本文研究内容主要包括三个部分： 第一部分是理论介绍部分。对激励机制设计理论作一概括性介绍； 第二部分是理论应用部分。把激励机制设计理论应用于我国公务员管理 中去，分析我国公务员激励目题产生的原因，剖析现有激励机制的不足； 第三部分是思路与策略部分。给出我国公务员激励机制设计的思路和策略。 本文的总体分析框架如下： 本文的创新之处在于： 首先，本文认为在我国公务员激励问题产生的原因上，存在着对目标冲突、 进而对公务员由于“经济人”属性而带来的“个人理性”的漠视乃至否认现象； 同时还存在着由于国家机关高度的集权化管理而带来的委托人代理人之间 的主次关系颠倒和信息不对称现象。 其次，本文认为在我国公务员现有的激励机制的约束条件上，一方面存在着 普通人才的参与动机较强而高层次人才的参与动机微弱的现象：另一方面存在着 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 在制度层面和技术层面激励不相容现象。 第三，本文认为我国公务员激励机制的设计应该从四个方面来进行：正视目 标冲突、减少信息不对称、强化参与动机和寻求激励兼容。其中，在一些方面又 有一些不同的策略。如在减少信息不对称方面有分权化管理和政务公开策略；在 强化参与动机方面有提高公务员待遇和拉大公务员待遇差距策略；在实现激励相 容方面有制度层面和技术层面的策略等。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 2 、文献综述 2 1 国外研究现状 从2 0 世纪7 0 年代开始，一种新的公共行政理论、管理模式新公共管理 ( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 在英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以 往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制 和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政 费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。奥 斯本、盖布勒在改革政府一书中说：“工业时代发展起来的官僚体制，专注 于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费 严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的9 0 年代已不能有效地 运转了。”【拄1 1 新公共管理在人事制度上更注重于结果、灵活性和激励因素，主张打破僵化 的等级制度结构，引进私营部门的人事管理制度。“一个灵活、流动的劳动力和 目标管理己普遍存在于私营部门中的时代，公务员坚持陈旧的人事制度是毫无道 理的。”【往2 】 新公共管理认为，政府组织和官员行为的指示器已经发生了根本的变化，应 该以目标、产出威果和绩效( o u t p u t a n dp e r f o r m a n c e ) 的评估代替了传统的投入 ( i n p u t ) 和程序控制。这种结果与绩效的行动导向( r e s u l t o r i e n t e d ) 意味着，以组 织提供服务的实际成果、业绩和公众的满意度，来界定组织存在的价值、规模和 预算数量，由此，绩效评估( p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ) 、全面品质管理( t o t a lq u a l i t y m a n a g e m e n t ) $ n 产出服务的质量标准将同私营企业一样，成为公共组织的生命线。 新公共管理认为，在激励机制上应该建立全新的政府行为评价标准，以新的 控制手段改造政府机关及行政官员的日常行为方式，重塑行政组织的文化。为了 【4 1 i 美 戴维奥斯本特德盖布勒：改革政府：企业精神如何改革着公共部门周敦仁汤维国寿 避文徐荻洲译上海译文出版社，上海；1 9 9 6 年版，序言第】2 - i 3 页 恤i 澳 欧文e 体斯：公共管理导论彭和平周明德金竹青等译，中国人民大学出版社，北京： 2 0 0 1 年版，第2 1 2 页 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 实现组织的品质绩效要求，应该在政府组织内部不断创建新型的组织文化和官员 行为规范。它们包括：将“做正确的事与正确地做事”的思想内化到官员的观念 和实际行动中，使官员在组织目标上达成理解与共识：通过团队与学习型组织的 构建，发展官员相互学习、团队合作的精神和共同承担责任的意识：实施更加公 平和富有弹性的组织激励措施，保障团队和宫员的贡献与报酬相平衡。 新公共管理把政府治理模式分为四种：市场模式、参与模式、弹性化模式和 解制模式。4 市场模式主张下放决策和执行权力，把大的公共部门分解成若干小的像企业 那样可以相互竞争的运作部门，将大量的服务职能下放给低层机构、私营部门或 半私营部门来承担，迫使公共部门无法进行垄断性控制，从而达到降低成本、减 少服务费用、增加服务种类、提高服务质量等目的。在公务员管理体制和方法上， 市场模式较之于传统做法具有根本性的变革，最典型的就是吸收私营部门的管理 思想，打破集体化的工资分配制度，建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度， 即依据公务员在市场上可能赢得的收入来确定，成就突出的给予更高的报酬，不 管公务员的职级悬殊多大。这种制度要求主管领导更像一名企业家，他们要对所 在机构的行为负责，并且要根据服务质量、收益大小及其它表现获得工资奖金， 或者受到相应惩罚。 参与模式又称授权模式，在政治主张上同市场模式完全相反，但内容上又有 许多共同之处。它主张：分权，即放权于基层。同市场模式相同，参与模式认 为以科层制为基础的公共组织结构是妨碍政府效率的严重障碍，主张把科层制中 被排斥在决策过程之外的基层团体引入到政府管理活动中来。( 二) 放权于顾客，即 给服务对象更多的权利，因为他们是纳税人，是政府消费的提供者，对政府服务 最有发言权。圆共同商讨。放权不是把所有的权力一股脑地交给低层公务员和公 众，而是有效地吸收他们介入，共商大事。在管理上，参与模式强调内部参与管 理，让低层公务员更多地加入到权力的分配行列里来。在人事管理方面，与市场 模式强调个体、个人工资、个人技能评估不同，参与模式强调全面质量管理，强 7 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 调小组化、集体化，以小组和集体为单位进行评估和奖惩等等。 弹性化模式主张在组织上建立临时陛机构，如一些工作小组、特别委员会、 项目小组等。在人事上搞短期或临时雇佣，任务完成后即解雇。在权力上根据地 域管理下放权力，使之具有灵活性和多样性。灵活模式在结构上的最根本性建议 是在政府内部建立新的组织结构。这个新的结构能够不固守传统阵地，富有灵活 性，通过取消部分机构，建立临时性机构来实现政府职能目标。与此相适应，该 类组织的雇员也具有临时性，不再由享有终身雇佣权的公务员构成。 解制模式又称解除政府管制模式。所谓解除管制就是取消公共部门众多的规 章制度，取消过程取向的控制机制，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新 的创造性工作，提高工作效率，改进杜会的整体利益。这种模式在于改变照章办 事的传统，去除繁文缛节，清除政府管理实质以外的其它附着物，让政府最大限 度地释放潜在能量和创造力，以新的创造性工作改进社会的整体利益。在管理上 支持官僚机构的高层决策者依靠一定的行政文化来调动整个机构的行动。管理者 必须依赖相信个人，依赖个人的价值观念、伦理道德来实现管理目标。5 6 2 2 国内研究现状 我国有关激励问题的研究文献数量众多，然而，对我国公务员的激励问题进 行专门研究的文献却并不多。概括起来，这些专家学者对我国公务员激励问题的 看法大致可以归结为四种类型：竞争论、考核论、动力因素论和综合论。 2 2 1 竞争论 凌宁7 、孟华8 等学者从竞争的角度对我国的公务员制度进行分析后认为，在 干部选任上缺乏应有的竞争机制是导致国家机关效率低下的重要原因之一。他们 认为，承认并鼓励竞争，通过竞争来迫使和促进作为社会基本元素的个体成员奋 发努力，其结果必然会成为巨大的社会劳动生产力，促进整个人类的进步。可以 说竞争机制是使国家公务员队伍富有活力和生机的重要机制，它的主要作用是鼓 励和鞭策公务员人人力争上游。 浙江火学公共管理( m p a ) 硕士专j 世学位论文我国公务员激励机制的设计 竞争机制与激励机制之闻存在着内在的必然联系，首先，竞争中的激励过程 是一种动态过程，体现在竞争中各种激励制度、方式、手段的实施过程中：其次， 在公务员竞争中，竞争和激励是相联系的，竞争中包含有激励因素，而激励机制 中包含了竞争机制的内容。同时，竞争机制与激励机制又有所区别，前后重点反 映竞争主体之间的角逐过程，后者重点反映的是促使竞争主体树立竞争意识、激 发竞争行为的过程。 完善我国公务员制度竞争机制，应采取四方面措施： 1 ) 改革干部管理体制，切实把竞争引入公务员管理的诸领域。结合现阶段 我国的实际情况，要在职务晋升和一把手的选拔上引入竞争机制，采取晋升考试 与一把手竞争上岗； 2 ) 推广考聘录用制度，实行领导职务任期化，从而展现竞争与淘汰机制的 功能； 3 ) 加大立法力度，强化社会监督，建立完善竞争的保障机制； 4 ) 实现公务员管理的市场化，确保人才的合理流动与配置。 2 2 2 考核论 申少君9 、唐晓阳”、罗金文儿等学者从考核的角度分析了我国公务员激励问 题，认为考核工作不到位是影响我国公务员工作积极性的一个重要原因。 公务员考核制度，是指国家机关按照管理权限，根据有关法规，按照一定的 标准和程序对国家公务员的思想品德、工作成绩、工作能力及工作态度进行全面 考察，作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级 别和工资等依据的制度。把考核结果与奖惩、职务升降、级别和工资调整等公务 员实际的、切身的利益紧密挂钩，是公务员考核制度激励功能的具体表现，从而 使得考核制度成为公务员制度激励机制中最有效的激励手段，激发公务员的竞争 意识，调动公务员的积极性和主动性。 浙江大学公共管理( b t p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 我国公务员考核工作不到位体现在： 1 ) 考核中流于形式和极端民主化的现象同时并存，影响着公务员考核制度 的健康发展； 2 ) 只重视年度考核，而忽视平时考核，致使公务员考核结果不准确、不真 实： 3 ) 只注重定性考核，而忽视定量测评，致使公务员考核标准不具体、不科 学： 4 ) 考核结果等次偏少，而且不重视考核信息的反馈，致使公务员考核的激 励作用得不到应有的发挥； 5 ) 考核结果的使用不当，对优秀公务员的奖励太轻，而对不称职公务员的 处理似乎又太重，影响考核的公正性和合理性。 针对上述问题，改进的策略有： 1 ) 提高认识，加强公务员考核的制度化建设； 2 ) 不断完善考核方法，努力使公务员的考核做到客观公正； 3 ) 把年度考核结果改为四个等次，并制定具体、量化的考核标准； 4 ) 拓宽考核结果的使用渠道，适当加大对优秀公务员的奖励力度； 5 ) 加强对考核工作的监督，确保考核公平。 2 2 3 动力因素论 李靖1 2 等学者从个体行为的角度对影响我国公务员行为动力的因素进行了 分析，认为影响我国公务员动机激发的因素来自于三个方面： 一是内在动力，指人们内心不同层次的动机，它是人们行为的最重要的支配 力量。我国公务员行为的内在动力包括：价值观念和自身需要两个子方面； 二是外部环境，指外界对于人的行为的一种力量，迫使人们不得不前进。这 种外部因素具体包括：社会舆论、机关内部的工作环境和机关内部的规章制度三 个子方面； 三是目标的吸引力，指人们在达到目标后可能得到的价值对其产生的一种力 量。 1 0 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的殴计 内在动力、外部环境和目标吸引力这三个方画作为人们行为的动力，它们是 相互作用的。内在动力很重要，它是人们行为的动力源泉，外部环境和目标吸引 力都必须与内在动力相合，才能成为推动人们行为的力量。但是，内在动力如果 没有外部环境和目标吸引力的激发，也形成不了人们行为的推动力。因此，要调 动公务员的积极性必须从三方面入手，建立起合理、科学的激励机制。 公务员的激励应遵循四个原则： 一是关心公务员的物质利益，满足其基本生活需要； 二是正确引导公务员的高级需要，即培养他们的“公仆”意识，树立正确的 人生观和价值观； 三是建立起严格、公平、合理的管理体制，使激励机制能够处于一种保迁实 施效果的环境之中； 四是坚持物质鼓励与精神鼓励相结合的原则。 激励的内容有：目标激励、奖惩激励、领导者的行为激励、继续教育激励、 工作本身的激励和规章制度的激励等等。这六个方面应结合实际情况因入、因地、 因时而灵活地运用，使激励机制发挥出其自身的功效。 激励的方式主要有两种：一种叫外在的激励方式，是一种将物质或精神的因 素作为一种外在于入的环境特征来直接影响人的行为。最常见的外在激励方式 有：工资、奖金、福利、表扬、晋升、罚款、批评、处分等。另一种叫内在的激 励方式，这是一种与人自身的活动分不开的一种内在激励行为的因素。比如：达 到目标、完成任务的成就感：通过学习得到新知识、掌握新技能的求知欲的满足； 自己独立完成工作的自主愿望的满足；帮助别人过程中的责任感和光荣感等。 2 2 4 系统论 齐明山1 3 从系统的角度对国家公务员激励问题进行了细致地分析，认为国家 公务员激励机制是指政府引导国家公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的 行政目标，按预定的标准和程序将行政资源分配给国家公务员或行政组织的过 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 程。简言之，国家公务员的激励机制是政府引导国家公务员的行为方式和价值观 念以实现行政目标的过程。 国家公务员的激励机制由三个要素组成：激励标准、激励手段和激励过程。 激励标准是指政府对国家公务员进行激励的规定，包括对质的激励方向的规定和 对量的激励强度的规定。国家公务员的激励手段基本分为两大类型：一类是功利 型，是以物质奖励作为激励手段；另一类是符号型，即精神激励，就是授予某种 象征意义符号；更多的是两者结合型：以功利型为主的功利符号型激励手段 和以符号型为主的符号功利型激励手段。激励过程可分为激励导向、激励检 测、资源分配和信息反馈四个步骤。 齐明山给出了国家公务员激励机制的三个基本条件： 1 ) 国家公务员的需要。人们的需要是实行激励的首要条件； 2 ) 国家公务员认同的组织目标。共同的组织目标来源于共同的价值观念， 组织目标不仅是价值观念的凝聚，而且也是行为导向： 3 ) 政府必须拥有一定的资源，包括物质资源和精神资源。任何组织的资源 都是有限的，政府资源则更为稀缺，那种认为激励机制可以无限激励入的想法是 不现实的。 国家公务员激励机制设计应当遵循六大基本原则： 1 ) 把个人目标与组织目标结合起来； 2 ) 公平合理地满足公务员个体需要； 3 ) 功绩制原则； 4 ) 国家公务员应当以精神激励为主： 5 ) 激励标准与激励结果的一致性； 6 ) 集体主义、爱国主义和社会主义是国家公务员激励机制的核心内容。 2 3 有待深入的问题 新公共管理从政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机、社会福 1 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 我国公务员激励机制的设计 利政策难以为继、政府机构日趋庞大臃肿、效率低下、公众对政府能力失去信心 等入手，对传统的近乎刻板、僵化的科层体制进行批判，进而提出在激励机制上 应该建立全新的政府行为评价标准，以新的控制手段改造政府机关及行政官员的 日常行为方式。但是新公共管理侧重于政府定位的研究，对公务员激励机制研究 着墨不是很多，或者创新之处不多。国内的诸多学者从不同的角度对我国公务员 的激励问题进行了分析，并提出了各自的策略建议，但是这些分析都有着共同的 局限：这些分析多半是建立的传统的激励理论基础之上的，而传统的激励理论的 着眼点是个体的行为分析，其对如何激励个体提供了很好的理论指导，而对如何 设计一个长期、有效的激励机制却无能为力。随着信息经济学的发展，对激励问 题的研究受到了经济学家的广泛关注。采用现代的激励机制设计理论进行分 析，对建立一个长效的、科学的我国公务员激励机制将不无裨益。这就是本文研 究的出发点。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专、l k 学位论文我国公务员激励机制的设计 3 、激励与激励机制 激励问题不仅在市场中存在，而且在组织机构内部也存在。随着人们对管理 激励重要性认识的不断加深，激励机制设计逐渐成为理论界普遍关注的问题。2 0 世纪6 0 年代，西方国家产生了激励机制设计理论，特别是委托代理理 论的出现，极大地丰富了激励机制设计的理论与方法。 3 1 激励 所谓激励，就是委托人如何使代理人在选择或不选择代理人的最大化标准和 目标时，从自身效用最大化出发，自愿或者不得不选择与委托人最大化标准或者 目标相一致的行动。壮3 1 当信息不对称时，委托人将某项任务授权给具体与自己 目标函数不同的代理人就会带来很多问题，这就是激励问题的缘由。也既是说， 双方当事人之间的目标冲突和信息不对称是导致激励问题两个基本因素。“ 目标冲突 目标冲突是指交易双方当事人之间目标不一致的现象。按照现代契约理论， 所有的市场交易( 无论是长期的还是短期的、显性的还是隐性的) 双方的关系都 可以看作是一种契约关系。在经济系统中，这种契约关系处处存在，如企业就可 以看作是一个契约的集合。在这种契约关系中，当事人双方的目标往往是不一致 的。例如，在买卖( 短期契约) 交易中，市场中的买者关心的是在质量、性能相 同的情况下以最低的价格买入或者在价格相同的情况下买进质量最好、性能最优 的产品，而卖者则正好相反；在企业( 长期契约) 中，企业( 更准确地说是企业 的所有者股东) 关心的目标是利润最大化，而经理层关心的目标则更可能是 经营规模、个人收入、职权以及个人的名誉的最大化等等。 目标冲突源自于人的“经济人”属性人天生自私自利的，每个人都以追 求个人效用最大化为目标。“按照人的本性，每个人总是以最大的热情追求自己 的私利；只有在他认为这样做有助于加强自己的地位的情况下，他才会去支 i 也剐陈瑞华：信息经济学，南开大学出版杜，天津：2 0 0 3 年版，第2 7 0 页 1 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专、l e 学位论文我国公务员激励机制的设计 持别人的利益。”啡4 】“经济人”假设是所有经济学理论赖以成立的前提。尽管 人在某些情况下也表现出“非经济人”的属性，但是“经济人”假设具有经验主 义和实证主义的性质，获得广泛的经验支持，更符合社会的实际的情况，因而也 就有着更广泛的应用空间。 人的“经济人”属性不存在价值取向的判断，不涉及自利行为对不剥、道德 不道德的问题，而仅仅是对普遍存在于人类行为中的一种原则抽象。人的动机与 结果之间存在着复杂的关系，利己的动机并不一定导致损人的结果，反之亦然。 人在自利动机驱使下实施利己的行为，其行为结果却很有可能在事实上对其他人 有益，例如市场中每个人在自利动机下驱使的逐利行为在客观上繁荣了市场、增 加了社会财富，使得每一个人都从中受益，这就是“看不见的手”的作用。实际 上，人的自利行为有多种结果，其可以表现为损人利己，可以表现为利己不损人， 也可以表现为利己利人。”因此，“经济人”是一个中性的概念。 由于交易双方的“经济人”属性，耳标冲突将是不可避免的。在市场交易中， 当一方当事人的利益受到另一方当事人的行为影响时，其中的一方就有可能为追 求个人效用最大化而采取损害另一方当事人利益的行为。当这种损害非常严重 时，如果没有一个有效的机制去监控、引导其中一方的行为，则有可能导致无法 签订合约或者已签订合约的解体，从而影响市场效率。 信息不对称 信息不对称是指交易双方当事人都有一些只有自己知道、而对方不知道的私 人信息。例如，在买卖双方进行交易时，卖方知道产品的成本、质量等信息，但 是不知道买方愿意支付的价格信息，而买者则正好相反。类似的信息不对称还表 现在委托代理关系中，如股东与经理层之间、管理者和被管理者之间等等。 当然，这里的信息是指影响当事人交易利益的一种信息，而不是任何所有的信息。 如果是所有的信息，那么从来都是不对称的。 睢” 荷 斯宾诺莎：政治论，冯炳昆译，商务印书馆，北京：1 9 9 9 年版第6 6 页 1 5 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专、他学位论文我国公务员激励机制的设计 信息不对称有两种情形。一种是当事人双方信息和知识的不对称，指一方不 知道另一方诸如能力、偏好、身体健康状况等方面信息的情形。比如一个企业在 雇用工人的时候，每个工人能力的高低雇主并不很清楚。这种情形下的不对称信 息不是由当事人本身行为造成的，在某种意义上是一种先天的、外生的，这种不 对称是一种外生的不对称。外生不对称般出现在合约签订之前，因此又称为事 前( e xa n t e ) 信息不对称。 另外一种是当事人双方行为的不对称，取决于当事人的行为。在签订合约的 时候，当事人双方拥有的信息往往是对称的，但是在签订合约之后，一方对另一 方的行为无法监督、约束或者由于成本太高而使得监督、约束不可行。例如在签 订雇佣合约之后，对经理层的行为进行完全的监督几乎是不可能的；在参加汽车 保险后，保险公司对投保人的开车行为也是无法监督的等等。这种情形下的不对 称信息是由当事人本身行为造成的，是后天的、内生的，这种不对称是一种内生 的不对称。内生不对称一般出现在合约签订之后，因此又称为事后( e xp o s t ) 信 息不对称。 在信息不对称的环境中，处于信息劣势的一方又称为委托方( p r i n c i p a l ) ，而 拥有信息优势的一方又称为代理方( a g e n t ) 。在信息不对称的情形下，市场运行 与信息对称的情形是不一样的。在信息不对称的市场，拥有信息优势的代理方有 可能利用其自身的信息优势，为追求个人效用最大化而采取有损于委托人的行 为，或者说寻求“信息租金”，从而影响市场效率。 信息经济学认为，在信息不对称条件下，委托人和代理人的关系中经常会出 现两类问题：一类是逆向选择问题另一类是道德风险问题。 1 ) 逆向选择( a d v e r s es e l e c t i o n ) 。在事前信息不对称的情况下，代理人有可能 为了追求个人效用最大化而隐藏市场真实信息( 知识) 或者吐露虚假信息，由于 委托人无法区分信息的真实性而导致逆向选择。从代理人角度，这种现象又称为 隐藏信息( 知识) ( h i d d e ni n f o r m a t i o n ( k n o w l e d g e ) ) ； 2 ) 道德风险( m o r a lh a z a r d ) 。在事后信息不对称的情况下，由于委托人无法 1 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设汁 观察到( 或者虽能观察到但监督成本太高) 代理人的行动时，代理人有可能会最大 限度增加自己效用的同时而采取对委托人不利的一些行为，从两产生道德风险。 从代理人角度，这种现象又称为隐藏行动( h i d d e na c t i o n ) 。“如表3l 所示。 表3 1 信息不对称类型与后果 厨1 9 力答 信息( 知识)行动 隐藏信息 事前 逆向选择 隐藏行动 事后 道德风险 3 2 激励机制 机制一词，原指机器的构造和工作原理，后来生物学和医学研究借用此词， 指有关生物结构组成部分之间的相互关系以及其间发生的各种变化过程。【 圭列按 照系统论的观点，所谓机制，是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互 联系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。1 8 6 】 在经济学领域，激励机制是在一定的市场环境与合约安排之下，交易双方相 互作用、相互制约的结构、方式、关系及演变规律的总和。在信息不对称的情形 下，委托人面对着风险之一就是道德风险，代理人有可能采取对委托人不利的一 些行为。在存在道德风险的情形下，委托人就需要考虑怎样设计一种机制，去诱 使委托人采取正确的行动。按照机制设计理论，一个有效、良好的激励机制需要 满足两个条件：参与约束和激励相容约束。1 。7 辟习辞海( 缩印本) ，上海辞书出版社，上海：1 9 7 9 年敝，第1 2 5 0 页 恤q 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：现代汉语词典，商务印书馆，北京：19 8 5 年版，第5 2 3 页 1 7 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 参与约束 参与约束是指为了使代理人接受委托人的合约从而使委托代理关系成 立的最低条件。市场交易的过程一般是这样的：委托人提出要约，代理人做出选 择。代理可以接受要约，也可以不接受要约。接受，则委托代理关系形成； 否则，则形不成。 若想使代理人接受要约，使委托代理关系成立，则委托人的要约必须能 够吸引代理人接受要约。从代理人的角度，代理人是否接受委托人的要约取决于 他的成本收益分析。当接受委托人的要约给代理人带来的预期收益大于他的 机会成本时，代理人才会接受要约，这就是参与约束。否则，代理人将拒绝委托 人的要约，委托代理关系无法形成。 激励相容约束 激励相容是指代理人与委托人的目标一致，代理人在追求自身效用最大化的 同时，间接地实现了委托人的效用最大化。在形成委托代理关系后，委托人 的目标能否实现，或者说能否完全实现，取决于代理人的行为。在目标冲突和信 息不对称的情况下，代理人有可能采取机会主义行为，以损害委托人的利益为代 价去实现个人的目标。为了防止这种机会主义行为，委托人必须付出一定的成本， 改变代理人的目标函数。只有当代理人选择委托人所希望的行动能够得到的期望 效用不小于他选择其他行动所得到的期望效用时，代理人才会积极地选择委托人 所希望的行动，这就是激励相容约束。增 数学表述 委托代理模型就是设计一个委托代理合约s ( n ) ，并根据观察到的 代理人的经营业绩n 来奖惩代理人，以激励其选择对委托人最有利的行动。”用 a 表示代理人所有可能选择的行动的集合，a e a 表示代理人的一个行动，可以是 任何维度的决策变量如a = ( a l 、a 2 ) ，a 决定一个可观测的结果n ( a ) ，如产出。 设代理人努力的负效用为c ( a ) ，则委托人的期望效用函数为： v = n ( a ) 一s ( ) 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 代理人的期望效用函数为： u = s ( ) 一c ( a ) 由于委托人和代理人的利益是冲突的，因此除非委托人能对代理人提供足够 的激励，否则，代理人不会如委托人希望的那样努力工作。委托人的问题就是选 择收益最大化，即上述自己期望效用函数n ( a ) 一s ( n ) 。但这样做的时候面临着来 自代理人的两个约束。第一个约束是参与约束，即代理人接受合同得到的期望效 用不能小于不接受合同得到的最大期望效用u ( 由其他市场机会决定) ，可以表示 为： s ( “) 一c ( a ) u 第二个约束是激励相容约束，在任何激励合同s ( ) 下，代理人总是选择使自 己期望效用最大化的a ，因此任何委托人期望的a 都只能通过代理人的效用最大 化行为实现。如果a 是委托人希望的行动，a a 是代理人可以选择的任何行 动，那么只有当代理人从选择a 中得到的期望效用大于从选择a 中得到的期望效 用，代理人才会选择a ，激励相容约束的数学表述如下： s ( a ) - c ( a ) 】s 【( a7 ) 一c ( a7 ) 】，a a 因此，解决委托代理关系中道德风险的简化模型如下所示： m a x ( a ) - s ( ( a ) ) r s ( n ( a ) ) 一c ( a ) u s t i l s ( a ) 一c ( a ) s ( a ) c ( a ) 】 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文我国公务员激励机制的设计 4 、我国公务员激励问题分析 民主理论认为，国家主权的拥有者一全体人民不可能全部亲自参与管 理国家具体事物，而是把国家管理的具体权力委托给政府i 政府代表人民对国家 进行治理。这样，就出现了政治生活中的委托一代理关系，人民是委托人，国 家成为人民的代理人。”同时，由于政府组织的等级结构特征，在政府机构内部 不同等级之间的关系也是一种典型的委托代理关系。由此可以认为，公共部 门是一个契约的集合公众与政府之间、政府机构内部之问的契约的集合，因 此可以采用机制设计理论对我国公务员的激励问题进行分析。” 对我国公务员激励问题的分析可以从两个角度来进行：一个是问题来源角 度，一个是现有机制角度。 4 1 问题来源分析 对我国公务员激励问题来源也要从两个方面来分析：一方面是目标冲突，另 外一方面是信息不对称。 目标冲突分析 在公共管理领域，当事人双方之间也存在着目标冲突。政府的权力来自于公 众，公众委托政府行使权力来管理国家，由此形成了委托代理关系。政府设 立的目的是用来维护公众的利益的，然而，事情的发展往往与设想的情形有很大 的差异。政府一旦成立，它就形成了自己的利益和目标，一定程度上会以追求政 府自身的利益和目标为最高宗旨。而且，一旦政府偏离了它的预设目标时，往往 又很难去纠正，它在与民众的搏弈中经常处于上风。一是因为它是一个垄断性组 织，二是因为它是唯一可以合法使用暴力的组织。 在我国的公共管理领域，也存在着这种目标冲突。而且由于我国政府的高度 集权化性质，在我国公共管理领域形成了一个长长的委托代理链条，又使得 这种目标冲突呈现出多层次、更复杂的特点。其主要有三个层次：公众与中央政 府( 官员) 之间的目标冲突；中央政府( 官员) 与地方政府( 官员) 之阃的目标 2 0 浙江大学