（公共管理专业论文）突发公共卫生事件应急管理研究——以宁波市海曙区为例.pdf

摘要 突发公共卫生事件一旦发生，往往对人类健康、社会稳定、经济发展带来 很大影响，如何加强突发公共卫生事件应急管理，减少突发公共卫生事件带来 的危害成为世界各国政府面临的严峻课题。我国当前正进入公共卫生危机高发 期，各种自然、社会、人为等因素造成的突发公共卫生事件在不断增加，加强 突发公共卫生事件应急管理研究成为当务之急。 本文从我国突发公共卫生事件应急管理现状分析入手，综合运用公共产品 理论、公共管理理论、危机管理理论，客观分析了我国在突发公共卫生事件应 急管理中取得的成效和存在的问题，借鉴美国、英国、法国、加拿大等发达国 家在突发公共卫生事件应急管理中的成功经验，提出了完善我国突发公共卫生 事件应急管理的对策，即坚持“预防为主”不动摇；应急管理资金保障到位； 完善信息网络与预警监测体系；强化应急救控体系；健全法律保障体系。并以 宁波市海曙区突发公共卫生事件应急管理为例进行实证研究。 本文着力于以下三方面工作：一是从公共经济学的角度对突发公共卫生事 件应急管理的基本属性进行了界定，明确了突发公共卫生事件应急管理具有公 共产品的属性；二是针对突发公共卫生事件应急管理的公共产品属性，从公共 管理、危机管理理论的角度系统地分析了我国在突发公共卫生事应急管理中所 做的工作及存在的问题，并提出了若干对策；三是结合自身工作实际，对宁波 市海曙区突发公共卫生事件应急管理进行研究，为完善我国突发公共卫生事件 应急管理提供实证。 关键词：突发公共卫生事件，应急管理 a b s t r a c t o c c u r r e n c eo f p u b f i ch e a l t hi n c i d e n t sw i l ld og r e a th a r mt oh m m mk 蛐s o c i a lm b , i t ya n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t , i ti sas e r i o u ss u b j e c tf o ra l lg o v e r n m e n t st oi m p r o v et h ee m e r g e n c y m m m g e m e l l to fp u b l i ch e a l t hi n c i d e n ta n dr e d u c et h eb a de f f e c t s i m i l a r l y , c h i n ai sn o w i na b o o m i n gs e a s o no fp u b l i ch e a l t hi n c i d e n t sd u et o 玎a n 舯e s o c i e t yo rb m n a na c t i o na n di ti sat o p a g e n d at os t r e n g t h e ni t sr e s e s h o nt h ef o u n d a t i o no fa n a l y s i so np u b l i ch e a l t hi n c i d e n te m e r g e n c ym a i m g e m e n ti nc h i n a w i t ht h e o r ya d o p t i o no fp u b l i cp r o d u c t s , p u b l i cm a n a g e m e n t , e m e r g e n c yl v l a n a g e m a n t , t h e a r t i c l eo b j e c t i v e l ya n a l y z e st h ea c h i e v e m e n ta n dw e a kp o i n t si np u b l i ch e a l t hi n c i d e n te m e r g e n c y m a n a g e m e n ti nc h i n a , a sw e l la sp u t su ps o n l ea d 、r i c , et oi m p r o v ec o n c e r n i n gm m m g e m o n ti n c h i n aw i t he x p 酣e n 9 0 ms o u i ( ：d e v e l o p e dc o u r a r i e ss u c ha su s a ，u k f i a n c ea n dc a n a d ai n t h i sf i e l d , n a m e l y 叩r c 甜册f i r s t “i sa b o v ea 1 1 f i n a n c es u p ) o l tg u a r a n t e e s t r t - n g t h e ne m e r g e n c y n e t , i m w o v ei n f o r m a t i o na n ds u p e r i t e n d e n c en e t , u p g l a d el e g i s l a t i o ng u a r a n t e e a l s oe v i d e n c e f r o mh a i s b un m g b oc i t yo ne m e r g e n c ym a n a g e m e n to fp u b l i ch e a l t hi n c i d e n ti ss t u d i e di nt h i s a t t i c l e t h i sa r t i c l ef o c u so i l3p a r t s b e l o w ：f i r s t l yd e l f i l l l e sp u b l i ch e a l t hi n c i d e n tm a n a g e m e n ta p u b l i cp r o d l - c tf r o mt h ev i e wo f p u b l i ce c o n o m i c s ；s e c o n d l ya n a l y z et h ea c h i e v e m e n ta n d w e a k p o i n t si np u b , ch e a l t hi n c i d e n te m e r g e n c ym a n a g e m e n ti nc h i n af r o mt h ev i e wo fp u b l i c m a n a g e m e n ta n de m e r g e n c ym a n a g e m e n t , a n dp u tl 甲s o i i u ：a d v i c e t h i r d l ys t u d i e st h ee v i d e n c e 丘嘲h a i s b un i n g b oc i t yw h i c hi sm yp e r s o n a lp r a c t i c et oh e l pc o m r i i m t es 咄t oe m e r g e n c y m a n a g e m e n ti nc h i n a k e yw o r d s ：p u b l i ch e a l t hi n c i d e n t , e m e r g e n c ym a n a g e m e n t 1 l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为i l 的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年 月日 督 碉 葡相 名b 剑 月 佑 年 文夕 论 铆 一砷 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 伽7 年 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 课题研究的背景分析 突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损 害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大的食物和职业中毒以及其他 严重影响公众健康的事件1 。随着城市化进程的加快，人口的不断聚集，人们面 临的各种健康危害因素也随之增加，重大传染病，重大食物中毒事件时有发生， 1 9 8 8 年，上海暴发甲肝，造成2 9 2 3 0 人发病：1 9 9 8 年，山西发生用甲醉勾兑白 酒中毒事件，造成近3 0 人死亡：2 0 0 2 年，南京发生食物中毒事件，造成3 9 5 人 中毒，4 2 人死亡：2 0 0 3 年，全国流行s a r s ，造成5 3 2 7 人发病，3 4 9 人死亡 同时，禽流感、口蹄疫、疯牛病等一些新发传染病层出不穷，对人类健康构成 新的威胁，预防传染病、控制中毒事件仍然是全球当前乃至今后相当长一段时 期重要的公共卫生工作2 。而美国。9 1 l ”、炭疽生物恐怖袭击、印度洋海啸以 及松花江水污染等人为、自然、社会因素引发的突发事件的频繁发生在给社会 稳定、经济发展带来巨大影响的同时，也给突发公共卫生事件应急管理敲响了 警钟。它们再次向世人提示，加强各类突发事件的应急管理已刻不容缓，如何 有效的防范突发事件带来的危害，已成为各国政府面临的严峻课题。 我国当前正进入公共卫生危机高发期，随着生物技术、化学技术和核技术 在工农业、医疗卫生、科学研究和军事上的应用日益广泛，由此而导致的许多 新发、再发传染病及不明原因的疾病频繁暴发，化学污染、中毒和放射事故逐 年增多，同时，因森林开发、兴修水库带来地理景观改变，全球气候变暖、生 态改变等自然、人为因素造成的突发公共卫生事件也在不断增加，加强公共卫 生应急管理研究是当务之急。目前，我国对突发公共卫生事件应急管理的研究 逐步深入，也采取了一系列措施加强突发公共卫生事件应急管理，具体包括： 健全应急管理机构，加强人才队伍建设；完善卫生应急预案体系，认真组织预 曹康泰主编突发公共卫生事件应急条例释义北京：中国法制出版社，2 0 0 3 0 5 2 陈锦治，王旭辉，杨敬等突发公共卫生事件预肪与应急处理南京；东南大学出版社，2 0 0 5 0 6 第1 章绪论 案培训、宣传和实施；完善监测预警系统，加快全国应急指挥与决策系统建设； 动员全社会参与，积极开展卫生应急知识宣传和培训等。并相继制定了应对突 发公共卫生事件的法律法规，2 0 0 3 年，国务院颁布了突发公共卫生事件应急 管理条例；2 0 0 4 年，对中华人民共和国传染病法进行了修订。新中华 人民共和国传染病防治法和突发公共卫生事件应急管理条例的颁布和实 施，为我国应对突发公共卫生事件提供了更有力的法律武器，标志着我国应对 突发公共卫生事件进一步纳入法制化管理的轨道。但相对一些发达国家的突发 公共卫生事件应急管理经验，我国在突发公共卫生事件应急管理过程中还有诸 多需要完善的问题：首先，公共卫生尚未普遍成为各地政府优先解决的一项公 共职能，卫生投入相对较少，卫生支出成倍下降，相应的人员配备、设施跟不 上社会发展的需要；其次，信息网络建设较为薄弱，各地发展不平衡；再次， 国家紧急状态法和公共卫生法等法律法规体系有待健全。因此，加大公共卫生 投入、强化预警与监测、完善卫生保障体系是当前政府应该着重解决的问题。 宁波市海曙区自2 0 0 3 年“非典”以后，加强对突发公共卫生事件应急管理 研究，并将突发公共卫生事件应急管理纳入政府重要议事日程，不断加大公共 卫生投入进行突发公共卫生应急体系建设，并出台公共卫生体系建设指导意见 进行全面规划，同时，充分吸收国内外突发公共卫生事件应急管理先进经验， 结合实际，建立了一套适合全区实际的突发公共卫生事件应急管理模式，主要 是建立了强有力的应急指挥机构实行统一指挥；建立了包括传染病防治、食物 中毒事件、职业中毒等在内的操作性强的应急预案使突发公共卫生事件应急管 理规范化、制度化；建立横向到边、纵向到底的预警监测体系和信息系统强化 防控；系统培训与应急演练相结合提高突发公共卫生事件应急处置能力。但随 着经济的发展、城市化进程的加快，海曙区在突发公共卫生事件应急管理中也 遭遇许多难题：一是突发公共卫生事件防范难度大；二是突发公共卫生事件存 在不确定性，平常时期，管理部门和群众感觉不到它的威胁，极易出现松懈思 想；三是人才资源短缺。如何建立一个常态运行机制和应急运行机制有效结合 的公共卫生体系是海曙区突发公共卫生事件应急管理今后发展的方向。本文试 图通过对海曙区在突发公共卫生事件应急管理中的工作实践与理论分析为完善 我国突发公共卫生事件应急管理提供一个实证研究。 那么，什么是突发公共卫生事件应急管理? 这是本文首先应该明确的一个 重要概念。突发公共卫生事件应急管理是指为了保证公共卫生安全，保护人民 2 第1 章绪论 群众的身体健康与生命安全，由特定的组织机构针对突发公共卫生事件组织实 施的一系列预防和控制措施，以及采取相应的医学防治和卫生监督行动等综合 性行为1 。一般可分为事前的预防、事中的处置及事后的评估。它主要解决如下 问题：如何制定预案并有效监控、预防危机? 如何采取有效措施化解、缓解和 减少危机? 如何准备、动员和调配资源? 如何在危机过程中回应民众愿望、满 足社会需求? 如何在危机过后恢复常态生活、恢复管理秩序、重建服务体系? 突发公共卫生事件应急管理的目的在于有效预防、及时控制和消除突发公共卫 生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，促进社 会经济的顺利发展。 突发公共卫生事件应急管理能力的强和弱，体现了一个城市乃至一个国家 的综合管理能力和文明程度2 。因此，加强突发公共卫生事件应急管理研究对于 提高政府行政能力提升政府形象具有重要的意义。由于本人1 9 9 8 年大学本科毕 业以后一直在政府卫生部门从事公共卫生管理工作，尤其是2 0 0 3 年。非典”期 间，作为业务骨干，负责疫情信息收集与处理，参与整个“非典”事件处置过 程，积累了一些突发公共卫生事件应急管理实践经验，同时，通过同济大学m p a 两年以来系统的教育，初步掌握了政治学、公共管理、公共政策分析、公共经 济学、信息技术及应用、城市发展和管理等相关理论和方法，从而可以从公共 产品、公共管理、危机管理理论的角度分析突发公共卫生事件应急管理的重要 性和必要性，为突发公共卫生事件应急管理研究提供理论支持。由于有实践和 理论的双重支撑，作为政府部门中的一名卫生管理人员，在突发公共卫生事件 高发期，面对日益增长的卫生管理需求，选择突发公共卫生事件应急管理作为 课题研究，探索加快建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急管理体系， 使应对突发公共卫生事件更加规范、有序、高效地进行，从而最大程度地减少 疾病灾害造成的人员伤亡和财产损失，维护正常的社会秩序，促进社会经济协 调发展具有现实意义和研究价值。 1 2 课题研究综述 国内在突发公共卫生事件应急管理方面的研究在2 0 0 3 年之前较少，对于突 1 王明旭，刘家全，毛瑛突发公共卫生事件应急管理北京：军事医学科学出版社，2 0 0 4 i o 2 王明旭，刘家全，毛瑛突发公共卫生事件应急管理北京：军事医学科学出版社，2 0 0 4 1 3 第1 章绪论 发公共卫生事件的定义也还存在着诸多的不确定性，甄尚敏、孟友、侯延文等 在对( 突发性公共卫生事件应急反应体系) 的研究中将突发性公共卫生事 件概括为几类：重大传染病疫情；中毒事件( 食物中毒、职业中毒、农药中毒， 环境中有毒气体中毒) ；自然灾害、人为灾害引起的疫情；群体不明原因疾病； 恐怖袭击；放射性物质泄露事件；其他( 免疫接种事故、重大群体性医院感染 等) 1 而潘宝骏、许龙善在 突发性公共卫生事件的范围与应急处理探讨中 将突发性公共卫生事件的范围分为十类2 。直到2 0 0 3 年突发公共卫生事件应急 管理条例颁布实施后，才在法规上确定突发公共卫生事件的定义为：突然发 生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明 原因疾病、重大的食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件3 。之后， 对突发公共卫生事件应急管理的研究如雨后春笋般蓬勃发展起来，先是对我国 在s a i 塔疫情过程中暴露出的公共卫生体系建设问题做出深刻的反思，如邢济 春、张峰林在s u 塔危机过后对公共卫生体系建设的思考中指出我国公共卫 生体系存在应对突发公共卫生事件机制不健全、政府投入严重不足、疾病控制 体系应对能力差、卫生监督工作不到位、农村卫生工作相当薄弱等主要问题， 并对加强我国公共卫生体系建设提出切实可行的建议。苏华、安志杰在对发 展我国公共卫生体制的深层次反思中就我国公共卫生体制的积弊也做了详尽 的分析，认为我国公共卫生体系存在重医轻防、城乡不平衡的现象5 。尔后国内 的学者、专家开始对突发公共卫生事件应急管理进行系统化的研究，王明旭、 刘家全、毛瑛等主编的 突发公共卫生事件应急管理从突发公共卫生事件应 急管理的基本概念和理论入手，系统论述了突发公共卫生事件应急管理体系构 建、运行准则、运行机制、法制管理等6 ；吴江主编的公共危机管理能力中 对突发公共卫生事件的主要影响因素、我国突发公共卫生事件管理中存在的问 题、突发公共卫生事件应急管理体系建设、突发公共卫生事件的紧急管理能力 作了详细的阐述7 ；卫生部副部长王陇德主编的卫生应急工作手册为我国突 发公共卫生事件应急处置提供了详细的可操作性的指导意见，具有很强的实用 甄尚敏，盂友，侯延文对突发性公共卫生事件应急反应体系研究中国公共卫生管理，2 0 0 3 ，1 9 ( 2 ) t 9 7 2 潘宝骏，许龙善突发性公共卫生事件的范围与应急处理探讨中国公共卫生管理，2 0 0 3 ，1 9 ( 5 ) ；4 1 9 曹康泰主编突发公共卫生事件应急条例释义北京：中国法钊出版社2 0 0 3 3 4 邢济春，张峰林s a 船危机过后对公共卫生体系建设的思考中国公共卫生管理，2 0 0 3 ，1 9 ( 6 ) ：4 8 6 苏华，安志杰对发展我国公共卫生体制的深层次反思中国公共卫生管理，2 0 0 3 。1 9 ( 4 ) ；2 9 7 王明旭，刘家全，毛瑛突发公共卫生事件应急管理北京：军事医学科学出版社，2 0 0 4 吴江主编公共危机管理能力北京：国家行政学院出版社，2 0 0 5 1 2 7 1 3 5 4 第1 章绪论 性1 ；清华大学专门成立危机管理课题组对西方发达国家的突发公共卫生事件应 急管理体系进行研究，认为西方国家在应对突发性事件的过程中，对现代社会 应急体系的建设进行了很多有益的探索，建立了比较完备的应急体系，同时也 积累了很多值得学习和借鉴的经验。尤其是在应对突发性传染病的机制方面， 建立了相当完备的机制2 。 随着社会的发展，工作重心的转移，近两三年来，更多的研究则集中在突 发公共卫生事件应急管理的现状分析及评估上，着力于常态下的突发公共卫生 事件应急管理研究。有专业人士对近年来易发的突发公共卫生事件进行了分析 和研究，认为当前学校和农村是突发公共卫生事件的高发场所，以传染病疫情 及食物中毒事件为主。苏林、来建对四川省2 0 0 5 年突发公共卫生事件的总体分 布、特征、趋势和影响因素进行了分析，发现学校和农村的突发公共卫生事件 占总数的9 3 9 6 ，学校突发公共卫生事件中，6 8 2 的突发事件和7 5 9 的病人 均出自农村中小学3 。陈碧云、段红英、张程等人对湖南省2 0 0 5 年通过国家突 发公共卫生事件报告管理信息系统报告的各类突发公共卫生事件建立数据库， 进行统计分析，发现发生在学校的以传染病暴发为主要类型的突发公共卫生事 件大幅度增加，占总数的6 4 1 9 0 a ，发病人数占总发病数的7 9 8 6 ，以农村学校 居多。因此，加强对学校等人群集聚地的突发公共卫生事件应急管理将是我国 今后突发公共卫生事件应急管理的重点。一些研究人员也开始对我国目前突发 公共卫生事件应急管理中的现状及问题进行系统的研究。电子科技大学研究生 李娟在其硕士论文公共卫生突发事件应急管理对策研究中从应急管理机构 组建、人才队伍建设、卫生应急预案体系、监测预警系统、宣传和培训、动员 全社会参与等几个方面对我国突发公共卫生事件应急处理的现状进行了研究， 指出我国已初步建立了公共卫生突发事件应急管理机制，同时，对我国突发公 共卫生事件应急管理中存在的问题也进行了剖析，认为对照现有体制，我国目 前尚未建全应对综合性突发事件以及突发公共卫生事件的应急管理体系5 。天津 大学研究生张宇在其硕士论文我国突发公共卫生事件应急机制研究中则着 重剖析了我国在应对突发公共卫生事件的历史条件以及现行机制的主要特点和 1 王陇德主编卫生应急工作手册北京：人民卫生出版社，2 0 0 5 2 清华大学危机管理研究中心s a r s 危机应急课题组国外应急体系简介国情报告，第8 期2 0 0 3 - 0 4 2 8 3 苏林、来建 珥j l l 省突发公共卫生事件趋势评估分析及对策医学教育探索，2 0 0 6 ，5 ( 8 ) ：7 3 8 4 陈碧云、段红英、张程湖南省2 0 0 5 年突发公共卫生事件监测分析中国卫生信息管理杂志，2 0 0 5 , 3 ( 1 ) ：1 2 5 李娟公共卫生突发事件应急管理对策研究：( 硕士学位论文】西安：电子科技大学，2 0 0 6 5 第1 章绪论 不足，认为我国公共卫生工作仍然面临十分严峻的挑战，主要表现在以下几个方 面：重治轻防，卫生事业支出中用于预防的公共卫生费用下降；防治慢性非传 染性疾病成为我国农村的主要任务；现代工业带来新的职业危害，迫切需要职 业卫生立法；食品卫生工作面临严峻的挑战；工业化、城市化和现代化进程引 起的卫生问题日益突出，等等。面临新的形势，对于出现的新问题，我国当前 的突发公共卫生事件应急管理能力如何? 许多学者和专家对此进行了研究，他 们从应急预警体系建设、疾控机构、卫生监督机构的应急能力建设入手进行了 客观的分析，认为我国虽然在突发公共卫生事件应急管理上做了大量的工作， 也取得了一些成效，但随着时间的推移，各地对于突发公共卫生事件应急管理 有所松懈，相关措旌未能按要求落实到位，还存在许多缺陷，需要迸一步弥补。 刘丽群、赵琦、赵根明等人在我国突发公共卫生事件应急预警体系的现状 一文中采用定性研究的方法，以专题小组讨论的形式对部分疾病预防与控制工 作人员访谈了解我国现有的突发公共卫生事件应急预警体系的现状以及存在的 问题2 ，结果表明，s a i l s 以后，国家加强了对公共卫生的投入和突发事件的应 急能力建设，但是现有的应急预警体系仍存在以下问题：薄弱的政策和法规； 政府投入仍显不足；疾病监测信息利用率低；缺乏规范合理的预案陈 军华、吴群红、郝艳华等人对黑龙江省疾病控制机构应急能力建设作了全面的 分析，他们对黑龙江省2 l 所疾病预防控制中心进行了应急能力调查，对其中1 6 所疾病预防控制中心专业技术人员进行应急能力个人问卷调查，对主要领导进 行访谈，发现各级疾病预防控制中心针对不同突发公共卫生事件己做好预案与 应急准备，应急体系初步形成。其中，省疾病预防控制中心应急能力较强，基 层疾病预防控制中心应急能力亟需提高3 。刘金茹、于振喜、杨晓杰等人在县 ( 市) 级疾控机构应对突发公共卫生事件的现状与对策中对哈尔滨市县( 市) 级疾控机构应对突发公共卫生事件的现状进行认真的调查和分析，发现疾控机 构存在政府经费投入不足、专业人员严重不足、人员学历、职称普遍偏低等问 题，有三分之一的县( 市) 在实验室检测及现场卫生监测工作开展项目在5 0 项 以下，最少的只能开展2 0 项左右，连常见的致病菌、急性中毒检测等都无法进 1 张字我国突发公共卫生事件应急机制研究： 硕士学位论文 天津：天津大学，2 0 0 6 2 刘丽群、赵琦，赵根明等我国突发公共卫生事件应急预警体系的现状中国血吸虫病防治杂志，2 0 0 6 ， 1 8 ( 3 ) ：2 1 1 3 陈军华、吴群红，都艳华等黑龙江省疾病预防控制机构应急能力建设分析中国公共卫生，2 0 0 6 。2 2 ( 1 0 ) ：1 2 5 3 6 第1 章绪论 行，远远达不到卫生部颁发的省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指 导意见规定的县级疾病预防控制机构开展检验项目1 7 9 项的要求1 。邹毅、俞 汀、倪胜等人对浙江省l1 地市卫生监督所进行公共卫生事件应急演练情况分析 发现，各级应急值班电话不统一，接听存在漏洞，应急事件接报登记形式和内 容有待规范，县级现场检测仪器和个人防护设备相对缺乏，事件的技术分析能 力有待提高2 。冯向明、陈胤忠、李锡玲等人采用抽样调查方法对江苏省省、市、 县三级共1 9 个卫生监督所进行问卷调查，结果表明，江苏省各级卫生监督机构 已经初步建立了突发事件应急机制，但现有的人、财、物等条件还不适应突发 事件应急处理工作的需要，特别是县级卫生监督所比较薄弱，问题突出，表现 在工作用房短缺，仪器和器材匮乏，工作经费严重不足3 总体上看，我国在突 发公共卫生事件应急管理上跟西方发达国家相比还有很长一段路要走 在西方发达国家，对危机管理的研究已经达到了量化，建立了各种以数学 计算为基础的危机处理模型。其中，美国建立起了一个全方位、立体化、多层 次和综合性的公共卫生应急管理网络。总体上而言，美国横向的政府职能部门 均能协同运作，纵向的“国家一州地方”三级公共卫生部门也能高效协调， 同时还重视与世界卫生组织( w h o ) 等国际机构的交流与合作。在完善突发公共 卫生事件应对系统方面，美国主要从公共卫生领域的危机准备和预警能力、流 行病监测、科学研究和实验、公众健康警报网络、公共卫生领域的危机沟通和 信息传递，以及教育和培训几个方面提升该领域的应急能力5 ；英国建立了发达 的突发公共卫生事件监测防范网络6 。该网络主要由中央和地方两大部分组成。 中央一级机构包括卫生部等政府职能部门和全国性专业监测机构，主要负责疫 情的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务等。地方行政当局和公共卫生 部门，包括传染病控制中心分支机构、国民保健系统所属医院诊所、社区医生 等，是整个疫情监测网的基本单元，主要负责疫情的发现、报告、跟踪和诊断 1 刘金茹，于振喜、杨晓杰等县( 市) 级疾控机构应对突发公共卫生事件的现状与对策中国初级卫生保 健，2 0 0 6 ，2 0 ( 7 ) ：4 9 2 邹毅、俞打、倪胜等2 0 0 5 年浙江省卫生监督机构突发公共卫生事件应急演练情况分析中目农村卫生 事业管理，2 0 0 6 2 6 ( 8 ) ：3 9 3 冯向明、陈胤忠、季锡玲等江苏省卫生监督机构应对突发公共卫生事件现状调查分析江苏预防医学， 2 0 0 6 ，1 7 ( 3 ) 4 清华大学危机管理研究中心s h l e ；危机应急课题组美国突发公共卫生事件的应急管理国情报告 第 8 期2 0 0 3 - 0 4 - 2 8 5 张字我国突发公共卫生事件应急机制研究： 硕士学位论文 天津：天津大学，2 0 0 6 6 王明旭，刘家全，毛瑛突发公共卫生事件应急管理北京：军事医学科学出版社，2 0 0 4 2 5 7 第1 章绪论 治疗。英国公共卫生突发事件危机的响应以初级保健联合体为核心，这实际上 是以社区为中心、自下而上的快速响应体系1 ；法国建立了畅通的疫情信息网络2 。 目前法国已经建立了3 7 个国家传染病防治中心，负责监测和申报传染病相关情 况。对于那些不属于必须申报疾病系列的传染病，法国建立了以化验实验室和 医院为基础的监测体系，目的是了解这些疾病的变化趋势，掌握这些疾病的某 些流行特征。针对每一种特定的传染病，国家卫生监测研究所负责建立一个网 络，由地方卫生机构负责监督执行，然后将相关情况汇总到研究所；加拿大建 立了坚实的危机处理法律基础。加拿大目前的公共危机应对以“危机法”和“危 机预防法”为法律基础。联邦和各省都有专门的危机应对机构，联邦各部门和 各省都有危机应对行动中心，并都制定有本地区或本部门的危机应对方案3 。这 些发达国家突发公共卫生事件应急管理的成功经验对于我国的有益启示便是要 建立以预防为主的突发公共卫生事件应急管理体系。第一、政府要确立“预防 为主”的突发公共卫生事件应急管理理念，加强公共卫生投入，建立健全应急 管理组织机构美国公共卫生突发事件危机管理不仅在国家和地方都有完备的 危机管理组织体系，而且形成了以卫生部为主体、其他联邦部门为辅的危机应 对网络协作系统。对于公共卫生突发事件，英国在中央政府建立了首位政府部， 负责协调各中央部门应对危机事件：由卫生部，e p c u ，n - i s 和p c t 等常设机构一 起组成应对公共卫生突发事件危机管理体系。第二、公共卫生突发事件危机应 对管理运作应以计划和预案为准。美国、英国、加拿大应对突发事件危机都以 预先做好的计划和预案为准。美国联邦反应计划明确制订了各类危机事件的反 应机制、应对措施，编制了相应预案；危机管理机构如国土安全部、f e m a 都制 订了清晰的危机应对计划。英国卫生部编制的关于重大突发事件的国家手册， 要求所有卫生服务组织都必须制订应对计划，英国国民健康服务体系和基本医 疗委托机构制订的突发事件应对计划包括执行程序、日常训练、应急反应预案 等。加拿大各危机管理中心均制定了本地区或本部门的危机应对预案。危机应 对运作管理计划和预案的制订大大提高了政府应对危机事件的能力和效率，随 着危机事件的频度和复杂性越来越高，计划和预案也处于不断的更新与完善。 第三、建立灵敏的、以基层为触觉的危机响应体系。美国、英国、法国都建立 汤奋扬公共卫生突发事件应急管理研究： 硕士学位论文 河海大学，2 0 0 6 2 王明旭，刘家全，毛瑛突发公共卫生事件应急管理北京：军事医学科学出版社，2 0 0 4 2 5 3 兰克：应对疫情观他国机制科枝日报) 2 0 0 3 年5 月7 日 4 汤奋扬公共卫生突发事件应急管理研究 硕士学位论文 河海大学，2 0 0 6 8 第，章绪论 了高度灵敏的传染病监控系统和预警系统。 虽然国内外对突发公共卫生事件应急管理的研究较多，对于突发公共卫生 事件应急管理的概念、内涵，国家在应对突发公共卫生事件时面l 临的形势以及 管理的对策等方面做了大量的分析和阐述，但笔者通过广泛阅读文献发现，他 们对于国家为什么要进行突发公共卫生事件应急管理缺乏相关的理论研究，对 于如何在常态下进行突发公共卫生事件应急管理也没有作深入的探讨，更没有 就一个地区的突发公共卫生事件应急管理作全面、系统的分析。因此，本文将 从我国突发公共卫生事件应急管理现状分析入手，运用公共产品理论、公共管 理理论、危机管理理论对我国突发公共卫生事件应急管理中取得的成效及存在 问题进行全面地剖析，借鉴部分发达国家突发公共卫生事件应急管理经验，提 出完善我国突发公共卫生事件应急管理体系和运行机制的对策，并以宁波市海 曙区突发公共卫生事件应急管理为例进行实证研究，加快建立统一、高效、权 威的突发公共卫生事件应急管理体系，从而最大程度地减少疾病灾害造成的人 员伤亡和财产损失，维护正常的社会秩序，促进社会经济协调发展。 1 3 课题研究的目的和方法 突发公共卫生事件应急管理在s a r s 之后的一两年内受到世界各国的高度关 注，也进行了广泛的研究。随着社会的发展，未再出现象s a p s 那样席卷全球影 响巨大的重大突发公共卫生事件，相关部门及专业人士对突发公共卫生事件应 急管理出现松懈思想，近两年关于突发公共卫生事件应急管理的研究逐渐减少， 但是，由于突发公共卫生事件的不确定性、偶然性，决定了加强常态下的突发 公共卫生事件应急管理应成为政府构建和谐社会的重要内容之一。本文通过开 展突发公共卫生事件应急管理研究，进一步明确政府在突发公共卫生事件应急 管理中的职责，不断加强突发公共卫生事件应急管理建设，防范突发公共卫生 事件的发生，最大程度地减少突发公共卫生事件带来的人员伤亡和财产损失， 维护社会秩序，促进经济持续协调发展。同时，通过本课题研究，希望能为广 大突发公共卫生事件应急管理工作人员在今后工作中提供参考。 为顺利开展本课题研究，本人广泛收集并阅读了国内外有关“突发公共卫 生事件应急管理”、“危机管理”、“公共管理”等相关文献资料，并结合自 身工作实际，深入调查、实地走访了宁波市海曙区从事公共卫生的业务机构， 9 第l 章绪论 通过座谈、资料查阅等形式获取了大量的第一手资料，在指导老师方耀楣教授 的悉心指导下开始为期半年多的论文写作。一是利用文献资料客观分析我国在 突发公共卫生事件应急管理中的现状及存在问题；二是比较分析发达国家突发 公共卫生事件应急管理成功经验；三是综合运用公共产品、公共管理、危机管 理等理论提出完善我国突发公共卫生事件应急管理的对策；四是通过宁波市海 曙区突发公共卫生事件应急管理实证研究为完善我国突发公共卫生事件应急管 理提供实践依据。 1 4 课题研究的内容及思路 本课题研究的内容包括：第一章，绪论。主要是对本课题研究的背景、研 究意义、研究目的及研究方法进行介绍，对国内外有关突发公共卫生事件应急 管理研究的文献进行综述，搭建起国内外有关突发公共卫生事件应急管理现状 的总体框架；第二章，突发公共卫生事件应急管理相关理论。阐述了公共产品、 公共管理、危机管理等理论，为开展课题研究提供理论分析工具；第三章，我 国突发公共卫生事件应急管理现状及存在问题。综合运用相关理论对我国突发 公共卫生事件应急管理现状进行分析，找出问题症结；第四章，国外突发公共 卫生事件应急管理经验借鉴。主要介绍了美国、英国、法国、加拿大等发达国 家的成功经验；第五章，完善我国突发公共卫生事件应急管理的对策。针对存 在问题，借鉴发达国家突发公共卫生事件应急管理成功经验，提出了完善我国 突发公共卫生事件应急管理的若干对策；第六章，突发公共卫生事件应急管理 实证研究。以宁波市海曙区突发公共卫生事件应急管理为例，介绍了海曙区在 突发公共卫生事件应急管理中的一些好的做法及经验；第七章，结论与展望。 本文首先进行课题的背景分析，阐述课题的由来、研究目的和方法、研究 内容。接着阐述研究突发公共卫生事件应急管理的相关理论：公共产品理论、 公共管理理论、危机管理理论。然后运用相关理论对我国突发公共卫生事件应 急管理现状与存在问题进行分析。继而分析阐述国外发达国家在突发公共卫生 事件应急管理中的成功经验并予以借鉴。针对存在问题，提出完善我国突发公 共卫生事件应急管理的对策。并以宁波市海曙区突发公共卫生事件应急管理为 例进行实证研究。最后，进行总结与展望。以下是本文的总体框架、思路。 1 0 第1 章绪论 绪论( 课题研究的背景、 目的、方法及内容) l l突发公共卫生事件应急管理相关理论 l ( 公共产品理论、公共管理理论、危机管理理论) l l我国突发公共卫生事件应急管理现状及问题 l i 国外突发公共卫生事件应急管理经验借鉴 完善我国突发公共卫生事件应急管理的对策 j 突发公共卫生事件应急管理实证研究 l 结论与展望 1 5 课题研究创瓤点 图1 1 研究思路图 通过广泛阅读相关文献资料，结合自身工作实际，认为本课题研究具有以 下创新点： 1 、从公共产品理论、公共管理理论、危机管理理论的角度对突发公共卫生 事件应急管理作系统的研究，确定政府在突发公共卫生事件应急管理中的职责。 2 、研究在常态下如何进行突发公共卫生事件应急管理。 3 、以宁波市海曙区为例进行全面系统的分析，对其它同类地区提供突发公 共卫生事件应急管理实践经验。 第2 章突发公共卫生事件应急管理相关理论 第2 章突发公共卫生事件应急管理相关理论 2 1 公共产品理论 p a 萨缪尔森在其发表的公共支出的纯粹理论一文中指出，纯粹的公共 产品指的是这样的物品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对 该种物品或劳务消费的减少。即对于任何一个消费者来说，他个人消费所支配 的公共产品数量实际上是该公共产品的总量，这也就是说公共产品在消费者之 间是不能够分割的。公共产品具有两个特征：消费的非竞争性，即增加一个人 消费该产品并不导致成本上升；非排他性，即排除任何人对该产品的消费需花 费较大的成本1 清洁的空气是非排他性的例子：即使某些人为防止空气污染而 付出了代价，也不可能把那些没有为此付钱的人排除在呼吸清洁空气的利益之 外，他们被诱使为靠别人付费的“免费乘客”，清洁空气的生产者也难于为自 己提供的服务收取费用。清洁空气也是非竞争性消费品的一个例子：一个人呼 吸了空气，并不导致其他人空气供给的减少。这也就是说，即使能让“免费乘 客”呼吸不清洁的空气以示惩罚，从经济上来说，这也是没有效率的。如果在 边际上，一物可无花费而取得，那么，就应该免费供应此物才见实效。 一般来说，非排他性较高，使用边际成本较低的“纯”公共产品，主要应 由公共部门提供；排他性程度较高，使用成本较高、接近非公共性质的产品， 应主要由市场或私人部门提供首先，市场不能满足公共物品的有效供给。若 由市场来提供这种物品就会造成成本和收益的外部化即出现了或正或负的外部 性问题，表现为不能保证只有承担费用的人才能获得该物品，市场的交换制度 就不起作用了。另外，在经济发展过程中，一些投资金额大、回收周期长、经 济效益低，同时对国计民生具有重大影响的项目，如果只是通过市场来供给， 同样不能满足日益增长的需求。其次，从外部效应问题来看，布坎南和斯塔布 尔宾曾给外部效应下的定义是：只要某一个人的效应函数所包含的变量是在另 一个人或厂商的控制下则外部效应存在。这种外部性对消费者和生产者都会产 生影响。似乎外部性能够通过双方的讨价还价来解决，但是当交易成本存在时 外部性则被视为市场失灵的根源。从我国的经济运作的实际来看，这种交易成 樊勇明，杜莉编著公共经济学北京：复旦大学出敝社，2 0 0 4 4 8 1 2 第2 章突发公共卫生事件应急管理相关理论 本往往是很大的。因此，政府公共部门要承担起那些投资规模大、资金回收期 长而又是对经济发展起重大影响作用的项目，如国防建设、教育、医疗卫生、 南水北调、西电东送、西气东输、三峡工程等等。这样，既解决了市场不能提 供公共物品的有效供给问题，保证了国民经济正常运行；同时，政府投资在过 程中还可以解决相当一部分下岗工人的再就业问题，也可以带动其他相关产业 的投资和生产，从而推动经济的繁荣。 按照上述理论，加强对突发公共卫生事件的应急管理是政府义不容辞的一 项责任，即政府要在其位。首先，突发公共卫生事件具有突发性，是突然发生、 突如其来的，它所危及的对象不是特定的人，而是不特定的群体，所有事件发 生时在事件影响范围内的人都有可能受到伤害，具有公共卫生的属性。公共卫 生属于典型的公共产品，公共卫生领域市场介入的可能性很小，即使有私人资 本进入，提供量也很小，并且一旦发生公共风险仍要由政府承担。其次，突发 公共卫生事件应急管理是一个复杂的系统工程。应对突发公共卫生事件不是哪 一个单位、哪一个社会团体所能够独立完成的无论是在技术设备上，还是在 经济资助方面，都需要全社会共同参与，需要一个完善健全的应急体系，包括 组织机构、网络信息、试验研究、应急队伍、支持系统、法规建设、教育培训、 国际合作等部门。再次，突发公共卫生事件具有很强的外部经济效应。突发公 共卫生事件一旦发生，将会对公众健康与生命安全、社会经济发展、生态环境 等造成不同程度的危害，这种危害既可以是对社会造成的即时性严重损害，也 可以是从发展趋势看对社会造成的影响。 2 2 公共管理理论 公共管理是对公共事务的管理，其目的是维护公共利益，为公众群体服务， 其内容包括公共政策和项目的制定、公共资源的组织、协调和控制，公共物品 的合理利用和监管，提供公众需要的社会服务等等公共管理的绩效目标最终 归结为提高公众的生活质量。 公麸管理的职能表现为：提供经济基础；提供公共商品和服务；协调和解 决团体冲突：维护竞争；保护自然资源；为个人提供最低生活保障；保持经济 稳定。 制定公共政策是公共管理一项重要的内容。公共政策是指政府依据特定时 第2 章突发公共卫生事件应急管理相关理论 期的目标，在对社会公共价值进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的 行为准则1 。广泛地说，公共政策是政府在处理问题时采取的有目的的行动过 程。2 ”社会的公共政策系统对社会的存在、运行和发展起着导引、协调、控制、 分配的作用。制定与实施公共政策正是针对社会利益矛盾而引发出来的社会公 共问题去确立一定的行为准则，凭借这些准则规范和指导人们的行为，从而改 变社会的人力、物力、财力等资源在空间的分布与时间流动上的配置，对社会 过程的发展方向、速度、规模进行约束，使社会生活中基于利益的、复杂的、 相互冲突的行为被有效地纳入到统一的轨道上来，保证社会形成合理的秩序， 并依据某种既定的目标前进。而突发公共卫生事件所具有的复杂性和灾后恢复 及重建的艰巨性迫切需要由政府出面来制定公共政策对社会进行引导、协调、 控制和分配。 公共管理理论强调对政策执行效率的监督管理，按照公共政策目标所确立 的监督管理标准，发现、收集和分析政策执行行为与标准行为之间偏差的信息， 采取必要的措施，及时纠正一切违反政策执行要求或有悖于政策目标的错误行 为，增强政策执行的透明度，以保证政策执行活动的高效进行。在应对突发公 共卫生事件应急处理工作中，各职能部门能否高效履行职责，需要专门的监督 管理机构的专业监督及社会团体、传媒、群众自治组织以及公民的社会监督， 确保各项措施落实到位。 公共