（公共管理专业论文）我国地方政府间税收竞争研究.pdf

摘要 摘要 近几年来，温州企业纷纷外迁的现象引人瞩目。大量的温州民营企业外迁 寻求发展，一些行业或市场甚至有整体外迁趋势，出现所谓“北上西迁现象。 企业的大量外迁对温州地区经济产生了一系列影响，对这种企业外迁现象及其 影响进行分析和研究，不仅对温州，还对长三角地区乃至全国其他城市的政策 制定具有一定借鉴意义。 在导致大量温州企业外迁的众多因素中，地方政府间的以各种形式丌展的 税收竞争是其中一个重要因素。政治集权与经济分权的政府组织结构决定了中 国地方政府之间必然存在竞争，而地方保护主义和中国对地方政府官员的激励 机制更加剧了地方政府之间的税收竞争。鉴于税收竞争的双重效应，为实现趋 利避害，需要建立和维持一种公丌、公平、公正的税收竞争规则体系和框架。 本文试图结合温州企业外迁和长三角地区政府间的税收竞争状况实际，对 我国的地方政府问税收竞争的形式、特点以及经济效应进行分析评价，并就如 何在当前政治经济体制仍不完善的情况下，从改革和完善我国的财政管理体制、 改革完善财政转移支付制度，协调地区间税收利益、深化税制改革，规范地方 政府间税收竞争、改革计划管理体制，建立科学的政府考核激励机制、加强法 律控制，强化税收竞争行为的外在约束机制、更新观念，强化服务，以提高公 共产品质量来增强政府竞争力等方面，对如何引导和规范地方政府间的税收竞 争行为，减少和避免恶性税收竞争，提高地方政府公共产品质量和效率，减少 国家税收流失进行初步的探讨。 关键词：企业外迁，地方政府问竞争，税收竞争 a b s t r a c t a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ep h e n o m e n o no fe n t e r p r i s e s e m i g r a t i o ni nw e n z h o uh a sa t t r a c t e dw i d e a t t e n t i o n m a n yw e n z h o u sp r i v a t ee n t e r p r i s e sa r ee mi g r a t i n gt oo t h e rc i t i e sf o rb e t t e r d e v e l o p m e n t e v e ns o m el i n eo fi n d u s t r i e sa n ds p e c i a l i z e dm a r k e t sa r ee m i g r a t i n gi nw h o l e ，t ot h e n o r t h e r np a r to rw e s t e r np a r to fc h i n a t h i sh a sl e a dt oas e r i e so fe f f e c t so nw e n z h o u sr e g i o n a l e c o n o m y as t u d yi nt h i sp h e n o m e n o na n di t si n f l u e n c e si ss i g n i f i c a n tt ot h ep o l i c i ym a k i n gf o r w e n z h o ua sw e l la sc i t i e si ny a n g t z e sr i v e rd e l t ar e g i o na n do t h e rp a r t so fc h i n a a m o n gm a n yf a c t o r sw h i c hh a sl e a dt ot h ee n t e r p r i s e se m i g r a t i o n ，o n eo ft h em o s ti m p o r t a n t f a c t o r si st h a tl o c a lg o v e r n m e n t so fd i f f e r e n tc i t i e sa r ea c t u a l l yc a r r y i n go u tt a x a t i o nc o m p e t i t i o n i nv a r i o u sf o r m s t h ec h i n e s eg o v e r n m e n t sc e n t r a l i z a t i o no fs t a t e p o w e ra n de c o n o m i c d e c e n t r a l i z a t i o nh a sd e t e r m i n e dt h ec o m p e t i t i o nb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t so fd i f f e r e n tc i t i e s ， w h i l et h er e g i o n a l p r o t e c t i o n i s ma n dm o t i v a t i n gm e c h a n i s mf o rl o c a lo f f i c i a l sh a sf u r t h e r i n t e n s i f i e dt h et a x a t i o nc o m p e t i t i o nb e t w e e nl o c a l g o v e r n m e n t s t h et a x a t i o nc o m p e t i t i o nh a s b o t hn e g a t i v ea n dp o s i t i v ee f f e c t s i no r d e rt oa v o i dt h en e g a t i v ee f f e c t sw h i l em a k i n gt h eb e s tu s e o ft h ep o s i t i v e e f f e c t s ，am o r eo p e n ，j u s t i c a la n df a i rc o m p e t i t i o ns y s t e ma n df r a m e w o r kf o r t a x a t i o nn e e dt ob ee s t a b l i s h e da n dm a i n t a i n e d t h i sp a p e rt r yt oa n a l y z et h ep h e n o m e n o no f e n t e r p r i s ee m i g r a t i o na n dt a x a t i o nc o m p e t i t i o n b e t w e e ny a n g t z er i v e rd e l t ac i t i e s ，e v a l u a t et h ee c o n o m i co u t c o m e so f t a x m i o nc o m p e t i t i o n ，a n d t h e ne x p l o r ep o s s i b l es o l u t i o n st og u i d et a x a t i o nc o m p e t i t i o ns oa st or a i s eg o v e r n m e n t e f f i c i e n c y t h ec o n s i d e r a t i o nw e r eg i v e nt ot h ei m p r o v e m e n ti nt h ef i s c a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n df i s c a l t r a n s f e ra n dp a y m e n ts y s t e m ，t h ec o o r d i n a t i o no ft a x a t i o nb e n e f i tb e t w e e nr e g i o n s ，t h et a x a t i o n m e c h a n i s mr e f o r m ，t h es t a n d a r d i z a t i o nt h et a x a t i o nc o m p e t i t i o nb e t w e e nl o c a l g o v e r n m e n t s ，t h e o f f i c i a lm o t i v a t i n g s y s t e mr e f o r m ，a n ds of o r t h k e yw o r d s ：e n t e r p r i s ee m i g r a t i o n ，c o m p e t i t i o nb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t s ，t a x a t i o nc o m p e t i t i o n i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文储躲f 孙乱 少8 年7 月莎日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名： 年月 日 学位论文作者躲f 酗风 炒器年月彩日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、己公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 躲f 积风 少豸年7 , - , q 谚e l 第一章绪论 1 ，1 导言 第一章绪论 近年来温州企业纷纷外迁的现象引人瞩目。温州人在全囡各地建商场、办 企业的报道不断见之于新闻媒体。外地政府来温招离引资掀起热潮，几乎每月 都有外省、市的招商团来溢州招商引资，更有甚者在温州设立常年招商机构。 大量的温州民营企业外出发展，一些行业或市场甚至有整体外迂趋势，出现所 谓的“北上西迁”现象。企业的大量外迁对温州地区经济产生了一系列不利影 响，对这种企业外迁现象及其影响进行分析和研究，不仅对温州，还对长三角 地区乃至全国其他城市的政策制定具有一定借鉴意义。 。2 温期企业乡卜迂现象描述和问题提出 温州的民营经济发展较早，民营经济的先发曾带动了整个温州经济的快速 发展，作为一个交通不便、经济基础差、国家扶持少的地级市，以民营经济为 主的温州一度以其野草般的生命力在全国引起极大关注。然丽，经过几年的快 速发震后，湿州的经济步伐却r 趋放缓，从滠州与长三角主要城市觞g d p 增长 速度比较情况来看，新世纪的头三年温州的g d p 增长速度还是处于领先地位的， 箍接下来几年湿州的g d p 增长速度就明显与长三角其他城市有了差距。( 详见 表1 1 ) 温州经济增长速度的放缓与温州企业的大量外迁是分不开。温州入一直就 有外出经商跑市场的传统，然而，近几年许多温州商人却不仅是在外地设立营 销机构，而是纷纷在外地设立生产基地甚至将整个企业都迁往外地，温州人在 全国各地建商场、办企监的报道不断觅之予新闻媒体。随着改革开放的深入， 各地政府越来越注重招商引资，不仅要吸引“外资”，也相当注煎吸引“内资”，温 媸的民营资本吸弓l ? 许多地方政府的雾受光，纷纷加大力度对溢商进行招商弓l 资。 2 0 0 3 年前后，外地政府来温招商引资掀起热潮，几乎每月都有外省、市的招商 团来温州招商引资。更有甚者在温州常设招商机构，常年招巍。据有关统计数 第一章绪论 据，仅2 0 0 4 年上半年，温州市就已接待地市级以上招商团组8 0 9 批次，1 1 1 4 6 人次。 表1 12 0 0 0 年- 2 0 0 4 年温州与长三角主要城市g d p 总值与增速情况表 年份 2 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 g d p 总值 司比增g d p 总值同比增g d p 总值同比增g d p 总值同比增 城市 ( 亿元)长( )( 亿元)k = ( )( 亿元)k ( )( 亿元)长( ) 杭州1 3 8 2 5 6 1 21 5 6 8 0 l1 2 21 7 8 1 8 31 3 22 0 9 9 7 71 5 2 宁波 1 1 7 5 7 51 2 81 3 1 2 6 81 1 61 5 0 0 3 41 3 21 7 8 6 8 51 5 6 温州8 2 8 1 2 1 2 9 9 3 2 0 7 1 2 5 1 0 6 0 9 71 3 ，81 2 2 0 3 01 4 8 绍兴 7 4 4 9 61 2 18 2 2 5 41 1 69 2 8 1 51 3 81 0 8 9 2 81 5 嘉兴 5 3 8 3 71 2 36 0 4 2 61 2 37 0 6 4 31 3 88 5 5 61 6 9 上海4 5 5 1 1 51 0 8 4 9 5 0 8 41 0 25 4 0 8 7 6 1 0 96 2 5 0 8 1 1 1 8 苏州 1 5 4 0 6 81 2 61 7 6 0 2 81 2 32 0 8 0 3 71 4 52 8 0 1 5 61 8 南京1 0 2 1 31 2 3 1 1 5 0 31 1 1 1 2 9 7 5 7 12 8 1 5 7 6 3 3 1 5 无锡 1 2 0 0 1 61 1 21 3 6 0 1 l1 1 51 5 8 0 6 61 2 81 9 0 1 2 215 4 续表1 12 0 0 0 年一2 0 0 4 年温州与长三角土要城市g d p 总值与增速情况表 年份 2 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 g d p 总值 同比增3 d p 总值同比增g d p 总值同比增g d p 总值同比增 城市 ( 亿元)k ( )( 亿元)长( )( 亿元)。k ( )( 亿元)长( ) 杭州 2 5 1 51 52 9 4 2 6 51 3 o3 4 4 1 5 11 4 34 1 0 3 8 91 4 6 。j 。波2 1 5 8 0 41 5 52 4 4 6 4 01 2 52 8 6 4 5 01 3 43 4 3 3 0 81 4 8 温州1 4 0 2 9 2 1 4 1 1 6 0 0 1 7 1 3 0 1 8 3 4 3 8 1 3 32 1 5 7 o o 1 4 3 绍兴 1 3 1 3 8 71 5 31 4 4 0 4 81 3 31 6 7 8 1 91 3 21 9 7 1 0 01 4 3 嘉兴 1 0 5 0 5 61 6 51 1 5 5 7 11 3 11 3 4 3 1 01 3 71 5 8 5 1 81 4 4 上海 8 0 7 2 8 31 4 69 1 5 4 1 81 1 11 0 3 6 6 3 71 2 o1 2 0 0 1 1 61 3 3 苏州 3 4 5 0 0 01 7 64 0 2 6 5 21 5 34 8 2 0 2 61 5 55 7 0 01 6 o 南京 1 9 1 0 1 7 3 2 4 1 3 0 0 1 5 1 2 7 7 3 7 81 5 13 2 7 51 5 6 无锡 2 3 5 01 7 42 8 0 5 0 01 5 13 3 0 0 5 91 6 33 8 5 81 5 3 数据来源：各地统计信息网( ( 统计年鉴( 2 0 0 0 2 0 0 6 年度) 及统计公报( 2 0 0 7 年度) 大量的温州民营企业外出发展，出现“北上西迁”现象，一些行业、一些市场 甚至整体外迁，如制革行业的大量迁往青田，制陶企业的迁往珠三角，又如各 类小商品市场流向义乌几乎已成定局。上海成了温州一批知名企业跨地区发展 的首选地。据初步统计，在上海的温州企业大约有4 0 0 0 多家，近几年温州企业 直接到上海发展的达5 0 0 家左右，涉及的行业有低压电器、服装、泵阀等。均瑶 2 第一章绪论 集团、正泰集团、人本集团、德力西集团、奥康集团、温州休闲服业的代表美 特斯手b 威公司、泵阀业的龙头凯泉集团等纷纷在上海建立营销中心、生产基地 等甚至是将总部迁往上海。随着温州主动接轨长三角经济区，还会有更多的企 业到上海等地寻求发展。而且外迁的往往都是上了规模，相对成熟的大企业， 象正泰、德力西等年产值几十个亿的大企业的主要生产基地已移师上海浦东。 这类企业的外迁还会产生联动效应，往往带动整个行业大规模地外迁。 温州企业的大量外迁带来了一系列影响，直接影响了温州市的国民生产总 值和地方财政税收收入的增长，这两项指标的增幅连年下降，经济、财政增长 乏力，温州市的经济增长速度明显放缓。1 9 9 8 年至u 2 0 0 3 年浙江省财政总收入平 均增长2 9 5 2 ，而温州市财政总收入的平均增长速度仅为2 5 7 1 。财税收入计 划的刚性则导致税收部门向现存企业要税收，进一步增加当地企业的税收负担。 就浙江省内而言，从2 0 0 0 年至2 0 0 6 年的数据来看，温州财政总收入占g d p 的比 重一直仅次杭州与宁波，剔除杭州和宁波有不少税收贡献度较高的烟草企业和 大型企业以外，温州的财政总收入占g d p 的比重是偏高的，尤其较之周边其他 具有相似的产业结构和特点的地级城市，这也就意味着温州企业的宏观税负偏 重，2 0 0 4 年温州市的宏观税负为1 3 1 ，远远高于绍兴的9 6 、嘉兴的1 0 8 和金 华的1 1 5 。( 详见表1 2 ) 表1 22 0 0 0 2 0 0 6 年温州市与浙江部分城市财政总收入同比增长、占g d p l l 重情况表 年度2 0 0 0 年2 0 0 1 年2 0 0 2 年 2 0 0 3 年 财政收 同比增占g d p财政收 则政收则政收 入( 亿 长比重 入( 亿 同比增占g d p同比增占g d p同比增占g d p 长比重 入( 亿 长比重 入( 亿 长 比重 元)元)元)元) 温辩 7 3 8 73 3 g欧99 6 1 l3 e 11 0 。，41 2 6 2 6霉1 4拢1 5 1 7 72 0 。21 2 5 杭州 1 4 2 8 53 9 21 0 31 8 8 4 63 1 91 2 o2 5 7 1 42 8 21 4 43 2 9 7 12 8 2 1 5 7 绍兴 4 7 8 74 0 36 46 2 3 73 0 37 68 53 1 29 21 0 7 3 42 6 3 9 9 嘉兴 4 0 1 73 6 77 55 3 5 33 3 38 97 2 5 l3 0 8l o 39 2 7 22 7 9l o 8 湖州2 1 0 63 3 36 52 9 4 84 0 08 13 8 5 42 7 59 75 1 23 2 91 1 1 金华 3 7 1 83 6 47 05 1 2 23 7 89 16 6 4 72 9 81 0 48 8 8 l3 3 61 1 7 宁波 1 4 3 1 53 7 61 3 o 1 9 0 33 2 91 4 92 5 8 42 6 91 8 o3 2 52 5 81 9 0 第一章绪论 续表1 22 0 0 0 2 0 0 6 年温州市与浙江部分城市财政总收入同比增长、占g d p 比重情况表 年度 2 0 0 4 企 2 0 0 5 红 2 0 0 6 笠 财政收入同比增占g d p = t财政收入同比增占g d p 比财政收入 同比增 g d p l 匕 ( 亿元)长重( 亿元)长重( 亿元)长重 温州 1 8 2 4 32 0 21 3 12 0 4 9 21 5 41 2 82 4 1 0 91 7 61 3 1 杭州3 9 5 7 51 0 11 5 65 2 0 7 91 7 61 7 76 2 4 4 91 9 9 1 8 1 绍兴1 2 6 7 31 8 o9 61 5 0 5 61 8 8l o 4 51 8 4 7 32 2 7 1 1 0 嘉兴1 1 3 6 2 4 5 9 1 0 8 1 3 5 1 41 8 91 1 71 6 5 1 12 2 01 2 3 湖州 6 2 42 7 41 1 37 4 2 41 9 01 1 59 1 7 72 3 61 2 1 金华1 0 6 3 51 9 7 51 1 5 1 2 1 2 51 5 21 1 41 5 0 6 72 1 21 2 2 宁波 4 0 0 9 62 3 41 9 o4 6 6 51 6 41 9 05 6 1 22 0 31 9 6 数据米源：各地统计信息网统计年鉴( 2 0 0 0 年度一2 0 0 6 年度) 企业的大量外迁带动资本的大量流失，据不完全统计，仅温州的柳市( 一个 建制镇) 2 0 0 1 年企业外迁资金达1 7 亿元。从近年来温州市新办企业与注销的企 业对比，虽然企业户数增加，但新增的企业注册资本的大大少于注销的企业。 以市区为例，2 0 0 2 年新注册企业1 7 8 0 9 户，注册资本9 3 亿元，户均资本为5 2 万元； 而注销企业7 3 7 1 户，其注册资本为2 4 4 亿元，户均资本为3 3 1 万元。2 0 0 2 年到2 0 0 3 年，温州市区的新办企业带来的资本比起注销企业带走的资本减少了3 4 4 6 亿元 ( 详见表1 3 ) ，况且外出投资的企业，并不一定要注销本地企业，这从另一个 侧面反映出企业资本的流失的情况。 表1 3 温州市区地税注册、注销企业情况表 新办企业注销企业 时期 注册资本户均注册资注册资本 户均注册资本 户数户数 ( 万元)本( 万元)( 万元)( 万元) 2 0 0 0 年1 2 3 8 72 6 4 2 9 1 0 4 42 1 3 3 68 0 1 31 8 3 7 9 8 6 92 2 9 4 2 0 0 1 年1 8 0 1 15 1 3 6 1 0 7 9 72 8 5 1 77 1 6 85 4 5 1 3 0 6 87 6 0 5 2 0 0 2 年1 7 8 0 99 3 1 1 0 7 4 95 2 2 87 3 7 l2 4 3 9 8 3 5 2 33 3 1 2 0 0 3 年 9 6 7 65 4 7 8 6 1 6 85 6 6 24 6 9 12 4 8 5 2 0 9 8 15 2 9 7 8 1 8 月 ( 数据来源：温州市地税部门统计资料) 4 第一章绪论 企业外迁也影响了温州的就业和第三产业的发展等等。 温州企业外迁的原因是多方面的，有企业自身发展需要的内因也有土地、 融资等外因。外迁首先是必然是出于企业自身发展壮大的需要，企业发展到一 定程度，就需要一个更大的发展平台，更广阔的发展空间，需要扩充产能、需 要扩大生产场地、需要更多的人才、更多的信息、需要加大科技投入等等，温 州作为一个交通不便，资源紧缺、国家投资少，基础设施较差的中等城市存在 一定的先天不足。上海等地的基础设施、科技和人才等区位优势，是外迁企业 进一步发展所必需的。其次，“煤电油运”供应紧张，温州城市商务成本的提高， 也是促使企业将低档产品的生产制造向中西部梯度转移，外迁生产基地的原因 之一，如塑料编织袋、再生纺织的生产等高能耗、高污染行业从“产地销”转为“销 地产”，以减少运输成本，奥康集团在重庆璧山建设“西部鞋都”，以降低劳动力 成本。扩大利润空间等等。土地价格高、企业征地难也是促使温州企业外迁发 展的一大因素。温州地少人多，土地资源的稀缺和企业数量的众多造成了土地 供求严重失衡。工业园区散乱，面积小，起点低，配套设施不健全，仅在市区 就出现了3 0 多个工业园区，导致土地开发成本高，企业进场难，如新开辟的滨 海新区，目前就有7 0 0 户企业排队等候入园，呈现明显的僧多粥少状况。此外， 从原材料、市场、交通、科技、人才、融资、配套设施等各方面，温州与其他 一些城市比较也都确实存在差距，但这些是不是就是造成温州企业外迁的全部 和必然因素呢，笔者认为从地方政府间以各种形式开展的税收竞争引起资源流 动的角度来分析这一现象，更能从中窥探出端倪，并挖掘出我国财政体制上的深 层次问题。 1 3 研究背景 建国以来到8 0 年代，我国主要实行高度集中的统收统支的财政体制，在这 种体制之下地方政府的财政收入要上缴中央，财政支出由中央下放，地方政府 既没有独立的经济利益，也没有可以运用的财权以吸引其他地区税源流入本地 区。因此，在统一的财政中央集权制度下基本上不存在税收竞争问题。但改革 开放以来，随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，地方政府在地 区性事物中的自主能力得到强化。1 9 9 4 年的分税制改革，明确了中央和地方政 府的收入分配关系，同时硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束关系，各级 第一章绪论 政府当家理财、自收自支、自求平衡的动力明显增强。地方政府相对于中央政 府的独立利益进一步得到承认和章显，地方政府对地方社会经济发展方向的决 定权越来越大。在自身利益的驱动下，为了发展地方经济，地方政府就必然要 取得尽可能多的财政收入，作为政府财政收入的主要形式的税收，自然成为政 府问经济利益竞争的中心，而以经济增长为考量的政绩评价体制更让地方政府 间竞争不断加剧。 从现实情况看，我国地方政府间对经济资源的竞争有很长的历史。在计划 经济条件下，地方政府为投资项目而展开的竞争一直比较激烈。在转轨时期， 地方政府间对资源的争夺更加白热化。同时，随着中央政府对地方政府的分权 改革逐渐展开，中央与地方政府在资源方面的竞争也同益凸现出来。而在政府 间的竞争过程中，国内税收竞争r 渐凸现出来，并对经济诸多领域产生了深远 影响。 1 4 研究目的和意义 随着我国市场化和分权化改革的推进，尤其是财政分权体制的建立，我国 各级政府逐渐形成了独立的经济利益，地方政府为实现各自利益边界的最大化 而展开的对税收资源的争夺日益激烈，由于区域经济发展的不平衡，政府针对 相对落后地区制定了诸多税收优惠政策，加上税收体制不规范，很多地方政府 出台了一些名目繁多的减免税费的优惠措施，而以经济增长为考量的政绩评价 体制更加剧了地方地方政府间的争夺，引起了理论界对税收竞争效应的关注和 对有害税收竞争的讨论。 本文研究的目的和意义就在于通过结合在我国经济发展中相对走在前列的 长三角地区的现实情况，对政府间税收竞争进行一般理论分析，揭示政府间税 收竞争产生的根源，并具体分析我国地方政府间税收竞争产生的原因，以及影 响我国地方政府问税收竞争规范展开的因素。在此基础上对如何规范和限制我 国地方政府间税收竞争提出一定的建议，找到促进地区间良性税收竞争和避免 恶性税收竞争的方法和对策。 6 第一章绪论 1 5 国内外研究文献综述 1 5 1 国外对政府间税收竞争问题相关分析研究现状和发展动态 国外对地方政府税收竞争的研究始于上世纪五六十年代，自蒂布特以来，国 外经济学家己经从各种角度拓展了税收竞争问题的研究。蒂布特( t i e b o u t1 9 5 6 ) 是最早研究税收竞争问题的。他认为，个人的“用脚投票”给地方政府很大的 约束力，迫使各地政府最大限度地提高财政收支效率，在课征尽可能少的税收 条件下提供最优的公共服务。蒂布特实际上强调了地区间的竞争对促进政府效 率提高的重要作用1 。奥茨( 0 a t e s1 9 7 2 ) 则直接指出税收竞争可能带来的负面效 应，因为各地政府为了吸引资本，竞相降低相应的税收，使得地方支出处于边 际收益等于边际成本的最优水平之下，从而政府无法为最优的公共服务产出筹 集足够的资金2 。公共选择的税收竞争理论在拓展了税收功能分析的基础之上， 提出可以通过建立约束机制，发挥税收竞争在效率提高上的作用。并着重研究 了如何消除政府间竞争障碍3 。后续的一些研究则开始关注非同质地区的税收竞 争中的博弈问题( m i n t za n dt u l k e n s l 9 8 6 ；w i l d a s i n l 9 8 8 ) ，资本在地区间的配置 不仅取决于本地税率，还会受到周边其它地区税收政策的影响，即地区间会在 税收市场上进行博弈，而地方政府利用税率手段的博弈行为，不仅对资本、劳 动力等经济要素的区域配置产生影响，而且会使不同地区经济发展潜力产生差 异，从而引起宏观经济的波动4 。目前对政府竞争研究最为系统和前沿的当属御 雷顿( b r e t o n ) 。他突破了传统政治经济学所隐含的单一制政府结构的假设，建议 研究者们应该把政府看作一种包括多种因素的“混合制政府结构”，由此，可以对政 府间竞争建立起一套分析框架。 国际学术界关于税收竞争的研究一般都是围绕竞争的结果是否能够达到均 衡以及这种均衡状态是否满足帕累托最优条件来展开的，公平方面因素考虑得 相对较少。研究税收竞争的模型最为著名的是蒂布特的“以足投票”理论，蒂布特 的模型在假设家庭都是按照按照各自对税收和公共支出的偏好来决定其居住地 的条件下分析了地区间就流动的家庭所开展的竞争，认为在均衡状态下，上一 1 t i e b o u tc m 19 5 6 “ap u r et h e o r yo fl o c a le x p e n d i t u r e s j o u r n a io fp o l i t i c a l e c o n o m y 0 a t e sw e 19 7 2 f i s c a lf e d e r a l i s mn e wy o r k ：h a r c o u r tb r a c ej o v a n o v i c h b l a n k a r t c b 2 0 0 2 “ap u b l i cc h o i c ev i e wo f t a xc o m p e t i t i o n ”p u b l i cf i n a n c er e v i e w3 0 ( 5 ) 4 w i l d a s i n d e 19 8 8 “i n t e r i u r i s d i e t i o n a lc a p i t a lm o b i l i t y ：f i s c a le x t e m a l i t ya n dac o r r e c t i v es u b s i d y ”j o u r n a lo f u r b a ne c o n o m i e s 2 5 ( 3 ) 7 第一章绪论 级政府在不使其他人的状况变坏的情况下，仅通过在各辖区间重新分配其居民 的居住地，就不能使提其他人情况变得更好，因此公共产品是有效率的5 。蒂布 特的模型可以很容易地扩展到各地区间为吸引企业而开展的竞争，按照蒂布特 的模型，税收竞争的结果是有效率的。但由于蒂布特模型的成立依赖于一些较 理想化的约束条件，其结论也因此受到质疑。现代税收竞争理论研究的核心正 是要把现实生活中的种种特点引入到税收竞争模型。 学术界关于税收竞争“有利”或“有害”争论主要源于对税收竞争模型中行为 主体政府的假设条件差异。古典经济理论假设行为主体的政府是善良的 ( b e n e v o l e n t ) ，政府的目的是追求其居民福利的最大化，在这样的假定前提下， 早期标准的税收竞争模型显示，如果政府间在非合作的税收政策背景下展开竞 争，那么政府问的商品税竞争在均衡状念下税率会低于帕累托效率上的最优税 率( m i n t za n dt u l k e n ，1 9 8 6 ) o ；地区间就稀缺的资本所展开的所得税竞争将会把税 率和公共支出压低到次优的水平( z o d r o wa n dm i e s z k o w s k i ，1 9 8 6 ) ，所以标准的税 收竞争模型说明税收竞争会导致政府税率的下降，从而引起政府税收收入的减 少，最终导致公共产品的供给水平降低，所以认为税收竞争对双方都不利。如 果所有地区都同时把税率稍微提高一点的话，则公共产品的供给会增加很多， 从而可以提高所有这些地区居民的福利水平。因此古典经济理论认为税收竞争 会导致效率的损失，通过政府间的必要协调对竞争双方都有利，一些国家问作 为一个整体如果能够进行税收协调的话，则可以增进所有国家的福利( k o n r a d a n ds c h j e l d e r u p ，1 9 9 9 ) 。而公共选择学派提出了不同的观点，认为古典经济理论 关于政府是慈善的假定是不成立的，现实生活中的政府是巨兽( l e v i a t h a n ) ，是 非慈善的( n o n b e n e v o l e n t ) ，政府官员并非谋求社会成员福利的最大化，他们有 自己的追求目标。公共选择学派把政府官员都当成寻租者，如果政府官员能从 由其控制的预算中获益的话，那么他们会把预算人为地提高到有效率的水平以 上，因此政府间的税收竞争可以减少政府官员的浪费行为，增加公共支出，提 高居民的福利水平( g o l d e na n dw i l s o n ，2 0 0 1 ) 。正是从这一点出发，公共选择学 派认为政府间的税收竞争是有益的。也有学者认为，在现实生活中，政府官员 既考虑了居民的福利也在一定程度上的官员的自身利益，所以税收竞争的结果 是取决于评判者对政府是善良或是巨兽之间的权重评价( e d w a r d sa n dk e e n ， t i e b o u tc m 19 5 6 “ap u r et h e o r yo fl o c a le x p e n d i t u r e s ”j o u m a lo fp o l i t i c a l e c o n o m y o m i n t za n dt u i k e n i9 8 6 ：”c o m m o d i t yt a xc o m p e t i t i o nb e t w e e nm e m b e rs t a t e so faf e d e r a t i o n ： e q u i b r i u ma n de f f i c i e n c y ”，j o u r n a lo fp u b l i ce c o n o m i c s 8 第一章绪论 1 9 9 6 ) 。 1 5 2 国内对地方政府间税收竞争现象的相关分析研究现状 在国内，对政府间税收竞争问题的研究仍属新兴课题。现有的研究大多是 从目前国内政府问税收竞争存在的理论与实践基础或是地区税收竞争的可能影 响入手，有少量文献将地方政府间税收竞争与公共产品的供给相联系，但未作 深入探讨。中国地方政府间制度竞争的经济效应分析( 吴旬，2 0 0 4 ) 中运用 了公共物品理论与供求范式解释地方政府间的制度竞争。在政府间税收竞争产 生的理论基础方面，大多数文献是从财政分权理论论述，也有一些文献是从公 共选择理论、制度竞争理论等角度来分析阐述的。在对我国的地区税收竞争的 产生，有的文献认为是地方政府的理性选择，有的文献认为是不完善的财政体 制和组织激励机制导致的不良结果。国内学者也对如何协调我国国内政府间税 收竞争做了一定的分析。薛刚等认为推进和规范我国的税收竞争，中央政府要 注意四个方面：即按照市场竞争体制的要求进行财政分权；弱化上级政府的行政 命令干预，使各级政府决策的经济结果内部化；强化法制与民主的监督机制； 建立起政府间合理规模的公平补偿机制7 。王文波则认为，中央政府的作用在于： 限制各地税收优惠政策，实现信息充分、政策透明化；深化财政体制改革，实 现财权和事权的相对统一；给予地方一定的立法权；完善法制，使我国税收制 度更加透明、公平、规范；保护各地培养财源的积极性8 。基于对地区政府间税 收竞争的认识不同，在对待地区税收竞争的政策建议上也存在三种倾向性意见， 一是认为要“建立相对稳定的竞争规则和政治经济运行体制，增强税收竞争的 有效性”( 周克清，2 0 0 2 ) ，另一种意见则认为“国内税收竞争的负面效应远大 于正面效应”，应当“限制和消除地方政府之间的税收竞争”( 陈志阳，2 0 0 2 ) 。 第三种意见认为税收竞争是“双刃剑 ( 王志刚，2 0 0 1 ) 或认为税收竞争分制 度内竞争与制度外竞争( 何毅，2 0 0 3 ) ，提出“对适度而有利的税收竞争进行引 导，对恶性税收竞争进行彻底规范”( 王文波，2 0 0 2 ) 。 最先借助欧美国家当前的政府间竞争理论分析中国政府问竞争问题的外国 学者是德国的中国问题专家何梦笔。中国学者对中国地方政府间竞争的大规模 研究出现在何梦笔的开拓性研究之后。李扬主持的“中国地方政府间竞争研究 7 薛刚，曾祥，董红锋对我国政府问税收竞争的认识及规范 j 】涉外税务，2 0 0 0 ( 1 0 ) 。王文波我国地区税收竞争的理论分析及政策建议【j 】涉外税务2 0 0 2 ( 9 ) 9 第一章绪论 课题组在借鉴西方政府竞争理论的基础上，较深入、系统地分析探讨了与中国 政府竞争相关的诸问题，包括地方竞争力问题，地方政府竞争与制度变迁、公 共融资政策等。 1 0 第一二章地方政府间税收竞争相关理论 第二章政府间税收竞争相关理论 2 1 政府间税收竞争概念阐述 竞争本质上是资源稀缺性的产物。当至少有两个单位在从事类似的活动时， 竞争就会产生。所谓政府竞争，是指政府之间围绕有形或无形资源的竞争，政府 竞争在形式上表现为纵向竞争、横向竞争以及政府职能部门间竞争( 社科院“中国 地方政府竞争”课题组，2 0 0 2 ) 。各地方政府问进行的竞争属横向竞争，由于可供 利用的资金、人力资源( 特别是高生产效率、高素质的人力资源) 、上级政府提供 的更高一级的职位等等均处于相对短缺状态，作为具有独立经济利益的各地方政 府相互博弈的结果必然是导致一种非合作纳什均衡，即竞争。政府间竞争在很大 程度上表现为制度竞争或体制竞争，主要在资金流动、劳动力流动、生产资料流 动等方面展开。其中，以税收为手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的政府 问税收竞争是各层次政府竞争的重要手段或工具。 西方财政理论界认为，税收竞争是指各独立性的地区政府通过竞相降低有 效税率，或实施有关税收优惠等途径，以吸引其他地区财源流入本地区的政府 自利行为。所谓地方政府间税收竞争是指在实行财政分权的多级政府体系中， 相对独立且具有一定竞争性的地区政府以促进本地区经济增长，增进辖区福利， 实现自身利益最大化为主要目的，采取多样化的税收竞争手段，争夺经济资源 及税收资源的政府自利行为。我们把通过纯粹的税收优惠引起资源流动、政府 间收入的重新分配称为狭义的税收竞争，而把以减少居民对政府的一切转移支付 为手段的竞争界定为广义的税收竞争。我们在此讨论的主要是广义的税收竞争。 政府间税收竞争需要具备的五个基本条件： 第一，存在一个多层政府结构，有两个以上竞争性政府主体。 第二，有一定程度的地方自治，从而激励地方政府的制度创新和政策多样 化。 第三，地方政府的收入主要来源于本辖区；而非依赖转移支付。 第四，地方政府有一定的税收自主权，可以在某种程度上调整税基或税率。 第五，课税对象( 居民、厂商或资本) 可以跨区域流动，并且对税收比较敏感。 第二章地方政府间税收竞争相关理论 它也包含以下两个合理的扩张解释： 第一，政府间税收竞争的手段是降低有效税率而非名义税率，对纳税人而 言，是广义的税收而非狭义的税收。 第二，政府间税收竞争的内容，除了通过优惠性的税收政策争夺经济资源 外，还包括通过税负输出直接争夺财政资源。 2 2 政府间税收竞争的基本分类 第一，从空间上可分为横向税收竞争( h o r i z o n t a lc o m p e t i t i o n ) 和纵向税收 竞争( v e r t i c a lc o m p e t i t i o n ) 。横向税收竞争是指同一级别、不同地域的政府之间 为争夺流动性资源而展开的税收竞争，这是政府问税收竞争的主要形态。纵向 税收竞争是指不同级别政府之间的税收竞争，主要表现为某一级别政府的税收 政策对另一级别政府的税收收入产生影响。 第二，从效果上可分为有益税收竞争( b e n e f i c i a lc o m p e t i t i o n ) 和有害税收竞 争( h a r m f u lc o m p e t i t i o n ) 。这种划分是从对税收竞争效果的不同评价中得来的， 将税收竞争作为整体接受评价，对税收竞争产生的效应进行区分。 第三，从性质上可分为制度内的合法竞争( f o r m a lt a xc o m p e t i t i o n ) 和制度 外的非法竞争( i n f o r m a lt a xc o m p e t i t i o n ) 。合法的税收竞争又称j 下式的税收竞争， 是在现行税收制度框架内，地方政府运用依法享有的税收自主权展开的竞争： 非法的税收竞争又称非正式的税收竞争，是地方政府突破现行税收制度安排， 采取违法的或者变通的方法进行的税收竞争。 2 3 政府间税收竞争的效应 2 3 1 政府间税收竞争的积极效应 第一，减轻了税收对经济活动的扭曲，有利于贯彻税收中性的原则。政府 间税收