（公共管理专业论文）我国公路建设筹资政策研究.pdf

东北大学m p a 专业学位论文 摘要 我国公路建设筹资政策研究 摘要 作为国民经济发展过程中的基础性与先导性行业，公路建设事业担负着非常重 要的责任。近年来，我国公路交通运输业在国民经济中的地位已经十分突出的显 现出来。公路客货运输在多种运输方式中的作用持续走强。由于公路建设事业的 发展直接带动发展起来的高速公路，有力地促进了工业、农业、商业等产业的发 展，形成了快速发展的高速公路产业带。可以说，不扩大公路网的规模和通达深 度，不提高公路的质量和干线公路的标准等级，公路运输就不可能取得以上的成 绩。然而，公路事业的发展需要投入大量的资金，如果没有足够的公路事业资金 作为保障，既无力进行公路的建设，也无力进行现有公路的养护，那么，具有巨 大经济和社会效益的公路事业的发展就会停滞不前。在一定意义上说，资金是决 定公路事业发展的前提。而解决资金短缺、发展公路事业的根本出路靠的是国家 的筹资政策，因此，公路建设筹资政策是当前我国发展经济的重要国策。 本文以我国公路建设筹资政策为研究对象，通过回顾我国公路建设筹资政策的 改革历程，分析目前我国公路建设筹资政策中存在的问题，以及产生这些问题的 深层次原因，并通过与发达国家的公路建设筹资政策的对比，提出完善我国公路 建设筹资政策应着重解决的难点和重点，最后提出我国公路建设筹资政策的可操 作性建议。 关键词：公路建设；筹资；政策 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t r e s e a r c ho nt h ep o l i c yo ff u n dc o l l e c t i n gi n d e v e l o p i n gr o a d s o fc h i n a a b s t r a c t a st h eb a s i ca n dl e a d i n gi n d u s t r yi nd e v e l o p i n ge c o n o m y , t h er o a d sc o n s t r u c t i o n i st a k i n gt h em o r ei m p o r t a n tr o l ei no u re c o n o m yt h e s ey e a r s r o a dt r a n s p o r t a t i o nh a s b e e nm o r ea n dm o r es t r o n g e ri na l lo ft r a n s p o r t a t i o nm o d e s m o r eh i g h w a y sw e r eb u i l t b yt h ed e v e l o p i n go fr o a d sc o n s t r u c t i o n ，w h i c hc a u s e dd e v e l o p i n go fi n d u s t r y , a g r i c u l t u r ea n db u s i n e s si ns t r o n gw a y a n df o r m i n gi n d u s t r ya r e a sa r o u n dt h eh i g h w a y s t h ef u n c t i o no fr o a d st r a n s p o r t a f i o ni sb e c o m i n gm o r ea n dm o r ei m p o r t a n ti n d e v e l o p i n go u re c o n o m y o nt h eo t h e rh a n d ，i fw ec a n n o te x t e n dr o a d sa n de x p a n dt h e a r e a so fr o a d st r a n s p o r t a t i o n ，a n di ft h eq u a l i t ya n ds t a n d a r d so fr o a d sc a n n o tg e t i m p r o v e d t h e f u n c t i o no fr o a d st r a n s p o r t a t i o nw i l ln e v e rb es oi m p o r t a n ta n d a c h i e v e m e n tl i k et o d a y b u t ，d e v e l o p m e n t so fr o a d st r a n s p o r t a t i o nn e e dt oi n v e s tm u c h m o r em o n e y w ec a n n o tb u i l dm mr o a d sa n dk e e pt h er o a d sw h i c hh a v eb e e nf i n i s h e d b e t t e rw i t h o u ti n v e s t m e n ta n dd e v e l o p m e n to fr o a d st r a n s p o r t a t i o nw i l ls t o p a ta l l e x t e n li n v e s t m e n ti st h ep r e c o n d i t i o n t h ew a y st or e s o l v ei n v e s t m e n ts h o r t e na n dt o d e v e l o po fr o a d st r a n s p o r t a t i o ni sd e d d e db yn a t i o np o l i c i e s s ot h ep o l i c yo ff u n d c o l l e c t i n gi nd e v e l o p i n gr o a d si st h em o s ti m p o r t a n tp a r to fd e v e l o p i n ge c o n o m yi no u r c o u n t r y t h i st h e s i st a k e st h ep o l i c yo ff u n dc o l l e c t i n gi nd e v e l o p i n gr o a d so fc h i n aa s r e s e a r c h i n gs u b j e c t t h r o u g hr e t r o s p e c tt ot h ec o u r s e so fd e v e l o p i n gp o l i c yo ff u n d c o l l e c t i n gi nd e v e l o p i n gr o a d so fc h i n a a n da n a l y z i n gt h ep r o b l e m st h a th a p p e n e do f c u l t e n tp o l i c yo ff u n dc o l l e c t i n gi nd e v e l o p i n gr o a d so fc h i n aa n d t r y i n g t of i n dt h er e a l r e a s o n sa b o u tt h ep r o b l e m s a l s o ，c o n t r a s t i n gw i t ht h ep o l i c i e so ff u n dc o l l e c t i n gi n d e v e l o p i n gr o a d so fd e v e l o p e dc o u n t r ya n ds u b m i t t i n gp r a c t i c a ls u g g e s t sw h i c hi sa b o u t h o wt om a k eo u rp o l i c i e sg e ti m p r o v i n ga n dt ob ep e r f e c t a l s o ，t h a tw i l lw o r ko i lt h e d e v e l o p m e n to fr o a d st r a n s p o r t a t i o n 。 k e y w o r d s ：r o a d sc o n s t r u c t i o n ；f u n dc o u e c f i n g ；p o l i c y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发 表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的 材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 期：_ = w p j 7 亏 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 学位论文作者签名：移诤公 曰 期： j 。口j 7 另外，如作者和导师不同意嘲上交流，请在下方签名；否则视 为同意。 学位论文作者签名： 签字日期： 土r 嘶五 7 刁 导师签名： 签字日期： 东北大学m p a 专业学位论文 引言 引言 常言道：“要想富，先修路”，一个国家的公路建设状况反映着该国家的整体经 济发展水平，而其根本上是由该国家的经济实力决定的。公路建设事业在整体上 是公益事业，而此项公益事业目前在我国又基本得不到国家财政的拨款；幅员辽 阔的国土、占世界四分之一的人口、为数仅一千多万车辆的公路用户税难以支持 规模宏大的公路规划。经济高速发展、国内外贸易量激增，地区间物资和旅客交 换和流动大幅增长，对交通运输提出了数量和质量的全面需求，而公路运输又是 首当其冲，公路设施亟待发展；国家经济需要公路运输的现代化才得以迅速发展， 作为公路运输载体的公路目前迫切需要国家财力的有力支持。而公路建设筹资对 于经济处于腾飞前期或初期的国家又是十分重要的任务。 为此，鉴于目前国家财力有限且又需要加大公路建设力度的情况下，本文把 重点置于国家公路建设的筹资政策研究，首先对我国公路筹资政策现状及存在问 题进行分析与评价、然后列举了国外发达资本主义国家筹集公路建设资金的一些 成功的经验和办法，通过借鉴、比较与分析，本文认为国家公路建设筹资政镱应 增加以商业原则为基础的筹资立法研究，并将筹集公路建设资金的政策连同国家 公路建设长期规划作为“国家中长期经济发展规划”的一个重要组成部分以立法 的形式加以确立，在中央政府的宏观指导及规划下，大力引进私有资本投入到国 家公路建设中去，以此作为国家财力的有力补充。在以“国家筹资为主，私有筹 资为辅”的指导思想下，力图循序渐进地形成良性的资金循环，使我国公路建设 事业的发展能够长期与国民经济综合发展水平相适应，做到整体规划、协调发展。 并说明道理以提高政策的科学性、有效性。 东北大学潆a 专业学位论文第一章公路建设筹费是政府的经济职能 第一章公路建设筹资是政府的经济职能 1 1 公路建设筹资的基本属性 公路建设筹资是政府对国家基础设施投资活动的一个重要组成部分，是指以 国家( 或政府 为筹资主体以财政资金为来源的一种筹资活动，包括中央公共 财政筹资和地方各级公共财政筹资。是政府经济职能的一种，是政府直接干预经 济，进行宏观调控的重要方式之一。因此，公路建设筹资具有公共财政筹赘的基 本属性及特点。 1 1 1 社会性和非盈利性 我国公路建设资金绝大部分来源于政府对社会经济个体征收的税( 费) 收入， 从资金来源看具有社会性，其筹资目的是为杜会经济发展和人民的生活创造外部 条件，是为了追求社会效益和宏观经济效益摄大化，而这种外部条件的创造又是 微观经济实体不愿意或无力提供的，是市场配置失灵的领域。因此，公路建设筹 资主要靠政府来集中提供，以满足社会的共同需要，政府提供的这种投资同时具 有非盈利性，既或者公路建成后供社会无偿使用，或者在一定使用期限内实行使 用收费，而一旦贷款还清后就不再收费。 1 1 2 政策性和调节性 公路建设筹资规模较大，一般由政府主导，与政府制定财政预算有很大关系， 因而公路公共筹资具有较强的政策性。由于在市场经济条件下，政府以外的其他 公路建设筹瓷主体受自身物质利益的诱导对于见效慢、风险大、社会效益明显的 筹资项目积极性不高，因此，市场机制的无能为力需要政府的协调和干预，引导 社会其他筹资主体的筹资方向，弥补社会筹资对某些方面的投入不足，从而实现 那些以社会目标为主的公路建设筹资项目，使社会各个筹资主体的目标，与国家 的整体体系保持和谐统一，以保证国家公路建设筹资活动的正常顺利进行。 的整体体系保持和谐统一，以保证国家公路建设筹资活动的正常顺利进行。 东北大学卿a 专业学位论文第一章公路建设筹丛睦壁塑丝壹璺堕 1 1 3 计划性和长期性 作为政府对国家基础设施筹资活动的个重要组成部分公路建设筹资， 是以财政资金为主要来源的一种筹资活动，其资金来源、数量和结构是由国家预 算加以确定反映的，因此，具有明显的计划性。同时，公路建设筹资也是国家通 过预算程序把筹集的财政资金主要用于社会公益性基础设施建设，其投资对象属 于非物资生产领域，这一过程的长期性和建设产品的固定性、综合性和永久性的 特点，决定了公路建设筹资必然具有长期性特征。 1 2 公路建设筹资政策是当前我国发展经济的重要国策 随着我国社会经济的迅速发展，我国公路网络的布局，无论是干线，还是支线， 在总体上仍然存在数量不足的问题。与工业化发达国家比较，在公路网络里程、 路网密度等指标方面，差距是明显的。在路网密度和人均拥有的公路线路长度方 面也大大低于巴西、印度一类发展中国家。 一总的路网密度比较低； 一干线道路网络密度也比较低； 一总的服务水平比较低。 因此，我国各个层次的公路网络布局需要在原有布局政策的基础上进一步调 整；以适应我国工业化和城市化发展的需要，使各个层次的公路网络更加合理， 服务水平进一步提高。事实上，产生以上问题的主要原因是公路资金不足。如果 公路资金紧张的状况得以缓解，甚至具备足够的公路建设和养护资金，以上问题 可以较快地得到解决。而公路资金问题的解决主要依赖于政策。虽然公路事业面 临的是资金短缺的问题，但要想从根本上或较为长远地解决资金问题，其出路和 解决办法都取决于国家的宏观政策。因此，对于主要表现为公益事业的公路事业 筹资政策是当前我国发展经济的重要国策。 本文以我国公路建设筹资政策为研究对象，通过回顾我国公路建设筹资政策的 改革历程，分析目前我国公路建设筹资政策中存在的问题及产生这些问题的深 层次原因，并通过与发达国家的公路建设筹资政策的对比，提出完善我国公路建 设筹资政策应着重解决的难点和重点，最后提出可操作性建议。 东北大学m p 专业学位论文 第二章我国公路建设筹资政策演变及问题分析 第二章我国公路建设筹资政策演变及问题 分析 2 1 我国公路建设筹资政策发展概述 我国的公路建设筹资政策在过去的5 0 余年大致经历了以下几个发展阶段： 第一阶段：1 灿1 9 5 8 年 这一阶段公路建设由中央和地方政府共同负责。中央政府在“一五”期间投资 11 亿元人民币建设了一些干线公路。大部分地方公路采用民工建勤的方式进行建 设和养护的政策。 第二阶段：1 9 5 8 一1 9 8 1 年 自1 9 5 8 年起，公路建设的责任下放给地方政府，除国防公路外，国家基建计划 中不再列公路建设项目。公路建设资金由地方政府负责筹集，并继续执行民工建 勤建设和养护公路的政策。 1 9 6 0 年起开始对车辆征收养路费，专用于公路养护。并确定了公路养护工作 应“统一领导分级管理”的原则。由于公路建设资金严重馈乏，比例越来越高的 养路费收入被用于新路建设。养路费是由地方政府征收的“预算外收入”，因此由 养路费集资的公路建设项目只能遭受“计划外”项目的待遇，以致于工程材料得 不到保证，而需要用议价购买，使公路工程造价高出三分之一。公路建设曾一度 处于十分困难的境地。 直到7 0 年代末，我国没有全国性的公路网规划。8 0 年代初进行国家干线公路 规划调查对所确定的1 0 9 万公里国道中，省际还有4 0 0 0 余公里的断头路没有完成 0 第三阶段：1 9 8 1 年一至今 8 0 年代初中央政府开始制定国家公路规划并组织有关专家从公路技术角度对交 通运输发展政策进行研究。根据国民经济发展的总目标，1 9 8 5 年交通部颁布了“公 。施春生沈阳市公路公共交通史【m 1 9 9 9 2 1 4 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国公路蕉登资政策演变及问里坌析 路水运主要技术政策”，确定了交通科技发展的目标，要“有计划地把现有技术装 备和基础设施逐步转移到新的技术基础上来，把现有管理工作逐步提高到现代化 的管理水平上来“1 。 1 9 8 5 年国务院颁发“关于征收车辆购置附加费的方法”，为公路建设开辟了一 个新的稳定的资金来源。 1 9 8 7 年国务院颁布“中华人民共和国公路管理条例”，全面地阐述了我国公路 规划，建设和养护管理的原则和办法。 1 9 8 8 年开始实行贷款建设高等级收费公路桥梁、隧道的政策。 1 9 9 1 年确定了3 万公里国公路主干线的规划，主干线由控制出入口的高速公 路和一级、二级汽车专用路构成。将连接1 9 7 个城市( 占全国城市总数的4 5 ) ， 人口4 9 亿( 占全国人口的7 2 ) ，这此城市包括所有人口超过1 0 0 万的大城市和 9 3 的人口超过5 0 万的城市国。 交通部还提出了建设公路主枢纽规划，对主要城市的公路客货运站场的建设给 予补助的政策。 1 9 9 7 年7 月3 日中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十 六次会议审议通过了中华人民共和国公路法( 以下简称“公路法”) ，自1 9 9 8 年1 月1 日施行。1 9 9 9 年1 0 月3 1 日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二 次会议通过了“全国人大代表常务委员会关于修改中华人民共和国公路法的 决定”对有关公路资金筹集的条款作了修订。公路法的颁布，改变了我国公路建 设无法可依的局面；公路法全面阐述了我国的公路建设政策，是我国公路建设事 业发展的一个的里程碑瑚。 2 2 我国公路建设筹资政策现状 我国公路建设始终受到资金问题的制约。建国初期的几个五年计划中政府在公 路建设中投入的资金很少，多数公路是依靠民工建勤的方式建设的。1 9 5 5 年国 务院关于改进民工建勤养护公路和修建地方道路的指示对民工建勤养护公路和 修建地方道路作了具体规定，在公路法的第3 8 条对这种做法又一次作了肯定 ( 县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两 。贾进基础设施建设筹瓷模式的历史演进 m 。杭州：浙江法学出版社2 0 0 3 ：l 5 一 东北大学皿a 专业学位论文g - - 章我国公路建设筹资政策演变及问题分析 侧的农民居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务) 。 事实上，我国公路建设资金无论是在计划经济的年代，还是在改革之后的今天 一直是没有解决的问题。尽管公路法中有关于公路资金来源的基本原则，但是都 是原则性的，看上去来源渠道很多，但是资金如果没有量化的规定，执行起来是 难以操作的“1 。我国的公路规模和管理的格局与美国有类似的地方，但中央政府对 于各省的公路建设资助，我国还没有明确的资金分配制度。国道的建设资金如何 在中央和省政府之间分担，也没有定量的比例分担。还有公路资金的管理方式， 究竟是采取基金制度，还是通过一般财政拨款，至今仍然没有明确。 因此，我国现行的公路资金规划政策有待于“公路法实旆细则”一类的法规进 一步加以明确指导和实施。 2 3 目前我国公路建设筹资存在的问题 2 3 1 公路资金短缺是公路事业发展的重要障碍 我国的公路网由于历史及现实的原因，相对于我国经济在世界上的地位，与世 界发展水平相比依然处于较落后的水平。具体表现在如下几个方面： ( 1 ) 至1 9 9 9 年底，我国的公路网密度仅为1 4 1 公里百平方公里，而印度在 1 9 9 6 年已为6 8 7 公里百平方公里。这也就是我国尚有4 0 0 多的乡镇和7 万多个 行政村不通公路的一个解释； ( 2 ) 在全国公路网中我国的干线公路里程比例甚低，二级以上公路仅占公路 总里程的1 2 5 。1 9 9 9 年底我国高速公路里程仅达1 1 6 0 5 公里，而美国1 9 9 6 年的 高速公路里程为8 8 4 0 0 公里，我国的高速公路里程仅相当于美国的1 8 ；德国国土 面积仅相当于我国国土面积的1 2 7 ，但其1 9 9 6 年高速公路里程( 1 1 3 0 0 公里) 已 基本相当于我国1 9 9 9 年高速公路的总里程。东、西部地区公路配置不尽合理，西 部地区的二级以上公路仅占全国二级公路的2 0 妒； ( 3 ) 许多干线公路，尤其是不收费的干线公路混合交通严重，公路的通行能 力不能与日益增长的较大的交通量相适应瑚。 另外，我国公路养护的工作也存在许多问题，除收费公路外，大部分非收费 。橡丽中国公路发展远景展望m 】北京：交通部出版社，2 0 0 0 6 东北大学肝a 专业学位论文 第二章我因公路建设筹资政策演变及问题分析 路的养护水平甚低。这其中，尤以县乡公路的养护工作极待改善。公路破损情况 严重，高级、次高级路面比例低，尤其是我国西部地区的晴雨通车公路里程仅占 其公路网总里程的7 7 5 。 产生以上问题的主要原因是公路资金不足。虽然养护资金不足的部分原因是由 于建设资金的挤占，但其根本原因还在于整个公路资金紧张。所有这些都是与公 路资金的状况息息相关。如果公路资金紧张的状况得以缓解，甚至具备足够的公 路建设和养护资金，以上的问题可以较快地得到解决。 应该说，建国以来我国公路建设发展相对滞后的原因有多方面的，包括技术、 管理和规划的问题，但关键问题是公路建设资金紧张。缺乏足够的公路事业资金， 既无力进行公路的建设，也无力进行现有公路的养护，甚至不能进行公路工程技 术的革新和公路项目的技术改造，而具有巨大经济和社会效益的公路事业中的现 代管理方法和手段也无力实施。在一定意义上说，资金是决定发展的前提。 分析我国公路建设资金短缺的原因，除了由于我国处于经济发展初级阶段， 综合经济实力不强外，另一个重要原因在于认识上的偏差，投资不足，交通运输 业投资占全国基础设施建设总投资的比重过低( 如表2 1 ) ，远不及世界银行建议 发展中国家2 0 一2 8 的最低限度。更不及发达国家经济快速发展时期3 0 以上的比 重，甚至发展中国家一般也在2 0 以上。 表2 1 我国各个时期交通运输业基建投资占全国基建投资的比重 我国各个时期交通运输业基建投资占全国基建投资的比重 时期一五二五三年调整= 直四五五五六五 七五八五 1 4 51 2 91 2 21 4 71 7 11 2 11 2 31 2 1 7 无论从公路的属性和政府的财政支出实际分析，公路事业都是公益事业。众 所周知，政府通过一般税赋和专项规费取得的财政收入一般有以下几个方面支出， 这包括国防、教育、福利( 包括扶贫) 、基础设施建设、医疗、环保等。而基础设 旅建设则包括能源、水力、电信、交通等。在交通基础设施中，与其它交通基础 设施相比，公路网由于其固有的高通达深度和汽车运输的高机动性的原因，历来 是世界上各国政府投资力度和规模最大的领域m 。 纵观许多国家政府几十年的对公路资金的投入，我们惊奇地发现：这些国家对 查些垄堂堂! 主些兰堡笙查墨三兰壅璺坌苎壅堡墨堡些墨苎壅垒塑墨坌堑 公路的资金投入一般都保持在g d p 总量的2 左右。在公路建设的高峰期，这项投 入还可能达到3 以上。见表2 2 表2 2 典型国家公路建设投资占国内生产总值的比重( x ) 时期 名霸 1 9 5 1 - 1 9 6 01 9 6 1 - 1 9 7 01 9 7 1 1 9 7 51 9 7 6 1 9 8 0 美国1 9 32 1 51 9 41 6 2 日本 1 0 4 1 9 02 4 0 2 3 7 联邦德国1 2 01 6 11 6 01 7 0 巴 西n a2 6 01 9 41 1 7 韩国n a 2 4 8n an a 澳大利亚n a 3 o2 82 0 2 3 2 国家的宏观筹资政策是解决我园公路资金短缺的根本出路 公路建设筹资问题主要涉及两个方面：一是资金来源，二是使用方向。从资 金来源看，改革开放以前，我国交通投资建设基本上由国家拨款，国家投资占8 0 以上，仅有少量的自筹资金。筹资渠道单一，资金短缺严重。8 0 年代以后，国家 投资大部分转为“拨改贷，并积极引进外资，鼓励地方自筹。从资金来源的绝对 金额看，在交通系统固定资产投资中，1 9 8 5 年自筹资金超过国家投资，1 9 8 6 年国 内贷款超过国家投资，1 9 9 3 年利用外资超过国家投资，投资主体逐步走向多元化： 从资金来源的构成比例看，1 9 9 9 年交通系统固定资产中，国家投资占5 7 ，国 内贷款达3 3 9 ，利用外资占3 5 ，自筹及其他资金达5 6 9 ，基本上形成了“国 家投资、地方筹资、社会融资、引进外资”的格局，全社会、各部门、各行业、 各地区大办交通的积极性已越来越高。 应当说，国内贷款和地方自筹资金在我国交通系统固定资产投资的资金来源 中所占比重是比较高的，筹资渠道的拓展成效是比较明显的，而且还有望进一步 拓展。但是，对于公路、港口和航道等交通基础设施，其作为社会基础设施的重 要组成部分，在我国实现工业化的相当长时期内，国家应成为其投资的主体，应 查! ! 垄堂坚! 主些堂堡垒圭 苎三主垒里坌整整堡墨堡些茎鲨苎垦塑墨坌堑 逐步建立起以国家拨款为主，多渠道、多层次、多元化的投资、融资体制，以保 障交通运输可持续发展并适应国民经济发展要求所需的长期、稳定和充足的资金 来源，而且投资增长速度应该高于国民经济增长速度。国外发达国家经济快速发 展的工业化时期莫不如此”1 。 从使用方向看，建国5 0 年来，我国交通系统固定资产累计投资1 2 1 2 8 亿元， 其中公路1 0 0 2 3 亿元，水运1 8 4 4 亿元，分别占8 2 6 和1 5 2 ，水运投资远低于 公路投资，结果导致水运发展相对滞后锄。我国水运投资分配不合理，结果导致内 河航道大多处于自然状态，技术等级低，通过能力小，限制了船舶大婆! 化的发展 需要；而近年来随着我国经济的的高速发展、物流行业的出现又增加了陆路交通 的压力，从而造成我国交通运输业的非良性循环。另外，从行政区划分布看，我 国交通固定投资明显地偏向东部地区，东部地区交通投资所占全国比重达6 0 ( 见 表2 3 ) ，明显地高于面积、人口和国内生产总值等方面所占全国比重，而中部地 区和西部地区贝4 基本相反( 仅西部地区交通投资比重高于国内生产总值比重) 。可 见，东部地区是我国经济相对发达的地区，交通运输与国民经济之间具有相对良 好的互动循环。 表2 3我国东中西部主要指标占全国比重比较( ) 1 9 9 8 年国内生1 9 4 9 - 1 9 9 9 年交通系统固 面积1 9 9 8 年人口产总值定资产投资 东部地区 1 44 15 86 0 中部地区 2 9 3 6 2 82 2 西部地区5 72 31 41 6 当然，我国政府历来就重视中西部贫困地区的经济发展，在八七扶贫攻坚计 划中明确提出“变救灾性扶贫为开发性扶贫”，重点加强贫困地区基础设施建设， 以改善贫困地区的生产和生活条件，振兴地区经济，交通战线也积极投入其中。 十多年来，交通系统扶贫资金投入逐年增加并重点投向中西部地区，新建改建贫 困地区县、乡、村公路近3 0 万公里，交通条件的改善为老少边穷地区产品和劳务 的商品化创造了条件。因此，在增大投资力度、拓宽筹资渠道的同时，改善交通 投资内部结构也将是我国政府在相当长时期内实行宏观调控的重点。 综上所述，公路资金问题的解决主要取决于国家的宏观政策导向。虽然公路 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国公路建设筹资政策演变及问题分析 事业面临的是资金短缺的问题，但要想从根本上或较为长远地解决资金问题，其 出路和解决办法都取决于国家的政策。国际金融机构、国际财团、和国内企业的 贷款或投资或许能解决某个项目的资金短缺、但这并不能从根本上解决资金长期 和全面的短缺的问题，尤其对于公益性事业的公路建设而言，国家的政策尤为重 要9 1 。如果说，一些产业的资金或可以从市场中筹集，从而在市场中生存的话，那 么作为公益事业的公路建设，即使在有了收费路之后，公路建设资金也有相当的 部分仍然要依靠国家的投资，政府税费收入来解决。因此，解决资金短缺、发展 公路事业的根本出路是依靠国家的公路筹资政策。 以上道理已被十余年的公路事业发展的实践所证实。开征车购费的政策，部 分地解决了国道主干线公路的资金问题，允许建收费路更使交通需求大的公路项 目增加了资金筹措的选择，如1 9 9 8 年我国公路建设资金的5 0 左右来自于国内贷 款和外资。这就充分体现了正确的国家公路筹资政策的威力。 然而仅凭以上两项政策并不能解决公路资金筹措的所有问题，特别是对于中 西部地区和全国交通量水平尚低的公路项目。这包括许多旨在于解决通达深度的 公路项目、县乡公路项目、国防战备公路项目等。总之，站在全局的角度，有计 划的制定宏观的、协调的、可持续发展的公路事业筹资政策是当前我国发展经济 的重要国策。 东北大学m p a 专业学位论文第三章我国现行的公路建设筹资政策 第三章我国现行的公路建设筹资政策 3 1 以地方政府为主的公路资金筹资政策 自1 9 5 8 年以后，我国公路实行的是地方管理体制。即公路的建设、养护和 管理由地方政府负责，中央主管部门负责国道的规划，省干线公路由各省规划， 报中央主管部门审批“”。在此政策之下，各省的公路事业的资金原则上由各省自 行筹措，各省( 市、自治区) 的公路养护的费用自然由地方政府负担。省道、县 乡道路的新建和改建也是由地方政府立项、筹措相应的资金。对于国道的改扩建， 资金的筹措也主要由地方政府负责，交通部利用所掌握的车购费根据具体情况对 项目给予补助，补助的比例约为投资总额的五分之一。 公路地方管理体制的政策在赋予了各省对于公路的管理权力和责任的同时，在 某种意义上淡化了国家财政对于公路事业的责任，自1 9 5 8 年后中央除了每年给予 国家边防公路少量投资外，国家预算很少列支公路建设的项目 j 1 o 此外。无论是中央财政、还是中央交通主管部门，目前尚无稳定的用于省际调 控的资金。以地方政府为主的公路资金筹措政策是一项非常重要的政策，此项政 策在一定意义上决定了各省公路网的规模和格局。在可以预见的将来，这种体制 将不会产生本质的变化。而且目前诸多的公路筹资政策都是在这一政策基础上派 生出来的。没有了这一基础，许多现行的筹资政策都将重新考虑。实际上，这一 政策将无可置疑地执行下去 3 2 依靠公路用户费( 税) 的筹资政策 3 2 1 养路费 养路费是一种中央费目、地方费种的公路规费，该费种己实行多年。多年来， 我国公路养护和建设的资金主要依赖予这项费收。该费的征收对象是使用公路的 汽车及拖拉机征收部门是各省交通厅的稽征部门。费基是车辆的载重吨位。费 东北大学m p a 专业学位论文第三章我国现行的公路建设筹资政策 率各省不尽统一，而且各省的养路费费率随着经济的发展也时有变化( 主要是提 高) 。目前全国的养路费费率大体在1 5 0 - - 2 4 0 元吨、月之间。就目前的实际情 况而言，养路费的使用方向主要是建设和养护。建设费用大约占养路费费收的4 0 5 0 ，尽管这与养路费规定的使用方向有些背离。1 9 9 7 年全国养路费的收入约 为4 5 9 亿元。 3 2 2 车购费 车购费是自1 9 8 5 年对新购车辆开征的中央费种，在购车时一次性交纳。 目前实施的全国统一费率为车辆价格的1 0 ，此收费的绝大部分交纳至交通 部统一使用。车购费的使用方向为：车赠费应主要用于国家计划内干线公路项目 建设及与公路建设有关的支出。主要包括： 重点用于纳入行业规划的国家干线公路、特大桥梁、隧道及重要的公路、铁路 交叉道口的改建，以及具有重要意义的省级干线公路建设； 适当安排与上述公路相配套的重点汽车客货场、站设施建设； 用于纳入国家计划补助的建设项目所需材料而对筑路材料工业的投资及供应 筑路材料所需的周转资金； 用于承担征收车购费的管理和监督工作的开支； 专项性支出，包括：老旧汽车更新改造支出，内河船运建设基金支出，省级征 收分成资金支出，省级周转性借款支出等； 国务院和财政部批准的其他支出。 目前由交通部掌握的车购费年收费约为1 9 0 亿元。 3 2 3 通行费 路桥通行费是国务院1 9 8 4 年5 4 次常务会议确定的。国家允许建设部门贷款建 路，路桥通车后，收取通行费以偿还贷款。这种道路的通行费基本是一种省内的 公路使用费，是一种地方费收。 ( 1 ) 收费还贷公路 。戴东昌，徐丽，马俊收费公路的融资之道 j 】，北京：中国公路出版社，2 0 0 2 0 7 1 6 东北大学旧a 专业学位论文 第三章我国现行的公路建设筹资政策 建设部门向国际金融组织如世界银行、亚洲开发银行、日本海外济协力基金、 日本输出银行的贷款，向国内商业银行，如工商行、建行、农行、招商行等贷款， 向国内政策性银行即开发银行的贷款，以及发行债券向社会及公众的贷款等所建 的收费路均属于收费还贷公路。按照国家规定，收费还贷公路在通行费征收并偿 还完贷款之后，公路应即行自动转为自由通行的公路。 ( 2 ) 收费经营公路 与收费还贷公路不同的还有另一种收费路，称之为收费经营公路。收费经营公 路一般是由国内外企业合资或独资建设的收费路。收费经营公路的建设除了要达 到完善路网的目的之外，对于投资的企业而言，很重要的目的在于其投资获取较 好的回报。这是两种收费路在建设目标上的一大区别。另外，收费经营公路的收 费期，根据规定可为三十年。目前国内所做的b o t 方式，经营权转让方式所建成 或所得到的收费路均为收费经营公路“。 ( 3 ) 收费公路派生出的上市公路公司 对于收费还贷公路和收费经营公路，目前多条公路已经或正在酝酿在国内或香 港上市。虽然股票发行使公路产权的股东多元化，但毕竟使运营该条公路的公司 目前获得了由于公众认购公司股票而带来的收益。这些一级市场销售的股票收益 实际上是公路流动发展的不可忽视的财源。所以公路公司上市是在收费路这一渠 道之下派生出来的又一筹资方式。在这里应予说明，不论是收费还贷公路还是收 费经营公路，其资金归根结底的来源仍然是公路使用费。但通过股票上市的手段 在某种意义上是把公路资金筹措的群体从公路用户扩展到更多的公众身上，这也 意味着把未来的公路用户使用费转至当前使用。 迄今为止，有外资介入的高速公路公司有五家已在香港上市。这五家公司分 别是：安徽皖通、深圳高速、浙江沪杭甬、江苏宁沪和四川成渝高速公路公司。 共融资1 1 5 亿元人民币。此外，尚有八家公路公司在国内上市。这包括粤高速、 延边公路、华北高速等。共募集资金5 8 亿元人民币o 。 总之，建收费路这一筹资方式的内含复杂。意义广泛，目前已成为我国公路建 设资金中举足轻重的部分。如果没有收费路，我国每年公路建设资金( 包括正规 的用户税，国家投资) 一共则只能筹措到6 0 0 - 7 0 0 亿元，这对于我国一年2 0 0 0 亿 。黎德洋社会交通与社会发展 m 。北京：人民交通出版社。2 0 0 1 1 3 东北大学肝a 专业学位论文第三章我国现行的公路建设筹资政策 元的公路建设投资虽然是最稳定的一部分，但在数量上已不是占支配地位的资金 了。 在收费路这一大筹资概念下，派生出了许多筹资手段。如：贷款、投资、债券、 股票、b o t 、经营权转让等。 图3 1 和图3 2 分别示出了1 9 9 8 年我国公路建设资金来源的构成情况和1 9 9 8 年 收费路所吸引资金的构成情况。 图3 119 9 8 年公路建设资金来源构成示意图 瞄3 21 9 9 8 年收费路所吸引的资金构成示意图 数据来源t 李新华，“费改税”对我国公路建设和养护资金筹措的影响及对策研究 蚰，西安：西安交大出版 杜 东北大学即a 专业学位论文 第三章我国现行的公路建设筹资政策 3 2 4 对即将开征的燃油税方案的评价 由于燃油税的实施是我国“费改税”改革方案中率先要进行的步骤，因此“燃 油税”的开征已不是应否实行的闯题，而只是解决一些技术问题后实施的时间问 题。因此本文从研究的角度也对燃油税方案的实施作出评价。 ( 1 ) 未来1 5 年以燃油税为主的公路用户税将仍然不能满足公路资金需求 必须着重指出，燃油税虽然是公路用户税中的重要税种，但却仍然只是公路用 户税的一种。不应抱以期望：燃油税开征后可班解决我国的全部公路资金筹措问 题。对于我国，即使是全部的公路用户税，也不可能解决全部的公路资金短缺的 现实。根本的原因在于我国的车辆保有量相对于我国的国土面积，人口和所需的 公路网规模都是太低了。把如此大的公路资金需求分摊至1 5 0 0 多万车辆保有量身 上，这样沉重的负担对于公路用户是难以承受的。以燃油税为主的公路用户税的 总水平如果可以被公路用户接受，必然导致公路资金的巨大缺口。这是不需要复 杂的分析和计算就可以明白的道理。 ( 2 ) 交通主管部门应对燃油税方案的制定发挥更大的作用 “费改税”改革中开征燃油税的目标主要有两个；一是理顺税费关系，以公路 交通为突破口，解决各个领域的乱收费现象。二是适度解决公路资金的短缺。在 此种设定的目标下，交通主管部门应对燃油税实施方案发挥更大的作用。这主要 是因为： 燃油税的开征替代了公路上的三种规费( 即养路费、运管费和客货运附 加费) 和水运的三种规费，这六种规费原本都是交通系统内部的合法规费“”。国 家财政部门固然对于设定新税种具有不容替代的责任，但交通主管部门由于管理 范围的原因，对原有规费的征收范围、使用方向和程序，资金的管理及存在问题 知之甚清，如果在方案设定的过程中，交通部门能发挥更大的作用，方案的制定 会更科学。 交通主管部门对公路资金的需求状况最为了解，因为交通主管部门负有 制定公路和水运交通发展规划的贵无旁贷的责任、了解当前和未来我国公路资金 的需求规模；只有交通主管部门，而不是其它部门才更有能力了解公路用户所能 承担的税赋水平。如果不以资金需求为基准，抑或不以用户税负担能力为根据， 东北大学m p a 专业学位论文第三章我国现行的公路建设筹资政策 而只以某年的规费水平为参考，算出一固定的燃油税税率，则只会被认为是既不 从需求出发，而又欠科学合理。 笔者认为：财政管理部门的主要责任是从理顺税费关系，规范税赋征收管理和 纳税行为，负责燃油税方案的总体设计；而交通主管部门则应从征收范围，税率 制定，税收分配和使用上积极配合，贡献行业的专门知识和经验。 ( 3 ) 拟议中的燃油税方案中有待确定和完善的问题 为确保燃油税方案得以成功实施并取得良好的效果，以下几个方面的问题应予 确定并做出科学合理的设计： 不应对过多的车辆进行燃油税免征或退税处理，如各级行政部门用车等。 现阶段开征车用柴油税是否稳妥可行有待研究论证，可否以征收非汽油 机动车公路使用税替代。 方案本身要包括税率调节机制的内容，以适应公路资金供需的关系以及 油价调整而引起的用户负担水平。 方案要重点解决燃油税税收的分配机制和使用方法。这涉及税收归属( 国 税、地税、共享税) 、征收环节、分配方法和渠道。 笔者认为科学合理的燃油税方案应该是：税率既能反映公路用户的负担水平又 能得到预期的税收；在确保足额征收税收的条件下，收入的分配应能反映各地区 对燃油税税收的贡献；燃油税税收的征收、分配和使用的管理应该清晰、简明， 应该征收的不应豁免，纳税油种的设定不应加重非公路用户的负担，燃油税的分 配不应设置繁琐、复杂的分配程序，过多的管理部门和程序会增加管理成本和产 生不必要的矛盾。 总的来说，燃油税是国际最通用的一种公路用户税，是迄今为止公路用户税中 设置最为合理的一种，所以目前所进行的费改税的方向是应予以肯定的。 3 3 多种筹资方式并存的政策 以上三项公路用户税( 费) 构成了我国公路资金中最稳定可靠的部分，鉴于 公路资金的巨大需求，仅仅依靠以上几种筹资方式远不能满足。而且对于上述三 项公路规费中的通行费方式而言，虽然资金最终体现为过路者缴纳的费用。但在 东北大学m p a 专业学位论文 第三章我国现行的公路建设筹资政策 建设过程中，必须首先获取公路建设的投资或贷款。所以除n a _ l = - - 项公路规费外， 我国公路事业目前采用了多种筹资方式，郎实行的是多种筹资方式并存的政策。 除以上三项公路规费外，主要有以下几项筹资政策： 3 3 1 以工代赈的政策 如果说世界各国在公路筹资方式中，不论是传统的筹资方式( 公路用户税、一 般财政) ，还是的非传统的筹资方式( 收费路、b o t 、经营权转让、债券等) ，基本 上都是大同小异的话，那么我国对县乡公路所推行的以工代赈的政策则是我国社 会主义初级阶段特有的一种行之有效的公路筹资方式。 “以工代赈”在我国已成为一项行之有效的公路建养政策，长期以来，在县 乡公路建设和养护中起到了很大的作用。“以工代赈”的政策部分地缓解了县乡公 路建设和养护资金的紧张状况。此项政策之所以能够长期实行，主要是由于以下 原因： ( 1 ) 大大降低了县乡公路建设和养护的劳务费用； ( 2 ) 可部分地解决当地农民的生活困难； ( 3 ) 有助于社会的稳定； ( 4 ) 提高了参加公路建设和养护人员的技能，增加了其就业的机会。 1 9 9 8 年，我国以工代赈共折合资金1 1 7 5 亿元，其数量也是不容忽视的。 对于我国中西部的经济欠发达地区，仍然有一些农