（公共管理专业论文）我国医疗机构医生异地执业监管中的政府责任.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启笈和所做的贡献均已在论文中作了臻确的声明 并表示了谢意。 作者签名： 亟虹一日期：丝塑塑，目 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保霉 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密盾遵守此 规定。 、 作者签名：塑 l 导师签名蹩 属卜 摘要 随着人民群众生活水平的日益提高，公众对自身的生命健康也给予了更多的 关注。大型公立医院的医生异地执业从无到有，从少到多，发展迅速。但是，有 些医生和医疗机构漠视国家法律法规，私自开展异地执业活动，医疗服务质量没 有保障，乱收费现象突出 政府放松对医生执业地点的监管，是医疗改革面临困境的情况下，为了改善 地区间医疗资源分布不均、医疗技术差异较大的格局，满足当地患者基本医疗需 求的一项措施，这是医疗卫生体制改革的一个内容。医生异地执业是医生执业行 医的一个有机组成部分，通过突出“积极鼓励、渐进推广、有效管理”原则，给 异地执业发展提供政策性保证。同时必须大力扶持并加强监管，通过建立有效的 医生异地执业监管制度，对现有医生执业地点进行合理的规范，让医生异地执业 活动在安全、合理、有序的竞争环境中发展壮大，使其真正担负起均衡医疗人才 资源、满足偏远地区群众医疗需求、服务于人民群众健康的职责。而加强政府对 医生异地执业的监管。需要有关部门尽职尽责，密切协作配合，完善医疗机构的 补偿机制，从源头上引导医生异地执业的规范化，加强医生异地执业的准入和执 业资格管理，加强对异地执业医生的监督、考核等管理，严肃查处各类私自异地 行医的违法违规行为，直至取消其异地执业准入资格，使医生异地执业走上良性 发展轨道。 所以，本文试图从公共管理中政府监管的角度入手，通过对中国医疗机构医 生异地执业活动中所存在的问题以及目前对医生异地执业活动监管过程中政府 失灵的原因分析，并以宿州眼球事件中，医生违规异地执业为例，探索如何整合 现有的资源，将分散的监管集中起来，将具体的监管统一起来，为形成统一、高 效的监管体系，保障人民群众生命健康提出建议同时，为加快医疗卫生体制改 革，加强政府执政能力建设，构建和谐社会提供理论思考。 关键词：医疗卫生医生异地执业政府监管 中图分类号：c 9 1 3 4 a b s t r a e t n o w a d a y s ，t h ep e o p l ec o n c e t l lt h e i rh e a l t hm o l et h a l lb e f o r es u b i e e tt ot h e u p g r a d i n go f t h e i rl i v i n gs t a n d a r d d o c t o r si nm a j o rp u b l i ch o s p i t a lp r a c t i c ee x - s i t f r o ms t x e t c ha n df r o ml e s st om o l r c d e v e l o p e dr a p i d l y h o w e - , v c l r , s o m eo f t l l ed o c t o r s a n d1 3 1 e d i c a li n s t i t u d o n sp a r t i c i p a t ei nt h e i rp e r s o n a lm e d i c a lb u s i n c s $ a t 山eo t h e r p l a c ei g n o r et h es t a t el a w $ a n dr e g u l a t i o n s t h eq u a l i t yo fh e a l t hc ：a l r cs 盯v i c 髂i s t h e r e f o r en o tp r o t e c t e da n dp h e n o m e n o no f i l l e g a lc h a r g e si sp r o m i n e n t n l eg o v c r n m e r i tr e l e a s e sl h ec o n t r o lt ot h ed o c t o r sw o r k i n gi nd e s i g n a t e d l o c a t i o na so n co ft h e i rp o l i c yt h a tt h e yw a n tt oh a l a n c e ! 也ed i s t r i b u t i o no fm e d i e a l i c s o u i f c e s i m p r o v et h ed i f f e r e n e ei nm e d i c a lt e e l m o i o g ya n ds 撕s f yt h eb a s l en e e d s f r o mt h el o e a lp a t i e n t s 。u n d e rt h ec i r c u m s t a n c e st h a tm e d i c a la n dh e a l t hr e f o r mf a e i n g 击f f i e 1 t y t h i si sac o n t e n to f m e d i c a la n dh e a l t hr e f o r m d o e t o 璐p r a c t i c i n ge x - s i t ui s a no r g a n i cc o n s t i t u e n to f d o c t o r sp r 都t i e ea c t i v i t i e s t h e r ei 8ag u a r a n t e eo f p o f i e yt o b ep r o v i d e df o rt h ed o c t o r si nd e v e l o p m e n to f p r a c t i c i n ge x - s i t t tt l a r o u 曲t h ep r i a e i p l e o f p o s i t i v e l ye n c o u r a g e g r a d u a l l yp r o m o t i o n & e f f i c i e n c yo fm a n a g e m e n t a tt h e s a m et i m e t h em e d i c a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n tm u s tb ev i g o r o u s l ys u p p o r t e d a n ds t r e n g t l a e n e dt h r o u 曲t h ee s t a b l i s h m e n to f e f f e c t i v ed o c t o r sp r a c t i c i n ge x - s i t u 缸1 d r e a s o n a b l es t a n d a r dt ot h ee x i s t i n gd o c t o r sp r a e d e i n gl o e a t i o m t h 咀t h ed o c t o r s p r a e t i e i n ge x s i t uw i l lb ew e l ld e v e l o p e di nar o m p e t i t i v ec i r c u m s t a n c eo fs a f e r e a s o n a b l ea n dp r o g r e s s t oa f f o r dt h eb a l a n c e dh u m a n1 e 8 0 1 1 1 c 1 嚣, i nm e d i c a la n d s a r i s f yt h em e d i c a ll l c e d sf r o mf a ra w a yo ft h ed i s i r i e ta r e a sa r et h ed u t i e so fs e r v i c e f o rt h eh e a l t l lo f p u b 址i f t h eg o v e r n m e n tw a n tt o 如h a 蛳t h ec o n t r o lt ot h ed o c t o r s w o r k i n ge x s i t u 。t h e ys l a o u l dd e p e n d e n to nt h er e s p o n s i b i l i t yo fd u t i e sa n dc l o s e l y c o - - o p e r a t i o nf r o mt h er e l e v a n td e p a r l m e n t s ap e r f e c tm e c h a n i s mo fm e d i c a l e o m p e m a t i o , f r o mt h es o l l r c el e a d i n g t os t a n d a r d i z eo f t h ed o c t o r sl ，r a e t i e i n ge x - s i t u t oe l i h a n c cm a n a g e m e n ti nt h ee n l r yr e q u i r e m e n t q u a l i f i e a t i o na n ds l m r e i l l a n e ef o r t h ed o c t o r sp r a c t i c i n ge x s i t , s e r i o u s l yi n v e s t i g a t e st h ei l l e g a lc o n t r a r yb e h a v i o rf o r w h i c ht h ed o c t o r sp r a c t i c ee 。【一s i t up e r s o n a l l y t oc a n c e lt h ee a t r yr e q u i r e m e n ta n d q u a l i f i e a t i 0 1 1o ft h ed o c t o r sp r a c t i e i n g 既- s i t ut m t i lt h 鼯ea e t i v i t i e sl i f ed e v e l o l 喊li na h e a l t h yc h a n n e l t h e r e f o r e ，t h i sa r t i e ki sw r i t t e ni nap o i n to fv i e wt ot h er e g u l a t i o no ft h e g o v e m m c n ti np u b l i cm a n a g e m e n t i tw i l l t o a n a l y s i st h et c a s o n $ f o rt h e g o v e r n m e n t sf a i l u r ei nt h ec o n t r o lo ft h ed o c t o r sp r a c t i c i n ge 麓s i t ua n dt h ep r o b l e m s c x i s t i n gi i lt h em e d i c a li n s t i t u t i o nt ot h 锄d u r i n gt l a ep r o c e s s f o re x a m p l e ，t h ee v e n t o f “s u z h o ue y e b a l l i sac a s ef o r t h ed o c t o r sp r a c t i c i n ge x s i t ui l l e g a l l y t oe x p l o r e r h o wt oi n t e g r a t et h ee x i s t i n gr e ：s o l l l - c c s ，e o n e e n t a a t ea n du n i f yt h er e g u l a t i o n ，ah i g h e t t i e i e n c yo f c o n t r o ls y s t e mi sp r o p o s e dt ot h es a f e g u a r do f t h ep e o p l ei nt h e i rl j f ea n d h e a l t h a i s o 。t os p e e du pt h er e f o r mo ft h em e d i c a la n dh e a l t hs y s t e m ，i ts h o u l d e n l a a n e et h ec a p a c i t yi ng o v e r n i n ga n db u i l du pah a r m o n ys o c i e t y 勰w e l l k e y v o r d s = m e d i c a la u db e a l t l l d o c t o r sp r a e t i e i n ge x - s i t l l g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n c h i n e s el i b r a r yc i a s s ：c 9 1 3 4 2 一、问题的由来和选题的意义 导 论 随着中国政治、经济制度以及公共服务领域的改革逐步深入，中国正处于 从计划经济向市场经济转型的关键阶段。在理论上，专家学者对有效监管是市场 完善的前提已达成了共识，但在实践中，随着我国市场规模的逐渐扩大，还存在 市场与政府的关系界定、市场发展方向等许多问题悬而未决。中国目前的状况就 是，从计划经济时期的过度监管，转变为放松监管，导致资源配置的无序，和市 场发展的不健全 医疗机构提供的是带有明显公益和福利性质的医疗服务，医疗服务作为一种 公共产品，如果完全市场运作，而缺乏政府监管，产生的结果就是没有人愿意提 供边际效益为零的医疗服务，出现搭便车的现象。正如企业生产的产品质量需要 监管，医疗活动的产品，既医疗服务也需要监管，这种以政府为主体的监管主要 是通过对监管对象医生的资格准入、道德等进行有效的管理，进而为民众提 供高品质的基本医疗服务。但是，在中国市场化的过程中，一来医疗领域的市场 化不完全，同时政府对医生的监管制度缺位，导致了在对医生医疗行为的监管过 程中，很多方面没有相应的制度安排，在某些方面，如执业地点、执业范围、执 业过程等，虽然有制度，但没有配套的实施细则，无法开展执法和监督。造成的 后果就是“看病难、看病贵”、“天价化验单”等学术和舆论焦点。虽然说以上结 果和监管不到位存在的因果关系还是应该商榷的，可是这一现象确实存在。 2 0 0 5 年初，关于医改基本不成功的报告提示了当前中国的医疗卫生改革已 走入了死胡同，过分的市场化是造成这一局面的关键，而人们也将医生在本人所 在医疗机构以外地点开展执业活动的异地执业行为看作是过度市场化的一方面 内容。医疗改革走不出当前的困境，医生异地执业现象也面临同样的问题。医改 的困境，一方面是医疗体制不能适应从计划经济向市场经济转型的需要，另一方 面，在医疗市场化的过程中，资源配置问题并未得到有效的解决，人们日益增长 的医疗需求，同稀缺且分布不均衡的资源之间产生的矛盾，使地区间和城乡间极 端不平衡，偏离了医疗改革的初衷。 医疗机构医生异地执业是医改中的一个内容，客观上有其存在的合理性。计 划经济时期，医生作为医院的职工，被视为医院的人力资源，受到政府的严格监 管，那一时期医生很少到其他单位去执业，在向市场化转型的过程中，政府对医 生的监管由计划经济时期的强化管理到市场经济时期的放松管理，在给医院按市 场需求扩大用人自由度的同时，由于放松监管，造成医生无序、不规范的流动， 对医生执业地点失去了控制，带来了很多问题，使医院提供的医疗服务质量下降， 民众的满意度降低。现有的政策规范，及已有的监管体系是否有效，是否能规范 医生的异地执业行为，能否公平有效地解决资源配置的问题，进而解决供需之间 的矛盾，答案是否定的。本文就医生异地执业的现象，讨论如何通过建立健全异 地执业的准入制度、加强对医生和医疗机构的管理与考核、加强执法监督等措施 体现在医生异地执业监管中的政府责任，实现对其有效监督。 本文选取医生异地执业监管中的政府责任这个问题，有一定的理论价值和现 实意义。目前我国经济学、法学、管理学专家在研究监管问题时，对监管的价值 与公共利益之间的关系没有达成共识有的理论认为政府应放松监管，市场会自 己规范和完善运行，最终达到全社会最优；有些学者提出完全相左的理论，他们 认为市场本身并非尽善尽美，存在着信息不对称、外部性问题、市场垄断等缺陷， 正是这些使得个人自身利益最大化的行为无法达到帕累托最优，从而产生市场失 灵，导致甚至加重社会不公平现象，这时就需要政府加强监管，只有加强监管才 是维持良好市场秩序的前提以往中国对监管问题的研究往往侧重理论，缺乏对 实践问题的深入分析。例如对医疗机构医生异地执业的监管问题，本文从公共利 益的角度出发，初步分析医疗改革的难点、不同人群对异地执业行为的观点、不 同层次医院间的关系，民众对医疗服务的需求等问题，从理论上研究如何规范医 生异地执业的行为和改变政府的认识，进而在实践应用的层面，提出个人的一些 观点。为政府转变职能。有效解决卫生资源配置问题，有效监管医生的异地执业 行为提供一些可以借鉴的意见。 二、本文的主要观点 我国的卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，医疗机构提供的 医疗服务是公共产品，带有明显的公益性和福利性。但由于我国目前正处于计划 经济向市场经济的经济转型期，医疗市场由于其自身的特点，发育得很不完全， 市场机制由于不健全不能发挥正常作用，在医疗领域淡化政府对医务人员执业的 监督管理，不能有效发挥政府的监督管理作用，容易造成医务人员流动的无序化、 不规范和医疗市场秩序的混乱。目前我国医疗机构医生不能有效开展异地执业活 动造成的医疗服务质量不高，既是政府对医疗机构医生异地执业的监管过度，又 是监管放松的产物。本文的假设，医疗市场中的很多方面都需要政府的有效监管， 尤其是医疗行为的提供者，医生异地执业的不规范导致的医生流动无序化，进而 降低医疗服务质量问题，是政府对医疗机构医生执业过度监管和放松监管的结 果，总体上政府的监管是无效的。 提出此假设是主张政府在快速转型期，对医疗机构医务人员的监督管理提 高有效性，能由市场调节的，政府就不包揽，能行业自律、社会管理的，政府就 4 不插手，政府应从宏观调节的角度，通过完善法律制度、合理监管，促进医生有 序异地执业，构建合理有效的监管体系。 三、文献综述 目前，学术界对医生异地执业问题的政府监管研究并不充分，深入系统化的 研究并不多见，根据作者检索的资料来看，有关该问题的分析主要体现在以下几 个方面。 1 、对医生异地执业的必要性有争论 有人认为从优化资源配置的角度来看，医生异地职业有其必要性，医疗资源 分布不均造成地域问公民享有健康权的不平等，这是无法回避的现实，通过异地 执业可以在一定程度上弥补我国区域卫生规划建设上的不平衡可以促使城乡之 间、城市医院之间卫生人力资源的合理流动，在一定程度上解决中小医院卫生人 力资源不足或匮乏的问题，甚至可以和大医院实现资源共享、优势互补1 。这一 观点抓住了异地执业的本质性问题，视角独特，对作者论述异地执业现象的现实 意义有所启发不过也有一些人对此主流观点提出质疑，他们认为医生异地执业 不仅不能解决资源问题，相反更加重了此问题，正如章程在浅析医生兼职问题 一文中提到，医生异地执业是医疗卫生体制改革过程中出现的新问题，这一时期 固有的旧体制未完全拆除，新的体制还没有建立，但市场、社会提高了需求，与 之相适应的新意识也已经形成，新意识想要挣脱旧体制，往往会按照自己的方式 来建立所谓的。新规则”，但由于管理者决策思路和管理手段的滞后，“新规则” 的弊端无法避免2 致使有些地方供大于求，而有些地方供不应求，反而使资源 配置更为不平衡，这也是改革需要承担的成本。 2 、要不要监管的问题 医生异地执业不失为在医疗市场发展不完善，医疗资源分布不均衡，医疗资 源稀缺地区的病人需要不能满足的情况下，缓解供需矛盾的一种方法，是当前医 疗形势所趋，不能禁止，应该放开针对该问题，最典型的文献是麦庆荣在广 州地区高校附属医院医生兼职行为的现状及对策中明确提出的，对于医疗机构 的医生兼职管理不能单纯采取堵塞的办法，只能采取疏导的办法加以规范化管 理，这已是大家的共识3 。刘超在正确认识和处理医生兼职中，从风险因素 的角度对放松异地执业监管的危害性进行了阐述，他认为，如果不加有效监管， 兼职观念的误差会导致医务人员行医准则的偏离，甚至会使他们挣扎在“拜金主 义”的误区里不可自拔，这种理念完全违背了医学科学的根本宗旨，是对医务人 。孟国祥：对医生。兼职”问题的思考棚南京医科大学学报( 社会科学版) 2 0 0 3 年第l 期第2 1 页 2 章程，苏维：浅析医生兼职问厢川t 中国卫生事业管理_ , 2 0 0 6 年第1 0 期，第5 8 4 页 麦庆荣，陈向军：广州地区高校跗属医院医生兼职行为的现状及对策，【r l ，中山大学学报论丛2 0 0 4 年第 2 4 卷第3 期第1 9 3 页 5 员崇高职业的一种亵渎4 。从一定意义上说，政府对医生异地执业的监管是为了 促进医生的合理有序流动，从而实现为民众提供满意的医疗服务为根本目的。但 由于政府监管职能的不到位，造成了城市间，城乡间，不同医疗机构间医生流动 失控，医疗服务水平失衡，政府对医生异地执业监管体系的不健全等问题。因而 迫切需要建立健全政府对公共服务部门工作人员的监管体系。 3 、本人的观点 医疗卫生资源分布不合理问题未解决，医疗改革未找到出路前，有效监管下 的医疗市场化改革是必然选择，在这方面国际上有许多市场化和有效监管的经验 可以借鉴。有效监管体系作为建立完善、有序的医疗市场的前提，如何判断其有 效性，不同研究者有不同的观点。某些学者认为已有的监管体系不完善是产生医 生异地执业的主要原因，在他们看来要有效解决这些问题，要在一定的范围内， 对探索医师多点执业的管理机制、对有资质外出执业的医师加以统一管理、建立 院外行医医生随访机制5 等方面加大力度；也有些学者认为，医生异地执业监管 体系的完善，重在执行，他们的对策为，卫生行政部门应针对目前社会上出现的 具体情况，出台相应具体管理办法或操作细则，进一步规范医生兼职的医疗行为， 使医院在制定有关管理条例时有据可依6 ，同样有明确的实施细则，具体监管部 门在监督与执法过程中，有法可依，增强了可操作性。 4 、监管理论 涉及监管理论，及监管中政府责任与市场关系的问题研究是很丰富的，观点 也很多，构成本文对异地执业现象分析的理论基础。 四、概念界定 政府对医生异地执业行为的监管，政府监管的主体是政府卫生行政部门或授 权的行业组织、社会团体；政府监管的客体是医疗机构的医生；政府监管的内容 是对医生在本单位以外执业地点的异地执业行为的监督和管理；政府监管主要是 依据行政手段、行政立法手段和行政司法手段，明确规定被监管者的行为和决策， 以及被监管者违反规则将受到的各种制裁 医生异地执业，也称医生非执业地点行医，规范的异地执业，医生要得到 本人院方的同意，向对方医院出具执业证书或复印件，并在异地执业地点的卫生 行政部门备案。 异地执业可分为三种情况：一是院外危急疑难重症病人，医生被指派外出诊 治，少量收取或不收取出诊费用；二是医生本人应其他医疗机构或病人书面邀请， 4 刘超：正确认识和处理医生兼职) 【j 】，南京医科大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 年第1 0 卷第l 期，第2 0 页。 5 张逢春，贝文：浅析院外行医的现象与规范措施叨，上海卫生监督，2 0 0 6 年第l 卷第l 期，第3 3 页 6 卞鹰，于晶波：对医生收入及院外兼职的利弊分析) 啊中国卫生经济，2 0 0 4 年第2 3 卷第3 期，第2 0 页 6 向所在医院申请出诊，按医院规定交纳会诊费，并从中提取劳动报酬；三是医生 与院外医疗机构、医生或病人私下联系，外出诊治，费用由患方或经当地医生之 手交给出诊医生。前两种情况通常被称为医生兼职，第三种异地执业情况俗称医 生“走穴”，是专家学者及人们讨论的焦点作者认为属于医生兼职的异地执业 要与医生“走穴”区分开来。医生“走穴”，既医生私下异地行医，最常见的就 是向本人所在医院隐瞒，不向当地卫生行政部门备案，许多私下异地执业的医生 对患者病情不明就匆匆上台开刀，加上奔波劳累影响状态易发生事故。对于医生 异地执业，卫生部有一个明确的说法，那就是要鼓励医生兼职，但是严禁医生走 穴，也就是说医师未经所在医疗机构批准，不得擅自外出会诊7 。 需要说明的是，医疗单位之问的帮助以体现公立医院的社会职责，不应为兼 职行为，而是正常的医疗活动8 ，如：卫生支农、卫生下乡、政府组织的医疗队 抢险救灾、援疆、援藏等社会活动。 五、本文的方法论 首先，本文采用经验分析的方法，对政府的监管政策、医疗机构医生异地执 业监管的现况进行分析和描述，说明政府对公共服务部门工作人员的监管在医疗 机构中所面临的问题。其次，运用实证分析的方法，从安徽宿州眼球事件的始末， 来阐述当前我国医疗机构医生异地执业不规范所造成的医疗服务质量降低，医疗 事故和医疗差错频发，民众对政府的监管不认可的原因。再次，运用规范分析的 方法，对我国政府的医疗机构医生异地执业监管体系建设提出相应的建议，并阐 述政府和各级医疗机构、医生应承担的责任，从而构建有中国特色的医生异地执 业政府监管体系。 六、本文的结构安排 本文除导论外共分四章，第一章：“公共服务体系监管制度和政府责任”，提 出了政府监管下的公共服务质量的理论分析框架；第二章：“政府对医疗机构医 生异地执业的监管”，分析了医生异地执业现象产生与存在的原因和现实意义， 并阐述了我国医生异地执业监管制度的现状；第三章：“医疗机构医生异地执业： 政府监管失效的例证”，从案例分析说明医生异地执业监管体系的问题所在，及 其产生的后果；第四章：“提高异地执业监管的有效性：原则与政府责任”，提出 构建我国医生异地执业监管制度的原则，以及政府、医院、医生应该承担的责任， 并提出有关政策建议。 卫生部：医师外出会诊管理暂行规定，第二条 卞鹰，于晶波：对医生收入及院外兼职的利弊分析) 啪。中国卫生经济2 0 0 4 年第2 3 卷第3 期，第2 0 页 7 第一章公共服务体系监管制度和政府责任 第一节政府监管的本质和作用 一、以保持距离型的政府监管体系解决市场失灵 “政府监管”( r e g u l a t i o n ) 是一个难以精确定义的概念，引起了众多学者， 特别是中国学者对政府监管理解的巨大差异丹尼尔f 史普博在管制与市 场中，对有关政府监管概念的不同理解作了充分的评述和综合，给出了一个政 府监管( 管制) 的定义：“政府监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配 置机制和闻接改变企业和消费者的供需决镶的一般规则或特殊行为。9 。我国学 者一般作这样的概括：从行政法意义上说，政府监管一般是指政府行政机构根据 法律授权，采用特殊的行政手段或准立法( 如制定行政法规、部门规章、规范性 文件) 、准司法( 如行政仲裁、行政认定) 手段，对企业、社会组织、消费者等 行政相对人的行为实施直接控制的活动。由于其作用范围在微观经济领域，又称 微观监管。 从起源上看，政府监管最初起源于地方政府对垄断业务的干预与控制，并随 着市场的扩展而上升到全国性的政府监管以解决市场失灵。美国采用私有企业垄 断经营的模式，由授权的专业化监管机构按照严格的政府监管原则和程序进行监 管。针对不同行业的不同技术经济特征，这种专业监管主要对企业的定价、服务 条件和服务质量等进行严格的管理以保护消费者利益不受垄断运营商的侵害。 早期的政府监管主要是经济性监管，监管的范围主要包括市场准入、投资、价格、 收益、技术标准、服务质量等。其后这些源于特殊行业的政府专业监管方式逐 渐从公用设施经济领域扩展到环境、卫生等其它公共服务领域。 从组织机构上，政府监管规则、监管程序和组织架构一般都需要专门的立法， 其运行需要有专门的机构，专业人才、公正透明的程序。同时，要建立一定的制 约机制，保证监管机构不会被利益集团收买。成为被监管者的俘虏。政府监管是 在不存在市场最优解的前提下，由政府替代市场的一种次优制度安排，这种监管 保证了产业发展和服务供给，证明是现代经济发展的一个必要手段。 随着技术进步、交易复杂化和市场扩展，关于市场运行中政府监管的理念、 程序、手段和组织形式，逐渐拓展为政府参与矫正市场缺陷的一种一般方式，从 理论分析到政策实践上都超出了原来的特殊领域行业监管的范畴。政府监管被定 义为包括由政府授予监管权力的所有非政府部门、或自律组织所颁布的所有法 丹尼尔f 史普博著，余晖等译：管制与市场 m 上海：上海三联书店、上海人民出版社1 9 9 9 年 版第4 5 页 8 律、法规、正式与非正式条款、行政规章等，是政府为保证市场有效运行所作的 一切。 现代市场经济国家中，组织化的市场的出现推进了交易活动的扩张，市场成 为资源配置的主要手段。由于不完全竞争，不完全信息和外部性等原因造成市场 失灵，导致了作为一种外部干预的政府监管的出现和发展。这种监管是基于规则 的监管，是政府按照合法的程序和透明的规则对各种交易活动进行的干预。这种 基于规则的干预，使所有利益相关者的利益都得到保障，各种交易得以正常进行。 政府监管是维护市场规则的重要力量。经济学家一般都同意监管在现代市场经济 的作用，如果没有显著的“市场失灵”，那么政府就不应该干预；如果市场失灵 严重，且有充分的理由相信监管能够改进效果，那么政府就应该干预。 能够促进经济发展和社会进步的政府监管，同一般的缺乏约束的政府行政行 为不一样。现代政府监管的特征，一是基于规则，二是同政府保持距离。政府监 管首先是在市场经济环境中发育、用以弥补市场缺陷的一种行为和过程，监管产 生的环境就强调了这不是简单的命令与控制，而是政府在协商各利益相关者的利 益立场后确立监管规制和程序，授权相关的机构( 监管者) 负责规则的实施。另 外，与政府直接建立国有企业以弥补市场失灵不同，监管是政府建立规则后授权 一个独立的机构执行规则。这种保持距离型的监管体系的设立，目的是保证监管 的公平性，将政府随意的行政干预降低到最低。 上述各种对政府监管的定义都试图对政府监管的本质做出尽可能精确的说 明( 尽管客观上说很难精确化) ，通过这些定义，我们可以看到政府监管所蕴含 的几个方面的法律特点m ；第一，政府监管的实施主体主要是享有强制力的政 府行政机关，这些行政机关依据法律或其他形式而享有监管权，成为监管者。第 二，政府监管的对象主要是经济主体，特别是企业。这些经济主体因为进入依法 需要监管的领域( 如金融业、房地产业、电信业等) 而成为被监管者。第三，政 府监管的依据主要是法律、法规，尤其是各项行政规章制度。这些监管法规一般 都规定了监管的主体、监管的范围、监管的方式和手段等。第四，政府监管权力 的行使具有很大的自由裁量性。现实中的经济活动复杂多样，市场情况瞬息万变， 法律法规难以一一具体规范，因此常常采取原则性、灵活性的规范授权政府职能 机关根据现实中的情况相机处理第五，政府监管的方式既有禁止性、限制性的 消极监管，也包括通过优惠、鼓励、促进、保护等政策进行的积极监管。例如， 我国禁止自然人与外商设立合资企业即属禁止性监管。消极监管和积极监管是相 1 0 这几个方面法律特点的概括。引自谢永；w t o 规则视域下的我国政府管制 h t t p ：w w w x s l x c o m h t m m z f z f x t t 2 0 0 3 11 - 1 4 - 1 5 3 7 1h u n 9 对而言的，换个角度看，对一方的积极( 消极) 监管实际上是对相对方的消极( 积 极) 监管。上述这些法律特点，实际上就是构成政府监管的基本要素，当我们考 察和评价政府监管政策和行为的有效性时，这些构成要素可以成为评析的基本向 度 二、通过监管提高公共服务质量 通过上述对政府监管的法律特点的理解，可以认为政府监管与政府提供服务 并不是完全对立的，两者在一定情况下可以相统一。美国学者罗森布鲁姆等人所 指出的，政府提供服务和政府实旄监管是“互为一体”的u 的确，在实际的政 府管理中，我们发现，政府对某些人所提供的服务可能变成对其他人的监管，比 如，执业医师制度可以确保民众安心享用医生的服务，但对医疗从业人员而言却 是一种监管。但是，中国很多研究者并没有很好地理解政府监管的含义和必要性， 认为监管与服务是对立的两个问题。比如有人认为，“服务型政府”是与“管制 型政府”相对应而言的，管制是政府提供的公共产品，但是它不属于服务的范畴， 公民当受到管制的时候，没有选择的余地，面当接受服务的时候，则可以自由地 做出选择，因为“在特定的语境中，管制与服务之间存在着确定的界限，不具有 包含关系”比。 当然，这并不是说，政府监管在任何时候任何情况下都是合理的。无论是西 方市场经济国家还是正向市场经济转型中的中国，在很多领域的确大量存在着监 管泛滥的现象。我们说监管与服务是一体的，也并不意味着监管在任何时候总是 以向公众提供服务为其价值取向。我们只是陈述一个基本的事实，即：在现实生 活中，通过政府监管的途径来向公众提供公共服务，也是一种常见的方式。通过 政府监管来解决像市场失效、社会不公平等现象，从而为公众提供更高品质的服 务质量，正是体现了政府的职责和责任。诚然，问题到此并没有结束，正如我们 下面将要论述的，监管存在一定的价值基点。也就是说，我们应该重点关注的是， 政府监管应该如何达到为社会提供良好的公共服务品质，而不至于通过监管降低 了公共服务的质量。我们在后面具体的案例分析和论述中，看到了政府监管失效 的原因和后果，这不是试图否定政府监管的必要性，而是希望通过改进政府监管 来实现监管的作用提高公众服务的质量。 ”【美】戴维h 罗森布鲁姆、罗伯特s 克拉夫丘克：公共行政学：管理、政治和法律的途径) ，中译率， 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年版第1 5 页 1 2 吴刚：怎样理解“服务型政府”? h t t p ：w w w c h i n a , o r g c n c h i n e s c 3 z h u m l t i x x s b 5 4 4 5 6 9 h i m 1 0 第二节政府监管的价值基点 一、政府监管价值基点：利益平衡 政府监管既然是政府制定和执行的政策，公众利益无疑是其出发点和最终目 的，但公众的利益需求在现实过程中既存在一致的方面，又存在不一致甚至是对 立的方面。因此，在公众利益的处理问题上，政府应调和不同的利益需求，而不 是借公共权力之威压制或抬高合法合理的利益需求，通过一种有意识的、合理的 政策序列的设计和安排，有效地平衡公众利益需求，在最大限度满足最大多数公 众利益需求的同时，能顾及少数公众的特殊需求。 政府监管在基本价值判断标准确定的条件下，公众的政策表达主要是平衡公 共利益和个体利益，其价值体现在增进个人的利益，进而体现整个社会的公共利 益，实现两者的有机协调。有关政府监管的理论分别对此价值基点进行了阐述。 公共利益理论是最早的政府监管理论，其来自美国政府在其镀金时代为了制 止当时盛行的铁路营建事业的高度投机现象而对铁路公司进行的监管。政府所采 取的手段是通过( 1 8 8 7 年州际贸易法，禁止铁路公司的某些被认为是不正当的 活动，例如规定歧视性价格、索取回扣等，同时建立州际商业委员会。以协助执 行这些禁令6 由此，弗朗西斯亚当斯与布兰代斯法官提出了公共利益理论。 他们认为政府监管的目的是控制被监管的企业对价格进行垄断或者对消费者和 劳工滥用权力，政府可以代表公众对市场做出一定理性计算，这一监管符合“帕 累托最优”的原则，它不仅在经济上是富有成效的，而且促进了整个社会的完善 “后来，随着政府监管范围的逐步扩大，公共利益理论几乎被用来解释所有政 府监管问题。 监管俘获理论( r e g u l a t o r yc a p t u r et h r y ) 也是在此过程中形成的一个理论， 但其基本思想与公共利益理论完全相左。该理论认为，确立政府监管的立法机关 或政府监管机构仅代表某一特殊利益集团的利益而非一般公众。“俘获”政府 监管即促使政府进行监管的，或是被监管对象本身( 由于它深受市场失败的影 响) ，或是其它有可能从中获益的人，比如铁路监管中受到铁路营运者盘剥的农 场主或者受到挤兑的其它运输业主。换而言之，政府监管与其说是为了社会公益 的目的，毋宁说是特殊的利益集团“寻租”的结果，也许，在某些时候，政府监 管会给一般公众带来一些有益的因素，但这并非政府监管实际的初衷，它充其量 ”有关这个历史的描述和分析，参见【美】伯纳德施瓦茨：美国法律史 ，中译本，北京：中国政法大学出 版社1 9 9 7 年版，第1 5 7 一1 5 9 页 “h e r b e r th o v e k a m p r e g u l a t o r yc o n f l i c ti nt h eg i l d e d a g e s ：f e d e r a t i o na n d 曲er a i l r o a d p r o b l e m 。y a l el j 1 9 8 6 p p1 0 6 1 一1 0 7 2 1 1 不过是监管的意外结果而已“。 还有一种综合管理理论认为，政府监管是一个涉及行政机关、立法机关与司 法机关相互作用的、十分复杂的政治过程。具体而言，行政机关对经济与社会的 监管权来源于立法机关的授权。立法机关制定内容宽泛的、有关政府监管的法律， 并在法律中将较为细致的规章制定权授予行政机关；或者，通过专门的授权法案， 设立专门的独立监管机构对某一经济领域进行政府监管。于是，政府监管就不仅 是行政机关一家的事了，而是行政机关、立法机关与司法机关共同作用的结果。 政府监管的研究者将这三者的相互作用分为三种：政治的影响，即赢得公众支持 的立法机关的提议：政策的选择，即由行政机关根据其自身掌握的信息而提出的、 理性而科学的监管选择；宪法的限制，即司法机关依据宪法而对政府监管所作的 基本价值判断。一般而言，只有同时满足了上述三种条件，政府的监管才合理又 合法，通行起来障碍也不会太大” 从西方发展出来的政府监管理论来看，无论是什么样的政府监管理论，都把 政府监管行为的价值定位于追求和体现公共利益一些研究者指出，尽管公共利 益的概念较难做出界定，但公共利益从逻辑上规定了政府活动的基本方向和政府 的职能范围”政府代表着、体现着、维护着公共利益，这已经成为一般的政治 常识。但问题在于，是否任何政府行为都很好地出于公共利益的考虑? 同时，“公 共利益”当中是否有个人利益的存在? 前一个问题是一个经验问题，后一个问题 是伦理学问题。然而，无论各国的行政法是一种什么样的模式，无论怎样界定政 府的权利和职能，越来越多的人认为，政府的任何政策和行为，如果以牺牲个人 的利益为前提来追求公共利益，这个公共利益是不健全的。也就是说，政府保障 个人合理地追求自身利益，也是政府所追求的公共利益的题中应有之义。因此， 政府的监管政策和行为，关键的一点不在于简单地、笼统地通过监管行为追求社 会公共利益，而在于如何实现公共利益与个人利益之间的协调和平衡。实现公共 利益与个人利益之间的平衡，就成为进行政府监管的一个价值基点。 二、政府监管价值基点：经济学与法学论述 在现代市场经济国家，作为政府监管对象的经济活动，涉及到生产、交换、 分配、消费等经济循环的全过程，并包括与此有关的金融、运输等。政府监管存 在的理论基础是市场失灵而导致的经济秩序的盲目无序发展和社会不公平现象。 西方在工业革命之后，奉行的是自由市场的制度原则，人们相信有一只“看不见 的手”会正确地引导着经济运行，每个人追求自己的利益，最后达到全社会最优， 。5 参见【美】理查德波斯纳：法律与经济分析) 中译本北京：中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版第4 7 h 7 6 页 “j o s e p h p t o r r a n s i d n e y as h a p i r o ，a n a l y z i n g g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n4 9 a d m i nl rp p3 7 7 - 4 1 6 ”廓宝斌：公共利益与政府职能，袭公共管理学报( 哈尔滨) ，2 0 0 4 年第4 卷第l 期第j 页 1 2 即所谓的“帕累托晟优”。后来人们发现，市场本身并非尽善尽美，存在着缺陷， 主要表现为：( 1 ) 交易双方存在信息不对称问题，这将导致交易成本的提高( 花 费成本获取对等信息) ，在极端情况下会使某个市场逐渐消失( 放弃交易) ；( 2 ) 外部性问题，这会导致市场对资源的配置缺乏效率，会出现具有负的外部性的产 品供给过多，而具有正的外部性的产品供给不足的问题；( 3 ) 市场垄断问题，垄 断者按照他的收益最大化来定价，这个价格可能远远高于边际成本，导致“资源 配置非效率”：并且，垄断还可能导致“生