（公共管理专业论文）安仁县农村基层民主建设的现状和对策分析.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 基层民主是社会主义民主制度的基础部分，它的发展和完善对于高层民主的发展和完 善会起到较大的推动作用。中国基层民主始子上世纪加年代末年代初的村民自治， 广大农民在推进农村基层民主的实践中，逐步形成了以民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督为主要内容的村民自治体系，构成了我国独具特色的代议制民主与基层直接民主 相结合的民主政治格局。 本文首先从经济基础、政治基础和文化基础三方面分析了我国基层民主的社会基础， 并分析影响基层民主的国际、国内环境。 其次，根据多年农村工作的实践经验，总结了安仁县农村基层民主建设的成绩，同时 分析安仁县基层民主建设存在的不足，重点分析了经济文化发展水平、基层党内民主建设 力度、基层民主主体外流等因素对安仁县农村基层民主建设的影响。 最后，针对安仁县存在的闯题，就如何加强安仁县农村基层民主建设提出了以下思考 和建议：加强群众的政治主体、民主意识、法制等方面的教育，增强干部群众的民主意识 和法制观念；理顺村党支部与村委会、乡镇政府与村委会的关系，确保村级政治建设健康 有序发展；迸一步做好规范村务公开、加强村干部培诃、建立健全监督决策机制等工作， 确保村级政治建设落到实处。 【关键词】农村；基层民主；现状；对策 第v 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t g r a s s - r o o t s & m o c r a c yi saf u a d a m e n = lp 司i r to fs o c i a l i s td e m o c r a t i c 昭s t 咖，w h e r ei t s d e v e l o p m e n ta n dr e f i n e m e n th a sab i gi m p a c to nt h ed e v e l o p m e n ta n dr e f i n e m e n to fh i g h - e n d d e m o c r a c y i tc a m ei n t ob e i n ga n de x i s t si nas p e c i a ls o c i a lk i d 卿m l d b mi sv u l n e r a b l et ot h e s p e c i a le x t c l n a le n v i r o n m e n t c h i n ag r a s s - r o o td e m o c r a c y b e g a nf r o mv i l l a g e r s s e l f - g o v e m a n c o s y s t e ma tt h ee n do f8 0 sa n dt h eb e g h m m go f9 0 sl a s t 删m t l 町d u r i n gt h ep r a c t i c eo fe x t e n d i n g t h em i n d s c ta n da w a l n c s $ o fd e m o c r a c y , v i l l a g e r sb u i l tu pt h e i rs e l f - g o v e r n a n c es y s t e mw h i c h m a i nc o n t e n tw e r ed e m o c r a t i c c o - o p m f i o n d e m o c r a t i cd e c i s i o n - m a k i n g , d e m o c r a t i c m a n a g e m e n t , d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n , i t f o r m st h ec h a r a c t e r i s t i c d e p u t yd e m o c r a c ya n d g r a s s - r o o t sd i r e c td e m o c r a c yc o m b i n a t o r yd e m o c r a c yp o f i t i c a ls t r u c t u r e f i r s t , w i t ht h ea n a l y s i so f t h et h r e ea s p e c t so f g r a s s - r o o t sd e m o c r a c yo f s o c i a lf o u n d a t i o ni n c h i n a 、p o l i t yf o u n d a t i o n 、 c u l t u r a lf o u n d a t i o na sw e l la si n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i c e n v i r o n m e n t s e c o n d , a c o n d i n gt om a n yy e a r sp r a c t i c e de x l x 省i e n c et h i s a r t i c l es u m m a r i z e st h e p e r f o r m a n c eo f g r a s s - r o o t sd e m o c r a c yc o n s t r u c t i o ni na n r e nc o u n t r y ，i nt h es a m et i m e ，a n a l y s i s t h ed i s a d v a n t a g eo fg r o s s - r o o t sd e m o c r a c yc o n s t r u c t i o n s p e c i a l l ye m p h a t i ca n y l y s i st h e i n f l u e n c eo fg r a s s - r o o t sd e m o c r a c yc o n s t r u c t i o ni na n r c nt h a t 丘啪t h ef a c t o r so ft h el e v e lo f e c o n o m i ca n dc u l t u r ed e v e l o p m e n t 、g r a s s - r o o t sd e m o c r a c yc o n s t r u c t i o n 、t h em a i no f g r a s s - r o o t s d e m o c r a c yf l o wo u t s i d e f o rt h ei s s u e se x i s t i n g ma n r e nc o u n t y , t h i sa r t i c l eb r i n g su ps o m et h i l l l 嗵a n ds u g g e s t i o n r e g a r d i n ge n h a n c e m e n to fg r a s s - r o o t sd e m o c r a c yc o n s t r u c t i o n ：r e i n f o r c et h em a i nb o d yo f p e o p l e , m i n d s e ta n da w 糊e 韶o fd e m o , x a c y , l e g a ls y s t e ma n dt h e i re d u c a t i o n s t r e n g t h e n c a r d e r sa n dv i l l a g e r sa w a r e n e s so fd e m o c r a c ya n dl e g a lr e g u l a t i o n ；p u tt h er e l a t i o n s h i po f c o m m u n i s t p a r t ya n dv i l l a g ec o m m i t t e e i no r d e r , a sw e l la st h er e l a t i o n s h i po f v i l l a g ec o m m i t t e e a n dv i l l a g e sa n dt o w n s , m a k es t n et h ev i l l a g ep o f i t i cd e v e l o p i n gh e a l t h i l ya n do r d e r l y , f u r t h e r i m p r o v ev i l l a g e 8a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tm o r ep r o f e s s i o n a ls l r e n g t h e nt h et r a i n m go f v i l l a g ec a d r e , b u i l das a n i t ym e c h a n i c sf o rd e c i s i o n - s u p e r v i s i n g , m o n i t o r i n ga n ds oo n , e n s t l r c t h ep o l i t i c a ls y s t e mc o n s t m o i o na tv i l l a g el e v e ls h o u l db er e a lr e a l i z e d k e y w o r d s 】r u r a la r e a ；g r a s s - r o o t sd e m o c r a c y ；c u r r e n ts t a t u s ；c o u n t e r m e a s u r e 第页 国防科学技术大学研究生院学位论文 图 图 图 图 图目录 安仁县村支两委成员年龄结构图2 3 安仁县村支两委成员文化结构图2 4 安仁县2 0 0 0 - , 2 0 0 2 年村干部欠发工资情况图2 9 太源水库2 0 0 2 , - - 2 0 0 4 年水费收缴情况图3 l 第页 国防科学技术大学研究生院学位论文 表 表 表 表 表目录 1 安仁县基层组织分布状况表1 6 2 安仁县近两届树支两委情况比较表1 7 3 安仁县村民自治情况表2 2 4 月池村党员年龄结构、文化结构比较表2 3 第页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意 学位论文题目：壅生墨整挝茎亟鼬麴基盘煎煎 学位论文作者签名：鲎! 垄叠 日期：力口年7 月j 。日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留，使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库迸行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存，汇编学位论文 学位论文题目： 壅主墨壅鲢蕉垂g 苎塾塾亟丛垂兰遂必 学位论文作者签名：茧：塾鱼日期：力- 年岁月j 口日 作者指导教师獬：弩醴函 日期：卵占# - i 台b f f 日 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 基层民主是社会主义民主制度的基础部分。它的发展和完善对于高层民主的发展和完 善会起到较大的推动作用。基层民主建设中创造和产生出来的社会主义民主的新形式和新 事物，也能够为高层民主建设提供宝贵的经验。当然，基层民主建设中产生的问题和教训， 在建设高层民主的时候也可以避免。基层民主是社会稳定的重要保证，基层民主搞得好， 便为高层民主的建设创造了一个良好的社会环境。基层民主的发展和完善，会大大提高全 民的民主素养，为发展高层民主创造一个全民的素质条件。 农村基层民主作为社会主义民主的有机组成部分，是与改革开放后农村经济社会等各 方面发展相辅相成的，并且作为上层建筑的一部分，其发展也受制于农村经济社会发展。 1 1 课题研究背景 改革开放以来，中国在经济领域逐步进行了由计划体制向市场体制的转轨，由此带来 了中国社会阶层结构的深刻变动，一个逐渐成型的市民社会正在悄然兴起。与此相适应， 为适应不断变化的社会和经济状况，中国的政府管理体制和管理方式也逐步进行了调整。 而其中最具有代表意义的变化和调整，莫过于中国基层民主的兴起和发展。 中国基层民主始于上世纪8 0 年代末9 0 年代初的村民自治。上世纪8 0 年代以来， 随着家庭联产承包责任制的推行，中国的农村走在市场化改革的最前列，农民开始有了生 产经营的自主权，并有了自己独立的经济利益，农村社会结构也逐步趋于多样化，人民公 社体制失去了其赖以存在的经济基础和社会基础。在这种背景下，政府开始进行基层政权 的重建，如在人民公社一级实行政社分开、建立乡政府和在公社大队一级推行村民自治、 设立村民委员会。村民委员会是农村基层的群众性自治组织，由村民选举产生，实行村民 自我管理、自我教育、自我服务。为了保障农村村民实行自治。1 9 8 7 年第六届全国人民代 表大会常务委员会第二十三次会议通过了中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) ， 并要求各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据该法和本地区实际情况，规 定实施的步骤和办法，村民自治开始有了法律的保障。但在实行的过程中，由于各种原因， 遭到诸多的质疑和抵制，一直没有得到全面开展。 可以认为，村民自治源自两方面的原因：第一，联产承包责任制的成功，不仅大大提 高了农民的经济收入，发展了农业生产，而且根本性地改变了人民公社时期形成的农民与 国家关系。国家从经济改革的成功中很容易推论出政治改革的经验，即：调动农民自身的 积极性对于办任何事情都十分关键。国家在政治上的“无为”可能也如经济上一样有助于问 题的解决。此种思潮与国家层面的民主化倾向相结合，这为村民自治的产生提供了政治基 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 础。第二，与联产承包责任制成功不协调的是农村社会治安状况和公共建设事业大幅滑坡， 以政社合一”为基础的人民公社逐步空壳化，如何在政治上重组农民，成为上世纪夕十年 代初十分紧迫的问题。而联产承包责任制的成功和农村社会矛盾非国家指向的特征。就使 民主化的选择具有了合理性1 1 1 从以上意义上讲，我国选择村民自治的确具有很大的偶然 性 2 1 但是，一旦村民自治作为政策选择被强制实施后，其自身被构建的合理化因素即日渐 增长。正是这些因素的增长，使得当前村民自治在外部经济社会背景发生很大变化的情况 下，依然具有强大的生命力。择要言之，第一，转型时期，因为意识形态控制能力的弱化， 乡村组织普遍出现了不良行为，并进而降低了行政效果。从村民方面讲，他们具有内在监 督约束乡村组织的愿望，从国家方面来说，他们具有提高乡村组织行政效率的要求，最终， 村民的愿望与国家的要求在民主化方向上不谋而合1 3 】；第二，乡村民主化有利于形成社区 公共权威，提高社区资源动员能力嘲，降低国家与分散农户的谈判成本( 如收取税费的成 本) 嘲。 在具体的实践中，村民自治离真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督还 有一定的差距。其中的障碍主要表现在以下几个方面： 第一，乡镇对村委会选举的操纵和控制。虽然法律上规定乡镇一级与村委会是指导与 被指导的关系，但是在实际的运行过程中，乡镇一级由于处于压力型政府管理体制的末端， 为了完成上级政府的各项任务和指标，需要村委会的密切配合和支持，在这种情况下，对 村委会选举进行操纵和控制，选择一个让自己满意的村委会班子，就成了乡镇的必然选择。 同时，在乡镇政府财政收入主要来自各种农村税费及集体经济( 包括集体土地的出售) 收 入的财政体制下，乡镇政府也有足够的动力来干预和操纵村委会的选举。 第二，村委会与村党支部的矛盾。法律上规定村党支部是村级各种组织的领导核心， 同时村党支部成员由乡镇党委来任命，这种自上面下的权力结构与村委会自下面上的权力 结构不可避免地会产生冲突。为了解决这种冲突，各地进行了不少的创新，如村委会与村 党支部的。一肩挑”，树党支书的“两票制”选举，但是这些并不能从根本上解决问题。 在实际的运行中，因为两委冲突而出现两个权力中心或村级组织陷入瘫痪的状况不在少 数。 第三，选举法规不完善。在选举中出现的贿选问题，因为无相关法律明确规定而不能 得到有效的处理，从而影响了农村的稳定与发展嘲 从理论上讲，真正的农村基层民主必然将村基层组织置于村民群众的直接监督之下， 其行为都会受到自下而上、无所不在的约束。相关地，村组织行为的合理化。可以减少村 民群众的不满，密切干群关系，在此基础上，村干部从事公共事业和公益事业建设，也较 容易赢得村民的信任。不仅如此，仅仅是通过农村基层民主，特别是民主决策和民主管理， 即可形成一个公共权威。这种公共权威可以较为理性地认识共同利益，约束少数不顾共同 利益者的违规行为，从而使得举办公共事业有可能变得容易。而就实践来说，在农村基层 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 民主发展较好的地区，基层组织不良行为的减少和村民自己积极举办公共事业的例子不胜 枚举当然，农村基层民主并非没有负功能。以村民自治为例，即使村民自治可以真正表 达村民群众的意愿，我们又有什么理由认为村民群众不会以集体意愿的形式来表达出对乡 镇行政的反抗呢? 尽管单个农村社区内的抗拒力量很难相互串联起来构建成为反对国家 政权的整体力量，但是，仅仅单个村庄的消极抗拒即足以使国家在农村推进现代化的努力 非常困难。简言之，在中国现代化的进程中，失去了村级组织对国家行政要求的积极响应， 国家还有何种办法来解决非办理不可的政务问题川。正是村民自治本身可能具有的此种负 功能，令诸多学界人士和政界官员产生了疑虑与担忧。 如何尽可能地发挥村民自治的正功能，关键在于政策设计。因为不同的政策设计，可 能会导致完全不同的功能效果。也就是说，当前村民自治的关键在于通过具体的政策设计， 来发挥农村基层民主的优势并限制其缺陷。 农村基层民主建设中存在各种问题，已经影响其健康发展。目前国内各界对农村基层 民主的认识存在着种种分歧，加之本人多年来一直从事农村基层管理工作，因此选择安仁 县农村基层民主建设现状分析与对策研究作为硕士毕业论文课题，具有较大的实际意义和 应用价值。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外学者对我国农村基层民主的研究情况 2 0 世纪8 0 年代中国农村兴起的非集体化改革，吸引了国内外相关领域学者的广泛关 注。接踵而至的农村直接选举和村民自治的制度变迁，激发了学者们对农村经济改革和政 治发展的研究产生了极大的兴趣。国内外出版的学术论文，调研报告、学术专著层出不穷， 呈现一派百花齐放、百家争鸣的繁荣景象 国外有关中国农村政治的研究成果，主要发表在t h ec h i n aq u a r t e r l y , t h ec h i n aj o u r n a l , m o d e r nc h i n a , t h ej o u r n a lo f c o n t e m p o r a r yc h i n a 等有关中国研究的专门学刊上面。政治学 的综合性学刊如a m e r i c a np o l i t i c a ls c i e n c er e v i e w , w o r l dp o f i t i c s 。j o u r n a lo f d e m o c r a c y 以 及a s i a ns u r v e y 等也经常发表这类研究文章。在国际学术会议、学术论文集中发表的相关 论文也占有相当数量。在研究当代中国农村基层民主与治理等问题的学者当中，具有广泛 学术影响的国外学者主要有黄宗智( p h i l i ph u a n g ) 、舒绣文( v i v i e n n es h u e ) 、萧风霞( h e l e n f s u i ) 、杜赞奇( p r a s e n j i td u a r a ) 1 5 5 1 、阿魄曼( a l p e r m a n n ) 等。随着中国的对外开放，这 些学者大多获得了与国内学者进行合作研究的机会，获准进入中国农村进行田野调查嘲 综合起来，国外学术界对中国农村政治及其变迁研究的理论视野或概念框架，主要有 国家与社会关系、政治经济学、新制度主义等理论框架。这些理论框架的学科背景、分析 切入点及关注的焦点问题各有不同，但相互渗透、相互借鉴。 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 。二分法”指导下的农村政治研究，提出了些有价值的分析概念。其主要代表有黄 宗智 9 1 ( p h i f i ph u a n g ) 的“第三领域”，舒绣文1 1 川( 、，i v i e n n es h u e ) 的4 蜂窝结构”、萧风 霞【1 1 1 ( h e l e nf s u i ) 的“细胞化社区”、杜赞奇【1 2 j ( p r a s e n j i td u a r a ) 的“权力的文化网络”、 张厚安、徐勇概括的“乡政村治”等等。 黄宗智1 5 6 l 在分析华北和长江三角洲农村社会政治变迁的过程中，运用国家社会关系的 框架，提出了“过密化”和。第三领域”等分析性概念。他的两本广有影响的著作一华 北的小农经济与社会变迁、长江三角洲小农家庭与乡村发展，借助第二手资料和自 己的实地考察，对村庄社会变迁的国家政治环境进行了独到的解析。在分析了社会主义农 村发展后，黄宗智t ”l 提出了一系列饽论式的命题，如没有增长的发展；没有民主发展的市 场化；没有民主政治发展的市民团体兴起等等。那么，中国农村的现代化道路，是不是一 条既非社会主义也非资本主义单一模式的“第三条道路”? 这样的提问方式，是对套用西 方理论( 包括马克思的古典理论) 于中国农村问题研究的方法论质疑。例如，套用哈贝马 斯( j u r g e nh a b e r m a s ) 的“公共领域”于中国农村政治发展的分析，是无意义的结论先行 和简缩化，因为中国并没有独立国家政权的公民权力的发展。国内一些学者在运用西方概 念于中国农村政治研究时，却缺乏黄宗智式的质疑。 当然，黄宗智的一些论断和解释令入费解。例如，他翻在国家和社会之间的第三领 域一文中认为，中国社会政治转变的动力，决非来自社会自主权的逐步加强，而是来自 国家和社会1 5 4 l 互动的“第三领域”。照他的解释，“第三领域”是国家与社会的混合物， 农村集体经济是第三经济，村级组织是第三组织( 或他所说的制度化了的“第三领域”) ， 那么在国家相对强势的局面下，不依靠社会自主权的加强，又如何生长出能够推动中国政 治发展的“第三领域”? 黄宗智强调国家与社会在互动中合作是睿智的，但如果把这种互 动合作同社会自主权割裂开来，其理论解释的力度也就被稀释了。 萧风霞【h 】对广东新会的人类学研究，生动具体地解释了国家权力如何下沉乡村社会并 建立行政控制的过程。她在1 9 8 9 年出版的华南的代理人与受害者，通过剖析2 0 世纪 4 0 年代的广东新会县环城乡，发现传统乡村的确是“天高皇帝远”，皇权难下县，乡村有 较大的政治自主性。但近代以来的国家政权，通过培植和拉拢地方精英，并把这些地方精 英吸呐到国家势力控制范围，利用他们的关系网络来控制乡村社会，从而使得国家行政权 力不断延伸下去，村庄也就成了被国家控制的政治单位或“细胞组织”，从而造成了农村 社区国家化的倾向。然而，普通的农民会不会总是跟着精英跑? 如果存在“不”的可能性， 那么国家对农村社会的政治就有可能出现失控，结局仍然会回到“皇权难下县”的原点。 中国乡村，社会主义国家是美国学者弗里曼、毕克伟、塞尔登u 习合著的一部力作。 在这部给作者带来声誉的著作中，他们揭示了集体化时期农村干部的权力基础，得出了同 萧凤霞基本一致的结论。他们的分析焦点或主线，就是一个小村庄如何同大国家串联起来。 他们发现，“革命”、“战争”、“运动”破坏了农村，也打破了村落社会的封闭。共产 党以土地改革运动赢得了农民的拥护，这是共产党战胜国民党的社会基础。2 0 世纪5 0 年 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 代初的土地改革，加上风调雨顺的农业收成，使中共与农民建立起“蜜月关系”然而， 正是农业集体化加速了国家对乡村社会的控制，始料不及的后果就是断送了党与农民的密 切关系。在他们的分析结论中，最有启发的观点是：表面上农村和农民是被国家控制了， 实质上却被农村干部所控制。因为国家没有致力于村庄政治文化的转变，也没有摧毁地方 上牢固的关系网络。政治文化、国家控制和地方关系网络结合得如此之深，以至于不能通 过特殊的政策来摧毁它。他们发现，传统的文化观念、亲戚与个人关系网、宗族等地方因 素构成了农村权力的基础。社会主义并没有消除家长制、性别歧视、暴力等负面的因素， 反而强化了新权力体制中的负面。可以说，他们对农村集体化及其政治经济后果的批评是 深刻的，他们主张农村经济的市场化改革，但对“如何改革”并没有提供建设性意见 德国学者阿魄曼【1 6 1 对村民自治法律制度的研究，所关注的一是村委会与乡镇政府的关 系；二是村委会与党支部的关系。他发现在法律中规定乡镇政府与村委会的关系为指导与 被指导的关系，带来了政策执行的困难和矛盾。同样，规定党支部是领导核心而村委会是 村民自治权的行使主体，也导致了村级权力组织之间的内部紧张。由此，他认为要解决实 践中的矛盾，就要调整现行的法律关系。 1 2 2 国内研究和应用情况 近2 0 年来，国内学者对农村基层民主的研究劲头持续不减，成果颇车，出现了像王 振耀、白纲、张厚安等一批有影响的学者。国内的中国农村观察、 社会学研究、 社会主义研究、华中师范大学学报、调研世界、北京行政学院学报等学 术刊物上经常发表有关调研报告和理论论文。研究村民选举、村民自治的学术专著、系列 丛书也大批出版。农村政治研究成了当今中国学术界的显学之一。 国内学者从国家社会关系来研究中国农村政治的学术研究，取得了一批成果，例如徐 勇的中国农村村民自治、王铭铭的村落视野中的文化与权力、于建嵘的岳村政 治、吴毅的村治变迁中的权威与秩序、何包钢、朗友兴1 5 2 1 合著的寻找民主与权威 的平衡、彭勃【5 3 】的乡村治理：国家介入与体制选择等等。徐勇【1 7 1 提出的理论框架很 有代表性：一是城市与乡村的二元政治结构理论，二是国家与社会的互动论。在一篇回应 性的文章中他说到，村民自治是一个小问题，却能够折射出国家与社会的重大关系，能够 透视国家与社会的互动过程。 王铭铭【l 卅在闽南农村的个案研究，运用吉登斯的政治社会学理论，以国家与社会关系 转型框架下的地方性制度变迁为分析的主线，认为村落地方制度的变迁可以折射出国家- 社会互动史。 于建嵘【1 9 1 的岳村政治，吴毅 2 0 i 的村治变迁中的权威与秩序从国家与社会关系 的理论框架来研究2 0 世纪中国乡村政治结构及秩序的变迁，认为中国农村非集体化改革 的动力，既不是单纯决定于国家，也不是单纯决定于农民，而是国家、地方、基层干部和 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 农民多方互动和作用的结果 党国英【2 1 1 认为，作为村委会制度规范的村委会组织法及相关的地方性法规，同规 范党支部的党章、方针政策及工作制度之间的不协调，是影响村委会与党支部关系的制度 性原因。为此，要对村委会与党支部的关系进行制度性调整。 从乡村关系调整的制度创新来看，徐勇【1 7 】曾提出“县政、乡派和村治”方案，改变了 华中师范大学中国农村问题研究中心一贯坚持的“乡政村治”的主张。问题是，。乡派” 能否解决因乡镇财政困境而导致的一系列实际问题呢? 这个问题还需要深入的论证。李 凡、黄卫平等是倾向于乡镇长直接选举的，这种直选方案能够更好地密切干群关系。当然， 无论是主张乡镇长直接选举的改革，还是改乡镇政府为县政府派出机构的治理结构变革， 都缺乏宪法及法律依据，由此突显了制度建设对民主实践的前导性质。而在理论研究上， 学术界对这些制度改革所关联的程序、技术等等还缺乏系统的研究，制度设计也就成了下 一步研究的主题。 近2 0 年来，国内学者对农村政治的研究形成了较多的理论成果，概括起来有以下四 个方面：第一，大多数学者都认识到，农村基层民主的发展完善与农村经济发展水平密不 可分；第二，城乡二元制结构的存在，影响了农村基层民主的发展进程；第三，当前农村 基层民主建设普遍受国家政权较大的干预；第四，农村基层民主与国家民主存在双向互动 关系。而且有些学者还从我国传统文化的特征层面，阐述了我国农村基层民主建设的艰巨 性。但对于农村基层民主建设的思路方面，却是见仁见智。许多学者侧重于理论检验和建 构的研究，这些研究的潜在问题就是，从农村基层做起的直接选举，对国家与社会的关系、 党与农民的关系、国家政治制度的变革究竟会带来什么影响? 综合来看，自下而上的农村 民主发展是农村生产关系变革的延续。农业生产经营的非集体化同农村民主化存在内在的 关联。同时，也应该看到，自下而上的民主得益于自上而下的改革，中央和地方政府同样 能够成为基层民主的推动力量。广大农村实行的民主化改革，显示了民主制度建设本身也 在塑造民主的入。而参与这种制度建构的行动者，上至中央，下至地方，领导人、官员、 学者、农民等等都被从基层掀起的民主浪潮卷了进来。因此，笔者拟在对典型农业地区基 层民主建设情况的分析出发，提出自己对发展农村基层民主的一些粗浅看法。 1 3 本文的研究内容和研究思路 本文从新时期我国基层民主的社会基础和外部环境分析入手，阐述了新时期我国基层 民主发展的新特征，分析了安仁县农村基层民主建设的基本情况和存在的问题，对存在问 题的原因进行了探讨对如何加强农村基层民主建设提出了一些粗浅的建议。 论文共分五章： 第一章绪论主要介绍了本文的课题研究背景、国内外研究现状、本文的研究内容和研 究思路等，特别是对近2 0 年来国内外专家学者对我国农村基层民主的研究成果进行了分 第6 页 国防萃喜学技术大学研究生院学往论文 析，总结了他们的研究成果。 第二章从新时期我国基层民主的社会基础和外部环境，分析了新时期的新特征。从社 会基础来看，农民成为了独立的市场主体，其权利义务在构成上有新的变化：国家民主日 趋完备，社会民主初见端倪；。臣民心理”逐步改造，。公民意识”开始确立。从外部环 境来看，机遇与挑战同在，动力与阻力并存。 第三章主要分析了安仁县农村基层民主建设状况。在本人多年从事农村基层民主工作 的基础上，对安仁县基层民主建设的情况从成绩和不足进行了分析，并对存在问题的原因 进行了剖析。 第四章研究安仁县提高农村基层民主建设水平的相关对策。为提高农村基层民主建设 的水平，文章从加强教育，增强干部群众的民主意识和法制观念；理顺关系，确保村级民 主建设健康有序发展；把握原则，各级稳妥推进村级民主政治建设；做好工作，确保村级 民主政治建设落到实处等四个方面提出了建议 第五章对彭源村的民主建设情况进行了个案分析，介绍了该村村级民主建设的实施情 况，并对其进行了简要的评析 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章新时期我国基层民主的社会基础和外部环境分析 以村民自治为主要内容的中国基层民主，是我国上世纪八十年代初农村经济体制改革 和社会变迁中产生的一种新型民主制度。是市场经济体制确立过程中重构农村和谐秩序和 治理方式的一种尝试。村民自治制度是实施依法治国方略的基础工程，是建设社会主义政 治文明的重要组成部分。广大农民在推进农村基层民主的实践中，逐步形成了以民主选举、 民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治体系，构成了我国独具特色的代议 制民主与基层直接民主相结合的民主政治格局。 2 1 我国基层民主的社会基础 2 1 1 经济基础农民成为独立的市场主体，在权利义务构成上有新的变化 党的十一届三中全会以后，广大农村实行了家庭联产承包责任制，理顺了农村最基本 的生产关系，使农村的生产方式和分配方式发生了根本性的变化，促进了农村经济的发展。 短短几年，我国的粮食、棉花、油料、水果、水产品的产量都有大幅度增长，很快结束了 长期以来农产品供应短缺的状况。家庭承包责任制实行之后，农民除完成国家订购任务外， 余粮的经销、生产资料的采购、二三产业的经营等事务，开始由农民自主决定，农民从此 获得了生产经营自主权，成为商品生产者和经营者，成为独立的劳动主体、利益主体和责 任主体。这样，在我国农村市场体系的形成孕育过程中，真正有了以农户家庭为基本单位 的市场主体。 市场经济条件下市场主体的基本特征，开始在农户身上显现出来：一是明确了产权和 收益权，通过土地家庭承包实现了土地所有权与经营权的分离；通过农业税、乡统筹、村 提留等义务，明晰了国家、集体、农户家庭在土地收益权上的分配关系。实现了谁投资， 谁承担风险，谁收益；二是农户成为法律上和经济上独立自主的实体，拥有自主经营和发 展所必须的各种权利；三是农户与其他交易者之间地位平等，他们按照公平、自愿、有偿 的原则，进行自主交易。农民取得了生产经营的自主权后，必然产生在政治领域获得更广 泛民主权利的要求。家庭承包制使得人民公社、生产队那套生产组织方式和社会管理方式 失去了依托，建立起与新的生产经营方式相适应的新型社会管理体制和新型组织形式，已 经成为农村经济体制改革的内在要求和亿万农民群众的共同心声。因此，以村民委员会为 载体的、与农村现行生产方式相适应的村民自治制度应运而生，它赋予了村民更广泛的民 主权利，使村民的经济自主权与政治自决权相统一，调动了广大农民的生产积极性，进一 步解放和发展了农村生产力圈。 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 当前，伴随着农村“两免一补”的全面落实，相应的配套改革在不断深化，农村基层 政权运行方式和基层社会管理方式发生了重大变革，也必然引发农民权利义务构成上的显 著变化税制改革前，由于农业税、乡统筹、村提留等义务的存在，在农民权利义务的构 成上，义务占主导。农村税制改革后，一方面，随着有关税赋、劳役的取消，随着国家种 植产业政策的重大调整，农民负担在进一步减轻，义务在逐渐减少；另一方面，随着农村 公共财政、“以县为主”的农村义务教育管理、农村社会保障、新型粮食流通等多项制度 的建立，上级转移支付、社会公共产品、社会保障等国家福利的阳光也开始直接照耀在亿 万农民身上，农民在经济上有了更多的自主权和收益权，在政治上获得更大民主权利的要 求也进一步高涨。在农民权利义务的构成上，权利开始占主导地位。两者相比较，义务往 往是直接的、具体的，人们不会注意抽象的、与己无关的义务；权利的内容则要广泛得多， 人们不但留心与己相关的权利，也会关注间接的、他人的、道义上的权利网。因此，农民 权利义务构成上的这些变化，必然会引起本村热点难点问题、重大村务事项内容上的相应 调整。这些新情况、新问题为今后农村基层民主的纵深发展提供了更广阔的空问，也就村 级民主如何坚持制度创新? 怎样做到与时俱进? 提出了新的课题。 2 1 2 政治基础国家民主日趋完备，社会民主初见端倪 民主是一种以多数人的意志为政权的基础，承认全体公民自由、平等的统治形式和 国家形态刚。在民主的政治制度中，公民的意志是政权合法性的基础，承认主权在民，确 保多数人的利益和意志，以多数人的决定作为政治决策的最终依据。随着国家与社会的分 离，民主也可以分为国家形态的政权民主和社会形态的菲政权民主( 以下简称国家民主与 社会民主) 。国家民主属于上层建筑，表现为国家形态和政治制度。社会民主存在于社会 生活领域，往往以社区自治、基层民主、企事业民主管理、公民结社等形态表现出来。建 国五十多年来，我国的国家民主在不断地健全和完善：人民代表大会制度进一步完善，立 法、决策、监督的国家职能得到加强，县、乡两级人大代表实行了直接选举；通过政协会 议、政协委员提案、党内重大事务征求党外人士意见、党外人士当选人大代表、党外人士 担任一府两院领导等方式，坚持和完善了共产党领导的多党合作和政治协商制度；坚持和 完善民族区域自治制度，巩固和发展了“平等、团结、互助”的社会主义民族关系。 相比较而言，我国的社会民主却相对滞后。改革开放前，由于受封建社会中央集权统 治的影响极深，特别是在计划经济时期形成的高度集权的政治体制下，导致了国家力量的 过度强化与社会力量的削弱，表现为国家功能全方位覆盖社会领域，每一个社会成员固定 在严格的行政框架内，成为高度政治化的“组织人”、“单位人”。以农村为倒，农民职业 终身化，农民身份遗传化，农民活动区域绝对固定化，农民从此被完全剥夺了迁徒自由、 择业自由、生产自由甚至消费自由。国家从而实现了对全体社会成员的超强整合。国家与 社会高度重叠，本应属于社会自理的事务几乎全部被纳入了国家行政的范畴。这使得发展 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 社会形态的民主是不可能的。改革开放后，随着社会主义现代化建设进程的加快，我国进 入了快速的社会变革时期，体制转轨与结构转型相交织，国家行政开始逐步退出社会的私 域( 如企业、个体工商户、农户的自主经营，文化艺术的创造，公民个人的宗教信仰、生 活方式等等) 和非官方的公域( 如城乡基层社区的公共事务) ，为发展社会民主提供了现 实基础。在农村实行家庭联产承包责任制后，农民的价值观念、思维方式、行为方式发生 了的变化，社会主体意识、政治参与意识、平等意识普遍增强，人民公社体制下的组织形 式已经无法发挥作用，功能日趋弱化瞄】。为寻找一个符合农村实际、与生产方式相适应的 组织形式，广大农民群众进行了积极探索，做出了不懈努力。党和国家及时把农民在实践 中创造的村民委员会组织形式，用法律固定下来，上升为国家意志，形成了村民自治制度。 村民自治制度的实施开启了我国社会民主的序幕，广大农民找到了一条能以公民身份参与 社会生活、享有民主权利、表达自己意愿、实现自己主张的实践通道。近年来，在农村基 层民主建设的推动下，出现了企业民主管理、厂务公开、职工代表大会等社会民主形式， 并开始发挥功效。 2 1 3 文化基础。臣民心理”逐步改造，。公民意识。开始树立 社会主义民主政治和社会主义政治文明是中国全面建设小康社会的重要目标，而公民 社会是实现这一日标的社会基础。公民社会是市场经济、法制社会的产物，也是民主政治 的根基。它的基本单位是具有权利意识、自主意识、程序规则意识的现代公民。公民至少 得具备以下的基本意识或素质：权利、责任意识；法治意识；纳税人意识；科学理性精神； 道德意识；生态意识或可持续发展意识：健康的心理素质；不断学习、与时代共同进步的 能力；世界公民意识，还包含公民对于国家和社会的责任感。其核心是公民的权利责任意 识和科学理性精神。近代以来1 0 0 多年的中国社会进步史表明，公民意识的缺失是制约中 国现代化进程的重要因素。因为现代社会的基本体带! l _ 市场经济、法治社会、有限责任 政府、政治文明等等的真正落实和完善，离不开入的现代化。 公民意识是社会意识形态的形式之一，它是公民对自身的政治地位和法律地位、应享 有的权利和应承担义务的自我认识啪，。作为社会政治文化的重要组成部分，它集中体现了 公民对于社会政治系统以及各种政治问题的态度、倾向、情感和价值观。公民意识“有着 丰富的、不断发展的内容“2 7 1 ，是一个复杂的观念形态系统，是我国现代化进程中的一个 重要因素。从根本上来说，现代化的最终完成必然表现在人的现代化。现代社会的基本体 制市场经济、法治社会、民主政治等的实现，需要现代公民的支撑。因此，呼唤公民 意识，提高公民素质，越来越成为关系我国现代化迸程的不容忽视的课题，也是建设政治 文明的迫切需要。 但是，臣民社会臣民意识的长期存在，对建设政治文明构成了障碍。臣民社会与公民 社会是相对应的概念，并分别与专制制度和民主制度相适应。我国是一个有着2 0 0 0 多年 第l o 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 封建专制制度的农业大国。政治上的封建专制制度，经济上自给自足的小农经济制度哺育 了中国根深蒂固的臣民文化心理。这种心理集中表现为权力至上、权力崇拜，并进而引发 权力追逐心理，外化的行为就是。学而优则仕”；圣人掌权、清官心理，把公平、正义寄 托在开明君主和清官上，没有权利本位观念和权利维护观念；重视伦理家族、亲情礼法， 忽视程序规则，形成了至今仍然存在的关系社会、熟人社会，裙带之风盛行，人治大于法 治，潜规则重于正式规则，重视编织人际关系网，轻视法制建设，具有强制力的法律制度 也可“变通执行”；义务本位而非权利本位，造成他们的消极归属心理，政治冷漠感强， 政治参与率低，不是主动参与型丽是被动参与型。 我国传统政治文化的一个基本特征是“臣民文化”，它包括“君贤臣忠，父慈子孝， 兄友弟恭，夫敬妻从”等诸多社会规范。两千年的专制主义的文化积淀，使我们习惯于做 唯唯诺诺的小老百姓，头脑中满是“臣民意识”，习惯于对权力的曲意逢迎，因为畏惧权 力而变得顺从，“天子之所是，皆是之；天子之所非，皆非之”。由于公民权利得不到应有 的重视和维护，致使中国人缺乏权利意识和责任感，缺乏参与社会乃至政治生活的热情。 在皇权制度下，政治过程局限于官僚士大夫，与普通老百姓无关。所谓的清明政治，也仅 仅做到了“为民做主”，还远远没有涉及到“还权于民”的民主内核。 我国村民自治制度就是在这个大的文化背景下开始实施的，从这个意义上说，它承担 了改造。臣民心理”、构建。公民文化”的重任。二十年来的民主实践证明，广大农民在 自我管理、自我教育、自我服务过程中，掌握民主方法，学习民主规范，培养民主习惯， 树立民主意识，积淀民主文化。随着农村社会经济的