（公共管理专业论文）试论海洋渔业资源产权的地方化——沿海渔民“双转”途径研究.pdf

摘要 本文从制度经济学的角度出发，分析、指出了渔 民“双转难”的原因，并从海洋渔业资源的基本特性 及其产权制度安排着手，提出了将地方政府作为理性 经济人、通过渔业资源产权地方化的途径，从制度设 计和安排上解决渔民“双转”问题的新见解。 关键词：渔业资源产权制度渔民“双转”途 径选择 a b st r a c t t h ef o ll o w i n ge s s a yt r i e st oa n a l y s e sc a u s e o ft h e “d u a l - t r a i l s f o r md i f f i c u l t y ho ff is h e r m e n f r o mt h ev i e w p o i n to ft h es y s t e m a ti ce c o n o m i c sb y b r i e f i n g t h eb a s i c c h a r a c t e r i s t i c so fo c e a n f i s h e r yr e s o u r c ea n di t sp r o p e r t ys y s t e m ，b r i n g s f o r w a r ds u c hn e wp o i n tt h a tt h el o c a1g o v e r n m e n t c a n s o l v e t h e p r o b l e m o f“d u al t r a n s f o r m d i f f i c u l t y “b yd e s i g n i n ga n d a r r a n g i n g t h e r e l a t e ds y st e mt h r o u g ht h er e f o r mo ft h ep r o p e r t y o fo c e a nfis h e r yr e s o u r c e 。 k e y w o r d s ：o c e a n fis h e r yr e s o u r c e p r o p e rt y r i g h t s t h ef is h e r m e no f “d u a l - t r a n s f o r m ， a p p r e a c hc h o o s e 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 海洋捕捞业是我国渔业的重要组成部分。新中国成立以来，我国海洋捕捞生产 力大大提高，海洋捕捞业得到了较快发展，特别是实现改革开放政策以来，我国海 洋渔业率先实行市场取向，放开价格，渔业生产力获得解放，渔民生产积极性空前 高涨，渔业生产高速发展。截止1 9 9 5 年，海洋捕捞产量一直在我国渔业生产中居于 首位，其产量占我国渔业总产量的4 2 o 一4 8 7 ，在我国海洋渔业产量中的比例高 达7 1 3 一7 9 8 1 “。但我们也不得不看到，渔业作为资源型产业，是受到资源制 约的。虽然渔业生产关系的变革，促进了生产力的提高，但同时也造成了对渔业资 源的过度捕捞，目前国内海洋渔业资源日趋衰退，近海捕捞渔业举步维艰。进行海 洋渔业经济结构调整已是势在必行，而其重点是近海捕捞渔民的转产转业问题。下 面，试从海洋渔业资源基本特性着手，分析当前我国国内海洋渔业面临的形势和捕 捞渔民“双转”的难度，并依照科学的发展观，提出实行国内海洋资源产权地方化 是实现我国海洋渔业可持续发展，解决渔民“双转”问题的根本途径。 1 海洋渔业资源基本特性 从经济学研究，海洋渔业资源具有三重特性。 1 1 海洋渔业资源的公共池塘( 公有) 资源属性 经济学研究表明，经济体系中存在的任何物品、服务、资源都可以通过对该类 物品和资源消费的排他性和竞争性检验，将其分为私有私益物品、私有公益物品、 公有公益物品和公有私益物品。私有私益物品的使用和消费具有明显的排他性和竞 争性。私有公益物品又称俱乐部物品和资源，这类物品在没有出现拥护效应之前， 既没有排他性，也不存在竞争性，具有明显的公益物品特性。但在出现拥护效应后， 每增加一位消费者的边际成本不为零而出现排他性和竞争性，使该类物品具有私益 物品的特性。公有公益物品具有明显的非排他性和非竞争性，它的特性表明，公益 物品的消费是不可分的，产权难以界定，或者界定和保护公益物品的产权需要非常 高的交易成本和管理成本。公有私益物品有时也称准公共物品，是指无排他性但有 竞争性的公共资源，也称公共池塘资源，这类物品的典型特性是它具有公有性，但 物品的消费具有竞争性，也就是资源具有私益性，能为使用和消费者带来私益【”。 ”1 】郭文路，黄硕琳：控制我国海洋捕捞强度所面临的问题与剥策探时，上海水产大学2 0 0 1 ，1 0 ( 2 ) 1 3 2 1 3 9 l 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 海洋渔业资源属于何种属性昵? 联合国海洋法公约和沿岸国的渔业管理政策均 将海洋渔业资源认定为公有( 共有) 资源，然而，一旦海洋渔业资源被渔民捕获， 就成为其个人或团体的私有财产，因而海洋渔业资源是典型的公共池塘资源。公有 资源的竞争性赋予它“拥挤性”特点，即公有资源消费者的数目从零增加到某一个 可能大的正数，即拥挤点时，公有资源的消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点 的范围内，可以增加额外的消费而不会产生竞争，即每增加一个消费者的边际成本 为零；当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少所有消费者的效用，增加额外 消费者的边际成本趋于无穷大。拥挤效应和过度使用是这一类公有资源的长期存在 的问题。 1 - 2 海洋渔业资源的外部效应特性 外部效应就是“指某一个人( 或厂商) 的经济活动影响了其他人( 或厂商) ，却 没有因此而付出成本或获得收益的现象”l 注2j 。产生外部效应的市场主体可能是生 产者也可能是消费者，因而就有生产的外部效应与消费的外部效应之分：承受者可 能从外部效应中受益，也可能受损，因而就有正的外部效应和负的外部效应之分。 海洋渔业资源的公共池塘特性必然导致对渔业资源的过度使用，导致每一单位的捕 获量成本上升，或者减少和破坏对未来的可获取量，而存在负的外部性。负外部效 应( n e g a t i v ee x t e r n a l i t y ) ，又称外部不经济，是指末能在价格中得到反映的，对 交易双方之外的第三者所带来的成本。其实质是产品或劳务的价格，不能充分反映 用于生产或提供这种产品或生产要素的社会边际成本。也就是说渔民的作业方式会 影响到整个海域渔业资源的数量和质量，但由于不能排除他人利用这种资源，而且 也不需要为利用这种资源付出成本，不需要为影响他人而付出成本，所以每个捕鱼 人都担心自己在未利用这些公共资源之前就被他人占用甚至用光，因而都不愿等到 资源利用的最佳时机才去用，不给资源休养生息机会，捕捞强度超过了资源再生能 力，导致海洋渔业资源的过度利用和资源的日益衰竭。我们可以借助社会边际成本 这一概念，看到由于渔业资源的负外部效应特性，必然造成渔业资源的过度利用。 如图1 1 ， 7 2 朱柏铭：公共经济学 m 第1 版，浙江大学出版社，杭州：2 0 0 2 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 价格 m 奶 产量 图1 1 负外部效应与产量过剩 上图纵、横轴分别表示价格和产量，d 线是以社会边际收益m s b 为基础的需求 曲线，s 线是以私人边际成本m p c 为基础的供给曲线。假定此时社会边际收益等于 私人边际收益，即m s b = m p b ，那么s 线与d 线相交于e 点，分别形成价格p 和产量q 。 但是，e 点并非是效率要求的均衡点，因为s 线所代表的边际成本仅仅是私人边际 成本，即s = m p c ，而未将外部边际成本m e c 计算在内。反映社会边际成本m s c 的曲 线应为s ，它与d 线相交形成均衡点e7 ，e7 点所决定的均衡价格p 和均衡产量q 7 才符合资源配置的效率要求。s 线与7 线之间的距离就是外部边际成本m e c ，即s = s + m e c = i p c + m e c 。从e 点到e 点，可以看出价格p 高于p ，而产量q7 却小于q ， 这说明负外部效应的存在会引起产量过多l “。也正因为如此，由于过度捕捞，昔 日著名的舟山渔场盛产的大黄鱼、小黄鱼、墨鱼、带鱼等四大经济鱼类，除带鱼外 已濒临绝迹；近几年，在外海渔场开发的马面鱼资源，也已衰退消失；丰富的虾类 资源又因应用惊吓仪等科技设备，利用过度，虾体偏小、网次锐减、渔场外移等。 1 3 海洋渔业资源使用者( 渔民) 的囚徒困境特性 海洋渔业资源公共池塘特性和负的外部性，必然产生所谓的“公共地悲剧”问 题。“公共地悲剧”这一术语来自美国学者加雷特哈丁( g h a r d i n ) 的同名论文， 他描述的模型是一个对所有牧民开放的牧场。在这个草地生态系统中，草场是公有 的，而牲畜是私有的。每个牧民都力求使自己的牲畜增加，当草场的牲畜承受能力 达到极限时，再增加一头牲畜就会给草场带来某种损害。哈丁总结说：“这是灾难之 所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭 是所有人都奔向的目的地，在信奉公用地自由化的社会中，每个人都追求各自的最 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 大利益。”【注31 推及到渔业，渔民能够从海洋中捕获的渔业资源与整个海域的数量 和质量息息相关。而沿岸人们的生活方式、渔业制度安排以及渔民的作业方式也同 样会影响到整个海域渔业资源的数量和质量，但由于渔民捕捞收益的私有化，及作 为经济理性人，他们都不会主动地站在社会边际成本或社会边际收益的高度去作出 经济决策。当海洋渔业资源向所有渔民开放，每个理性的捕鱼人都想尽可能地多捕 鱼以获取直接利益，因为增加捕捞的成本是所有捕鱼人共同分摊的。个人的“理性” 选择导致了集体行动的非理性，这种公地悲剧的博弈导致渔民的“囚徒困境”。对在 这个两难处境中的每个博弈者来说，“不合作”策略牢牢地压倒“合作”策略。但是， 每个博弈者选择其“最佳”的个人策略所达到的均衡，不是共同的最佳结果。每个 博弈者都试图得到最佳的结果，而避免最坏的结果，而最终得到的是次坏结果”。 所以，渔民在使用海洋渔业资源中，博弈的结果，只能是竭泽而渔。渔获物低值化、 幼龄化和小型化以及单位功率的努力量的渔获量直线下降就是明显的例证。 简言之，海洋渔业资源是一种对个人免费而具有社会成本的资源，这是一种“不 可分拔的”( i n a p p r o p r i a b l e ) 资源，是一种具有外部性的公共池塘资源。从海洋 渔业资源公共池塘的基本特性可以看出，随着渔业生产力的高度发展，如果没有合 理的制度设计，必然会导致过度捕捞，渔业生产也很可能由盛及衰。这从我国海洋 渔业发展的四个阶段中也得到充分反映。在上个世纪五十年代，由于建国伊始，我 国海洋渔业处于恢复期，渔业生产力水平低下，船只是落后的手工帆船，资源的再 生能力大于捕捞能力，生产与资源的矛盾并不突出；进入六、七十年代，五十年代 后期发展起来的机帆船得到推广，渔业生产力有质的提高，渔业经济从发展初期进 入渔业发展增长期。生产能力大于资源再生能力的矛盾开始突出，再加上当时不科 学的生产工艺，导致鱼类资源被破坏，如舟l l | 的四大经济鱼类的衰退。但当时由于 生产关系因素，渔民吃大锅饭，生产积极还没充分调动起来，从某种意义上说，反 而使资源的开发得到抑制。从八十年代至九十年代中期，随着渔区实行大包干和渔 业股份合作制，海洋渔业生产力大大提高，船只由木质发展为钢质，船只设备增添 了定位仪、彩色渔探仪，渔民的生产积极性又空前高涨，致使海洋渔业捕捞业步入 充分甚至过度利用期。进入九十年代中后期，走入了我国国内海洋渔业经济的衰败 f 3 】v 奥斯特罗姆，d 菲尼，h 皮希特编：制度分析与发展的反思，商务印书馆，北京 2 0 0 1 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 试论渔业资源产权的地方化 期。这时，在渔业生产上已经呈现出：尽管投入的捕捞力量继续增大，但单位捕获 力量捕获量却明显下降。也就是说，由于长期来对海洋渔业资源过度捕捞，我国海 洋渔业在经历了大发展之后，正面临捕捞强度居高不下、渔场日益缩小、资源和环 境日趋恶化、渔业可持续发展问题目益突出等问题。 2 国内海洋渔业面临的严峻形势及政府规制 2 1 我国海洋渔业形势严峻 据统计，我国近海传统经济鱼类主要包括大黄鱼、小黄鱼、带鱼、蓝点马鲛、 鲐鱼、海鳗等种类，近年来渔获量与渔获品质逐渐恶化，以大、小黄鱼为例子，大 黄鱼几近绝迹，渔民戏称为“出水文物”。小黄鱼的渔获量也逐年减少，鱼体越来越 小，可达商品规格的带鱼及黄花鱼比例逐年降低。而低值鱼种如是鱼、蓝园鲣鱼等 渔获量自1 9 9 0 年以后明显增大，见( 图2 1 ) 8 4 5 0 0 占2 0 0 9 0 0 。螭s6 0 0 弼 3 一 0 固白带蛰口小黄花- 太黄花露鲤鱼 1 9 6 01 0 7 01 9 s 6 ，1 9 9 01 9 9 5 1 9 9 61 9 9 71 9 9 8f 9 9 9 图2 11 9 6 0 1 9 9 9 年我国主要经济鱼类渔获量变动 具体表现在： 2 1 1 国内海洋渔业资源日趋衰竭 长期以来，我国海洋渔业产业结构是以传统捕捞业为主体，传统捕捞业主要以 开发天然海洋渔业资源作为增产的主要途径。随着社会科技的进步和发展，海洋捕 捞业的装备水平基本上实现了工业化：动力机动化，网具化纤化，操作机械化，导 航助渔等电气电子化，这使得捕捞能力极大提高。随着沿海地区大力发展海洋经济 【”4 】 洪惠馨，林利民：我国渔业问题与对策，集美大学学报2 0 0 2 7 ( 1 ) ，5 - i o 5 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业赘源产权的地方化 政策的实施，渔业成为各地发展海洋经济比较现实又能迅速见效的产业选择，随着 水产品市场的放开，在经济利益的驱动下，越来越多的人投入到进入快、回报迅速、 效益高的海洋捕捞业中去。特别是原来不从事渔业的沿海农民和四川、安微、河南 等大批外地民工加入海洋捕捞行业，使渔业劳动力不断增加。从1 9 7 8 到1 9 9 8 年全 国海洋渔业劳动力数量和变化中，就可以明显地看出渔业劳动力不断增加的趋势f “ 1 9 7 81 9 8 0 1 9 8 21 9 8 41 9 8 61 9 勰 1 9 9 01 9 9 21 9 9 4l g 1 9 9 8 年份 i9 7 9 1 9 9 8 年全国海洋渔业劳动力数量和变化 i n c r edo z i n c s cm a r i n ef i s h e r m e ni nq u a n t i t y ，l9 7 8 i9 9 8 图2 2 总的劳动力从1 9 7 8 年1 1 9 1 0 6 人增长到1 9 9 8 年的2 7 3 x1 0 6 人，其中从事海 洋捕捞的专业劳动力从1 9 7 8 年的8 6 0 1 0 5 人增加到1 9 9 8 年1 9 4 x 1 0 5 万人，兼业 劳动力从1 9 7 8 年的3 2 9 1 0 5 人增加到1 9 9 8 年7 6 9 1 0 5 人。与此同时，近海捕捞 船只和功率也迅速膨胀，使近海水域、近海渔业资源承担了巨大的捕捞压力。虽然 国家多次提出限制及控制近海捕捞船只，但经济利益的驱动使捕捞船只有增无减， 捕捞强度不断膨胀，远远超出资源的承载能力。浙江省据2 0 0 0 年全省渔船普查统计， 共有海洋捕捞渔船3 5 7 2 6 艘( 其中，2 5 0 马力以上钢质渔船9 8 6 2 艘) ，3 6 5 4 万千瓦， 分别比1 9 8 5 年增长1 0 7 5 倍和4 8 倍注5 】。为获取更高的经济利益，许多船只在 禁渔期、禁渔区内大肆非法捕捞，甚至进行掠夺式捕捞，对产卵亲体、幼体资源及 补充资源群体造成严重损失。由于捕捞强度大大超过了近海渔业资源的自然再生能 i ”4 】郭文路，黄硕琳：控制我国海洋捕捞强度所面临的问题与对策探讨，上海水产人学2 0 0 1 ，1 0 ( 2 ) 1 3 2 1 3 9 “5 】尤永生方佩儿：关于海洋捕捞渔民转产转业问题的探讨，2 0 0 3 3 4 ：h t t p ：w w wg o o g l ec o r n 6 枷 重毫 啪 啪 m 。 _墨；鼍_l，咏帮鞭 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 力，使再生能力本身就有限的近海渔业资源得不到基础补充，严重地破坏了我国近 海渔业资源自然延续的基础，致使近海渔业资源量在八十年代中后期起全面下降， 主要经济鱼类锐减。这样，经过多年连续性、高强度的开发，海洋渔业资源结构遭 受严重破坏，总量日趋衰竭。主要渔获对象低龄化、小型化现象日趋严重，资源具 有明显的不稳定性。据监测，帆张网捕获的带鱼、小黄鱼、鲳鱼三种幼体的比例达 4 4 3 5 4 6 。8 0 年代以前许多质优、量多的捕捞对象如大黄鱼、小黄鱼、目鱼、 鲳鱼、鳓鱼等，已形不成渔汛。带鱼虽维持在较高的产量，但鱼体逐年小型化、低 龄化，且渔场分散。连原来量多、值低的马面鱼，也难逃资源衰退的厄运。 2 1 2 渔业作业空间日益缩小 随着联合国海洋法公约的生效，专属经济区制度在世界范围内广泛实行， 我国也与周边国家签署了符合专属经济区制度的渔业协定。中日渔业协定、中 韩渔业协定和中越北部湾渔业协定的签署和相继生效，标志着专属经济区制 度在我国周边海域的实行。大批渔船被迫撤出原来传统作业渔场，压向国内近海渔 场，使原本就拥挤不堪的近海渔场更加雪上加霜，不堪重负。以浙江省为例，中 韩渔业协定实施后，济州岛、大小黑山等附近海域原是该省渔民传统作业渔场， 现成为韩国的领海和专属经济区海域。中日渔业协定的实施，又失去了另一块 重要渔场对马渔场。这样，浙江省传统的外海作业渔场，有3 0 己全部丧失， 有2 5 受到了严格的限制。全省在韩、日一侧水域生产的7 0 0 0 多艘大马力钢质渔船 被迫退回国内渔场，每年将直接损失约5 0 万吨的捕捞产量和2 5 亿元人民币的捕捞 渔业产值。在加剧国内近海渔场的同时，随着新的海洋制度逐步确立，远洋渔业面 l | 缶着严峻的挑战。一方面各沿海国家对本国2 0 0 海里专属经济区管理越加严格，合 作入渔条件越来越苛刻，入渔成本逐年上升，从而使过洋性渔业的生存空间越来越 狭小。另一方面，国际社会对大洋性公海渔业资源的管理也日益严格，区域性的管 理机制已在建立，发达国家为保护自身既得利益，以养护资源为由提出采取配额制 管理及贸易保护措施，以达到限制其他国家发展渔业的目的，这给我国远洋渔业由 过洋性渔业转向大洋性渔业的产业结构凋整设置许多障碍。 2 1 3 水域生态环境日益恶化 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 试论渔业资源产权的地方化 导致水域环境污染主要来自陆源污染和渔业自身污染两个方面。陆源污染源主 要是工、农业污水以及城镇生活污水的排放，是近岸海域污染的元凶。改革开放以 来，工农业迅速发展，人民生活水平得到很大提高，但工农业废水、生活污水、垃 圾等对近海水域的侵蚀也越来越严重了。9 0 年代初，我国陆源废污水排海量年约5 0 亿吨左右，到9 0 年代末翻了番，达1 0 0 亿吨左右，其中含有毒有害物质约1 5 0 万吨。 另外，海上船舶排污，海洋油气开采污染以及海水养殖自身污染等，导致我国海洋 环境质量逐年下降，各海区营养盐浓度一直呈上升之势，年递增率在2 5 之间，近 海已几乎没有一类水质。我国沿海赤潮灾害呈现时间早、频率高、受害面积大、持 续时间长的趋势，给渔业生产带来严重威胁泣6 】。据有关资料表明：我国陆源污染 物占入海污染物总量的8 0 以上。虽然海洋通过自身的水体交换，水域的生物学特 性、鱼类对环境的自适性，使海洋及渔业资源对污染有一定的白净、自适能力，但 这种自净、白适能力相对予沿海地区日益增长的工业、人口，尤其是生产设备简陋 的乡镇、村工企业大量流入海洋的废水、污水、垃圾是远远不够的。根据有关资料 显示，渤海湾海域每4 0 年才能进行一次水体交换，并且根据对地方底栖资源及洄游 鱼类的调查与渔获量比率分析，由污染造成的渔业资源损失不低于因过度捕捞造成 的损失【4 】。目前东海渔场的渔业资源结构发生了很大变化，原有资源结构基本解 体，而为新成长的生物群落或为食物链更低一层次的生物群落所代替。据测算，东 海渔业资源的平均营养级，6 07 0 年代在2 7 2 8 级之间，1 9 9 0 年加权平均仅为 2 4 9 级，近年更在2 4 5 级以下，已接近极限。渔业自身污染的严重性在于种族受 到严重损害，已造成越来越严重的种质资源紊乱，许多优良性状急剧退化，在养殖 过程中当人工繁育异原群体逃逸或流放，与天然群体杂交，千百万种质混交，给天 然基因库带来了基因污染的潜在威胁，甚至千百万优良性状和统一计划不可逆转的 破坏，后果不堪设想。 2 1 4 海洋捕捞效益日益恶化 随着捕捞强度过大与渔、l p 资源衰退的不断激化，海洋捕捞效益越来越差，渔民 减产减收或增产不增收现象普遍。9 0 年代特别是“八五”期间大规模发展钢质渔船 【“6 】沈承宏：舟l i | 渔业可持续发展问题探讨，舟山海洋与掷k 经济研究文选第一辑( 卜册) ，北京文津 出版，2 0 0 3 ：p 2 5 8 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 资金，大部分由渔民自筹，来源于民间借贷。浙江省有近一半渔民负债经营。由于 渔业生产不景气，渔业生产成本居高不下，渔船大幅贬值，许多渔民走入了越捕越 亏、越亏越捕的怪圈。5 0 年代，海洋渔业资源丰富，在捕捞能力较低的情况下，每 千瓦渔获量比较高，1 9 6 0 年每千瓦渔获量为3 1 吨，随着捕捞能力的提高，每千瓦 渔获量逐年下降，尤其是7 0 年代中期以后下降速度比较明显，1 9 8 5 年降至0 9 3 吨， 1 9 9 2 年仅为0 6 吨。而且长期以来，渔区经济结构单一，许多产业都依托渔业，“渔 兴则兴、渔衰则衰”，渔业生产的不景气直接影响渔区经济的发展。再加上国家实 行石油体制改革，特别是2 0 0 0 年7 次提高柴油价格，使得以柴油为主要渔需物资的 海洋捕捞业的成本大幅度提高，这使得本就举步维艰的渔! 眦经济更是雪上加霜。 这些困难和问题是我国海洋渔业产业结构性矛盾长期的积淀，专属经济区制度 的实行和三个渔业协定的签订加速了这个困难和问题的尖锐化。但从海洋渔业资源 的基本特性来看，与其说是海洋渔业产业结构化矛盾，还不如说是海洋渔业资源公 共池塘特性所决定的。因为公共池塘资源是共同拥有、共同使用的，渔民对海洋渔 业资源的利用不具有排他性。而自利的个体渔民为了自己利益的最大化，会尽 量地多地捕捞，这必然导致渔业资源的过度使用。对这样具有外部性的公共池塘资 源，市场的配置方式会失效，即市场失灵。所以解决当前渔业经济问题不能依赖于 市场机制。对如何解决公地悲剧，目前，有二种观点，一个是包括哈丁在内的学者 认为，需要一个有强大制约力的政府。哈丁指出，只要任何力量都可能被用来组织 制度变迁，就必须把变迁制度化。也就是说，既然不能期待私人对维护公地感兴趣， 那么就需要公共机构、政府或国际权威实行外部规制。这些集中控制的主张被奥斯 特罗姆称为“以利维坦为唯一的方案”。另一个观点是“以私有化为唯一方 案”。即通过创立一种私有财产制度来终止公共财产制度。此外，奥斯特罗姆还提出 公共池塘物品的自主治理，如土耳其的阿兰亚近海渔场，通过渔民们自己达成协议， 自主执行，结果成功地从公地悲剧中走出 3 。我国是一个中央高度集权的国家， 而且市场经济发展还不够充分，再加上海洋水体的流动性和鱼类的洄游性特点，要 把海洋渔业资源彻底地私有化、把产权划分到个人显然是不可能的；在这么大的领 海疆城里采用渔民自主管理显然也是有难度的，所以解决海洋渔业经济问题需要政 府的规制，才能促进其走上健康发展的道路。 2 2 政府对海洋捕捞业的规制 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 所谓政府规制( g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ) ，是指由行政机构制定并执行的直接 干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。它是 政府对微观主体的活动所进行的某种限制，即政府部门依据有关的法规，通过许可、 禁止等手段，对企业的经济活动施加直接影响的行为”。针对外部效应的政府规 制主要有两种方式：( 1 ) 对外部效应水平的规制。( 2 ) 对生产过程的规制。政府规 制存在的原因主要有：一是信息不对称。不对称的信息可能导致市场无法实现资源 的有效配置，出现市场失灵；二是外部性问题。经济活动中所产生的外部经济与外 部不经济会使当事入的活动水平偏离社会所要求的最优水平：三是垄断的恶性竞争。 垄断和恶性竞争必然带来内部非效率性和价格、供求关系和服务质量的失衡；四是 公共品问题。公共品指在享用上不具有排他性的产品。由于公共品的利益广泛地分 布于居民，以致没有单个厂商有提供生产的足够刺激。从根本上来讲，政府规制是 对正常的市场运转出现市场失灵后的一种纠正，以维护市场的公平竞争，使资源配 置达到帕累托最优或帕累托改进。 面对国内海洋捕捞业暴露出来的问题，国家实行的政府规制，主要是二种，一 种是许可和鼓励。就是国家支持渔民调整渔业内部作业结构，大力发展海水养殖业， 创造条件，引导渔民发展远洋渔业。在这方面，作为全国国内海洋渔业的重点地区 浙江省舟山市，早在2 0 0 1 年就提出了要“主攻养殖，拓展远洋、深化加工，搞活流 通，转移行业”的方针。另一种是限制和禁止。就是国家采取控制国内近海捕捞业 发展的产业政策。主要有： 休渔制度。为保护渔业水域生态环境，为亲鱼产卵、幼鱼生长提供了有利条件， 自1 9 9 5 年开始在东黄海实施伏季休渔制度，迄今已形成了从北到南四大海区2 - 3 个 月时间不等的全面伏季休渔制度。实施休渔制度，较好地在定时间和程度上保护 了渔业资源，阻止了渔业迅速衰退的势头。但是，伏季体渔不能根本遏制渔业资源 的衰退。2 - 3 个月的伏季休鱼，给鱼类带来的只是短暂的繁衍生息。面对全国3 8 万 多艘机动渔船，现代化的起网技术和探鱼设备，渔业资源最终逃脱不了开捕后众多 渔船的酷渔滥捕，往往用不了几天将伏休成果就会捕捞殆尽。 限额捕捞制度。为了有效保护、合理养护我国渔业资源，实行渔业资源的可持 续利用，并与联合国海洋法公约关于沿岸国应当确定其专属经济区内的渔业资 源的可捕量的规定相适应，我国新渔业法，就实施限额捕捞作了明确规定：“国 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞 限额制度。”【”1 捕捞限额由国务院渔业行政主管部门确定，报国务院批准后逐级 分解下达；对超过上级下达的捕捞限额指标的，在其次年捕捞限额指标中予以核减。 捕捞许可证制度。新渔业法规定，国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。捕捞许 可证不得买卖、出租和以其他形式非法转让，不得涂改。这是控制捕捞强度、保护 和合理利用渔业资源的重要手段之一，也是国际上普遍实行的一项基本的管理制度。 此外，还实施渔船数量和功率双指标控制制度，近年还实施海洋捕捞产量“零 增长”和“负增长”计划。这些制度和政策，都是在国际上普遍实行并行之有效的 管理制度。应当说这些制度和政策的实施，对调整国内海洋渔业结构，保护国内近 海渔业资源起到了重要的作用，但始终没有从根本上解决捕捞强度盲目增长的问题。 三个渔业协定的签署、生效，使这些问题更为突出，矛盾更为尖锐。现在，广大渔 区的渔民生活艰苦，渔区经济萧条。据对舟山市的调查，2 0 0 3 年全市渔民人均纯收 入为5 0 6 4 元，只增长1 9 。 为了应对渔业资源衰退、作业空间缩小、国内近海水域污染严重这三大约束， 国家农业部专程组成“沿海渔民转产转业情况调查组( 江浙凋查小组) ”赴江苏i 浙 江两省，对执行中日、中韩渔业协定生效后沿海渔民转产转业情况进行专题调查， 形成了关于沿海渔民转产转业情况的调查报告。从该调查报告中我们可以发现， 随着专属经济区制度在我国周边海域的实行，我国东、黄海和北部湾渔业管理制度 发生了根本性变化，对我国渔业及渔区经济产生了重大而深远的影响，大批渔船撤 出原传统作业渔场，海洋渔业将面临更为严重的困难。在江浙重点海洋捕捞渔区的 抽样调查中表明，在实施2 0 0 海里专属经济区制度后，江浙两省受影响的渔船数量 将分别达到1 2 0 0 2 0 0 0 艘和4 0 0 0 5 0 0 0 艘，受影响的海洋捕捞劳动力数量将达到8 1 0 万人，受影响的渔业人口数量为2 43 0 万人。所以，要解决国内海洋渔业问题， 加快实施国内海洋渔业结构战略性调整，关键是压缩国内捕捞，让国内捕捞在渔业 中所占比重降下来。其核心是引导部分捕捞渔船从乍产渔场上退下来，帮助引导一 部分渔民从单一的捕捞围城中走出来，也就是引导渔民转产转业，减轻捕捞强度， 保护渔业资源。渔民“双转”已成为当前我围海洋渔业经济结构的关键、重点和难 叼 r r l 华人民共和国主席令第3 8 号：中华人民共利国渔业法 i ”8j高健，平瑛：制约我崮海洋捕捞人力资源流动因素的探讨，中国渔业经济2 0 0 5 ，5 ( 1 ) ：1 6 1 7 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 点所在，也成为当前我国海洋渔业必须着重研究和解决的重要问题。 3 渔民“双转”现状及难度分析 3 1 渔民转产转业的概念界定及意义 渔民转产转业简称“双转”。通俗的意思就是渔民弃捕上岸、转移到其他产业。 其实质是削减捕捞能力，保持渔民船队捕捞能力与可捕国内海洋渔业资源的动态平 衡，合理、负责任、持续地利用国内海洋渔业资源。 实施渔民“双转”的意义在j 二： 限制国内近海渔场捕捞能力的无限制扩张。把捕捞能力控制在“个适当的 ( 如最大可持续捕捞努力量) 水平，促进渔业资源的良性循环和合理利用，提高生 态效益。 优化国内海洋渔业资源配置，提高社会效益和经济效益。目前我国海洋渔业 的发展是依靠增船、增加马力等量的扩张方式，以掠夺性生产来实现的，这与要求 实现自然资源、社会资源和劳力资源的合理利用和优化配置是背道而驰的。因此， 引导一部分渔民转产转业，弃捕上岸，寻找其它生产门路，有利于推进我国海洋渔 业长期积累的结构性矛盾的解决，把国内海洋渔业从传统的自由竟捕时代带入良性 发展的科学配额时代。 增加渔民收入，保证渔民顺利率先全面步入小康。近年来，随着渔业资源衰 退、渔业生产成本大幅上升及中日、中韩渔业协定实施等影响，海洋捕捞效益大幅 下降，以靠捕捞收入为主的渔民收入呈逐年下降趋势。渔民与农民差距在不断缩小， 与城镇居民收入差距在不断拉大。据了解，2 0 0 0 年因柴油涨价，舟山市岱山县全年 增加生产成本近1 8 亿元，按当年全县总人口和下海劳力测算，人均增加成本费用 3 0 1 5 元，劳均承担成本增加值8 0 3 5 元。渔民增收难己成为十分现实而迫切的问题。 像过去那样依靠外延扩张，通过增产达到增收已经不可能。在国内捕捞业内部，通 过内涵提高，调整结构来增收的空间也十分狭窄。从根本上来说，在渔业资源持续 衰退、渔业成本居高不上、专属经济区制度实施后渔场将更小等严峻现实面前，要 实现渔民率先全面步入小康，显然彳i 能继续依靠海洋捕捞。从根本上来说，只有跳 出渔业搞调整，推进渔民转产：转业，优化渔民就、眦结构，才是渔民增收的有效途径。 如果不能做到这一点，渔民不但不能致富，更谈不上奔小康。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 3 2 渔民“双转”现状 当前，我国沿海各级政府对海洋渔业面临的问题非常重视，认真研究专属经济 区制度给我国渔业和渔区经济带来的影响，采取不少对策措施，努力解决撤出传统 渔场的渔民生活和渔区经济发展问题，特别是对渔民转产转业工作，给予了必要的 政策扶持。2 0 0 1 年8 月6 日一7 日，农业部、财政部和国家计委在广东湛江联合召 开“沿海捕捞渔民转产转业工作会议”，这标志着我国沿海捕捞渔民转产转业工作全 面展开。农业部和外交部、财政部、国家计委等有关部门还多次深入沿海渔区调查 研究，并在重点省市进行试点推行。主要政府规制的做法有： 3 2 1 设立专项资金，鼓励减船减人 从2 0 0 2 年起三年内，中央财政每年安排2 7 亿元转产转业资金，主要用于减 船转产补助，增加3 0 0 0 万元专属经济区渔政执法经费。为保证渔民转产转业和专属 经济区渔政执法正常进行，中央财政还适当加大支持力度，延长支持年限。加大转 产转业和渔政执法基础设施建设投入，在编制建设规划的基础上按基建程序审批后 安排项目投资，资金的来源除农业部投资向此倾斜外，国家计委可从中央财政新增 预算内基建投资中予以适当支持，地方安排配套投入，中央支持的数额在年度计划 中确定。各地也采取了相应措施，江苏省于2 0 0 0 年开始实施海洋捕捞减船转产的试 点工作，下发了关于认真做好2 0 0 0 年海洋捕捞减船转产工作的通知，规定每转 产l 艘捕捞渔船，省财政补助5 万元，作为扶持、引导措施。浙江省也设立了减船 转产专项资金，“十五”期间省财政每年安排1 0 0 0 万元减船转产资金，用于废旧渔 船的赎买、报废补助。玉环县政府规定，捕捞渔民每报废拆解1 艘海洋捕捞渔船， 政府根据渔船残值情况予以3 0 0 03 0 0 0 0 元的财政补贴“。 3 2 2 控制捕捞强度，保护渔业资源 进一步完善伏季体渔制度，加强渔业资源监测和评估，开展限额捕捞试点，逐 步实行重点品种和海域的限额捕捞制度。大力压缩捕捞强度，5 年内全国训划减少3 万艘捕捞渔船，3 0 多万沿海捕捞渔民转产转业。浙江省规定在3 年内暂停审批和建 造捕捞渔船，每年减少渔船1 0 0 0 艘，减少海洋捕捞渔民5 0 0 0 人。他们根据实施减 船转产试点进展情况，计划经过56 年的努力，使全省海洋捕捞渔船由1 9 万艘减 至1 2 万艘i “。 3 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 试论渔业资源产权的地方化 3 2 3 出台优惠政策，拓宽就业门路 引导海洋捕捞渔民因地制宣发展水产养殖，远洋渔业，休闲渔业，水产品加工、 流通、运输及其他非渔产业。江苏省关于沿海渔业实施减船转产计划的意见中 规定，对转产渔民优先安排滩涂用地，在新开发的滩涂、水面和荒山、荒地生产出 的产品，按现有政策规定自有收入之日起，准予免征农业特产税1 3 年；县、乡 两级从渔业征收的纳入农发基金管理的农业特产税中，安排3 0 用于扶持转产渔民 发展水产养殖。浙江省把扶持远洋渔业的发展作为引导渔民转产转业的重要途径， 省财政在“十五”前3 年每年安排贴息资金5 0 0 万元，重点扶持远洋渔业龙头企业 的发展。同时在引进远洋渔船先进设备、造船物资进口指标安排等方面给予重点支 持，促进远洋渔船的国产化进程。此外，各级政府大力发展水产品加工业、休闲渔 业、海运等二、三产，为渔民创造更多的就业岗位”。 3 2 4 加强渔政执法，清理涉渔税费 政府加大海上渔政管理和执法力度，严格休渔制度和对渔业的管理，积极维护 海上生产秩序和国家渔业权益，防止涉外纠纷发生，保持专属经济区的稳定。并把 减税减费作为解决渔民群众生产生活困难的有效措施来抓。浙江省政府将现行的渔 业税和农业特产税合并，统一征收农业特产税，并从减轻渔民负担出发，从低核定 农业特产税计征税额。舟山及8 个财政相对困难的沿海县( 区) ，其由于实施2 个 渔业协定而造成渔业税和农业特产税减收部分，“十五”前三年由省财政予以转移 支付弥补。 上述政府加快渔民“双转”的做法，从现代经济角度分析，政府主要政策工具 框架可以归纳为两大部分：一是宏观经济政策工具。主要是将渔民转产转业问题置 于国家整个宏观经济中去考虑，借助一系列宏观经济政策工具去引导和促进渔民的 转产转业。这些宏观经济政策主要有两块，财政政策工具和金融保险政策工具。财 政方面主要包括建立对渔区的转移支付制度，加大渔区的公共工程支出的力度，推 进渔业税费调整和渔民减负政策的落实。在金融保险方面主要是通过贴息等办法引 导商业信贷资金转向渔民的转产转业领域，促进和规范渔区民间融资环境，进一步 协调妤渔区的商业保险和互助保险。二足渔、部门的行、经济政策工具。一方面， 通过渔政执法的严格具体，将一部分需要转产转业的渔民“挤出”原来的生产作业 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 领域。如适当调整伏季休渔制度，提早或延长休渔期；推进渔船强制报废制度和捕 捞“双控”制度的实施，坚决清理整顿“三无”渔船和“三证不齐”渔船等。另一 方面，通过拓宽渔区就业空间，提供优惠政策和必需资金将一部分需要转产转业的 渔民“引出”原来的生产作业领域。加大渔民转产转业的技能培训，获得非捕捞的 谋生技能。加大渔业劳务输出，发展远洋渔业把一部分捕捞渔民转移到公海或他国 海域。加快渔村的小城镇建设把一部分渔民转移到城镇中的二、三产业【71 。 这些政府规制在实际中起到了积极的作用，收到了较好效果，推动了渔民的双 转工作。2 0 0 0 年江苏省海洋捕捞减船转产试点项目通过专家验收。该项目分为三个 子项目，分别由启东市、赣榆县和江苏省水产对外经济技术合作有限公司所辖的十 三艘渔船实施，总投资5 4 9 1 5 万元，涉及转产转业的渔民11 2 名，实现产值8 0 9 5 万元，转产渔民的人均年收入高于当地同期海洋捕捞渔民的收入【注9 】。我们以浙江 省舟山市为例，该市是浙江省乃至全国著名的渔区。到目前为止，全市共报费拆解 了捕捞渔船9 5 8 艘，核减了总马力4 7 2 4 3 千瓦，涉及的渔民累计达5 1 8 1 人，据初步 调查，有5 3 实现了转产转业，其中从事海洋养殖的4 1 0 人，占7 9 ，从事远洋渔 业的5 1 0 人，占9 8 ，从事海运的7 2 7 人，占1 4 。1 ，从事水产品加工的2 4 6 人， 占4 7 ，从事休闲渔业的1 2 2 人，占2 3 ，从事陆运及其他服务业的7 2 2 人，占 1 4 ，待业或打临时工的1 3 3 1 人，占2 5 7 。尽管取得的双转工作成绩不少，但与 各级政府的预期来看，“双转”工作的成效并不突出。我们仍然以浙江省舟山市为例， 该市早在2 0 0 0 年起就开始实施渔民转产转业。但目前渔区问题依然严重，2 0 0 3 年 该市高亭镇闸一村3 5 艘船只从3 月份出洋到1 1 月份，船均产值不到1 0 万元，其中 相当一部分蟹笼船直接生产成本亏损在2 0 万元以上。就是这样，大部分渔民对转产 转业还是抱着等待、观望和悲观的心态，有的认为资源总有好时，只要坚持就是胜 利，有的认为“双转”还不急，只要有鱼可捕，就不愿主动转产转业，有的认为在 海上是老板，到陆地给人家要打工，有的认为自已没有其他技能，只会捕捞，转产 转业等于失业。有的怀疑政府的政府政策，怕落不到实处。2 0 0 0 年，对江浙主要渔 业村5 8 艘海洋捕捞渔船的船主调查表明，愿意卖掉渔船改行从事其他产业的渔民仅 【。9 】江苏海洋渔业指挥部：江苏省海洋捕捞减船转产试点取得成功，水产养殖 2 0 0 2 ，3 ( 1 ) ：5 8 l5 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文试论渔业资源产权的地方化 占1 3 8 t 注l 。为什么政府积极引导的“转产转业”难以全面推行，其问题的症 结何在呢? 3 3 渔民“双转”的难点分析 3 3 1 从渔区经济、文化等角度分析“双转”的制约因素 舟山是一个非常典型的渔区，该市的海水产品的产量从建国以来一直占浙江的 5 0 以上，最高的1 9 7 8 年达6 0 ，占全国的份额一直在1 0 ，最高的1 9 6 5 年达1 5 。 1 9 9 9 年捕捞总产量1 2 9 万吨，占全国捕捞产量的1 0 。以舟山市为例，我们可以看 到，渔民“双转”工作进展不快的经济、文化因素是： 从地方经济来看，渔业所占比重高。全市海洋捕捞产量占全市渔业总产量的9 5 左右，渔业产值占全市大农业总产值9 0 以上，占全市工农业产值四分之一强。而 且有相当部分的工业，如船舶修造、水产品加工和涉渔行业，都依赖于渔业而生存 发展。一旦渔业生产受到影响，将直接使舟山的经济受到影响，人们生活也会受到 波动。而且，舟山市的地区经济总量较小，2 0 0 3 年地区生产总值1 7 1 8 亿，政府想 反馈渔业受到财力影响。这所占比重高财力小的“一高一小”，会严重影响地方政府 决策，影响到渔民转产转业工作的力度，因而只能在保持渔区经济社会基本稳定的 前提下进行调整。 从渔村、渔民微观主体来看，受传统文化束缚和制约，他们对传统生活方式的 依赖性相当强。传统习惯观念、文化素养、知识技能、经济状况以及年龄构成等方 面影响了渔民双转的积极性。一方面渔民对海洋捕捞业情有独锺，在长期的生活中 形成了“辛辛苦苦种一年( 农业) ，不如冬讯捕一季，养一年( 养殖) 不如拔一网” 的思想。另一方面，绝大多数渔民只有海洋捕捞一技之长。据1 9 9 6 年渔业普查资料， 全市渔村2 7 8 4 1 名职务船员中，小学以下( 含文盲半文盲) 文化程度的有1 4 7 9 6 人， 占职务船员总数的5 3 ；初中文化的1 2 3 6 8 人，占4 4 ；高中以上的只有6 7 7 人，占 2 。非职务船员文化素质更差。年龄也趋于老化，以对岱山县高亭镇闸口村的典型 调查为例，2 0 0 1 年全村共有总劳力6 1 7 人，下海劳力2 0 3 人，4 6 岁以上的2 3 5 人， 占4 4 8i 。 从渔业行业特点来看，渔业沉淀资产多，渔民不易转业。从物质资本上看，从 【“10 】高健，平瑛：制约我国海洋捕捞人力资源流动因素的探讨，中国渔业经济2 0 0 5 ，5 ( 1 ) ：1 6 1 7 l