（公共管理专业论文）辽宁省建平县基础教育投资问题研究.pdf

摘要 通过对辽宁省建平县基础教育投资问题的调研发现，一直以来，县乡两级政府作为农村基础 教育尤其是贫困地区基础教育投资主体的现行农村基础教育投资体制，在县这级更大的行政区 域内调度教育资酒，较原来的制度有利于提供农村基础教育资金，减轻农民的负担。但是，县级 政府大多缺乏足够的财政支撑能力，再加上国家基础教育的投入不足，使贫困地区的基础教育资 金严重缺乏。 教育投入的相对不足已经成为教育发展的突出问题，具体表现为：公用经费严重短缺、教学 质量难以提升、危房问题亟待解决。究其原因，除了地域经济发展滞后，无法承担教育成本，无 法实现教育有效供给之外，政府教育投入严重不足是比较重要的原因，尤其是中央和省级的基础 教育投入不足。 为此，本文提出加大政府财政基础教育投入；实行贫困地区基础教育投入主体重心上移；理 顺经费划拨渠道，加大转移支付力度；大力开发民间教育资源：对贫困家庭的学生实行免费教育 以及县级教育部f j 自身应从改革人事制度、调整教育布局两方面入手等几项措施。 关键词：贫困地区，基础教育，投资问题 a b s 仃a c t a c c o r d i n gt ot h ei n v e s t i g a t i o no fb a s i ce d u c a t i o ni n v e s t m e n ti nj i a n p i n g ，l i a n n i n g ，w ec a nf i n d t h a tc u r r e n tr u r a lb a s i ce d u c a t i o ni n v e s t m e n ts y s t e mi nw h i c ht h el o c a lg o v e r n m e n tp l a y sa st h em a i n b o d yo ft h ei n v e s t m e n t ，e s p e c i a l l yi np o o ra r e a s ，i sb e t t e rt h a nt h ep r e v i o u ss y s t e mi np r o v i d i n gr u r a l b a s i ce d u c a t i o ni n v e s t m e n tf u n d sa n dl i g h t e n i n gt h ef a r m e r s b u r d e n h o w e v e r , t h es h o r t a g eo f f i n a n c i a l c a p a b i l i t yo fl o c a lg o v e r n m e n tc o m b i n e sw i t hn o te n o u g hb a s i ce d u c a t i o ni n v e s t m e n tf r o mc e n t m l g o v e m m e n ll e a d i n gt ot h es e r i o u ss h o r t a g eo f b a s i ce d u c a t i o nf u n d si np o o ra r e a s + t h er e l m i v es h o r t a g eo f e d u c a t i o ni n v e s t m e n th a sb e c o m ea ni m p o r t a n tp r o b l e m f o re d u c a t i o n d e v e l o p m e n t ，w h i c he x h i b i t s a s - t h es h o r t a g e o f o p e r a t i n g f u n d s ，t h e b u r d e n o f d e b t ，t h e p o o r c o n d i t i o n o f s o m ed a n g e r o u ss c h o o lh o u s e s ，t h ep o o rq u a l i t yo f t h et e a c h e r s e x c e p tf r o mt h el o wl e v e lo f l o c a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h eu n a f f o r d a b l ee d u c a t i o nc o s t ，t h ei n v a l i ds u p p l yo f e d u c a t i o n ，t h em a i n r e a s o ni sl a c k i n go f g o v e r n m e n te d u c a t i o ni n v e s t m e n t , e s p e c i a l l yt h es h o r t a g eo f b a s i ce d u c a t i o n i n v e s t m e n tf r o mt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h ep r o v i n c el e v e l i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e m ，t h ep a p e rs u g g e s t st os t r e n g t h e ng o v e r n m e n tf i n a n c i a ls u p p o r to n b a s i ce d u c a t i o ni n v e s t m e n t , m a k ec e n t r a lg o v e r n m e n tp l a ym o l ei m p o r t a n tr o l ei nb a s i ce d u c a t i o n i n v e s t m e n ti nr u r a la - a s ，s m o o t ht h ec h a n n e lf o rf u n dt r a n s f e r r i n g , e n l a r g et h es c a l eo ft r a n s f e r r i n g p a y m e n ta n de x p l o i tt h el o c a le d u c a t i o nr e s o u r c e a d d i t i o n a l l y , f o rt h ep o o rs t u d e n t s ，i m p l e m e n t i n gf r e e e d u c a t i o np o l i c i e s t h ee d u c a t i o nd e p a r t m e n ti nt h eg o v e r n m e n ts h o u l dr e f o r mi t sp e r s o n n e ls y s t e ma n d a d j u s tj t se d u c a t i o na r r a n g e m e n t k e yw o r d s ：p o o ra r e a , b a s i ce d u c a t i o n ，i n v e s t m e n t i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得巾国农业大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：左修峦 时间： ：眦年，月啪 i 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 麟生躲辫移b 帆：o o s 掣月咖 导师签名 看娟 时间：2 0 0 5 审月叫汩 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 i i 研究背景和意义 第一章导论 改革开放以后，中国杜会经济快速发展的同时，地区之间差距也在扩大，虽然绝对贫困地区 在减少，僵相对贫困地区与发达地区的差距在扩大。贫困地区与发达地区相醴：，经济发展落后， 财政收入少，财政支付能力低，应该由财政投资的公共物品建设与发达地区差距越来越大，其中 在基础教育方面表现缛也很突出。 建平县位于辽宁省题部，属贫困山区。全县辖3 1 个乡镇，2 8 9 个行政村总人口5 8 8 万人， 其中农业人日4 8 2 万人。土地总西积7 2 9 万亩，其中由地蕊积占3 0 。4 。建平县1 9 9 6 年被确定 为国家级贫困县。当时全县贫困户3 5 3 3 8 户、1 2 4 万多人。近年来建平县因灾返贫现象严重。 到2 0 0 3 年束，全县入均纯收入t 5 0 0 荑元以下的贫困乡镇为】o 个，人均收入1 2 0 0 元以下的贫困 村1 3 0 个人均收入1 2 0 0 元以f 的贫困人1 31 0 万人。其中人均收入6 5 0 元以下的绝对贫困人口 3 万人。最贫困的北廿家子镇镇南村人均收入仅3 2 3 元。由于国家的扶贫政策进行了调接，辽宁 省被列入沿海发达省份，因此建平县不再被列为国家级贫困县，而被辽宁省确定为1 5 个省级扶 贫开发重点县之一。2 0 0 3 年，全县国内生产总值实现1 5 5 亿元，人均g d p 3 2 8 美元，在辽宁省 4 4 个娶( 枣) 串列最后一位。2 0 0 3 年。全县农民入均纯投入1 7 1 9 元，拢朝阳市平均水平豹1 8 6 6 元和辽宁省全省平均水平2 9 3 4 元分别低6 7 和4 i 4 。2 0 0 3 年，全县财政收入8 0 4 5 万元，地 方财政支出2 5 2 5 0 万元，其中教育事业支出7 9 6 6 万元，财政收支不平衡，严重制约了各项社会 事业的发展。直接导致基础教育投资不足，出现了许多问题。例如：教师的年龄断层现象严重； 基本办学条件得不到保障；义务教育质量低等。这些问题的出现，对社会经济发展产生了不良的 影响对教育的社会经济功能发挥形成了阻褥。使低素质低水平经济发展的循环趋于恶化。囡此 通过定的研究和探讨，对解决基础教育投资不足问题进行研究，从而健进地区经济的发展，具 有重要的理论意义和实际价值。+ 1 2 国内羚研究现状及评价 1 2 1 国内终关于基础教育投资的理论研究 人力资本理论认为，从宏观上看，一个国家和地区的社会经济发展与人力资本投资有锻高的 相关性。舒尔茨( 1 9 9 0 ) 发现，从1 9 2 9 年到1 9 5 7 年间的美国国民收入增长额中，作为人力资本 主要形式的教育投资的增加在国民收入增长颧中所起的作用达到3 3 。 范先佐( 1 9 9 9 ) 认为教育具有“公共品”和“私人品”双重属性。从经济利益考虑，方面 受教育者个体素质得以提高，可以为科技发展和经济建设傲贡献，使社会及国家受益，就此而言， 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 皇_ i ii i i i i 一 政府财政应保障教育事业的发展。另一方面，教育过程结束后，最终的受益者是个人，它可以提 高受教育者个人的劳动技能与知识水准，扩大就业的选择空间。 公共物品理论认为，教育，尤其是基础教育，是一种价格排他性的公共物品，即混合物品， 它的供给即可以由私人部门通过市场提供。也可以由政府部门商接提供，但是基础教育具有正的 外部效应，如果由私人部门通过市场提供，由此带来的正的外部效应，应由政府给予补贴，否则 很可能出现供给不足( 高培勇，崔军，2 0 0 1 ) 。 1 2 2 国内外关于基础教育投资的实证研究 ( 1 ) 关于基础教育投资的实证研究 刘爱玉( 2 0 0 3 ) 认为，8 0 年代以来影响地区经济若异的因素主要有三大类：即人力资本囡素、 结构因素与政策因素。2 0 0 0 年以来人力资本成为预测各个地区国内生产总值差异和城镇居民收入 差异、消费水平差异最为主要的因素，她建议要提高人力资本的存量，要充分意识到人力资本对 改善地区差距的作用。 中国农业大学何广文( 2 0 0 3 ) 等认为农村教育作为准公兆品，具有很大的正外部性或者“邻 里效应”e 医我国农村地区农民收入低下，i 蠢场提供的基础教育产晶数量不足以满足需求，政府 提供将能扩大农村基础教育产品供给，保障人人享有义务性基础教育。保障供给也是我国义务教 育法对政府的起码要求。政府应该对全国农村保障提供满足最低标准的基础教育产晶，市场则根 据公民的差别需求和偏好提供同样满足最低标准的、非平均化的差别产品。从中国财政资金总蔚 看t 农村义务教育的财政资金分配严重不合理，应设计一种合理的转移支付制度。 刘若、雷彦兵( 2 0 0 3 ) 认为，农村义务教育财政管理体制改革是确保农村义务教育的关键。 他主要论述了义务教育、教育财政管理体制建立后取得的成绩和存在的婀题，提出了解决农村义 务教育投入不足的治本之策，教育自身应该做哪些工作。 东北大学经济与社会发展研究院课题缉( 2 0 0 4 ) 通过对农村基础教育投入总量的缺口分析， 投入主体结构存在的问题及成因分析。提出了完善我国农村基础教育公共投入体制改革思路 构建合理的财政转穆支付制度，解决公共投入的不均衡。 华桂宏，朱恩涛( 2 0 0 3 ) 认为教育对其供给者和受教育者都具有显著的外部性，即双重外部 性。根据“谁受益，谁付费”的原则。农村基础义务教育费州不应主要由县级财政负担，并提出 了应由省缀财政为主县级为辅提供费用的制度安排。 杨建松、吴亚卓( 2 0 0 3 ) 针对当前我国农村义务教育中存在的问题，如转移支付资金不足、 县乡财政困难加剧等，提出了调整县乡政府财政体制，调整财政对教育事业投入结构积极发展 民办教育等致策建议。 ( 2 ) 关于贫困地区基础教育投资的实证研究 西南师范大学张学敏( 2 0 0 1 ) 认为，在现行教育投资体制f ，由于贫困地区地穷财政薄弱和 2 中国农业大学硬士学位论文 第一章导论 ! i! i , i s ! e ! ! ! | ! e 目日自_ 目_ _ _ 自e _ _ 皇_ _ 目目| 量 国家不断向发达地区输送人才而形成地方教育财政流失，改革现行教育投资体制必须强化“分级 办学”，保证地方投入，叉须增加中央和省对发达地区征收宏观调控教育税及发达地区对贫困地 区的教育成本补偿税。 浙江师范大学教授刘尧( 2 0 0 1 ) 通过分析我国基础教育投资管理体制和馥部基础教育存在的 问题，提出了非均衡投资战略，建议中央政府应将对贫困地区基础教育投资列入教育财政经常性 投资规划和计划，并以专款形式直接下达到县。 韩嘉玲( 2 0 0 3 ) 认为在农村义务教育里存在一个很人的问题是国家投入的不足，从“九五” 期间的财政预算拨款来看我国的教育财政拨款比较强烈地向高等教育、高中流动。她建议在义务 教育阶段国家应对教育资源稀缺的地方加大倾斜和扶持。得出结论；国家应该把资源投向最贫困 和处境最不利的人群，而且必须由中央和省财政负担，不能再继续“穷地区办穷教育”的管理模 式。 史静寰、都新蓉、王蓉( 2 0 0 3 ) 认为，应采取台作创新、探索贫困地区基础教育跨越式发展 的新思路，力求通过教育促进人力资本与社会资本的生产，力求形成综合、立体、多元的教师专 业发展网络，建构可持续发展的全民教育体系。 1 2 3 评价 上述已有研究成果中的人力资本投资理论和公共物品理论等是本文研究的重要理论依据；而 中国贫困地区基础教育投资短缺原因的实证研究还有待进一步探讨，尤其以某一特定贫困地区为 对象的深入细致的实证研究，对于探索贫困地区县域基础教育投资的变动规律，研究县域教育投 资的合理性，促进各级政府及教育行政主管部门教育投资决策的科学化，增加贫困地区基础教育 投资，从而减少贫困地区与发达地区的差距都将具有非常重要的意义。 1 3 研究内容和技术路线 1 3 1 研究目标和研究内容 本文的主要研究目标是：以现有的基础教育投资( 公共物品) 理论为基础，通过对辽宁省建 平县基础教育投资问题的实证研究，探讨解决建平县这样的贫困县基础教育投资问题的政镱措 施。 本文的主要研究内容包括：以现有的基础教育( 公共物品) 理论为基础；实证分析辽宁省建 平县基础教育投资现状及存在的问题，并分析导致建平县基础教育投资现状的原因；以现有的基 础教育( 公麸物品) 投资理论为指导探讨建平县这样的贫困县增加基础教育投资的政镶建议。 对基础教育概念的界定，本文引用叶澜主编的中国基础教育改革的文化使命一书中的定 义，即所谓“基础教育”，又称“国民基础教育”，指对国民进行基本的普通文化教育，主要包括 3 中国农业大学颤上学位论文 第一章导论 国家不断向发达地区输送人才而形成地方教育财政流失，改革现行教育投资体制必须强化“分级 办学”，保证地方投入，又须增加中央和省对发达地区征收宏观调控教育税及发达地区对贫困地 区的教育成本补偿税。 浙江师范人学教授刘尧( 2 0 0 1 ) 通过分析我国基础教育投资管理体制和西部基础教育存在的 问题，提出了非均衡投资战略，建议中央政府应将对贫瞳地区基础教育投资列入教育财政经常性 投资规划和计划，并以专款形式直接下达到县。 韩嘉玲( 2 0 0 3 ) 认为在农村义务教育里存在一个很人的问题是国家投入的不足，从“九五” 期间的财政预算拨款来看我国的教育财政拨款比较强烈地向高等教育、高中流动。她建议在义务 教育阶段国家应对教育资源稀缺的地方加大倾斜和扶持，得出结论；国家应该把资源投向最贫困 和处境最不利的人群，而且必须由中央和省财政负担，不能再继续“穷地区办穷教育”的管理模 式。 史静寰、郑新蓉、王蓉( 2 0 0 3 ) 认为，应采取合作刨新、探索贫困地区基础教育跨越式发展 的新思路，力求通过教育促进人力资本与社会资本的生产，力求形成综合、立体、多元的教师专 业发展网络，建构可持续发展的全民教育体系。 1 2 3 评价 上述已有研究成果中的人力资本投资理论和公共物品理论等是本文研究的重耍理论依据；而 中国贫困地区基础教育投资短缺原因的实证研究还有待进一步探讨，尤其以某一特定贫困地区为 对象的深入细致的实证研究，对于探索贫困地区县域基础教育投资的变动规律，研究县域教育投 资的合理性，促进各级政府及教育行政主管部门教育投资决策的科学化，增加贫困地区基础教育 投资，从而减少贫困地区与发达地区的差距都将具有j 常重要的意义。 1 3 研究内容和技术路线 1 3 1 研究目标和研究内容 本文的主要研究目标是：以现有的基础教育投资( 公共物品) 理论为基础，通过对辽宁省建 平县基础教育投资问题的实证研究，探讨解决建平县这样的贫困县基础教育投资问题的政策措 施。 本文的主要研究内容包括：以现有的基础教育( 公共物品) 理论为基础；实证分析辽宁省建 平县基础教育投资现状及存在的问题，并分析导致建平县基础教育投资现状的原因；以现有的基 础教育( 公麸物品) 投资理论为指导探讨建平县这样的贫困县增加基础教育投资的政策建议。 对基础教育概念的界定，本文引用叶澜主编的中国基础教育改革的文化使命一书中的定 义，即所谓“基础教育”，又称“国民基础教育”，指对国民进行基本的普通文化教育- 主要包括 义，即所谓“基础教育”，叉称“国民基础教育”，指对国民进行基本的普通文化教育- 主要包括 中国农业大学硬士学位论文 第一章导论 ! i! i , i s ! e ! ! ! | ! e 目日自_ 目_ _ _ 自e _ _ 皇_ _ 目目| 量 国家不断向发达地区输送人才而形成地方教育财政流失，改革现行教育投资体制必须强化“分级 办学”，保证地方投入，叉须增加中央和省对发达地区征收宏观调控教育税及发达地区对贫困地 区的教育成本补偿税。 浙江师范大学教授刘尧( 2 0 0 1 ) 通过分析我国基础教育投资管理体制和馥部基础教育存在的 问题，提出了非均衡投资战略，建议中央政府应将对贫困地区基础教育投资列入教育财政经常性 投资规划和计划，并以专款形式直接下达到县。 韩嘉玲( 2 0 0 3 ) 认为在农村义务教育里存在一个很人的问题是国家投入的不足，从“九五” 期间的财政预算拨款来看我国的教育财政拨款比较强烈地向高等教育、高中流动。她建议在义务 教育阶段国家应对教育资源稀缺的地方加大倾斜和扶持。得出结论；国家应该把资源投向最贫困 和处境最不利的人群，而且必须由中央和省财政负担，不能再继续“穷地区办穷教育”的管理模 式。 史静寰、都新蓉、王蓉( 2 0 0 3 ) 认为，应采取台作创新、探索贫困地区基础教育跨越式发展 的新思路，力求通过教育促进人力资本与社会资本的生产，力求形成综合、立体、多元的教师专 业发展网络，建构可持续发展的全民教育体系。 1 2 3 评价 上述已有研究成果中的人力资本投资理论和公共物品理论等是本文研究的重要理论依据；而 中国贫困地区基础教育投资短缺原因的实证研究还有待进一步探讨，尤其以某一特定贫困地区为 对象的深入细致的实证研究，对于探索贫困地区县域基础教育投资的变动规律，研究县域教育投 资的合理性，促进各级政府及教育行政主管部门教育投资决策的科学化，增加贫困地区基础教育 投资，从而减少贫困地区与发达地区的差距都将具有非常重要的意义。 1 3 研究内容和技术路线 1 3 1 研究目标和研究内容 本文的主要研究目标是：以现有的基础教育投资( 公共物品) 理论为基础，通过对辽宁省建 平县基础教育投资问题的实证研究，探讨解决建平县这样的贫困县基础教育投资问题的政镱措 施。 本文的主要研究内容包括：以现有的基础教育( 公共物品) 理论为基础；实证分析辽宁省建 平县基础教育投资现状及存在的问题，并分析导致建平县基础教育投资现状的原因；以现有的基 础教育( 公麸物品) 投资理论为指导探讨建平县这样的贫困县增加基础教育投资的政镶建议。 对基础教育概念的界定，本文引用叶澜主编的中国基础教育改革的文化使命一书中的定 义，即所谓“基础教育”，又称“国民基础教育”，指对国民进行基本的普通文化教育，主要包括 3 中国农业大学硕士学位论文第一章导论 小学及初中阶段的义务教育，亦可泛指学前至高中阶段教育。由于本文是对建平县基础教育的调 研报告，就整个县域基础教育，指的是小学至高中阶段的教育；就农村基础教育而言，由于我所 调研县农村不设高中，所以，农村基础教育重点指的是义务教育。 建平县以农业人口为主，城市人口相对较少，城市内学校较少，高中教育更少，所以基础教 育主要以农村基础教育为主。 教育投资是指为了培养不同熟练程度的后备劳动力和提高现有劳动者的劳动能力而投放到 教育领域中的人力、物力和财力资源，以货币形式表现出来的全部费用之总和。基础教育投资即 投放到基础教育领域的全部费用之和。本文所说的基础教育投资，主要是指建平县在基础教育领 域内所投入的，用自己的经济实力支付的各类资源。 本文中所用的关于建平县的数据，除特别说明外，都是从统计年鉴中获得。 1 3 2 研究方法及技术路线 本文的主要研究方法是以辽宁省建平县基础教育状况为例，在系统深入的调研基础上，理论 分析和实证分析相结合，咀实证分析为重点，应用人力资本投资理论，公共部门经济学，对贫困 地区的基础教育投资体制进行系统研究，探索解决贫困地区基础教育存在问题的新思路。主要研 究方法有：因素分析法、比较分析法和指标分析法等。 本文的技术路线如下：第一步，收集、整理分析国内外已取得的研究成果，收集相关数据， 确定调研的重点；第二步，实地调研，明确现状和存在的问题，为理论分析及实证分析奠定基础； 第三步，客观系统的分析、评价所获得的资料，提出解决问题的思路和对策。 沈百福，地方教育投资研究，北京师范大学出版社，2 0 0 3 年1 月第一版 4 中国农业丈学硕士学位论文 第二章有关理论概述及我国基础教育投资体制 第二章有关理论概述及我国基础教育投资体制 2 1 公共产品理论 2 1 1 公共产品 1 9 1 9 年瑞典籍著名经济学家林达尔( l i n da h l ，e ) 在其发表的一篇文章中正式使用“公共 产品”的概念，并对其进行了研究。但真正给“公共产品”明确定义的是萨缪尔森，他下1 9 5 4 年发表的公共支出的纯粹理论一文中正式使用了这个概念。认为，纯粹的公共产品是指这样 的物品，既每个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少。公共产品( p u b l i cg o o d s ) ， 是指为一人所用的，也可以在没有任何额外成本的情况下同时为他人所用的物品或服务2 。公共物 品相比于私人物品具有以下两个特征：消费的非竞争性和收益的非排他性，公共产品的上述特征 使得私人在提供时无法向大多数受益者索取报酬，因而无法提供或不愿提供，所以公共产品需要 由公共部门即政府来提供。 在现实中，纯公共产品是不普遍存在的。后来的研究又将公共产品分为纯公共产品和准公共 产品。准公共产品指介于私人产品和纯公共产品之间混合产品。准公共产品在现实中大量存在。 教育就是准公共产品，如学校的学生增多，随着人数的增加到一定的程度时，办学条件跟不上发 展的需要，学校提供的服务就会降低，这时的边际成本是正的。准公共产品又分为一般性公共产 品和俱乐部产品。 2 1 2 外部效应 外部效应与公共产品密切相关。在公共部门经济理论中，有关外部效应的定义很多。布坎南 和斯塔布尔宾1 9 6 2 年台作发表的论文外部效应给出的定义。总结对外部效应的袭述：当一 种经济交易的结果对除交易双方之外的第三者发生了影响，而其又未参与该项交易的任何决策 时，即存在有外部效应3 。 外部效应广泛存在，包括正负两种。正的外部效应。也称为外部效益或外部经济，指的是对 交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的经济效益( 同上) ，即交易给他人带来的 利益。负的外部效应与之相反，指交易给他人强加了成本。教育是典型的具有外部效应的产品， 人们从教育可以获益，但受过良好教育的公民对社会又带来良好的利益，从而推动社会生产力的 提高。 准公共产品所提供的利益一部分是可分的，具有私人产品的性质，另一部分利益对社会来说 是不可分的。准公共产品具有明显的外部效应。当外部效应存在时，市场的资源配置作用就会失 效。因此政府对正的外部效应应支持鼓励，对负的外部效应应制止惩罚。 2 孙国英簿著，教育豺政：制度创新与发展趋势，社会科学文献出版社，2 0 0 2 年9 月，p l ，高培勇、崔军，公共部门经济学北京中国人民大学出舨社，2 0 0 1 年第一版 5 2 1 3 基础教育的属性 ( 1 ) 教育的两种属性。教育具有私人产品性，也就是说。教育是一种个入主观上的欲望。 它用以满足个人对某种目标的追求，比如提高个人的生活质量，找到更好的就业机会以及获得更 高的社会地位等等。教育具有公共产品性。教育的成果具有正的外部效应。受过良好教育的公民 能够提高整个社会的文明程度和道德水准。能够提高劳动力水平，从而推动社会的向前发展，促 进一国经济的增长。 ( 2 ) 基础教育的公共产品性。 教育应归为准公共产品。但不同阶段不同种类的教育，其中所含的公共产品要素的比重是有 著距的不同类型的教育在纯公共产品和私人产品这两者之间所处的位置是不同的。一般认为， 基础教育相比较其它教育种类所含公共产品的要素要大，职业教育、成人教育要少。其中义务教 育所含的公共产品要素比重最大、高中次之。 ( 义务教育或基础教育) 具有很强的公共产品性质，具有消费上的非竞争性，另外，义务教 育在理论上是免费的，具有受益的非捧它性，由于这样的制度安排，使之成为纯公共产品。 但是，从严格的产品属性上来划分，义务教育或基础教育是一种准公共产品，从中国教育的 实践看，义务教育也是一种准公共产品，更倾向于“纯公共产品”。 2 1 4 公共财政 公共经济学理论认为公共产品是由政府提供的。但是就全社会而言，许多公共物品的私人 供给是很难实现的。由于存在外部性问题，市场在公共物品供给上的失灵，公共物品的自愿供给 很难实现，这就需要国家或政府为市场提供满足公麸需要的经济活动。可见，政府提供公共物品 或服务是应该以市场失效为其基本准则的。保罗萨缪尔森认为，公共财政就是以社会化方式，而 不是通过个人用货币购买的个人主义的方式消费很多的国民产品的财政。 公共财政是以满足杜会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财蜂收支体 系。这种为满足社会公共需要丽构建的政府收支活动或财政运行机制模式，被称为公共财政。它 具有以下的特征：着眼于满足社会需要，立足于非营利性，收支行为规范化4 。 从公共财政的含义我们可以看出，在市场经济活动中，公共财政只能以提供公共物品或服务 所必需的财力来为市场服务，不能介入个人产品的提供中去。教育事业尤其是基础教育具有为社 会带来利益的性质，具有外部性，企业和个人提供这类骧务时难以获得全部收益，因此，公共财 政要全部或部分提供经费。 2 2 人力资本投资理论 人力资本投资理论是美国芝加哥大学经济学家西奥多w 舒尔茨在2 0 世纪5 0 年代末6 0 李秉燕等，中匿农村贫竭、公共财政与公共物晶。中雷农业出舨社，2 0 0 4 年2 月 6 中国农业大学硕士学位论文第二章有关理论概述及我国基础教育投资体制 年末初在前人研究成果的基础上发展起来的一个新理论，7 0 年代这一理论得到了进一步的发展。 但是。人力资本作为概念的首次提出，是美国哈佛大学教授j r 沃什在1 9 3 5 年发表的人力 资本观中。那么。什么是“人力资本”昵? 舒尔茨在人力投资( 华夏出版社，1 9 9 0 年) 一 柏中将有关人的综合能力和索质，描述为“人身上的体力、知识、技能和劳动熟练程度的总和”。 林荣日将之定义：体现在人身上的体力、知识、技能和劳动熟练程度的综合能力和素质，教育简 单地说，人力资本是反映人的综合能力和素质的一种指标。从其概念可知，人力投资的主要内涵 是指对人的智力投资。 大家都知道，一个人的劳动能力和创造能力与年龄、智力水平和教育程度是紧密相关的，也 就是说，能力可以随着人的受教育程度而提高。因此，将所有在人身所进行的以提高其能力的投 资称为“人力资本投资”。 人力资本投资理论认为，人的素质对经济增长、乃至社会进步的影响是第一位的，物质方面 的还在其次。舒尔茨认为人力资本的作用要比物质资本投资更大，这一点是现代经济发展中最突 出的特征。根据这一理论，人类是可以通过人力资本的投资不断提高素质的，从而使科学技术得 到不断的进步。一般而言。人力资本投资越大，个人接受的教育层次就越高，人们在教育方面的 花费应是一种投资行为。 舒尔茨曾指出“教育远不是一种消费活动。相反，政府和私人有意识地作投资，为的是获得 一种具有生产的潜力，它蕴藏在人体内，会在将来作出贡献。”由此可见，教育投资是一种长期 性的投资。与物质资本不同的是，教育投资提高人的人力资本。一般而言，人力资本投资越大 个人接受的教育层次越高，就会获得更多的就业机会等，从而创造更多财富。贫困家庭低层次的 劳动力根本无法接受、理解和掌握现代化的高新技术个人获锝的报酬就低，无力承担发展经济 的重任，甚至可能成为阻碍。由教育形成的人力资本在经济增长中更多地代替其他生产要素，推 动社会经济的发展。人力资本处于经济发展的主要地位是现代经济发展的又一个显著特点。现 代经济理论表明，教育是科技进步的基础，是推动经济增长的重要力量，无论是人力资本理论， 还是新增长理论，都强调了教育的重要性。 2 3 我国基础教育投资体制的历史回顾 2 3 1 我国的基础教育投资体制变化 新中国成立以来，基础教育投资体制经历了三个发展阶段： 第一阶段： 1 9 4 9 年中华人民菸和国成立以来中国的基础教育事业取得了迅速发展，与此相应的基础教 育财政管理体制也逐步褥到了发展。建国初，中央实行集中的财政体制，基础教育经费由盈家财 政统一列支，从1 9 5 3 年起的“一五期间”，基础教育经费列入国家预算计划，实行统一领导， 5 器荣日。教膏层次论：概念、馁设、研究君的及研究方法，复旦教育，t 9 9 8 年第一期，第3 4 页 7 中国农业大学硕士学位论文 第二章有关理论概述及我国基础教育投瓷体制 illll，ilj目illi_ 中央、省( 市) 、县分级管理的体制；1 9 5 7 年以后，中央把基础教育的管理权下放到地方，基础 教育经费由地方财政安排，实行“条块结合、以块为主”的教育财政管理体制；1 9 7 2 年后，基础 教育在中央统一计划下，实行了以“块块为主”的管理体制，基础教育经费由中央切块单列，下 拨到地方；从1 9 8 0 年到1 9 8 5 年，基础教育财政管理体制基本上由地方政府负责，中央财政给予 地方、尤其是农村贫困地区和少数民族地区专项补助。 第二阶段：基础教育地方负责、分级管理( 1 9 8 5 - - 1 9 9 3 ) 1 9 8 5 年，中共中央关于教育体制改革的决定提出了中国教育体制全面改革的战略目标， 并明确了将发展基础教育的责任交给地方，有计划有步骤地实施九年义务教育。实行基础教育由 地方负责、分级管理的原则。这一时期，中国的基础教育具有稳步发展的特点，然而中国农村基 础教育仍然比较薄弱。为了从根本上改变这种落后的基础教育现状，中国政府制定了中华人民 共和国教育法，中华人民共和国义务教育法将义务教育“实行地方负责，分级管理”以法律 形式确定下来。而1 9 9 2 年颁布的中华人民共和国义务教育法实施细则则进一步明确了有关 义务教育管理体制、义务教育实施步骤、保障措旌、义务教育管理与监督等具体实旆办法，为全 面推进中国义务教育事业的发展奠定了重要基础。 第三阶段：1 9 9 3 年开始基础教育财政的新运行体制 中共中央、国务院于1 9 9 3 年2 月1 3 日印发了中国教育改革和发展纲要。要逐步建立以 国家财政拨款为主。辅之以征收用于教育的税费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金 等多种渠道筹措教育经费的体制。中国教育改革和发展纲要还提出，要逐步提高国家财政性 教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4 。各级政府必须认真贯彻“两个增长” 的原则，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。要提高各级财政支出中教育经费所占 比例。 1 9 9 5 年3 月1 8 日八届人大三次会议通过了中华人民共和国教育法，正式以法律的形式确 立了新的教育经费投赍体制，即以各级财政拨款为主、咀依法征收教育费跗加，发展校办产业、 社会集资捐资、收取学杂费等多种渠道筹措教育经费为辅的体制，并规定逐步增加对教育的投入， 保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。 为了从根本上发展贫困地区的义务教育，使基础教育真正成为贫困地区脱贫致富的前提，国 家教委和财政部决定从1 9 9 5 年起到2 0 0 0 年。利用中央普及义务教育专款和地方各级政府的配套 资金，组织实旖“国家贫困地区义务教育工程”，扶持贫困地区发展基础教育事业。 2 0 0 1 年，全国基础教育工作会议明确提出农村义务教育管理体制实行“在国务院领导下，由 地方政府负责分级管理、以县为主的体制”，加大了中央及省级财政对义务教育的转移支付力度， 同时，义务教育管理实行县级统筹。把农村基础教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承 担，投入主体上移到县一级政府，在县一级的行政区域内调度教育资源，较之以前的投资体制， 极大地促进了基础教育的发展。多渠道筹措教育经费是现行农村基础教育财政体制的核心之一， 但从目前来看，多渠道正变成三槊道( 转移支付，政府投入与学杂费收入) - 8 中国农业大学硕士学位论文 第二章有关理论概述及我国基础教育投资体制 曼皇_ ii - 2 4 小结 从公共产品理论和人力资本投资理论的角度来看我国的基础教育投资体制，就会发现一定的 问题：基础教育是准公共产品中晟靠近纯公共产品一端的，具有很大的外部效应，贫困地区的基 础教育尤其如此，这是市场失灵的地方，公共财政应提供投资。我国在建国初期，经济较为落后， 到现在为止尽管经济快速发展，但与发达国家相比还是有一定的差距，国内的地区经济发展不平 衡的矛盾b 益突出，地区之间差距在加大。面对这样的状况，入力资本投资理论认为人的素质对 经济增长及社会进步影响巨大，即政府应加大人力资本的投资，以缩小日益加大的差距。由于基 础教育具有的特点。人力资本投资中，应向基础教育倾斜，向贫困地区的基础教育倾斜。应该说， 我国的基础教育投资体制对此有所注意，但仍然没有认识到基础教育对整个社会的巨大推动作 用，在摧个体制中对基础教育的重视不足。 1 9 9 5 年到2 0 0 0 年的第一期“国家贫困地区义务教育工程”，扶持贫困地区的发展，取得了一 定的效果，对于贫困地区的微薄财力，却是杯水车薪。国家应该加大对贫困地区的基础教育的支 持，真正发挥基础教育对经济发展的巨大作用。 9 中国农业大学硕士学位论文 第三章辽宁省建平县基础教育投资现状及问题 量煳i i i i e e 皇皇曼墨置囊墨量曼| _ 第三章辽宁省建平县基础教育投资现状及问题 到2 0 0 4 年底全县共有小学2 3 5 所，其中县城5 所；初中3 5 所，其中县城4 所，民族中学 1 所；高中4 所：有1 所特殊教育学校是小学初中合。全县共有学生8 9 4 8 4 人，其中中学生2 4 5 6 3 名( 农村中学生2 2 4 2 1 名) 小学生4 7 6 8 1 名( 农村小学生4 1 2 8 5 名) 。教师6 1 4 9 人。 3 1 基础教育投资增长情况与存在问题 3 1 1 基础教育投资有显著增长但总量仍然不足 目前基础教育经费来源主要包括菲财政性教育经费和财政性教育经费。由于欠发达地区比较 贫困社区、学校和家长的筹资能力较低，因此主要以财政性教育经费为主。主要包括国家财政 幽教育经费，各级政府用于教育的筏费，校办产业，勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费等。 建平县主要以基础教育为主，主要以财政性教育经费的现状来进行分析其结果是可信的。 改革舞放以来，辽宁省建平县基础教育经费增长迅速，进入2 l 世纪后，基础教育经费的增长 尤为迅速近几年略为超前，这是因为朝阳市政府将高中教育升学率作为考核县一级政府的指标 之，高度重视。近几年的教育经费增加中高中教育占很大的比重。 褒3 1 建平县教育经费总量与国内生产总值变动趋势( 单位：万元、亿元、) 年份教育经费年增长率国内生产总值年增长率教育经费占g d p 比例 数据来滚： 朝帑市统计年鉴 1 0 中国农业大学硕士学位论文 第三章辽宁省建平县基础教育投资现状及问题 。i , 1 1 1 i 一 从表3 - 1 ，3 - 2 的比较分析中，我”】可以看出建平县政府近几年来直致力于教育的发展，教 育经费的增长率要明显高于国内生产总值的增长率。财政性教育经费占g d p 比例基本上呈连年 增长的趋势，也说明了基础教育总量的绝对值是逐年增大的。1 9 9 8 年，辽宁省教育经费占g d p 为2 9 1 ，当年位居全国最后一名( 全国是3 8 ) ，建平县的数值与辽宁省数值相比，与朝阳相 比都低，说明至少建平县的基础教育投资历史不足，总量低于全国水平和全省水平。 表3 - 1 中自2 0 0 0 年开始，教育经费占g d p 比例大幅增长。近几年的研究表明：教育经费占 g d p 比例有明显的地区特点，即经济越发达的地区，教育经费占国民生产总值的比例越低。( 沈 百福，地方教育投资研究，2 0 0 3 第一版) 出现这样差异的原因是因为社会经济发展水平较高的地 区，g d p 总量较大，虽然支出的教育经费较多，但占g d p 的比例都比较低，而社会经济落后的 地区的g d p 本身较小，虽然支出的教育经费总量并不多，但占g d p 的比例却相对比较商。 预算内教育经费占财政支出的比例可以反映政府财政对教育的努力程度，同时也可以据此对 政府公托支出的结构有所了解。建平县预算内财政经费占财政支出的比例近几年基本上是增长 的。2 0 0 0 年预算内教育投资3 8 1 3 万元，2 0 0 4 年预算内教育投资7 9 6 6 万元，预算内教育投资占 财政支出比例也从2 5 1 9 增至3 0 6 7 ，表明在教育投资上做了相当大的努力。绝对数字上看， 近几年的教育投入较前些年的确有了大幅度增长但一些关键性问题诸如公用经费短缺、学校发 展后劲乏力等却未能有效解决。2 0 0 3 年教育事业费7 9 6 6 万元，占财政支出的3 1 5 5 ，但人员支 出达到5 6 9 8 万元，占事业费支出的7 1 5 。公用支出只有3 8 0 4 万元。 图3 1建平县预算内教膏经赘支出增长率与全国、辽宁省对比 数据来源：历年全国统计年鉴，辽宁崔统计年鉴，建平县教曹经曩决再曩 图3 1 表明，以当年实际数据计算，建乎县预算内教育经费增长速度一直低于全国增长速度、 辽宁省增长速度，直到2 0 0 2 年情况有所缓解。2 0 0 2 年是“以县为主”管理体制第一年，所以增 氏迅速。但是看几年来的详细数据，经过分析，我们可以发现，近几年来教育经费情况出现了新 的特点：一是工资总额涨幅很大，成为预算内教育经费增长的主要因素预算内教育经费的涨幅 低于工资涨幅。因此，几年来教育总量的增加很大一部分是教职员工工资的增加，教育经费紧张 的状况未能得到缓解。二是公用经费在减少并出现过负增长时期。三是几年来物价不断攀升