（公共管理专业论文）转型时期城市社区治理模式的探讨.pdf

摘要 社区是社会的细胞，是社会稳定和发展的基础。许多国家的实践证明，社区 发展对于推动国家经济、社会的协调发展，加快国家政治的民主化进程，提高居 民的生活质量和社会的管理水平，具有十分重要的现实意义。 我国的社区建设始于2 0 世纪9 0 年代初期，是改革开放后为适应社会变革的 需要而兴起的。作为我国基层社会管理模式的城市社区，是在政府的倡导下形成 和发展起来的，体现出“行政化主导”和“行政化推动”的特色，政府的行政化 推动对于转型时期中国城市社区的发展起到了积极的作用。由于政府在社区建设 巾占据主导地位，社区居民委员会则相应地处于附属地位，且又不同程度地带有 行政机构色彩，自治的功能被弱化了。因此在转型时期，探索构筑“政府推动与 社区自治并重”的治理模式，进一步规范政府职能，加强社区自治功能，合理架 构政府与社区之间的关系，充分发挥政府和社区自治体的作用，从而促进政府与 社会的有效合作，实现社区善治。 关键词：城市社区治理模式 a b s t r a c t c o m m u n i t y ，t h ee e l lo fs o c i e t y ，i st h ef u n d a m e n t a le l e m e n tt o s o c i a ls t a b i li t ya n dd e v e l o p m e n t i th a sb e e np r o v e db yt h ep r a c t i c e s o fm a n yc o u n t r i e st h a tt h es i g n i f i c a n t l yp r a c t i c a lm e a n i n go ft h e d e v e l o p m e n t o f c o m m u n i t y n o t o n l y 1 i e si n p r o m o t i n g c o o r d i n a t e d e v e l p o l i t a l s o o p m e n to fe c o n o m ya n ds o e i e t y ，b u t i c a ld e m o c r a t i z a t i o n w h a t sm o r e ， a l s oi ns p e e d i n gt h ep a c eo f t h ed e v e l o p m e n to fc o m m u n i t y i m p r o v e sl i f eq u a l i t yo fr e s i d e n t sa n dm a n a g e m e n tl e v e lo fs o c i e t y c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o ni no u rc o u n t r ys t e m sf r o mt h ee a r l y1 9 9 0 s i t s p r u n gu pa f t e rs o c i a lr e f o r ma n do p e n i n gi no r d e rt om e e tt h en e e d o fa d a p t i n gt os o c i a lr e v o l u t i o n t h ec i t yc o m m u n i t y ，t h em o d e lo ft h e p r i m a r yl e v e lo fs o c i a lm a n a g e m e n ti no l l rc o u n t r y ，f o r m sa n dd e v e l o p s u n d e rt h el e a d o ft h e g o v e r n m e n t o no n eh a n d ，i tr e p r e s e n t st h e c h a r a c t e ro ft h eg o v e r n m e n t a lg u i d a n c ea n dt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o p e l o nt h eo t h e rh a n d ，t h eg o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e p r o p e i h a s t h e p o s i t i v ee f f e c to nt r a n s i t i o n a lc h i n e s ec o m m u n i t i e s f o ro n et h i n g r e s i d e n t i a lc o m m i t r e ei ss u b o r d i n a t et o g o v e r n m e n tb e c a u s eo ft h e 1 e a d i n gp o s i t i o nt h eg o v e r n m e n tt a k e si nc o j l m n n i t yc o n s t r u c t i o n f o r a n o t h e r ，r e s i d e n t i a lc o m m i t t e e sa u t o n o m o u sf u n e t i o ni sw e a k e n e d b e c a u s ei ti ss o m ek i n do fa d m i n i s t r a t i r eo r g a n i z a t i o nt os o m ee x t e n t t h e r e f o r e ，d u r i n gt h et r a n s i t i o n a lp e r i o d ，w es h o u l da t t a c hg r e a t i m p o r t a n c et of o r mt h eg o v e r n a n c em o d e lo fg o v e r n m e n t a lp r o p e l a n d c o m m u n i t ya u t o n o m y a sw e l l f u r t h e rs t a n d a r d i z et h e g o v e r n m e n t f u n c t i o n a la u t h o r i t i e sa n d s t r e n g t h e n t h ef u n c t i o no f c o m m u n i t y a u t o n o m y o u rw o r kn o to n l y1i e si nb r i n g i n gt h eg o v e r n m e n ta n dt h e c o m m u n i t ya u t o n o m yi n t of u l lp l a y ，b u ta l s of o c u s e so np r o m o t i n gt h e c o o p e r a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h ec o m m u n i t y ，f u l f ii ii n gt h e t a s ko ft h ec o m m u n i t yg o o dg o v e r n a n c e k e yw o r d s ：c i t yc o m m u n i t y ，g o v e m a m c e ，m o d e l 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 1 绪论 1 1 论文的研究背景 1 9 7 8 年以前，经济领域和社会领域处于政治领域的严格控制之下，几乎没 什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在文革 期间达到了登峰造极的程度。政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。“中国 有7 亿人，只允许有一个思想”是当时的最真切的写照。中国社会转型在1 9 7 8 年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地发生改变。 1 9 7 8 年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政 治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，“权 力来自于人民”逐步落到了实处，政府无限膨胀的权力开始受到限制。政府开始 对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，逐步把属于社会的事务交给社会，公 民自治在农村和城市都得到了发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和 资源配置干预在逐渐弱化，主要职能逐步转向为社会提供公共物品和公共服务。 在经济领域内，市场丰体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在 社会领域内，个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供区域性 公共物品。“”“。” 我国处于以市场化和现代化为取向的社会转型时期，这是经济与社会的全面 转型。中国社会民间组织不发达，商品经济与市场机制尚处于发展初期，为了推 进社会主义基层民主政治，承接企业分离出来的社会职能，建立适合市场经济的 基层社会管理模式，社区就随着我国城市社会经济的发展应运而生。引入社区是 一个制度选择的过程。我国的社区建没是为适应体制转轨和社会结构变迁的需 要，由政府自上而下地推动而开展起来的。”1 1 2 研究内容和研究目的 近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意 义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。至于如何理解社会转型，不同时 期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向 现代社会转变的过程，即“社会”现代化的过程，这是众多学者比较一致的看法。 在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。 至于传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 的解释。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状 态，现代社会的人处于公民状态，因此称传统社会为臣民社会，现代社会为公民 社会。1 1 臣民，是封建社会君主专制制度下的产物，常指在封建王权之下丧失政治权 利的国民。所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。臣民惟一的原 则是忠君，没有权利意识。“”君权至上的封建社会，造成了中国民众千百年 来的臣服观念。1 8 4 0 年鸦片战争爆发后，公民意识才逐渐被国人认识和接受。 辛亥革命推翻了中国封建君主专制统治。1 9 1 2 年颁布的中华民国临时约法， 规定r 中华民国主权在民，从法律上否定了传统的君主统治和臣民观念。但这并 不意味着传统臣民观念的消失。1 9 1 9 年的“五四运动”提出了民主与科学的口 号，将批判矛头直指封建伦理纲常，公民意识开始走入普通百姓心中。 公民，是拥有特定国籍并能行使政治权利的人，具有自觉的权利意识并能真 正享有。”“”2 中华人民共和国的成立，才使国人的公民地位真正确立。但公民 地位的确立，并不意味着中国公民社会的到来。在臣民社会状态下，政治是整个 社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会 自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行 推动，社会不再是政府的附属而是公民自我组织自我管理的载体，整个社会处良 性互动状态。“”由此得出基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向 公民社会转变。而从臣民社会向公民社会转型是社会发展的一个过程。 在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这 是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，“更 t - 重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论”。 治理模式由社会形式决定，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人 们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期内根据一定的国家与社会的 关系来形成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态 下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性， 其治理方式里单向性，对社会的治理完全依赖统治者的暴力统治和对权力资源的 垄断来支撑。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成 合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意 志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品， 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 其治理模式具有多元性、双向性。1 社区是社会的细胞，是社会稳定和发展的基础。许多国家的实践证明，社区 发展对于推动国家经济、社会的协调发展，加快国家政治的民主化进程，提高居 民的生活质量和社会的管理水平，具有十分重要的现实意义。 对于社区概念的界定，没有一个明确的标准。就其本意而言，是指在一定地 域范围中居住的人群因所具有的认同感而自发形成的一种利益共同体。社区概念 暗含的是政府权力的淡出，社会自治组织能力的提升，体现的是社会的自助、自 主、自治，是社区居民对社区发展责任的共担和社区发展成果的分享。” 社区治理是指在定区域范围内政府与社区组织、社区居民共同管理社区公 共事务的活动，是通过政府与社区组织、社区居民的共同努力改善社区环境、促 进社区经济发展、提高社区居民生活质量的过程。” 社区是社会的缩影，社会中各种复杂的关系和种种问题都会通过社区反映出 来。社区治理是一个复杂的系统工程，涉及社会生活的方方面面。随着我国改革 开放和社会主义市场经济体制的推进，探讨建立在政府与社区互动基础上的社区 治理模式，对于社区建设与发展是非常重要的理论与现实课题。 我国城市社区治理来源于两种力量的推动：其一是政府的推动。政府通过社 区建设，发挥自身的组织与资源优势，在社区居民的广泛参与下，共同推进社区 的建设与发展，从而达到有效治理社区的目的。这是社区治理的外部推动力量， 也是主要的力量。其二是社区自身力量。随着我国社会经济、政治体制改革的深 入，社区治理的主体开始由政府这惟一主体向多元主体发展，社区自治组织、 社区非政府组织以及社区居民将逐渐成为参与社区事务治理的主要力量。我国改 革开放的过程从本质上讲，是政府还权于社会、还权于民的过程，政府从包揽一 切经济与社会事务的“全域”政府向只承担必要的社会公共事务职能的“有限” 政府转变。在这一过程中，“公域”与“私域”开始分化，多元利益群体自主陛 的增强和其通过自治性的管理来实现利益需求的愿望，最终将成为推动社区居民 参与社区事务的根本动力。9 “” 社区治理要求社区组织和社区居民与政府组织共同承担社区建设的责任，负 责任的政府与有责任感的居民，在社区治理中具有同等重要的地位，这就意味着 由政府组织作为社区惟一主体和以行政主导为基本特征的传统社区治理模式必 然会发生制度性的变革。”“ 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 在我国社区实践中形成的沈阳模式、上海模式、青岛模式等，尽管在组织体 系、社区规模、功能作用等方面有所不同，但其共同特点是政府在社区建设中占 据主导地位，发挥重要的领导作用，而社区居民委员会相应地处于附属地位，负 责协助政府及其派出机构实施社区发展规划，推进社区建设。这些模式中社区居 委会都不同程度地带有行政机构色彩，自治的功能被弱化了。因此合理界定社区 居委会的性质，加强社区自治功能，探讨转型时期城市社区治理模式具有积极的 现实意义。 本论文试图研究当前我国社区建设中的问题及成因，进而探讨构建适合转型 时期的社区治理模式，为当前的社区建设提供一定的参考。 1 3 研究范围及论文结构安排 论文作者来自基层。本论文从对社区工作者和社区居民的调查和访谈入手， 展示政府在推动社区建设中发挥的不可或缺的作用和取得的辉煌成就，并透视当 前社区建设中存在的种种问题：( 1 ) 社区建设行政化。包括社区设置的行政化、社 区功能的行政化、政府及其派出机构与社区自治体关系的行政化、运行方式的 “准行政化、机关化”、社区建设决策机构的行政化：( 2 ) 社区自治功能、权力缺 失。表现为社区自治章程缺失、人事权缺失、经费缺失、日常决策权缺失、考核 与激励机制缺失、监督制度及监督渠道缺失；( 3 ) 社区建设与治理缺乏足够的社区 参与。表现为参与程度低、范围有限，参与主体缺乏广泛性，主要是外源型行政 推动而非内源型自治发展；( 4 ) 社区服务定性不准确，管理混乱。1 “同时分析这些 问题的成因，并从合理定位社区居委会角色、进一步规范政府职能、改革城市街 道办事处体制、强化社区服务中心功能和提高社区居民参与度等方面，初步探讨 适合国情的“政府推动与社区自治并重”城市社区治理模式。 论文的结构是：首先对现有的相关文献进行综述，以求站在学术研究的前沿； 然后对当前社区治理模式存在问题及形成原因进行分析，着重针对社区建设行政 化、社区自治功能权力缺失、社区参与、社区服务等方面存在的问题及原因进行 分析。最后从构筑城市社区治理的理论基础入手，初步探讨了适合当前形势的社 区治理模式。 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 2 文献探讨 2 1 国外社区研究的理论和方法 2 1 1 国外社区研究的历史沿革 社区研究源于西方社会学者早期对贫民的生活状况及与贫民有关的社会问 题所作的社会调查。1 9 世纪初西方城市的兴起与无产阶级生活的贫困，引进许 多社会改良人士的关注。 一般认为，社区概念最早产生于德国的形式社会学( 又称系统社会学) 。该 学派主要代表人物为斐迪南德滕尼斯、齐美尔、马克思韦伯。其中滕尼斯最 早使用这一概念。 l8 8 7 年，德国社会学家斐迪南德滕尼斯( f e r d i n a n dt o n n i e s ) 在共同体与 社会( g e m e i n s c h a f t u n d g e s e l l s c h a f t ) 一书中首次引入了社区概念。“”他 将人类社会发展历史分为从社区到社会两个阶段。社区是指具有共同习俗和价值 观念的同质人口组成的关系密切、互相帮助的人性化团体；与社区相对应的社会 则是由具有不同习俗、价值观念、靠契约维持关系、彼此有分工的异质性人l j 组 成的。社区主要强调人际之间强烈的休戚与共的关系，是持久的和真正的共同生 活。 1 9 1 7 年，英国社会学家麦基弗( r m m a c i v e r ) 在其所著的社区：一 种社会学的研究( c o m m u n i t y ：as o c i o l o g i c a ls t u d y ) 一书中，强调了社区 的利益共同性和地域性。他指出，社区是指任何共同生活的区域。不管什么地方， 人们只要生活在一起，他们就会发展出某种有区别性的共同特征，如风俗、传统 和说话方式等。他强调，社区必须建市在成员的共同利益之上，其主要特征是共 同的善或公共利益。在他看来，利益共同体是可以有意识地创造出来的，但这必 须是一种特殊类型的意识，也就是说其目的是为了实现共同的善或公共利益，或 者是一个团体所共有的一系列利益“( p 5 7 ) 。 在美国，为了解工业化过程中出现的问题而进行的对匹兹堡城的社会调查是 最早的带有社区研究性质的社会调查。这些调查研究促进了美国以城市社区研究 闻名于世的芝加哥学派的崛起。2 0 世纪初到2 0 世纪中叶，芝加哥学派对社区问 题给予了极大的关注。美国著名的社会学家罗伯特帕克( r o b e r te p a r k ) ， 。裴迪南德滕尼斯：共同体与社会，林荣远译，商务印书馆，1 9 9 9 年第1 版，第5 4 页。 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 芝加哥学派的主要代表人物，对社区作了明确的界定，认为社区的基本特征可概 括为：( 1 ) 有一定数量的按地域组成的人口；( 2 ) 这些人口程度不同的扎根于他们所 生息的土地上；( 3 ) 这里的每一个人都生活在一种相互依存的关系之中。”“帕 克关于社区本质特征的观点，对社区研究产生了重大影响。 菲力浦塞尔兹尼克( p u i f i ps e l z n i c k ) 等人对社区做出了比较中性的定义： 社区是一群人，其外延包含范围广泛的活动和利益；“参与”指的是全体人的参 与，而不是部分人的利益和行动。因此，社区既是一种变化着的群体经历，也是 具有同一种信念和利益的人的一种组织，是一系列不同的群体和行动所借以依托 的单位。所有的社区都是用契约联系在一起的，社区中的人具有共同的信念和命 运，具有个人的同一性、归属感以及支持其行为和关系的结构。其成员参与和相 互利益接触的途径越多，社区的经验就越丰富。社区是一种综合性的组织，在这 里有一种共同的、多样性的生活。“”。” 关于社区的定义，在相当氏段时间存在争议。其中一个重要原因是对英文 “c o m m u n i t y ”，有多种解释：( 1 ) 由同住一地区或一国的人所构成的社会；( 2 ) 团体， 社团，如华人社团，妇女社团；( 3 ) 公众；( 4 ) 国家间的共同体，如欧洲共同体 ( e u r o p e a nc o m m u n i t i e s ) ；( 5 ) 共有、共享、共同责任；( 6 ) 共同性、同一性，如利 益的一致( c o m m u n i t yo fi n t e r e s t s ) ；( 7 ) 社交活动、群居状态。社区也可作形容 词，指同社会的，公众的，团体的，如社区活动中心( c o m m u n i t yh o u s e ) ，社区 教堂( ac o m m u n i t yc h u r c h ) ，指各教派的联合教堂“。 由于社会学、政治学、经济学等研究者，根据自己的需要对社区进行不同的 解释，理论上出现了卜百种关于社区的定义，大多数学者认同社区应当包括社会 互动、地理区域、共同关系三个特征。“” 罔外的理论界从不同角度不断发展和完善社区概念，迸一步指出r 社区组成 的7 个基本要素：人口、地域、经济、社区的专业分工和相互依赖关系、共同的 文化与制度、居民的凝聚力与归属感、为社区服务的公共设施。这7 个基本要素 又分为4 个方面：( 1 ) 有按一定的社会制度和社会关系组织起来共同生活的人口： ( 2 ) 有一定的地域和环境条件，包括地理位置、地势、资源、气候、经济、交通和 公共设施；( 3 ) 有自己特有的文化、制度和生活方式；( 4 ) 在情感和心理上有共同的 地域观念、乡t 观念和认同感“”( p 3 33 4 ) 。 1 1 陆谷孙主编：英汉太词典，上海译文出版社，1 9 8 9 年，第6 3 3 页。 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 二战以后，许多国家政府开始注意到社区本身对于解决国家和城市层面存在 的各种经济和社会问题的重大作用。联合国在对发展中国家的援助中发现，依靠 外力推动当地政府规划和发展难以奏效，开始强调利用社区本身的力量。 社区研究从2 0 世纪初兴起，引起了各国社会学者的广泛关注，至今一直在 不断地发展。各国社区研究经历了从单社区研究到多社区研究，从社会分析到社 会发展研究，从村落、街角的调查到区域分析多元化的过程，研究技术也由通常 的参与观察过渡到参与观察与计算机技术相结合。社区研究者在社会中所发挥的 作用也越来越大。实践证明，社区研究是各国朝着现代化发展的必然趋势。 2 1 2 国外社区研究的主要理论 国外社区理论是国外社区建设实践的产物。由于研究者所持的观点和研究的 角度不同，因而不可避免地反映出各自的立场和形成各种不同的流派。社区理论 根据研究对象的不同而做出不同的分类。如以社区整体为对象，以社区心理为对 象，以社区功能为对象，以社区的空间结构为对象等等，由此形成了各具特色的 理论体系。 1 9 2 1 年美国芝加哥学派在分析社区区位的基础上，着眼于把社区作为一种 宅问现象或区域单位来研究，创立r 人文区位理论模式。该学派立足于芝加哥都 市化进程，从不同的角度对不同类型社区及其变迁进行了深入研究。其代表人物 美国社会学家罗伯特帕克认为，社区的本质特征有以下几方面：一是有一个以 地域组织起来的人口；二是这里的人口或多或少扎根在他们所占用的土地上；三 是竞争是社区生活的主导进程，竞争存在于社区层面上，由竞争发展而来的共生 关系也建立在社区之上。“”“该理论模式将社区视为一种社会活动的空间单位， 注重研究空间结构、空间组织及社会区位互动，尤其重视对都市空间组织和城市 成长中的区位的研究。关注地理、生态、人口等地域环境和文化观念、习俗、语 言等人文社会因素，对社区区位的研究非常接近客观实际。“6 “”6 著名的英国社会学家马林诺斯基和布朗为功能主义理论模式的代表人物。2 0 世纪2 0 4 0 年代，两人在研究太平洋小岛上土著居民的社会生活时，发现“文 化是一个整合系统：在一个特定的共同体的生活中，文化的每一个因素都扮演着 特定的角色，具有一定的功能”。由此他们提出了一系列的概念和分析方法， 并运用于社区研究。将社区看作由各种相互联系、彼此依赖的部分所组成的整体， 州布朗：社会人类学方法，山东人民出版社，1 9 8 8 年，第3 2 页。 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 各部分对整体起一定的作用，发挥定的功能。社区的各种制度规范、习俗相互 配合，以维持社区生活的协调进行，某一部分的变化必将引进整体的变动。认为 社区的每个系统都有其特定的功能。“ 美国社区理论专家桑德斯( i r w i nts a n d e r s ) 和伯纳德( gb e r n a r d ) 提出社 会体系理论模式。他们将社区定义概括为三种：( 1 ) 社区是居住于特写范围内的人 l ；( 2 ) 社区是以地域为界具有整合功能的社会系统；( 3 ) 社区是具有地方性的自治 自决的行动单位。“1 认为社区是个人、群体、组织之间相互交往、相互作用的网 络，是相互依赖、共生共荣和均衡发展的持续的社会体系，又是一个变迁的体系， 必须做好“动态的平衡”工作，处理好持续与间断、历史与现实、分工与合作、 分化与整合、继承与创新、稳定与发展、局部与全局、内部与外部之间的辩证关 系。必须建立各种社区组织及制度，以形成合理的系统化的社区结构。”“7 。4 ” 前南斯拉夫领导人铁托和卡德尔等人创立了前南斯拉夫社区自治模式。该模 式吸收了马列著作的“劳动解放理论”、“国家消亡理论”、“自治生产联合体”等 思想，以此为建立自治制度的理论依据。认为居民是社区中的主人，社区应依靠 社区中居民的力量去进行建设和管理，而不是由罔家和党包办整个过程。它还积 极提倡并实践在社区建立社会组织自治利益共同体，使居民直接参与社区事务的 管理。前南共联盟和工人阶级的领导作用不是通过权力，而是通过劳动人民和自 治组织来实现的。其具体的办法是逐步将国家对经济、教育、文化、卫生、社会 政策的管理职能移交给社会团体，建立工人自治体制，实行社会所有制。这一理 论模式曾在2 0 世纪5 0 到7 0 年代发挥了巨大的作用，使前南斯拉夫经济飞速发 展，人民生活水平日益提高。但该模式亦存在十分明显的缺陷，如片面强调分权 与权力下放，导致了严重的地方主义，削弱了中央权力。“6 ”1 ” 社区关系理论针对城市社区邻里关系与社会网络进行研究，主要有三种不同 的理论： 一是社区失落论。代表人物是齐美尔和沃思，1 9 0 3 年，齐美尔发表了“城 市与精神生活”的论文，指出农村与城市给予人的影响是不同的。1 9 3 8 年，沃 思发表了“作为一种生活方式的城市性”的著名论文，认为众多人口、高密度、 异质性使城市形成不同于农村的生活方式，并带来许多社会问题。众多的人口促 进了“社会裂化”的过程，高密度扩大了居民彼此的社会距离，还引起反社会行 为的增加，异质性使人际冲突增加。因此，在齐美尔特别是沃思看来，滕尼斯所 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 讲的社区在城市中已不复存在，故称之为“社区失落”。 二是社区继存论。二十世纪五、六十年代，美国社会学界有人开始向沃思的 观点提出质疑。1 9 6 2 年，h 甘斯( h e r b e r tg a n s ) 在城市村民中分析了在 美国大城市中主要有五种不同的居民：第一，“四海为家者”( c o s m o p o l i t a n ) ， 主要包括知识分子、艺术家、作家、大学教授、律师、政治家等；第二，“单身 者或无子女家庭”( u n m a r r i e do rc h i l d l e s s ) ；第三“少数民族村民”( e t h n i c v i l l a g e r s ) ；第四，“受剥夺者”( d e p r i v e d ) ，主要指醉汉、妓女、精神不正常、 家庭不健全者以及非白人少数民族中的一些人；第五，“堕入陷阱者或社会地位 1 f 降者”( t r a p p e da n dd o w n w a r d l y ) ，主要指失业者、老人、城市贫民等。第 一、二种人基本无经济问题；第三种人易产生“种族冲突”。第四、五种人，常 有反社会或反规范的行为。甘斯认为此种现象并不是城市中的众多人口、高密度 和异质性造成的，而是贫穷与受歧视的结果。 三是社区解放论。1 9 7 5 年，费舍尔( c l a u d es f i s c h e r ) 发表了“城市性 的亚文化理论”一文，指出城市人口众多与城市社会问题有关，但并不是由于人 口众多造成的过度神经刺激、高密度和高度异质化引起的。他认为任何人在社会 上生活，都需要他人的帮助和关心，若得不到满足，就会产生个人心理上的孤独 与疏离感。1 9 7 7 年，费舍尔出版了社会网络与场所：城市环境中的社会关系 一书，阐述了社会网络在城市居民生活中的作用。韦尔曼和雷顿( b w e l l m a na n d b l e i g h t o n ) 于1 9 7 9 年发表“社会网络，邻里关系和社区”一文，提出应打破 对邻里关系的强调，重新思考社区的概念，主张社区居民应从地域和场所的局限 中解放出来，接触和结交更广泛范围的朋友，建立超出邻里关系甚或根本与邻里 关系无关的初级群体关系。此为“社区解放”，即从社区地域中解放出来。“4 ”“1 2 2 我国社区发展的历程和模式 2 2 1 我国社区发展的历史沿革 我国社区研究工作始于2 0 世纪初。1 9 3 3 年，费孝通等燕京大学的一批青年 学生，在翻译美国社会学家罗伯特帕克的论文集时，首次将英语“c o m m u n i t y ” 译成“社区”，并逐渐成为中国社会学的通用术语，沿用至今。 在我国，社区是改革开放后适应社会变革的需要而发展进来的，对于社区的 真正研究从近十几年来才开始兴起，没有非常系统的理论和方法。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 国内学者主要从以下几方面对社区进行定义： 一社区是“指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范 和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活共同体”。”2 “ 一社区主要是指由居住在一定地域里的人们，结成多种社会关系和社会群 体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。“8 “ 一城市社区是指在一定的城市地域范围内，由一定规模的人群按照某种社 会关系组成的实体，具有空间和社会两方面的属性，除了人们生活的物质空间环 境，还包括人们生活的社会环境。“”4 ” 国内关于社区的各种定义基本都是从地域观点和基层政权的角度出发的。一 般认为，社区是指由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事 多种社会活动所构成的社会地域共同体。具有五个基本特征：( 1 ) 是一个社会实体； ( 2 ) 具有政治、经济、文化、社会管理和社会整合等多种功能；( 3 ) 是人们参与社会 生活的基本场所和生活基地；( 4 ) 是以聚落作为自己的依托或物质载体的；( 5 ) 是发 展变化的。”“。“7 新中国成立以后，以街道办事处和居民委员会为基本组织形式的我国城市基 层社区组织模式得以确立。1 9 5 4 年1 2 月，全国人大一届四次会议通过r 城市 街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例，第一次用法律的形式确 定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。这两个条例实施后， 各城市依法对街道办事处、居民委员会组织进行了整顿。至1 9 5 6 年，全国各地 相继完成了街道办事处、居民委员会两级组织的组建工作，我国城市社区的基本 组织一街道办事处和居民委员会，从此正式地、全面地形成，成为我国城市社 会管理体制的一个有机组成部分。 但是，随着单位制度的强化和制度化，城市社区组织的作用与单位组织体系 相比，显得越来越微不足道了。社区组织( 居民委员会) 逐渐演变成“拾单位之 遗，补单位之缺”的组织。由于城市基层组织的行政权力逐渐深入到社区中，社 区成为基层政权组织及其派出机构的“附属物”，社区组织的行政化倾向也越来 越严重，自治性、群众性和民主机制都受到了一定程度的抑制。因此，在单位制 力量强大并以此作为国家对社会控制的主要形式时期，中国的城市社区机制的发 展是不完备的。改革开放以来，随着经济体制与社会体制改革的深入，我国由单 位制控制下的社会结构发生了深刻的变化。 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 1 9 8 6 年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部倡 导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社 区”这一概念引入了城市管理。1 9 8 9 年1 2 月2 6 曰全国人大通过的中华人民 共和国居民委员会组织法明确规定：居民委员会应当开展便民利民的社区服务 活动，第一次将“社区服务”引入法律条文。1 9 9 1 年，国家民政部借鉴国外社 区发展的基本理念，结合我国的实际情况，提出了“社区建设”这一概念，并确 立了杭州下城区等为全国社区试点单位，开展社区建设工作实验，并在1 9 9 l 1 9 9 2 年先后召开r 三次全国性的社区建设理论研讨会，探讨社区建设的基本理 论和必然性，以及开展社区建设的若干实际问题。1 9 9 8 年，国务院又将“推进 社区建设”的职能赋予了民政部。1 9 9 9 年，国家民政部正式启动了“全国社区 建设实验区” ：程。2 0 0 0 年1 1 月3 口，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见( 中办发 2 0 0 0 ) 2 3 号文) ，这 是指导我国城市社区建设的纲领性文件，是城市社区建设的里程碑。2 。”。5 2 ” 中办发( 2 0 0 0 ) 2 3 号文在总结各地社区建设实践经验的基础上，第一次以 规范性文件的形式对社区的含义以及社区建设的内涵、指导思想和主要目标作了 完整的表述和阐述。该文件在篇首明确指出：“社区是指聚居在一定地域范围内 的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制 改革后作了规模调整的居民委员会辖区。社区建设是指在党和政府领导下，依靠 社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、 文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”提出了 我国城市社区建设的基本原则是：( 1 ) 以人为本、服务居民。坚持以不断满足社 区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为 社区建设的根本出发点和归宿。( 2 ) 资源共享、共驻共建。充分调动社区内机关、 团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区 资源的共有、基享，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。( 3 ) 责权统一、管理 有序。改革城市基层社会管理体制，建立健全社区组织，明确社区组织的职责和 权利，改进社区的管理与服务，寓管理于服务之中，增强社区的凝聚力。( 4 ) 扩 大民主、居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区； 在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自 我管理、自我教育、自我服务、自我监督。( 5 ) 因地制宜、循序渐进。坚持实事 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 求是，一切从实际出发，突出地方特色，从居民群众迫切要求解决和热切关注的 问题入手，有计划、有步骤地实现社区建设的发展目标。 中办发( 2 0 0 0 2 3 号文根据各地社区建设发展的实际状况，结合我国的国 情，确定了今后五到十年城市社区建设的主要目标是：( 1 ) 适应城市现代化的要 求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认 同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系。( 2 ) 以拓展社区服务为龙头， 不断丰富社区建设的内容，增加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化， 努力提高居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。( 3 ) 加强 社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会 主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。( 4 ) 坚持政府指导和社会 共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业， 不断提高居民的素质和整个社区的文明程度，努力建设管理有序、服务完善、环 境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。 文件还提出了城市社区建设的基本内容，包括拓展社区服务、发展社区卫生、 繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安等六方面。 随后，全国范围内的社区建设广泛开展起来，在政府的推动和社区居民的参 与下，我国城市社区建设由试点进入到全面推进阶段，整体性和综合性的中国社 区建设模式基本形成，可表述为“党的领导、政府主导、社区主办和各方参与” p q 大层面。“” 我国城市的社区建设在理论和实践中都出现了两种明显的取向。 一种是着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的 整合。这类研究者提出要将城市管理权力的下放，扩大基层政府的权能，进一步 强化街、居组织的地位，乃至把街道办事处变革为基层政府，使其由主要承担民 政职能转为承担整个街区的社会综合管理。这类研究直接面对街区实际，并且集 中在政策层面，针对性较强，直接影响了基层政权建设的实践。9 0 年代北京、 上海、石家庄等地的试点实际上都将街道办事处作为一级政府管理的实体来强 化，现实中大多数城市沿用的是这一种取向。 另一种取向是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自 治。持这种观点的研究者也倾向于进行操作性政策的设计，但多以社区理论和国 家与社会理论作为假设和分析的基础，因而其研究成果被称为“社区制”。他们 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 针对街区社会管理与服务中存在的问题，认为问题的根源在于忽视对社区居民的 动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，所以导致行政效率低下，并进一步滞 缓了社区的发育。为此，他们提出：( 1 ) 适应“小政府、大社会”的改革趋向， 政府权力应向社会转移；( 2 ) 通过社区工作促进居民互动，并实现社区动员；( 3 ) 将社区服务由政府对居民的单向服务变为居民相互之间的双向服务，从而营造社 区氛围，促进社区发育：( 4 3 培育社区中介组织和市场组织，让社会管理自己。 对应于街道权力的扩张，这类观点的极端是政府对社区事务干预越少越好。社区 制研究强调街区社会自我管理、自我服务的功能，提供了解决街道行政压力繁重 这一问题的思路，适应了社区服务和社区建设的初衷，因而正在对社区建设的实 践产生越来越重要的影响。4 3 2 2 2 我国城市社区治理模式的发展演变过程 综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个 阶段”1 ： 行政型社区政府主导型的治理模式。行政型社区的主要特点是：政府组 织是社区治理的主体；政府承担着对社区治理的无限责任和风险：政府通过对社 区组织与社区资源的控制来达到治理的目的；政府组织包揽了社区内的公共事 务，限制了社会组织的发展；社区居民参与社区活动的主动性差、热情不高。虽 然政府主导型的治理模式能够发挥出政府组织动员社会资源和社会力量的优势， 在短时间内体现出社区建设的效率，但是这种模式对社区自治能力的提高和社区 建设的深入开展是不利的。相当于行政型社区或政府主导型的社区治理模式， 这一时期的制度背景表现为：第，单位制是政府控制社会及其成员的主要 形式，其社会成员的就业、住房、福利、教育等一切职能，社区只是“补单位之 缺，拾单位之遗”的辅助性组织：第二，国家与社会的关系表现为强围家、弱社 会，社会组织不发达，国家与政府的力量渗透到社会生活的方方面面；第三，城 市政府多采用层级管理的方式，对基层社区进行具体和微观的管理。 合作型社区政府推动与社区自治结合型的治理模式。合作型社区模式的 基本特点是：首先，社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织与非政 府组织。政府组织通过授权和权力的下放，把由政府组织承担的社会职能交由社 区内的社会组织来承担，政府组织职能的转变与社区组织职能的加强同步进行。 其次，社区自治组织在法律规定范围内的权利得到体现，社区自治能力得到加强， 】3 浙江大学公若管理硕士( m p a ) 专业学位论文转型时期城市社区治理模式的探讨 尤其是社区民主选举、自我管理、自我教育与自我服务的能力通过社区建设的实 践得到提高。第三，社区的资源投入以政府投入为主、社会组织投入为辅，并逐 渐增加多渠道的资源投入。社区通过吸收、管理与利用社会资源为社区居民提供 高质量的社会服务。第四，建立在半自治半行政基础上的社区委员会是社区组织 的主体，它是联结政府与社区的桥梁与纽带，政府组织的权威与社区组织的权威 菇同发挥作用。第五，由于社区公共事务的处理和社区公共利益的实现同社区居 民的切身利益紧密联系在一起，同时，社区的组织体制与管理制度为社区居民参 与社区管理提供了一定