（公共管理专业论文）我国公共投资项目效益审计评价研究.pdf

摘要 公共投资项目建设是国民经济的基础性投入，具有支出分布广、投资金额大、费用 使用过程复杂、受多种因素影响的特点，是政府公共资金支出的核心和关键，因此以财政 性资金为主线，将投资审计纳入公共财政框架下，分析公共资金的使用效益，是今后投资 审计的发展趋势。为使有限的公共投资发挥更大效益，不仅要对项目建设和资金使用中 的不合规、不合法的行为进行审计，而且要对资金使用取得的效益、效果等进行审计。 公共投资项目效益审计工作的核心内容之一就是对政府公共投资项目活动进行效益评 价。本论文运用公共经济学、公共管理学、政府经济学、规制经济学等理论，对公共投 资项目效益审计的国内外研究现状和实践经验进行了分析，对公共投资项目效益审计与 双层受托经济责任的关系进行了探讨，建立了公共投资项目的效益审计评价理论框架。 在此基础上，结合效益审计的特点，运用公共投资项目生命周期概念提出了针对公共投 资项目四个阶段的评价指标体系及评价运行支持体系，并应用于农村饮水安全项目的效 益审计典型案例分析中，使理论与实践密切结合，进一步检验公共投资项目效益审计评 价指标体系的正确性和实用性。最后，在借鉴现有研究成果的基础上，从建立完善公共 投资项目效益审计体系、协作机制，建设高素质的公共投资项目效益审计队伍等方面出 发，提出了公共投资项目效益审计评价的政策建议。 关键词：公共投资项目，效益审计评价，生命周期，评价指标 a b s t r a c t p u b l i ci n v e s t m e n tp r o j e c t s ，c o n s t r u c t i o ni st h en a t i o n a le c o n o m y ，b a s i cr e s e a r c h ，w i t ht h e e x p e n d i t u r eo fw i d e l yd i s t r i b u t e d ，l a r g ea m o u n to fi n v e s t m e n tc o s to ft h eu s eo fac o m p l i c a t e d p r o c e s si n f l u e n c e db ym a n yf a c t o r so ft h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ec o r eo ft h eg o v e m m e n t s p e n d i n go fp u b l i cf u n d sa n dk e y ，a n dt h e r e f o r ef i s c a lf u n d st h em a i nl i n eo ft h ea u d i tw i l lb e i n v e s t e di n t ot h ep u b l i cf i n a n c ef r a m e w o r k ，t h ea n a l y s i so fe f f i c i e n c yi nt h eu s eo fp u b l i c f u n d si st oi n v e s ti nt h ef u t u r ed e v e l o p m e n tt r e n do ft h ea u d i t i no r d e rt op l a ya g r e a t e rp u b l i c i n v e s t m e n ti nt h el i m i t e de f f e c t i v e n e s s ，n o to n l yt h eu s eo ff u n d sf o rp r o j e c tc o n s t r u c t i o na n d t h ei r r e g u l a r i t i e sa n di l l e g a la c t so fa u d i t ，b u ta l s ot oo b t a i nt h eb e n e f i t so ft h eu s eo ff u n d s ， e f f e c t sa n ds oo na u d i t e f f e c t i v e n e s so ft h ea u d i to fp u b l i ci n v e s t m e n tp r o j e c t si so n eo ft h e c o r ec o n t e n to ft h eg o v e r n m e n t sp u b l i ci n v e s t m e n tb e n e f i te v a l u a t i o no fp r o j e c ta c t i v i t i e s i n t h i s p a p e r ，t h eu s eo fp u b l i ce c o n o m i c s ，p u b l i cm a n a g e m e n t ，g o v e r n m e n te c o n o m i c s ， r e g u l a t o r ye c o n o m i c st h e o r y ，t h ep u b l i ci n v e s t m e n tp r o g r a mp e r f o r m a n c ea u d i to ft h es t a t u s o fi n t e r n a t i o n a lr e s e a r c ha n dp r a c t i c a le x p e r i e n c et oa na n a l y s i so fp e r f o r m a n c ea u d i to n p u b l i ci n v e s t m e n tp r o j e c t s ，e n t r u s t e dw i t ht h et w o t i e re c o n o m yd i s c u s s e dt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h er e s p o n s i b i l i t yt oe s t a b l i s ht h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i ci n v e s t m e n tp r o je c t s ，t h e a u d i ta s s e s s m e n to ft h e o r e t i c a lf r a m e w o r k o nt h i s b a s i s ，c o m b i n i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so f e f f e c t i v ea u d i t i n g ，u s i n gt h ec o n c e p to fp u b l i ci n v e s t m e n ti nt h ep r o j e c tl i f e - c y c l eo fp u b l i c i n v e s t m e n tp r o j e c t sp r o p o s e df o r t h ef o u rp h a s e so ft h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n d e v a l u a t i o no fo p e r a t i o n a ls u p p o r ts y s t e m s ，a n da p p l i e dt ot h er u r a ld r i n k i n gw a t e rs a f e t ya u d i t o ft h ep r o j e c t sb e n e f i tt y p i c a lc a s ea n a l y s i s ，a l l o w i n gc l o s ei n t e g r a t i o nt h e o r ya n dp r a c t i c e ， a n df u r t h e re x a m i n a t i o no fp u b l i ci n v e s t m e n tp r o j e c t se v a l u a t i o ni n d e xs y s t e me f f i c i e n c y a u d i tt h ec o r r e c t n e s sa n dp r a c t i c a l i t y f i n a l l y ，d r a w i n go ne x i s t i n gr e s e a r c hb a s e do nt h e r e s u l t s ，f r o mt h ee s t a b l i s h m e n to fi m p r o v e de f f i c i e n c yo fp u b l i ci n v e s t m e n tp r o j e c t s ，t h ea u d i t s y s t e m ，c o o p e r a t i o nm e c h a n i s m ，b u i l d i n gh i g h q u a l i t yp u b l i c i n v e s t m e n t p r o j e c t s ， p e r f o r m a n c ea u d i tt e a m s ，e t c 。，t h i sp a p e rp r o p o s e sap e r f o r m a n c ea u d i to fp u b l i ci n v e s t m e n t p r o j e c t s ，e v a l u a t i o no fp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s k e yw o d r s ：p u b l i ci n v e s t m e n tp r o j e c t s ，e f f i c i e n c ya u d i te v a l u a t i o n ，l i f ec y c l e ，e v a l u a t i o n i n d e x 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人 允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构 将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：盔壁名 多一样i1 月为日 指导教师签名： 至1 2 伊j 年f 旧讥b 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：麓疵篇 夕一 年i1 月夕5 日 两北大学硕i ：学位论文 1 1 论文研究的背景与意义 第一章导论 1 1 1 研究的背景 ( 1 ) 我国公共投资项目的投资现状 近年来，我国逐步加大了对公共投资项目的投资力度，投资规模和项目数量都快速 增长。政府对公共投资形成的固定资产数量和质量在促进我国社会经济发展，实现政府 公共职能中具有举足轻重的作用。但是，我国公共投资领域长期存在的决策失误、重复 建设、管理不善、损失浪费、效益低下等问题却并未得到根本的扭转【i 】。我国部分地方 和单位滥用财政资金搞低水平重复建设、“政绩工程”、“形象工程”，加上决策失误、管 理不善等原因，造成一些公共投资项目的高估冒领、损失浪费和效益低下，阻碍了我国 经济建设的健康发展。 由于公共投资领域存在的损失浪费和低效益现象，近年来，公众要求提高公共资金 使用效益的呼声也越来越高。政府作为管理和经营公共资源的受托方，对公共投资项目 进行效益审计的必要性也日益突显。社会公众对审计职能作用期望值高涨。 ( 2 ) 开展公共投资项目效益审计的意义 改革开放以来，我国经济出现了前所未有的高速增长，政府公共投资的规模不断扩 大。随着计划经济向市场经济的转变，政府职能也发生了根本性的变化，逐步从直接参 与经济管理转变为间接的宏观控制，政府所拥有的公共资源日益增多，政府的公共受托 经济责任也在加强。 同时，审计与公共管理有着密切的联系，审计是实现公共管理目标的重要手段和工 具，公共管理为审计提供了重要的政治、经济和社会环境。审计离不开公共管理这个大 的环境，受这个环境的影响和制约，反过来又可以影响这个环境，两者相互影响、相互 促进【2 1 。效益审计的基本假设之一就是效益审计是促进效益提高的有效手段。这一假设 是效益审计产生与存在的基本依据，它提出了效益审计的目标。效益审计是一种建设性 审计，不仅能通过对受托经济责任效益性的审查评价，为有关方面做出正确的决策提供 帮助，并促进被审计单位自觉有效的履行受托经济责任，而且还能通过审计提出切实可 【i 】李兴钰关于投资项目绩效审计的几个问题 j 山东社会科学，2 0 0 4 年，第1 1 期。 ， 【2 】雷达新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发艘的启示 j 审计研究，2 0 0 4 年，第2 期。 第一章导论 行的解决办法，促进被审计单位效益的提高。正是由于效益审计能够切实有效地提高效 益，才使得其得到社会广泛的重视和迅猛的发展，成为政府审计机构和内部审计机构的 工作重点。 效益审计特殊的目标和方法，决定了效益审计必然会在公共投资项目效益评价中发 挥特殊的意义。 首先，由于效益审计是对公共投资项目高效率、有成果的开展运作的程度进行独立 检查和评价，并且还要对经济性进行考虑，有助于提高政府在项目管理方面的能力和透 明度。 其次，由于代表公众利益、独立开展审计的人员对公共投资项目的实际情况进行检 查并对效益情况进行质询，出具可信的、重要的、有用的和可靠的报告，可以增强政府 活动的合法性和公众的信任感做出贡献，推动公众对政府的监督。 第三，由于效益审计不代表任何既得利益，而且和被审计单位没有任何财务或其他 形式的联系，通过出具独立评价意见，还可以对未来公共投资提供决策依据，提高政府 的管理效率，直接或间接的为政府管理现代化做出贡献。 第四，对公共投资项目开展效益审计，有利于评价领导者的经济责任，对各级党委 和政府加强干部管理和监督提供更为全面、客观的依据。这也有利于打击贪污腐败现象， 有效防止损失浪费，保护国有资产的安全与完整【i 】。 综上所述，为了推动经济和社会管理工作，树立和落实科学发展观，国家需要审计 机关开展效益审计，审核评估政策执行、决策制定、经营管理、资金使用和工作业绩的 经济性、效益性和效果性，在促进经济社会全面、协调、快速、持续的发展中发挥积极 作用。 1 1 。2 研究的意义 随着我国经济建设的平稳快速发展，我国丌始全面建设小康社会。在今后一段时间， 公共投资规模将继续保持较高的水平，公共投资项目的质量、效益也越来越受到关注。 与此相适应，国家审计机关审计的重点领域已转向公共投资项目，审计方式上已开始探 索效益审计。 回顾我国公共投资项目审计的发展历程，不难发现，在短短的2 0 年时间中，它经 历了从财务审计到工程造价审计，再到工程管理审计，最后发展到项目效益审计这样一 【1 】胡志勇完善国家审计监督制度遏制腐败寻租 j 审计与经济研究，2 0 0 5 年，第l 期。 西北大学硕士学位论文 个过程。提出开展公共投资项目效益审计的观点，既不是简单的概念更新，也不完全为 了与国际接轨，它是中国审计环境变化导致的一种必然趋势。 2 0 0 1 年8 月1 日，审计署颁布实施审计机关国家建设项目审计准则( 审计署第 3 号令) 。制定该准则的依据是审计法和国家审计基本准则，对国家审计机关开 展公共投资项目审计具有法律约束力，是公共投资项目审计工作的强制性规范。该准则 第2 2 条规定：“审计机关根据需要对国家建设项目投资效益进行审计时，应当依据有关 经济、技术及社会、环境指标，评价国家建设项目投资决策的有效性，分析影响投资效 益的因素”。 2 0 0 3 年7 月1 日，审计署发布 ( 2 0 0 3 年至2 0 0 7 年审计工作发展规划也明确提出， 将实行财政、财务收支的真实合法审计与效益审计并重。公共投资项目效益审计将成为 我国今后一段时期内政府审计的重心和未来发展的主流趋势。 但是，从总体来看，目前我国对公共投资项目的审计重点仍然停留在财政、财务收 支的真实、合法性方面，对效益审计无论是认识上还是实践上，都比较肤浅。在目标范 围的确定，计划的制定，以及程序、方法等方面还没有形成一套适合的效益审计评价模 式，基本上还是比照着已经较为成熟的财务审计的思路和方法去做【l l 。如何组织和开展 公共投资项目效益审计，监督和规范政府投资行为，促使完善投资机制，提高财政资金 使用效率，已成为政府审计领域面临的重要课题。 因此，本论文试图建立公共投资项目效益审计的理论框架和科学合理的效益评价体 系，以提高公共投资项目效益审计的科学性，规范审计行为，提高该类业务的审计质量 和水平。 ( 1 ) 对提高公共投资项目效益审计评价工作具有现实意义 本论文的研究内容可为不同的公共投资项目效益审计评价提供参考，为公共投资项 目效益审计评价提供理论依据和方法借鉴，对提高公共投资项目效益审计评价效率和评 价效果具有现实意义。 ( 2 ) 对完善公共投资项目的效益审计评价理论有重要的意义 本论文试图建立公共投资项目效益审计的理论框架和科学合理的效益评价体系，以 提高公共投资项目效益审计的科学性，规范审计行为，提高该类业务的审计质量和水平。 1 1 】吕培俭，罗进新效益审计应当注重宏观效益 j 审计研究，2 0 0 5 年，第l 期。 第一章导论 1 2 相关概念界定：公共投资项目与效益审计 1 2 1 公共投资项目 公共投资项目常常也被称为公共工程项目或政府投资项目。英国国家审计署 ( n a t i o n a la u d i to f f i c e ，n a o ) ( 2 0 0 4 ) 在其研究报告中曾提出公共部门建设项目的概 念，它泛指公共部门的所有过程项目，包括基础设施、独立建筑物和公共开放空间的新 建、整修和维护。我国审计署在1 9 9 1 年5 月召开的最高审计机关亚洲组织第四次国际 研讨会上提出了公共投资的概念。按照该会议的界定，“公共投资”是指政府用于全部 有形设施，特别是基础设施方面的支出。按照我国的财政制度，“有形设施方面的支出” 被称为固定资产投资。因而，我国的公共投资的主要内容是国家对固定资产的投资。 这罩将公共投资项目界定为以政府为投资主体，由财政资金全部承担的服务于社会 或国民经济的公益性建设项目。在这定义中，包含四个要素： 第一是以政府为投资主体。公共投资项目的投资主体是中央政府或地方政府。 第二是运用财政资金。这包括国家财政预算内、外资金和其他财政性资金( 包括国 债资金、国债转贷资金、财政担保的信贷资金等) 。 第三是公益性。公益性是指公共投资项目的收益对象是社会公众，社会中的全体成 员都有权享受这种利益。这样，一方面公共投资项目所提供的产品和服务应该是由全体 公共来享用，另一方面公共投资项目所提供的产品和服务是整个社会发展所必不可少的 条件。因此，公共投资项目的公益性反应的是社会整体的公共利益。 第四是建设项目。建设项目是指运用一定量的资金，经过决策和实施( 包括立项、 设计、施工管理等) 等一系列的程序，在一定约束条件下开展的一次性工程事业。 1 2 2 效益审计 在西方发达国家和地区，“效益审计”这一概念首见于1 9 4 8 年3 月肯特在美国内 部审计师杂志上发表的“经营审计”一文。上世纪7 0 年代以来，效益审计在西方发 达国家不断得到重视与发展，其理论研究也到达较高的水平且取得了一系列成果。在效 益审计的发展里程中，层出现过多种概念和提法，其中较为较为著名的提法有：绩效审 计( p e r f o r m a n c ea u d i t i n g ) 、货币价值审计( v a u l t - f o r m o n e ya u d i t i n g ) 、经营审计 ( o p e r a t i o n a la u d i t i n g ) 和管理审计( m a n a g e m e n ta u d i t i n g ) 。绩效审计通常被定义 为对实体经营的经济性和效率性，及其项目的效果性进行独立的检查和评价。与此相类 似，货币价值审计通常被定义为审计评价被审计组织是否经济地、有效率地和有效果地 4 两北大学硕i ：学位论文 利用资源、运作管理和追求组织目标。经营审计被界定为监察组织的财务和非财务经营 行为，以确定组织利用资源与经营管理的经济性和效率性，以及在实现项目目标和组织 目标上的效果性。最后，管理审计是对组织在管理、功能和业绩方面的运作活动的过程 和结果的经济性、效率性和效果性的评价。尽管学术界对效益审计提出了多种不同的概 念，但是这些概念在本质上是高度一致的。 由于上述概念在本质内容上存在很大程度的交叉，因此也有学者对这些重叠的概念 进行了较为完善的总结。1 9 8 6 年，最高审计机关国际组织( i n t t o s a i ) 在第十二届国家 会议发表的关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总申明中，正式采用了被普 遍认可的效益审计概念，即对公共部门管理资源的经济性( e c o n o m y ) 、效率性 ( e f f i c i e n c y ) 和效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 的评价与监督。至此，学术界也对此形成 了普遍的共识。在这一时期，学术界对效益审计定义的组成要素一经济性、效率性和效 果性，即通常讲的“3 e ”，也形成了较为一致的结论。经济性是一个以最低的成本获取 资源的概念，它被定义为以合理的最低成本获取适当数量和质量的人力和物质资源。效 果性是一个资源利用概念，并且被定义为在投入一定资源的条件下产出最大化，或者使 用最少量的资源实现预定水平的产出。效果性则是一个目标导向而非意义导向的概念， 它被定义为为特定活动或者项目的预定目标的实现程度。 效益审计和财政财务审计、财经法纪审计相比，具有以下特点：a 效益审计自始至 终是以促使提高经济效益为直接目的的审计。b 效益审计是经济效益实现途径开发利用 和实现程度的审计。c 效益审计是面向未来的建设性审计。d 效益审计是宏观与微观相 结合，进行全面系统综合评价的审计。e 效益审计是从技术上经济上寻求提高经济效益 途径的审计，有很强的技术性。 1 3 论文的研究框架和技术路线 1 3 1 研究框架 本论文试图对公共投资项目效益审计评价进行系统研究，其内容由基础性内容、核 心性内容和支持性内容等三部分构成。 ( 1 ) 基础性内容：公共投资项目效益审计的理论框架。本项内容以公共经济学、 公共管理学、政府经济学、规制经济学等理论为基础，界定公共投资项目的概念，分析 公共投资项目的特征、效益的表现形式及其管理责任，在此基础上，揭示公共投资项目 第一章导论 效益审计的本质和目标，确定公共投资项目效益审计评价的系统构成。 ( 2 ) 核心性内容：公共投资项目的效益审计评价指标体系。指标体系是公共投资 项目的效益审计评价体系的核心，因而本论文将其作为核心内容。公共投资项目效益审 计就其内容讲，应当包含技术、财务、工程质量、对社会及环境的影响等多个方面；就 其过程看，分为立项阶段的投资决策审计，工程建设阶段的项目审计，工程竣工阶段的 验收和决算审计以及工程投入运行后的使用情况审计。公共投资项目的效益审计评价指 标体系应当具有系统性和一致性，但是，在不同阶段，对其效益审计的重点应当有所差 异。所以，需要分别四个阶段构造出评价指标体系，使之既有整体的系统性和协调性， 又有阶段的差异性，从而更好的发挥审计的作用。 ( 3 ) 支持性内容：公共投资项目效益审计评价的组织。通过审计对公共投资项目 效益进行科学、合理的评价，必须要对公共投资项目效益进行有效组织，主要包括合理 确定审计主体，选择审计方法，优化审计程序，制定审计标准。 1 3 2 技术路线和研究方法 本论文采用规范研究和实证研究相结合的研究方法。在实证研究方面，首先通过文 献研究，了解发达国家公共投资项目效益审计的理论成果及具体做法；同时，运用系统 分析方法对公共投资项目效益审计评价指标的项目生命周期进行了系统分析，并对系统 评价内容要素进行分析的基础上建立了评价指标体系；再选择典型案例进行研究：最后 结合文献研究结果及案例研究情况，进行总结和分析。在规范研究研究方面，首先根据 公共经济学、公共管理学、政府经济学、规制经济学等理论，建立研究公共投资项目效 益审计评价的理论框架；其次，从社会效益和经济效益相结合的角度研究公共投资项目 效益的衡量指标和标准，进而构造出其评价指标体系；然后再根据审计的特征构建公共 投资项目效益审计评价的组织体系；最后，进行总结并形成结论。 6 两北大学硕l ：学位论文 1 4 文献综述 图1 研究技术路线 从2 0 世纪8 0 年代开始，效益审计已经成为各国政府审计工作的重点，效益审计在 西方发达国家已经实行多年，且在政府审计中居于举足轻重的地位，也积累了丰富的 理论成果和实践经验。 1 4 1 国内研究现状 近年来，国内也有学者对公共投资项目效益审计评价进行研究，其中：邓小红认为 公共投资项目效益审计评价体系包括五个方面：理念体系、标准与指标体系、方式体系、 组织体系、效益评价制度体系，同时还指出，将评价指标分为合规性和效益性两个层次 【i 】。常印怀从管理经营、效果行为两个方面将效益转化为可考核的、具体的、操作性强 的评价指标体系2 1 。李兆华、刘慧娟从经济性、效率性和效果性出发，并从定性和定量 两个方面进行评价研究【3 1 。此外，戚振东，段兴民等人也分别对公共投资项目效益审计 评价指标体系进行了研究。 【1 1 邓小红试论建口规范化转移支付制度中审计的作用及思路 j ，审计研究，2 0 0 2 年，第1 2 期。 2 1 常印怀政府绩效审计评价指标体系的构建途径 j 中国审计，2 0 0 5 年，第2 3 期。 【】李兆华，刘慧娟政府绩效审计的基础理论体系研究 j 中因审计，2 0 0 6 年，第9 期。 7 第一章导论 与此同时，关于公共投资项目效益审计评价指标的研究，近几年也有研究成果出现， 花拥军【1 】等从社会评价的角度将公共投资项目社会评价指标体系分为两个层次，第一个 层次分为：政府投资工程与可持续发展的协调性、政府投资工程对社会经济、自然资源、 生态环境、社会环境和其他因素的影响。第二个层次由上述六个因素集之下的具体的基 层指标构成，并将这些具体指标分为定量与定性两种指标。张竹林以经济性、效率性和 效果性对政府投资工程项目投资效益评价指标进行分类，在每一类下面又设立了一级指 标和相应的二级指标1 2 l 。 1 。4 2 国外研究现状与实践经验 在上世纪7 0 年代，发达国家在研究效益审计方法及技术方面已经取得了很大发 展，制定了相关计量依据，还拟制了效益指标。在加拿大、瑞典、英国和美国等国家 这方面的成绩尤为明显。 从总体上看，英国国家审计署( n a t i o n a la u d i to f f i c e ，n a o ) 、美国国家审计署 ( u n i t e ds t a t e sg e n e r a la c c o u n t a b i l i t yo f f i c e ，g a o ) 和澳大利亚国家审计署 ( a u s t r a l i a nn a t i o n a la u d i to f f i c e ，a n a o ) 的公共投资项目效益审计以评价公共部 门的项目运作的经济性、效率性和效果性为基础，范围覆盖了项目的整个生命周期。 从开始的立项需求分析，到立项后的设计、建设，直至竣工投产，涵盖了公共投资项 目的效益的形成过程和实际结果。 ( 1 ) 针对公共投资项目管理过程的评价 公共投资项目从立项需求到项目工程竣工，这一系列过程是经济资源由货币形态 向实物形态的转化过程，也是从资源投入到实现项目产出的过程，可以被认为是项目 效益的形成过程。n a o 和g a o 都提出了项目管理的要求或者“最佳实践”。n a o 在研究 报告中提出项目采购和建设管理的6 项关键要求，包括：1 承包人的选择应当基于长期 货币价值，而不仅仅是建设成本最低；2 项目设计不应当是一个孤立的过程，而应当被 整合在整个建设过程之中，从而设计团队能为设计的执行承担更多的责任；3 在正式 动工之前，应当制定充分的工程计划；4 。开展可靠的工程管理；5 通过评价工期、成 本和质量满足计划要求的程度来评价建设工程的绩效；6 应当有合理的方式记录承包 人按时按预算完成工程。与n a o 的要求相似，g a o 建立的项目管理最佳实践包括5 个方 【1 】花拥军等公共- t 程礼会评价指标体系分析 j 重庆大学学报，2 0 0 5 年第7 期。 【2 1 张竹林公共工程投资绩效审计评价指标体系构建初探 j 商业会计，2 0 0 6 年，第8 期。 西北大学硕士学位论文 面：全面综合的计划、风险管理的消除、综合的财务管理、受托责任与监督，以及考 虑各类相关者的利益。 效益审计关注的是公共部门对项目立项、采购和工程建设等管理的有效性，从而 评价项目管理的经济性和效率性。评价的关键问题和指标大致涵盖了：项目建设必要 性；项目采购策略；被提议的项目可能的经营成本；合同策略：建设方法和工程的竣 工绩效。 此外，这罩需要特别说明的是，由于公共投资项目建设是一项周期较长、内容复 杂的工作，所以项目工程建设管理的审计通常采用跟踪审计。因此工程建设管理评价 指标也被应用于事中审计评价。 ( 2 ) 针对公共投资项目管理结果的评价 在项目工程竣工之后，项目的计划是否完成，各种目标是否真正实现成为了效益 评价的核心内容。项目竣工阶段的效益包括在计划的时间和成本范围内完成工程，并 以合格的质量满足设计要求。对应的评价指标一般采用成本、工程工期和工程质量。 通过这些指标，可以分析项目的超支( 或节约) 情况、工期计划完成情况，以及项目工 程质量是否达到部门标准，建筑结构和功能是否满足要求，能否实现预定水平的产出 等。审计机关进一步分析寻求背后的成因，从而形成对项目建设管理结果的经济性和 效率性的全面、综合评价。 公共投资项目的最终目标不仅仅是建筑良好的工程，更进一步是要求恰当的过程 能够满足利益相关者的需求，特别是最终使用者的需求。优秀的项目将会在整个运行 期内产生持续的效益，不断满足使用者的需求，对所在地区的环境作出积极贡献，并 带来广泛的社会和环境效益。对于项目管理效果性的评价，即预定效果目标的实现程 度的评价，效益审计主要关注项目投产运行之后的情况。n a o 与g a o 在这一点上的评价 思路也并不完全一致。 n a o 的评价偏重于项目本身确定的效益目标的实现程度，因此其选取的评价指标大 都来自于项目立项之初所确立的评价指标。相对于n a o 的评价思路，g a o 则将评价的范 围扩展到了与政府职能相关的所有社会效益和环境效益，包括了预期的效益和未预期 的效益。g a o 力图从全方位、多角度来考察项目的效益情况。 ( 3 ) 评价指标的新发展 随着研究和实务工作的不断发展，n a o 又从新的角度提出了基于项目设计质量的效 益评价指标体系。这一研究基于项目设计的质量，分析设计质量对项目最终效益的贡 9 第一章导论 献，进而提出了对这些效益进行评价的指标体系。n a o 用价值动因来描述公共投资项目 的价值( 效益) 。这些动因的具体方面以及它们之间相互关系可能因为具体项目的不同 而不同。审计人员需要能够凭借这些项目价值动因被满足的程度，并以此来评价项目 创造的价值。n a o 归结出了6 个价值动因，并提出了相应的评价价值动因满足程度的指 标。这些价值动因包括：最大限度满足业务的需求，即项目设施如何满足业务开展的 要求；确保有效地项目管理和执行；实现预期的财务效益；对所在地区产生积极的影 响；建筑物运营成本、维持成本和环境负面影响最小化和遵守第三方的有关要求。 发达国家的先进实践经验和研究成果，为构造我国公共投资项目的效益审计评价 体系，确立完善的评价模式，提供了宝贵的经验证据与理论借鉴。 1 4 3 文献评述 综合国内外文献情况来看，虽然在公共投资项目效益审计评价研究方面取得了一定 成果，但仍然存在以下缺陷： 第一，对公共投资项目的效益审计评价研究缺乏统一、清晰的分析框架来指导研究 的开展，使得这些研究比较零散，缺乏专门、系统的研究。 第二，在这一问题研究中，缺乏强有力的理论支持，研究问题显得表象、肤浅，高 质量的研究成果较少。尤其在我国，较少见到这一方面的研究成果。 第三，在研究方法上，主要局限于经验研究，缺乏较为规范的实证研究和案例研究。 第四，研究所提出的评价指标多为经济效益指标，系统、完善的社会效益和环境效 益评价指标则较为少见。 1 0 西北大学颂十学位论文 第二章公共投资项目效益审计评价理论研究 2 1 公共投资项目的基本特征 2 。1 。1 公共投资项目存在外部效益，实现政府的公共服务职能 在公共服务职能的框架下，公共投资项目的目标是在以社会公众利益为主要目标的 前提下提供公共物品，其外部效益十分显著，难以直接用货币来衡量，投资主体更难以 直接以货币的形式将其回收。政府通过实施公共投资项目，纠正市场机制在公共物品供 给领域的缺陷，从而满足社会公共需求，提高社会公众福利水平，实现政府的公共服务 职能。 2 1 2 公共投资项目具有非赢利性 公共投资项目所提供的产品是公共物品。公共物品具有“非排他性”和“非竞争性”， 所以使公众在享用公共物品满足需求时，要么无需付出代价，要么付出与公共物品生产 所消耗的资源极不相称的代价。这使得公共投资项目的投资者一政府的直接经济收入一 般不存在或者很少。这些政府投资主要源于公民纳税，基本上属于“取之于民，用之于 民”的性质，也不存在保值增值的问题。公共投资项目的非赢利性，并不是说它不能产 生收入。项目可以收费，在某些时期还可能会有盈余，但这种盈余必须服从于服务公众 的基本宗旨，不能在其所有者或管理者中进行分配。这与私人部门追求利润最大化有本 质性的区别。由于公共投资项目的非盈利性，自身的收益很低，甚至经常无收益。其运 行维护费用也常常需要外部输入。 2 1 3 公共投资项目投资来源的公共性 政府作为公共投资项目的投资主体，利用财政资金完成项目投资。因此，政府必然 要代表国家意志向社会公众行使公共经济资源的筹集权力。这种权利的行使，使得部分 经济资源被筹集到政府手中，就是政府所掌控的财政资金。所以，公共投资项目的投资 是源于公共经济资源。社会公众既是项目成果的需求者，也是项目实施的资金提供者。 2 1 4 公共投资项目建设主体的9 1 音b 委托性 由于社会分工，政府作为公共投资项目的投资主体，一般并不具备实施公共投资项 目所必须的设计、施工及管理能力等。因此，政府必须从其外部的私人部门中采购公共 投资项目所需要的设计和施工等。基于此种情况，政府作为投资主体的地位实质上是“虚 第二章公共投资项目效益审计评价理论研究 置的。政府部门必须委托位于私人部门的建设主体来控制、管理和建设项目【。 2 2 公共投资项目的双层委托代理机构及其代理问题 委托代理关系即一种契约关系，在这种契约下，一个人或更多的人( 即委托人) 聘 用另一个人( 即代理人) 代表他们来履行某些服务，并把若干决策权托付给代理人。由 公共投资项目投资来源的公共性和建设主体的外部委托性特征两项可知，在项目的运作 中，存在着两个层次的委托代理关系。 2 2 1 第一层次委托代理关系及其代理问题 第一层次委托代理是社会公众( 纳税人) 作为委托人和政府部门作为代理人的关系， 即通过“政治契约”进行连接的。在这一层面，社会公众将财产所有权以税赋等形式委 托给政府，由政府行使公共管理职能。此时，政府部门必须高效运用公共资源，不断提 高社会福利水平、承担责任，对社会公共利益负责。 市场经济需要政府，政府可以弥补市场的不足。这不但是国家干预主义的看法，也 是自由主义经济学家的观点。传统上，对于公共部门的研究，通常假设公共部门中的政 治家和官僚追求的是公共利益，而且他们没有个人利益，会尽其所能地提供满足社会公 共需求的公共物品，并自觉履行公共受托经济责任。但政府在弥补市场失灵的过程中， “政府的行政机制本身并非不要成本，实际上，有时它的成本大得惊人”。传统研究的 集体主义假设与现实情况并不相符。因此，现实中不存在政府代替市场、解决市场失灵 的简单规则。政府的内在缺陷和公共物品供给的固有特征，都有可能导致“政府失灵”， 从而无法实现社会福利最大化和资源的最优配置，即第一层次委托代理管理关系中的代 理问题。 公共选择理论认为，私人部门的经济行为和公共部门的政治行为是相互作用的，公 共部门中的人也是“经济人，经济学原理同样适用于政治领域。“经济人 假设认为， 人们总是尽可能地利用自己的切资源去获取自身效用的最大化。政府官员追逐私人利 益的官僚主义行为，虽然明显地不符合公众利益，但对他们本人来说却合乎理性经济人 的理性选择。所以，官僚主义产生和存在的重要原因，就在于官僚主义行为通常是给官 僚主义者本人带来自身利益的种最佳方式。 政府官员的官僚主义行为假设，揭示出政府和社会公众目标函数的不致。政府官 lj 1 公共投资项目的建没1 孚在“业主代理市场模式”和“代建制”等多种管理模式。不同模式下的“建设主体”的组 织、性质、作用、出现的形式町能并不完全一敛，但是这些差异并小影响本文的讨论。 两北人学硕i ：学位论文 员所追求效用最大化的形式具体可以有：薪金、津贴、权力、社会地位、社会生活中的 “自由度”、成就感等。这些目标在现实过程中并不一定与公共利益相一致。政府是官 员组成的，政府官员的个人利益内化在政府利益之中，从而政府成为官员实现个人利益 最大化的工具。根据公共选择学派的研究，政府的行为目标不是实现社会福利最大化， 而是实现预算最大化。这种以“外部 服务一社会福利最大化为借口，实际为“内部 自己服务的现象称为“内部性”。这一系列的政府内在缺陷，必然造成“形象工程”、“政 绩工程 等低效率的公共投资项目。 另一方面，政府部门对公共物品的垄断供给也导致公共投资项目的低效率，即“x 非效率”。由于缺乏优胜劣汰的市场竞争机制，政府提供公共物品并未面临直接竞争， 因而缺乏提高效率的激励。“外部压力感”的缺失使得政府官员理性地放弃了对低成本 和高效益的追求。即使公共投资项目低效率运作，仍能在政治市场中持续生存下去。这 从客观上纵容了公共投资项目的不经济性、决策失误等现象。同时，由于在成功的收益 和失败的后果之间不存在显著差异，政府官员则倾向于避免实施高风险、高潜在收益的 公共投资项目。他们既不愿意冒风险，也不愿意创新，不愿意尝试，结果也使得实际效 益低于社会需求水平。 因此，在这种信息不对称的条件下，政府与社会公众之间信息的不完全、不对称使 得对政府部门的监督徒有虚名。这样，委托人完全可能被代理人所操纵。后者有可能制 定并实施某些有利于自身利益而损害公共利益的公共投资项目，从而导致公共物品供给 的低效率。 2 2 2 第二层次委托代理关系及其代理问题 第二层次委托代理是政府部门作为委托人，公共投资项目的建设主体作为代理人的 关系，即通过“市场契约”进行连接。政府部门在公共投资项目委托代理关系中，既是 第一层次的代理人也是第二层次的委托人。因此，政府部门在行使投资决策权之后，项 目管理控制权便传递到私人部门中的建设主体，从而使外部的建设主体成为最终代理 人，由其负责项目实际建设的全过程管理，并最终向政府交付建设产品。由此可见，项 目建设主体必然承担企业受托经济责任，即次要受托经济责任。其只需要对政府部门的 受托事项负责，而不涉及社会公共利益，更无需对社会利益承担责任。 在这种委托代理关系下，建设主体作为财政资金使用单位，全权负责整个项目建设， 掌握着项目主要参与单位的选择权以及主要合同条件的决策权等权利，是项目管理和组 第- 二章公共投资项h 效益审计评价理论研究 织的实际实施者。因此，这种代理方式下也存在着难以克服的弊端。代理问题的结果就 是公共投资项目质量低、投资失控、项目建设主体的各种行为不规范等现象。 2 3 双层受托经济责任与公共投资项目效益审计 从上一节的分析可以看出，无论是政府部门还是私人部门中的建设主体，无一例外 的都是追求自身效用最大化的理性经济人。有充分的理由相信，代理人不会总是以委托 人的最大利益而行动。在信息不对称和契约不完全条件下，委托人和代理人目标函数的 不一致必然导致代理人的隐蔽信息和隐蔽行动所产生的道德风险。因此，受托经济责任 的框架下，有必要进行一种制度安排，以确保受托经济责任的有效履行。 2 3 1 制度安排 受托经济责任的存在，为公共投资项目效益审计提供了广泛的社会需求。作为一种 近乎普遍的真理，凡是存在审计的地方，必然存在一种受托经济责任关系，受托经济责 任关系是审计存在的重要条件。审计是一种确保受托经济责任有效履行的社会控制机 制。审计是植根于受托经济责任关系的一个过程。按照制度经济学的原理，审计可以看 做是为了减少信息不对称而设置的监督( 控制) 制度，其目的在于降低代理成本。从本 质上讲，审计制度是一种独立经济控制。由此可见，公共投资项目效益审计便是一种加 强公共投资项目运作中受托经济责任的合理可行且必要的制度安排。其评价内容必然也 与受托经济责任的内容相一致。 2 3 2 内在需求 在公共投资项目的双层委托代理结构中，社会公众作为最终委托人