（公共管理专业论文）我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究.pdf

上海交通大学mpa学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究 i 我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究 摘 要 预算管理是财政管理的核心，地方预算管理是国家预算管理的重要组 成部分，是地方财政管理的中心环节，也是当前财政改革的重点领域。自 1998 年李岚清同志在全国财政工作会议上首次提出要逐步建立公共财政基 本框架的目标以来，为了更好地完善公共财政框架体系，提高财政预算管 理水平，中央及部分地方财政部门，从具体的预算编制方法到预算管理模 式，从预算决策机制到预算的执行与监督，都进行了一些有益的探索和尝 试。近年来，各级政府的预算管理水平有了较大提高，但仍然存在着一些 薄弱环节和不足之处。地方政府是基层预算管理单位，其水平直接决定了 整个政府预算管理的成效，加强地方政府预算管理的研究具有重要的理论 价值和现实意义。 论文根据我国地方及地方财政预算改革的实践，考察我国地方政府财 政预算管理的现状，分析我国地方财政预算管理中存在的主要问题及其成 因，并在借鉴发达国预算管理经验的基础上，提出了完善和改进我国地方 政府财政预算管理的对策建议。论文共分六章。 第一章介绍财政预算管理的定义及特点，在综合财政预算管理国内外 研究现状的基础上，说明论文的研究意义、研究思路和研究方法。 第二章首先阐述了我国以及上海市、区两级财政分级管理的概况，其 次，具体考察我国地方财政预算管理的现状，并且介绍了徐汇区政府加强 财政预算管理的经验。 第三章结合地方及地方财政预算改革的实践，分析地方财政预算管理 存在的主要问题及其成因。主要包括预算编制时间存在的制度缺陷、预算 决策和分配机制不完善、预算编制与执行中的监督弱化、预算绩效评价机 上海交通大学mpa学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究 ii 制不健全等。 第四章借鉴先进国家预算管理的经验，从预算编制和审议时间、预算 机构职能和决策程序、预算监督和公开机制、预算绩效的评价机制等方面， 提出国外做法与我国地方财政预算管理的区别及可借鉴之处。 第五章首先根据我国财政改革的目标，提出完善我国公共财政下公共 预算制度的思路，包括公共预算编制制度、审批制度、执行与监督制度， 以及预算绩效评价体系。其次，在借鉴先进国家预算管理经验的基础上， 提出完善和改进地方财政预算管理的具体对策，主要包括：建立健全预算 编制制度、完善预算编审组织系统、健全预算监督和公开制度、推行预算 绩效评价机制等等。 第六章是结束语，对论文总体情况进行回顾，指出进一步研究的展望。 关键字：地方政府，公共财政，预算管理 上海交通大学mpa学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究 iii research on status and improvement measures of finance budget management of china local government abstract budget management is the core of financial management; local budget management is an important part of national budget management, a center part of district financial management, and also the emphasis of current financial management reform. ever since that li lanqing raised the target to establish the public financial management structure on the national financial management meeting, all financial departments from central to local government have done many meaningful researches and experiments to improve public financial structure, implementation and auditing. in recent years, all levels of budget management have made big progress, however, some fields still have place to be improved. local government is the base department of budgeting management, its decision the effect of all government budgeting management. its meaningful and has important theories value to strengthen the local government budgeting management. according to the practice of district financial budget reform, this article has reviewed the situation of our national local government financial budget management, point out the main problems and cause of formation in the current system. then compared with the budgeting management experiences of developed countries, raised the ideas on how to improve our current government financial budgeting management as a summary. totally, therere 6 chapters in this article. 上海交通大学mpa学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究 iv first chapter, the definition and characteristics of the financial budgeting management is given. based on the clarification of domestic and foreign budgeting management, the research objective, methodology of this article is also given. second chapter, firstly, a summary of shanghai city and district level financial budgeting management situation is given. then, concretely reviewed the situation of district financial budgeting management in our country, and also based on xuhui district for example, introduced the basic and financial budgeting management experience of xuhui district. third chapter, combined with the practice of district financial budgeting management reform, clarified and analyzed the current problems in district budgeting management. these problems mainly included the budget decision problems, such as budget system disfigurement, budget decision and allocation incomplete, budget execution intendance, budget evaluation ineffective etc. the fourth chapter, based on the experience of budgeting management in developed countries. the situation in our country was compared with these countries, including a standard budget decision system, standard budget allocation system, standard budget management system, and an effective budget evaluation system. etc, and also analyzed the differences between them. the fifth chapter, first, according to the objective of financial reform in our country, has pointed out the ideas on how to establish the public budget system, including public budget making system, budget decision system, budget execution and intendance system, and budget evaluation system. second, referenced with the budgeting management experience in the developed countries, raised the suggestions how to complete and improve district financial budgeting management, mainly including establish budget making system, consummate budgeting decision system, complete budget intendance and 上海交通大学mpa学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究 v opening system, push budget evaluation system etc. the sixth chapter is the ending. summarize the article, point the direction for improvement. key words: local government, public financial, budget management 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：蔡 文 燕 日期： 年 月 日 i 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：蔡 文 燕 指导教师签名：郭 俊 华 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 1 第一章 绪 论 第一节 选题背景与研究意义 一、公共财政与预算管理的定义 公共财政是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为， 它是国家财政的一种具体 存在形态，是与市场经济相适应的财政类型。其本质是在市场经济条件下，主要为满足 社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式:即国家以社会和经济管 理者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出,为社会提供公 共产品和公共服务,以实现经济社会的协调发展。1 政府预算作为财政的一个重要政策工具,担负着资源配置、收入分配、宏观调控的 功能。 它以政府财政收支计划的形式存在,成为公共财政的基本存在形式,成为构建中国 公共财政框架的基础性载体。 政府预算管理是由一整套彼此关联、 相互制约的管理制度所组成的非市场资源配置 机制，对政府财政收支活动进行有计划管理的过程。它是公共财政管理的重要分支，也 是政府职能付诸实施的财力保证。 政府预算程序的完善能使政府预算真正担负起资源配 置、收入分配、宏观调控的功能。当前,我国正在进行政府预算的改革,它将对我国的经 济、政治制度产生深远的影响。 二、选题背景 近年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府的职能、活动范围发 生了重大变化，财政的职能也应相应进行调整。如何合理调整财政的职能，充分发挥其 在提供公共服务、 调节收入分配、促进经济稳定增长方面的积极作用，如何建立起适 1 刚成军、黄燕飞.改革路径:建立阳光下的公共财政j.中国总会计师，2007， （3） ：26-27. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 2 应社会主义市场经济要求的有中国特色的公共财框架，切实做到依法行政、依法理财， 成为摆在我们面前和重大课题。 1994 年的分税制财政体制改革， 从收入方面初步理顺了 中央与地方间的分配关系。 但是， 在财政支出管理方面， 旧体制所造成的预算不够统一、 规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出。地方财政作为财政体制改革 的基层实施者，面临着具同样甚至是更为具体的问题。本文选题正是基于此背景。 三、研究意义 在整个政府公共治理结构中，政府预算管理构成了现代公共管理的核心与关键。没 有良好的预算管理，就不可能有良好的公共管理；没有雄厚财力的支持，公共管理也将 难以为继。近年来，东西方各国的公共管理改革，都将预算管理改革作为重点之一，因 为预算管理改革是构建公共财政框架的一个关键环节。1只有进一步完善财政预算管理 的制度和机制，通过科学、规范、透明的预算决策、 执行和监督程序，促进财政受托 责任，提高财政透明度，增强公众的参与，才能真正发挥预算管理在财政管理中的重要 作用，切实推动公共财政的稳健运行，为经济发展打下坚实的基础。 从我国的情况来看，构建公共财政框架的目标提出以来，为了更好地完善公共财政 框架体系，提高财政预算管理水平，中央及部分地方各级财政部门，从改革现行的财政 预算制度入手，以部门预算改革为切入点，多项改革措施配套推行，从具体的预算编制 方法到预算管理模式， 从预算决策机制到执行与监督， 都进行了一些有益的探索和尝试。 各级政府的预算管理水平有了较大提高，但同时仍存在着一些薄弱环节和不足之处。本 文从目前我国地方财政预算管理中存在的实际问题出发，借助财政学、公共管理学等一 些基础理论分析，探索促进财政受托责任，提高财政透明度，增强公众的参与，有力地 推动地方财政预算管理体系的完善和改进。 1高培勇.中国地方预算改革典型模式的比较与评价 r. 公共预算国际研讨会，北京，2007 年. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 3 第二节 国内外研究现状和理论依据 一、国外研究现状 当代西方政府预算管理理论是在 19 世纪到 20 世纪 30 年代初的自由市场经济时期 预算管理理论，以及从 20 世纪 30 年代到 60 年代初的政府预算的经济功能理论的基础 上发展和完善而来的。1 20 世纪 70、80 年代以来,在政治、经济、文化背景条件的变迁中,揭开了当代世界 各国公共管理改革的序幕。政府公共管理作为一个科际整合的研究领域,它从政治学、 经济学、社会学、心理学、管理学等学科借鉴了许多理论与方法。政府预算管理作为东 西方各国公共管理改革的重点问题之一,自然也体现了这一多学科整合的发展趋势。 政治学研究观点中最著名的当属威尔德夫斯基(aaronwildavsky)于 1984 年出版的 预算程序的政治学(the politics of budgetary process)一书中所提出的从政治 的角度解释政府预算的演进过程及其结果,认为政府预算管理研究只是政府政策比较分 析的一部分,预算过程的模型应考虑以下因素:组织内的妥协、 主要利益相关角色的权力 分配、政治策略,以及获得预算资金的预期等。克库宾斯则将政府预算视同为一种契约, 政府官员在民众同意的条件下运用资金,向出资者(公民及其代表)提供公共产品与服务, 由此在预算管理中引入了“委托-代理”分析范式。由于委托人与代理人之间存在信息 不对称、逆向选择和道德风险等客观问题,需要立法机构在授权行政部门编制预算时需 要设计适当的机制,以避免“代理人问题”的产生。 管理学的研究观点主张,影响组织行为惟一的、最有效的工具就是预算。美国学者 史蒂文科恩与威廉埃米克则认为,对于公共管理者而言,预算是一把双刃之剑,既是 一个控制手段又是一个被控制的手段。每一个预算程序要求公共管理者完成 3 个任务: 一是从组织工作单位的环境中获得资源;二是在组织的从属单位中分配这些资源;三是 1 马蔡琛.政府预算管理理论研究及其新进展j. 社会科学,2004（5） ：19-20. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 4 跟踪消费以确保资源分配获得关注。 这种以管理学的视角来考察政府预算问题的研究范 式,很可能成为今后财政学与政府预算管理研究的发展方向。 经济学对政府预算问题的研究,主要是利用福利经济学的理论,分析政府预算问题。 规范的方法可以上溯到 18 世纪亚当斯密所确定的租税与政府支出的原则。而实证的 方法,则是通过运用经济计量方法,来解答“如何实现社会福利最大化”的问题。 法学对政府预算管理,主要从社会公众通过立法机构规范政府预算行为的角度出发, 循着政府行为法治化的线索,考察法律对政府预算管理各利益相关主体间权利与义务关 系的调节与规范。 代表性的有,洛克对公共法律与社会公众之间关系的分析,孟德斯鸠对 法律的人类理性的思考,以及法国重农学派代表人物魁奈对于“结成社会的人明显的最 有利的秩序”的强调。 国外对于地方预算管理制度的研究,比较成熟的多是在实行联邦制的大国(如美 国)， 其地方预算管理制度受具体国情的影响,在职能与体制特点等方面都不可能与我国 相同。 其他单一制的小国,其财政收支构架与我国省级财政的情况基本相似,其加强地方 预算管理制度的基本思路也有可供我们借鉴之处。 二、国内研究现状 20 世纪 90 年代末期以来，国内学者对公共预算管理模式的研究日益深入，逐渐形 成了具有中国特色的多种公共预算研究视角， 其中某些研究方法在一定程度上弥补了国 内财政学研究的空白，构建了一些颇有新意的研究思路。大体上有以下几种： （一）按照公共预算编制、执行、与决算的管理流程展开分析。这种研究思路更贴 近于现实预算管理过程， 所提出的某些政策建议也更具有针对性。 其中的代表性成果有： 中南财经大学王金秀的公共预算机制论 。1（王金秀，1999） （二）以公共预算收入和支出为线索展开分析。这种分析思路是借鉴传统财政管理 的“收、支、平、管”的分的框架，分别从收支两方面入手展开分析研究的。其中代表 性成果有：中南财经大学黄明的公共预算行为效率 。 （黄明，2001） （三）按照公共预算管理涉及的利益相关方展开分析。这种分析框架开创性地将公 1 高培勇.中国地方预算改革典型模式的比较与评价r. 公共预算国际研讨会，北京，2007 年. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 5 司理论中契约理论和利益相关者理论应用于政府公共部门的研究之中， 大量应用了公共 选择理论、新制度经济学和博弈论等现代经济学的主流分析工具，以政府预算部门作为 核心关系方， 分别考察政府预算部门与资金使用单位、 立法监督机构三者间的相互关系， 进而展开对现代公共预算的具体研究与考察， 从而开创了一种全新的公共预算管理问题 的分析框架。其中代表性成果是：中国人民大学马蔡琛的公共预算管理研究一种 利益相关方视角的考察 （李萍，2004） 三、本研究的基础理论 本 研 究 涉 及 到 公 共 行 政 学 (public administration), 公 共 管 理 学 (public management)以及政治学、管理学等一些基础理论，特别借鉴了政府预算管理理论、委 托代理理论、 “费用论” 、 “报酬论” 、以及绩效预算理论等。 （一）政府预算管理理论（一）政府预算管理理论 19世纪初期到20世纪30年代的西方世界,经济自由理论居于主导地位,推行的是以 古典经济学为指导思想的自由市场经济,主张国家不过多地干预经济生活。弗里得利 克克莱文兰德在其代表作美国预算观念的进化(evolution of the budget idea in the united states)一书中,系统阐述了现代政府预算的基本原则。从理论沿革的角度 来看,当代西方政府预算管理理论是在 19 世纪到 20 世纪 30 年代初的自由市场经济时期 预算管理理论,以及从 20 世纪 30 年代到 60 年代初的政府预算的经济功能理论的基础上 发展和完善而来的。20 世纪 30 年代以来,政府预算管理研究的中心发生了转移,政府预 算从单纯的控制收支的工具,成为政府对宏观运行施加影响的手段,政府预算的经济功 能得到了充分重视。 一方面, 就研究对象而言, 该领域的研究从早期消极的税收收入控 制, 逐步转向支出管理控制, 更加注重政府预算调节宏观经济运行的经济杠杆作用。 政 府预算逐渐由经济工具转变为调节经济、约束政府的重要手段。同时, 由于西方各国政 府预算管理的背景框架相对稳定, 对预算管理基本运行机制的研究相对较少, 更多的 是研究某一个预算管理中的具体问题。 另一方面, 就学科跨度而言, 政府预算管理已超 出了传统财政经济学的范畴, 呈现出与其他学科, 如公共管理学、政治学、行政学等交 叉渗透的整合趋势, 许多管理学和经济学中的新思想, 在政府预算管理中得到了广泛 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 6 应用。 （二）委托代理理论 （二）委托代理理论 委托代理论认为，随着人类社会的发展，人类拥有的财产规模不断膨胀，致使财产 所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源。 由此必然导致财产所有权和财产经营 管理权的分离， 使所有者和经营者的关系成为委托代理关系。 1 委托代理理论有助于 解释政府与私人部门的责任关系，进一步运用于分析政府的职责(公共支出的范围)。政 府部门承担着提供社会公众所需求的公共产品的责任， 如基础教育、 基本卫生医疗保健、 社会保障等，而这种公民和政府之间的需求与供给关系，又体现出他们之间的委托代理 关系:即公民以缴税的形式将自己的一部分财产交由国家，委托政府提供那些自己无力 提供的公共产品.通过有效的资源配置来弥补市场自身存在的不足，政府实际上就是国 家或社会的代理机构，承担着一种公众受托的责任(accountability )，提供公众所需 要的公共产品这种从公众手中获得资源并基于公众的利益使用这种公共资源的代理行 为。人们所缴纳的税费实际上构成一种代理成本，这种财政代价是要通过政府预算这个 基本财政工具从政府那里得到补偿的。 但是，政府预算所体现出来的是一种具有特殊性的委托代理关系，即是一种多层次 的委托代理关系，因为政府预算契约是通过层层的预算组织体系来实现的，因此构成了 多层次、多种类的委托代理关系，主要表现为：作为最初委托人的社会公众对人民代表 大会进行委托；人民代表大会将公共事务的管理权限包括政府预算权力委托给政府；各 级政府又将理财职能委托给财政部门负责组织财政收入和合理安排各项政府财政 支出;各财政部门根据事权和财权相对等的原则，管理本级政府其他职能部门及其所属 单位的预算安排和预算执行，形成财政部门对其他职能部门的委托代理关系。由此形成 了社会公众对人代会、人代会对政府、政府对财政部门、财政部门对其他职能部门的多 级委托代理关系。 （三） “费用论”和“报酬论” （三） “费用论”和“报酬论” 公共经济学对政府预算问题的分析大体包括“费用论”和“报酬论”两种观点，二 者对于预算在政府管理中的作用以及相应的预算政策存在不同的认识(马国贤，2001)。 1 王金秀.国家预算委托代理关系的理论分析j. 财政研究，2002, (1)：57-59. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 7 持“费用论”观点的学者认为，政府预算是实现公共服务的一种成本或投入，即公 共服务费用。 “费用论”强调的是预算的投入和保证作用，因此也称之为“投入预算” 。 持“报酬论”观点的学者认为，税收是政府的价格，政府预算是购买各项具体公共 物品和服务的价格。政府预算资金的配给依据，应该是机构提供的效用，而不是机构的 人员和规模。 两相比较，在政府治理层面上， “费用论”强调的是机构如果没有相应的财政监督， 就会浪费资源，预算部门必须参与其过程管理。而按照“报酬论”的观点，过程管理应 该由支出机构自己负责，预算部门管理的重点不是过程而应是结果，即重点是支出机构 的绩效考评。 “费用论”是相对传统的政府预算理念，而“报酬论”则是随着福利经济 学而产生的新的预算观念，与之相应，在政府预算编制的指导思想、方法论等方面，都 产生了一系列重要的变革。目前世界上越来越多的政府都在逐渐接受这一理念，并用以 指导其政府预算改革。 （四）绩效预算理论 （四）绩效预算理论 绩效预算是经济合作与发展组织(oecd)成员国家在新公共管理的理念和民主化背 景之下，所采用的一种追求效率的预算管理方式。它要求预算过程充分利用关于政府活 动产出与成果的数量化信息，把财政资金分配和政府部门的绩效更紧密地结合起来，是 一种与注重投入相区别的注重产出的预算。新绩效预算是一种“使命驱动(mission driven)、结果定位(resultsoriented)的预算” ，它虽然和绩效预算区别于传统预算的 共同特征在于都注重产出，但是它所注重的产出是某种公众所预期的社会结果 (outcome)，而不是仅仅从数量上所衡量的产出(output)。1 第三节 研究思路及研究方法 一、研究思路 本文首先从财政预算管理的定义出发，参考国内外地方财政预算管理的研究成果， 1 牛美丽. 美国公共预算改革在实践中追求预算理性.j.武汉大学学报(社会科学版) 2003, 1. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 8 提出本文的研究思路、研究方法。其次，结合地方政府财政预算改革实践，具体考察我 国地方财政预算管理现状， 分析了当前我国地方财政预算管理中存在的主要问题及其成 因。然后，在借助财政学、公共管理学等一些基础理论的基础上，借鉴发达国家成功经 验，提出完善和改进地方财政预算管理的对策和建议。 二、研究方法 本文从借助财政学、公共管理学等学科中的相关理论和方法展开分析，从我国目前 地方财政预算管理现状和存在的实际问题出发， 探索在公共治理理念下如何推动地方财 政预算管理改革，以促进财政受托责任，提高财政透明度，增强公众的参与，从而推动 财政预算管理体系的完善和改进。 本文坚持理论与实践相结合的原则， 采用了文献归纳、 比较分析、个案研究等研究方法，注重国际、国内比较，强调理论在实践中的具体运用。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 9 第二章 我国财政分级管理体制及地方财政预算管理的现状 第一节 财政分级管理体制概述 一、财政体制与分级财政的概念 财政体制在本质上包括事权、财权和财力三个要素。事权是一级政府应承担的职责 和任务；财权是一级政府筹集财政收入的权利，包括税和费权，它们可以形成一级政府 财政的自筹财力；财力是一级政府可支配的财政收入，包括自筹财力和上级转移支付形 成的财力。在上述三要素中，事权、财权的划分，事权、财权与财力的组合、匹配等， 构成了财政体制的重要内容。1 从国际上看，无论是单一制国家，还是联邦制国家，都设置多级政府。因此，世界 各国的财政制度中有一个共同的原则，这就是设立分级财政。所谓分级财政，是指一个 国家根据本国政府机构划分的若干政权层次，按照宪法规定的隶属原则和分权原则，实 行若干级的财政管理体制。2 其基本特征是，各级政权各有其相对独立的财政税收制 度和法律，各自编制、审批和执行本级预算。应该说，实行分级财政和分级管理是与市 场经济的运行规律相吻合的。财政是提供公共产品的部门，公共产品分为全国性公共产 品和区域性公共产品两大类。研究表明，极度的中央集权和极度的地方分权，都不能带 来社会福利的最大化。只有设立分级财政，实行“一级政府、一级事权、一级财政、一 级预算”的制度，才能有助于促使各级政府有效地行使其职责，分别提供不同层次的公 共产品和服务。尤其是在分级财政条件下，地方政府能够把外溢性问题控制在尽可能小 的范围内，从而有利于区域性公共产品的有效供给。因此，国际上处理上下级财政关系 的一般做法是，在合理划分各级政府事权的基础上，实行分级管理的预算体制。 1 黄海鹰.中央和地方事权与财权的法律划分 j. 东北财经大学学报, 2006 (4): 23-24. 2 财政部预算编制课题研究组.关于预算编制模式及运行机制的研究j. 经济研究参考, 2000(7): 18. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 10 二、上海市财政分级管理概况 1994 年中央对各省市实行分税制改革的同时， 上海也颁布实施了 关于市与区县实 行分税制财政管理体制的决定 ，划分税种，确定收入，对区县实行分税制的财政体制。 基本确立了市与区县两级财政分配体制。1 从 2004 年起，上海已开始推进地方的新一轮财税体制改革这场旨在廓清上海 市级财政与各区县财政权责的改革，以探索建立“税收属地征管、地方税收分享”的市 与区县财税体制。为进一步增强区级政府财力，保障公共服务投入夯实了基础。 在实行两级政府三级管理的行政管理体制下， 上海市的全部财政资源， 以直接拥有、 控制和分配为分类依据，可划分为市政府财政与区、县政府财政和乡政府财政。“市级 财政”在概念上也就出现了狭义和广义之分。狭义的市级财政，应是指市政府财政直接 拥有、控制和分配的财力资源；广义的市级财政，应是指上海市各级政府财政所拥有、 控制和分配的财力资源之和，这是一个相对于中央财政的地域范围财政的概念。 “区级 财政”则指各级区、县政府财政直接拥有、控制和分配的财力资源。本文研究所涉及的 徐汇区即属“区级财政”范畴。 第二节 我国预算管理体制的发展过程 我国的财政预算管理制度随着政治体制、 经济体制和人们对财政预算制度认识的深 化不断改革与发展，大致可分四个阶段： 一、预算管理制度的产生阶段(1949 年1951 年) 新中国的国家预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。1949 年 12 月在中央人 民政府第四次会议上,通过了关于 1950 年财政收支概算编制的报告,这标志着新中 国国家预算的诞生。 1胡怡建.上海财政运行实证研究m. 上海：上海财经大学出版社,2006 年,196-197. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 11 二、预算管理制度相对稳定阶段(1951 年1992 年) 建国后相当长的一段历史时期内，财政体制大体经历了统收统支、总额分成、分级 包干等多个历史阶段。其间地方预算管理制度则保持总体相对稳定，其特点表现为：在 预算形式上采用单一预算,预算编制总体上贯彻国民经济综合平衡原则,长期沿用基数 法编制预算,预算编制程序上采用自下而上和自上而下、上下结合、逐级汇总的方法,预 算管理总体上比较粗放,预算编制透明度不高。 所以产生这种现象,主要是由于中央与地 方利益分配关系长期处于不断变化中,中央与地方政府的注意力主要集中在彼此利益分 割的多重博弈上,缺乏通过优化预算管理内部制度约束、降低交易成本、提高资金使用 效益的激励机制,从而导致地方预算管理改革与发展长期滞后。 三、预算管理改革的初始阶段(1992 年1998 年) 以 1992 年开始实施的国家预算管理条例 （以下简称条例 ）为标志,我国的预 算管理改革与发展进入初始阶段。 条例规定,我国国家预算采用复式预算编制方法, 分为经常性预算和建设性预算,从 1992 年起,中央预算按复式预算形式编制。 从 1995 年 起,地方预算也开始按复式预算编制。在这段时期内, 安徽、河南、湖北、云南、深圳 等部分省、市地方政府结合自身的财政预算现状,借鉴国外经验,突破了传统的采用“基 数法”编制预算的框架,实行了零基预算改革。 四、预算管理改革的创新阶段(1999现在) 90 年代末至今，这一阶段是公共预算管理的全面改革阶段。以 1999 年初河北省正 式启动“预算管理改革方案”和同年 9 月财政部提出改变预算编制办法试编部门预算为 标志,我国的预算管理改革与发展,进入了以地方预算管理制度创新与权力中心主导并 存的创新阶段。 1 与此同时,天津、陕西、安徽等省市也相继根据本地区的情况,进行了 预算管理制度改革的创新，如天津市实行了标准周期预算管理制度;陕西省在全国率先 实行国库集中支付制度;安徽省在全省实施了综合财政预算。期间，主要的一些阶段性 1朱芳芳.完善我国地方公共预算管理的几点建议 j. 涉外税务,2004(5)：19-21. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 12 成果还包括： （一）2005 年，财政部研究制定了中央部门预算绩效考评管理办法（试行） ，稳 步推进部门预算绩效评价工作的开展。随后，各级地方财政部门纷纷结合地方特点和实 际情况，逐步开展绩效考评试点工作，形成了“讲绩效、重绩效”的社会氛围。 （二）2006 年，财政部新政府收支分类改革方案开始试点，2007 年中央和部 分地方财政顺利完成了以新的政府收支分类编制 2007 年部门预算，为进一步清晰反应 政府预算收支情况，提高人大和公众监督力度打下了基础。 （三）2007 年，各级财政健全财政国库管理和政府采购体系，切实提高财政资金使 用的安全性和效益性。 第三节 加强地方财政预算管理的主要措施 地方财政预算管理是国家预算管理的重要组成部分，是地方财政管理的中心环节， 也是当前财政改革的重点领域。预算体制的发展过程也表明，中国当前的预算管理制度 改革，呈现出中央政府主导和地方政府自发创新并存的特点。1 为逐步建立起适应市 场经济要求的预算管理体制，改进预算编制方法，强化预算管理职能，近年来我国大部 分省区结合实际情况，借鉴国际经验，在实行部门预算改革，细化预算编制，加强预算 管理方面进行了多种形式的探索。例如，天津市实行了标准周期预算制度，安徽省实行 了综合财政预算，陕西省探索了国库集中支付制度，各地广泛推行了政府采购制度等。 2 一、改革预算编制形式，编制部门预算 河北等省改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托，构建 出一个新的部门预算编制模式。其要点是将各类不同性质的财政性资金，包括单位自有 1高培勇.中国地方预算改革典型模式的比较与评价r. 公共预算国际研讨会，北京，2007 年. 2财政部预算司.中央部门预算编制指南（2008 年）m. 北京：中国财政经济出版社 2007. 173-175. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 13 收入、预算内拨款、预算外资金等，统一编制到具体部门；取消中间环节，财政直接将 预算批复到一级预算单位。同时，财政部门通过调整内部机构设置，将预算编制、执行、 监督相对分离，建立起适应部门预算新要求的组织机构，强化了预算管理各环节的相互 制衡。 河南省为解决预算执行中二次分配随意性大、项目下达晚等问题，在细化单位公用 经费预算定额的基础上，将人员经费、公用经费分类（款）核定到部门所属二级预算单 位。 事业发展和建设性专项支出除预留一定比例的不可预见支出外， 用于省本级支出的， 核定到具体项目和用款单位；补助市县支出的，核定到具体项目和市县。然后，将部门 各类不同性质的资金集中汇编成部门收支预算。 二、改变预算编制内容，实行综合预算 部门预算改革一个很重要的内容就是推行综合预算。 实行综合预算比 “收支两条线” 大为前进了一步。现在由于预算单位收入渠道的多元化，有的单位创收和预算外收入数 额很大，有的单位没有或很少，客观上形成单位之间预算内分配相对均衡而预算外财力 很不平衡的状况。鉴于此，许多地方将预算内、预算外资金统筹安排，实行综合财政预 算制度。安徽省 1999 年起在全省范围内全面实施综合财政预算，统一编制、统一管理、 统筹安排各单位预算内、外资金和其他收支。主要做法是部门和单位组织的各项收入及 各项支出均纳入综合财政预算编制的范畴，预算内、外综合平衡，不列赤字；预算外及 其他资金安排顺序为“吃饭” 、 “看病” 、 “事业发展” 。汇总编制的综合财政预算报经省 政府审定后，报同级人代会审议。最后，财政部门将经过批准的综合预算统一批复至各 部门。 三、完善预算编制程序，实行标准周期预算 传统的预算编制周期一般是 3-4 个月， 财政部门来不及全面详细地对预算进行全过 程的审核和调整，使预算编制过粗，影响预算编制的科学性。天津市在预算编制程序中 引入了标准周期预算制度，将每一个预算周期确定为 30 个月，并从时间上划分为三个 阶段，即预算编制阶段、预算执行与调整阶段、决算阶段。预算编制阶段，从每一个预 上海交通大学 mpa 学位论文 我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究 14 算年度前一年的年初开始至年末结束，期限为 12 个月，主要任务是对上年预算执行情 况进行分析和绩效评价，结合本年度预算执行情况，着手编制下一年度预算。预算执行 与调整阶段亦为 12 个月，贯穿预算年度的始终，主要是组织执行本年度预算，分析执 行情况， 办理预算调整与变更手续。 决算阶段从每个预算年度结束后的下一年年初开始， 期限为 6 个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批。实行标准周期制度， 使预算的编制时间从传统的 3-4 个月，延长至 12 个月，为细化预算编制，提高预算编 制的科学合理性提供了较为充足的时间。 四、提高资金效益，开展绩效评价 1951 年，美国联邦政府预算局在编制预算时，第一次采用了“绩效”概念，并对绩 效预算界定为： “绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现 这些目标而拟定的计划需要花费多少钱， 以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计 划的过程中取得的成绩和完成工作的情况” 。十六届三中全会明确提出“建立预算绩效 评价体系” ，标志着绩效预算制度化，始于 1999 年的新一轮中国公共预算改革,近年来 取得了相当的进展；现在部分地方政府在此方面也作了一定地探索与实践，尽管和国外 的绩效预算改革相比，地方政府的实践还不是很系统，不能称之为绩效预算，但这些积 极探索为今后全面实施绩效预算打下了思想基础并积累了一定的经验。 政府预算在中国 开始向重塑利益相关主体共同治理结构的道路迈进,但改革的侧重点仍旧局限在程序规 范与流程处理等技术层面,绩效管理问题也才刚刚提上议事日程。 以上简单介绍了我国部分省级财政的预算管理现状，但与地市级相比,省级财政和