（公共管理专业论文）流通领域食品安全监管研究以内蒙古自治区为例.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 玉：蕴指导教师签名：盈蚴 日期：日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘， 允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论 文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者 今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意； 若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 一学位论文作者签轹：2 垄二红指导撕签名：丕盈近 日期：日期： 流通领域食品安全监管研究 以内蒙古自治区为例 摘要 民以食为天，食品安全问题是当今社会关注的焦点问题之一。近年来，随着我国食品 行业的迅猛发展和食品安全事件的连续发生，食品安全问题受到广泛关注，从我国政府对 食品安全监管的现状来看，虽然给予了高度重视，也取得了明显成效，但是与先进国家相 比还有较大差距。 鉴于此，本文在分析内蒙古自治区流通领域食品安全监管的现状、引荐我国浙江“流 通领域食品安全监管模式 的经验，对比先进国家的监管模式的基础上，对目前内蒙古自 治区工商行政管理部门的流通领域食品安全监管过程进行剖析，指出了内蒙古自治区在流 通领域食品安全监管方面存在的问题：一是食品流通领域的食品安全法律法规相对空白； 二是检验水平不高，缺乏专业人才和设备；三是食品追溯机制不完善，造成了食品安全问 题无法快速应对，影响不断扩散，最终演变为食品安全事件；四是食品流通领域经营者的 准入机制不健全等问题。针对存在问题，在深入分析其原因的基础上，借鉴发达国家流通 领域食品安全监管的通用经验、我国浙江“流通领域食品安全监管模式 的经验及启示， 提出以下政策建议：一是健全相关法律法规，出台详细的监管细则。二是建立健全食品经 营者准入制度。三是建立电子监管新模式。四是利用信息技术，建立食品追溯制度，提高 食品下架和召回效率。五是建立流通领域食品安全检测中心和联合检测制度，在工商所设 立专人负责食品安全工作。六是开发流通领域食品消费警示平台。七是引入食品安全责任 险，帮助食品经营业户规避食品安全方面的风险。 关键词：食品安全，流通领域，内蒙古地区 t h es t u d yo ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ni n c i r c u l 钢 i o nf i e l d 州t hi n n e rm o n g o l i af o re x a m p l e a b s t r a c t f o o ds a f e t yi sc o n c e r n e de x t e n s i v e l yr e c e n ty e a r sa st h er a p i dd e v e l o p m e n to f t h ef o o di n d u s t r ya n dt h ee v e n t so ff o o ds a f e t y f r o mt h es t a u so ff o o ds a f e t yi n o u rc o u n t r y ，t h ep r o b l e mi s r e c e i v e da t t e n t i o nh i g h l ya n dg o tt h er e s u l t so b v i o u s l y , b u tt h eg a pi sg r e a tc o m p a r e dw i t hf o r e i g nc o n t r i e s i nv i e wo ft h es t a t u so ff o o d s a f e t y b e c a u s eo ft h i s ，t h i sp a p e ra n a l y s i st h es t a t u so f f o o ds a f e t yi nc i r c u l a t i o nf i e l d ， r e f e r e n c et h e e x p e r i e n c eo f z h e j i a n gp r o v i n c em o d e “，c o m p a r ew i t ht h e s u p e r v i s i o no ft h ef o r e i g nc o u n t r i e s ，a n a l y z e st h es u p e r v i s o np r o c e s so fi n d u s t r y a n dc o m m e r c ea d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n ti nt h ei n n e rm o n g o l i ab a s e do nt h em o d e o fa d v a n c e dc o u n t r i e s t h e p r o b l e m sa b o u tt h es u p e r v i s i o no ft h ef o o ds a f e t yi n t h ec i r c u l a t i o nf i e l di ni n n e rm o n g o l i aa sf o l l o w ：t h ef i r s to n ei sb l a n ko nt h el a w a n dr e g u l a t i o n s ，t h es e c o n do n ei si n s p e c t i o nl e v e li sl o w ，t h et h i r do n ei st r a c i n g m e c h a n i s mi sn o tp e r f e c t ，t h ef o u r t ho n ei sa d m i t t a n c em e c h a n i s mi sn o tp e r f e c t ， a n ds oo n b a s eo nt h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n s ，t h i sp a p e rr e f e rt h ep r o b l e m sa n d t h er e a s o ni nt h ef o o ds a f e t ys t a t u si nt h ei n n e rm o n g o l i aa n dp u tf o r w a r dt h e i l r e l a t e ds u g g e s t i o n sa sf o l l o w ：t h ef i r s to n ei sm a k et h el a wa n dt h er e g u l a t i o n s p e r f e c t ，t h es e c o n do n ei sm a k et h ea d m i t t a n c em e c h a n i s mp e r f e c t ，t h et h i r do n ei s e s t a b l i s ht h en e wm o d eo ft h ee l e c t r o n i c s u p e r v i s i o n ，t h e f o u r t ho n ei s e s t a b l i s ht h et r a c i n gm e c h a n i s m ，t h ef i f t ho n ei se s t a b l i s ht h et e s t i n gc e n t r eo ft h e f o o ds a f e t ya n dt h es y s t e mo f j o i n ti n s p e c t i o ni nt h ec i r c u l a t i o nf i e l d ，t h es i x t ho n e i sd e v e l o pt h ep l a t f o r mo ft h ec o n s u m p t i o nw a r n i n g ，t h es e v e n t ho n ei si n t r o d u c e t h el i a b i l i t yi n s u r a n c ef o re v a d i n gt h er i s k k e y w o r d ：f o o ds a f e t y , c i r c u l a t i o nf i e l d ，i n n e rm o n g o l i a i i i 目录 j 目 i 。言】【 ( 一) 选题的背景及意义。1 ( 二) 国内外研究现状1 1 国外研究现状1 2 国内研究现状3 ( 三) 研究内容与方法4 1 研究内容4 2 研究方法5 ( 四) 论文的创新点5 一、流通领域食品安全监管的理论基础6 ( 一) 流通领域食品安全监管的内涵6 1 监管及政府监管机构：6 2 食品安全与食品安全监管6 3 市场失灵理论8 4 流通领域和商品流通渠道及环节1 1 ( - - ) 流通领域食品安全监管的重要性及必要性1 2 二、内蒙古自治区流通领域食品安全监管的现状及问题1 4 ( 一) 流通领域食品安全监管的现状1 4 1 流通领域食品安全监管工作的整体情况1 4 2 流通领域食品安全监管方面所做的工作14 ( 二) 流通领域食品安全监管存在的问题15 1 食品流通领域的食品安全法律法规相对空白1 5 2 食品安全检验水平不高1 7 3 食品追溯机制不完善l7 4 食品流通领域经营者的准入机制不健全18 5 食品安全监管部门力度不足1 8 6 公众的潜在危害性认识不够19 三、内蒙古自治区流通领域食品安全监管存在问题的成因分析2 0 ( 一) 相关法律法规规定给监管带来操作性难题2 0 ( 二) 流通领域食品安全监管方面的难题2 l i v 1 食品安全公共管理不健全2 1 2 流通领域食品安全监管处罚力度不够2 1 3 工商行政管理机关监管能力不足2 2 4 人民总体收入水平的制约2 2 5 食品安全问题是一项长期任务2 2 四、国内外流通领域食品安全监管的经验借鉴2 3 ( 一) 国内先进省份浙江省工商局监管的经验2 3 1 浙江省工商局创新食品安全监管长效机制成效显著2 3 2 浙江省工商局“流通领域食品安全”的监管模式2 3 3 浙江省工商局“流通领域食品安全的监管模式”的启示2 6 ( - - ) 美国流通领域食品安全监管的经验借鉴2 7 1 美国食品安全监管机构2 7 2 美国食品监管方式2 8 3 美国问题食品召回的做法2 9 五、完善内蒙古自治区流通领域食品安全监管的对策3 l ( 一) 健全相关的法律法规3 1 ( 二) 建立健全食品经营者准入制度3 l 1 在准入制度中树立分类管理的思想3 1 2 将食品安全信用记录作为准入条件3 2 3 建立食品安全保证金制度3 2 4 建立经营者从业前培训制度3 2 ( 三) 建立电子监管新模式3 2 ( 四) 建立食品追溯制度3 3 ( 五) 建立流通领域食品安全检测中心和联合检测制度3 4 ( 六) 开发流通领域食品消费警示平台3 4 ( 七) 引入食品安全责任险。3 5 结语：3 6 参考文献3 7 致谢4 0 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题的背景及意义 国以民为本，民以食为天，食以安为先。食物是人类赖以生存和发展的基础物质条件， 也是国家安定、社会发展的根本要求。食品安全直接影响到国家的政治、经济、社会、人 身安全及国家形象，关系经济社会的和谐发展及百姓对政府的公信力。在任何国家，食品 安全都是一个共同关注的永恒主题。对食品安全的高度关注，其实是一个社会文明、进步 的标志，也是科学发展观的重要内容之一。随着食品生产的机械化、集约化、规模化和专 业化以及化学品和新技术的广泛使用，新的食品安全问题会不断涌现。无论是发达国家还 是发展中国家，无论其食品安全监管制度是否完善，都存在着随时爆发食品安全问题的风 险。各国政府都在下大力气加强食品安全监管工作。 ， 食品质量安全问题包括：因食品卫生造成的食品质量问题、食品生产工艺过程中发生 的质量问题、食品存放及运输过程中造成的质量问题、公众错误食用造成的食品安全事件 等。食品质量安全在我国分为：食品生产安全、食品流通安全和食品消费安全，而问题食 品或者是不合格食品大都通过流通领域进入家庭、单位、学校被公众所食用，从而引发食 品质量安全事件。流通领域食品安全管理办法中对流通领域食品市场作定义为，指从 事食品交易活动的批发市场、零售市场( 包括集贸市场、超市、百货店、仓储式会员店、便 利店、食杂店等) ；食品经销商，是指从事食品批发、零售、现场制作销售等活动的组织或 个人。流通领域食品安全即为在上述市场中的食品经销商所经销的食品是符合国家质量标 准的合格食品。流通领域的食品安全管理是整个食品安全监管的非常重要的一个环节。流 通领域食品安全管理，可以保证有质量问题的食品无法通过流通领域进入消费领域，被公 众所消费，最大程度的减少问题食品的自由流通。实施好流通领域食品安全管理，净化食 品市场，使得问题食品即使被生产出来，也不可能被销售，为消费者所购买，问题食品没 有了市场，自然要被市场所淘汰。 ( 二) 国内外研究现状 1 国外研究现状 ( 1 ) 对食品安全监管必要性的研究 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 针对政府介入食品安全监管的必要性，国外诸多学者提出了不同的见解，总的来说可 被归纳为以下两大类。一类是从博弈与均衡的角度，认为监管是各利益主体间的博弈，因 此食品监管既是各方利益主体间博弈均衡的结果，另一类则从政府是公众利益代理人的角 度，认为食品安全监管是弥补市场失灵的必须手段，其中以第二类的研究成果最为广泛。 美国州立大学的c a s w e l l 教授等人，研究表明了食品安全监管政策的选择是国内外消费 者、农场主、食品制造商、食品零售商、政府、纳税人等利益集团博弈的结果，不同利益 集团对食品安全的监管重点有不同观点，而且对监管效果也有不同的评判标准，政策制定 者不得不设法平衡这些利益集团间的利益需求，因而，“政府关注的食品安全问题不一定 就是与消费者健康关系最密切的领域”。实际上，政府食品安全监管政策、手段和领域可 能更多处于政治上的考虑，比如“为了恢复公众对其执政能力的信任 等。经济学家阿罗 ( a r r o w ) 等则认为，是否应该进行食品安全监管，以及食品安全监管政策的选择应该基于成 本一收益法对监管效益评价的结果。 持第二类观点的研究相对占据主流地位，从政府是公众利益代理人的角度，有些学者 认为由于消费者健康损害的长期性、滞后性和潜伏性，法律难以进行有效取证证明食品和 消费者健康损害之间的因果关系1 ，此时，“监管成了唯一可靠的资源，用以解决社会危害 问题2 。英国里丁大学的r l o a d e r 棚h 拿大萨斯喀彻温大学的j e h o b b s 指出，尽管消费 者非常在意食品的安全性，因而也非常看重食品安全监管，但消费者一般认为，保障食品 安全是政府的基本职责。虽然消费者愿意为安全食品支付更高的价格，但绝大多数消费者 认为，消费安全食品是他们的基本权利( r i g h t ) 而不是特权( p r i v i l e g e ) 。也就是说，消费 者希望，在他们购买食品时“安全这一特性已经在那儿了 。我国的学者主要是从政 。府是公众利益代理人的角度考虑食品安全监管的必要性，南京农业大学的李功奎和应瑞瑶 ( 2 0 0 4 ) 认为，政府质量安全管理体制的薄弱是形成“柠檬现象”的重要原因，在解决由信 息不对称所导致的市场失灵的过程中，更主要应由政府来弥补市场失灵的缺陷3 。 ( 2 ) 对政府食品安全监管行为的研究 基于食品安全的政府监管行为其实是监管理论和实证成果在食品安全领域的应用，这 个领域的研究与企业食品安全行动、消费者食品安全行为的研究关系密切，政府有效的食 1 赵义：食品安全考验执政能力，南风窗，2 0 0 5 年= - 4 ，第4 l 一4 3 页 2 爱德华l 、格莱泽、安德烈施莱弗：监管型政府的崛起转引自：吴敬琏主编，比较第二辑 北京，中信出版社，2 0 0 2 ，第3 6 页。 3 李功奎，应瑞瑶：“柠橄市场”与制度安排一个关于农产品质量安全保障的分析框架，农业技 术经济，2 0 0 4 年第3 期，第1 5 2 0 页。 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 品安全监管行为基于对企业和消费者等微观行为的特征的有效认知，对企业食品安全行为 和消费者安全食品消费行为规律的透视，是监管政策制定的基础。因此，发达国家对政府 监管行为的研究是与前述两类研究结合在一起的，对政府监管行为的建议更多是在前述两 个领域研究结论基础上提出的有针对性的对策建议。研究表明政府对食品行业常用的监管 方式主要有：( 1 ) 发放各类生产许可证：( 2 ) 发布行政法规和命令；( 3 ) 进行处罚或奖励等。1 根 据各国食品安全形势、食品行业特征、消费者消费行为模式的不同，各国对食品行业的监 管模式也有很大差异。英国要求产业链下游的企业对其供应商实行“尽职调查”，以利用 零售商的影响力，对上游企业的食品安全行动构成制衡；加拿大积极鼓励食品企业实施以 风险分析为基础的h a c c p 食品安全管理体系；澳大利亚也将实施h a c c p 体系作为解决本国食 品安全问题的有效措施，但是澳大利亚食品安全监管体制中的一个关键理念是“合作监管 ( c 。- - r e g u l a t i o n ) ，“合作监管”将食品行业、研究机构和普通民众纳入到监管体系的 设计中。发达国家对食品安全监管研究的热点集中在食品安全监管对利益相关方影响的评 价，比如监管政策对消费者福利的影响，对食品行业的干预等。目前发达国家在此领域的 研究已经开始从定性评价转向了定量评价，而我国对于政府食品安全监管行为的研究主要 停留在宏观政策层面上，国内学者从完善立法、建立先进的标准体系、协调监管机构及职 能、建立认证制度、教育消费者等领域提出了监管政策措施。 2 国内研究现状 中国政府对食品安全高度重视，赋予多个行政部门对食品安全监管的权力，所采取的 是“从农田到餐桌 全过程监督管理。 按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式： 农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现 由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流 通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对 食品安全的综合督导、组织协调和依法组织查处重大事故。2 中央机构编制委员会又对各职 能部门的职责进行细化，在食品生产加工、流通和消费环节分别做了具体的划分。质检部 门负责食品生产加工环节质量的日常监管，要严格实行生产许可、强制检验等食品质量安 全市场准入制度，严厉查处生产、制造不合格食品及其他质量违法行为，要将生产许可证 发放、吊销、注销等情况及时通报卫生、工商部门。工商部门负责食品流通环节的质量监 1 丹尼尔f ，史普博：管制与市场，上海，上海人民出版社，1 9 9 9 年第一版，第3 2 34 页。 2 中国国务院办公厅国务院关于进一步加强食品安全工作的决定国办发( 2 0 0 4 ) 2 3 号，2 0 0 4 9 1 。 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 管，要认真做好食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作，取缔无照生产经营食品 行为，加强上市食品质量监督检查，严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为，查处 食品虚假广告、商标侵权的违法行为，要将营业执照发放、吊销、注销等情况及时通报质 检、卫生部门。卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生 监管，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生 防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核，要严厉查处上述范围内的违法行为，并将卫 生许可证的发放、吊销、注销等情况及时通报质检和工商部门。 中央政府对食品安全监管职能的划分已是很清楚，工商行政管理部门负责食品流通领 域的质量监管- 严格食品经营主体市场准入制度，食品从生产领域进入流通领域中，政府 实施了强制认证措施，规定从2 0 0 8 年1 月1 日起2 8 类食品进入市场必须取得认证。1 全面掌握 食品经营主体情况；落实食品质量市场准入、交易和退市的各项制度；实施食品进货检查 验收、购销台账及索证索票制度，加强查验和标识标签管理；对食品交易市场的开办企业、 产品经营柜台出租企业、产品展销会举办企业的审查入场、销售者的经营资格审查；对食 品批发市场、集贸市场、小食杂店、小摊点进行监管，查处无照经营、超范围经营食品以 及经销过期变质、有毒有害、假冒伪劣食品等违法行为；抓住运输、仓储、保管、销售等 四个环节，切断假货流通渠道，摧毁假货集散地；食品上市产品及广告的监管等。 ( 三) 研究内容与方法 1 研究内容 论文由引言、流通领域食品安全监管的理论基础基础、内蒙古自治区流通领域食品安 全监管的现状及问题、内蒙古自治区流通领域食品安全监管存在问题的成因分析、国内外 1 2 0 0 4 年1 月1 日起实施食品强制认证，q s 认证：q s 是英文q u a l i t ys a f e t y ( 质量安全) 的缩写，获得食品质 量安全生产许可证的企业，其生产加工的食品经出厂检验合格的，在出厂销售之前，必须在最小销售 单元的食品包装上标注由国家统一制定的食品质量安全生产许可证编号并加印或者加贴食品质量安 全市场准入标志“q s ”。食品质量安全市场准入标志的式样和使用办法由国家质检总局统一制定，该 标志由。q s ”和“质量安全”中文字样组成。标志主色调为蓝色，字母“q ”与“质量安全”四个中 文字样为蓝色，字母“s ”为白色，使用时可根据需要按比例放大或缩小，但不得变形、变色。加贴( 印) 有“q s ”标志的食品，即意味着该食品符合了质量安全的基本要求。2 8 类强制认证食品：小麦粉、大 米、食用植物油、酱油、食醋5 类食品，肉制品、乳制品、饮料、调味品( 糖、味精) 、方便面、饼干、 罐头、冷冻饮品、速冻面米食品、膨化食品l o 类食品，糖果制品、茶叶( 包括边销茶) 、葡萄酒及果酒、 啤酒、黄酒、酱腌菜、蜜饯、炒货食品、蛋制品、可可制品、焙炒咖啡、水产加工品、淀粉及淀粉制 品1 3 类食品。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 流通领域食品安全监管的经验借鉴、完善内蒙古自治区流通领域食品安全监管的对策以及 参考文献等部分构成。 第一部分是引言。主要论述选题的背景及意义、国内外关于流通领域食品安全监管的 研究现状及本论文的研究内容方法与可能的创新之处。 第二部分是流通领域食品安全监管的理论基础。主要论述了流通领域食品安全监管的 内涵、流通领域食品安全监管的重要性及必要性。 第三部分是内蒙古自治区流通领域食品安全监管的现状及问题。通过运用大量的事实 与数据说明内蒙古流通领域食品安全监管的现状及问题。 第四部分是内蒙古自治区流通领域食品安全监管存在问题的成因分析。针对我区流通 领域食品安全监管存在的问题，从多个层面分析了产生这些问题的原因 第五部分是国内外流通领域食品安全监管的经验借鉴。主要介绍了国际上美国流通领 域食品安全监管的经验，并深入分析了我国浙江“流通领域食品安全监管模式 的经验及 启示。 第六部分针对内蒙古自治区流通领域食品安全监管中存在的问题，借鉴国际流通领域 食品安全监管的通用经验，及我国浙江“流通领域食品安全监管模式的创新和探索的基 础上，得出完善内蒙古自治区流通领域食品安全监管的对策。 2 研究方法 ( 1 ) 比较分析法。研究了美国的流通领域食品安全监管和浙江省工商局对流通领域食 品安全监管的模式，与内蒙古流通领域食品安全监管现状进行比较，用现有的评价方法与 提出的模糊评价方法进行比较。 ( 2 ) 实例分析法。在理论分析的基础上，通过实例说明相关理论在流通领域食品安全 监管中的应用。 ( 四) 论文的创新点 目前针对内蒙古自治区的流通领域食品安全监管进行系统研究的著述比较少，本文在 较系统的分析了内蒙古自治区的流通领域食品安全监管的现状、存在的问题及成因后，结 合国外和国内先进地区对流通领域食品安全监管的经验，并深入分析了我国浙江“流通领 域食品安全监管”的经验基础上，提出完善内蒙古自治区流通领域食品安全监管的对策建 议，具有新的见解。 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、流通领域食品安全监管的理论基础 ( 一) 流通领域食品安全监管的内涵 1 监管及政府监管机构 ( 1 ) 监管 监管即规制，或称管制，是指政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、 监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对社会经济个体的行为实施的直接控制。 依据管制( 监管) 主体不同，管制( 监管) 可分为政府管制( 监管) 和非政府管制( 监 管) 两大类。政府管制( 监管) 是指政府基于公共利益或者其他目的依据政府制定的法规 对被管制( 监管) 者( 包括个人和组织) 的活动进行的管制( 监管) 。卡恩指出，作为一种 基本的制度安排，政府管制( 监管) 是对一国的产业结构及其经济绩效的主要方面的直接 的政府规定，比如准入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服务 所有消费者时应尽义务的规定。1 非政府管制( 监管) 则是指非政府主体( 包括个人和非政 府组织) 基于集体利益或者其他目的依据既有规则而对被管制者( 个人或非政府组织) 的 活动进行的管制( 监管) 。 ( 2 ) 政府监管机构 政府监管机构是指具有一定的独立性、通过依法制定相关规范标准，对市场主体的经 济活动以及伴随其经济活动而产生的社会问题进行规范和控制，并透过准司法的行政程序 执行和发展这些标准的行政机构。综合来分析，政府监管机构承担政府的监管职能，具有 专业监管性及独立性，集准立法权、行政权和准司法权与一身，主要承担法律责任、技术 责任。 2 食品安全与食品安全监管 ( 1 ) 食品 食品，2 指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物 品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品工业基本术语对食品的定义：可供人类食 用或饮用的物质，包括n i 食品，半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。 1 陈富良：放松规制与强化规制，上海：上海三联书店2 0 0 1 版，第2 3 页。 2 食品安全法第九十九条。 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 从食品卫生立法和管理的角度，广义的食品概念还涉及n - 所生产食品的原料，食品原料 种植，养殖过程接触的物质和环境，食品的添加物质，所有直接或间接接触食品的包装材 料，设施以及影响食品原有品质的环境。 、 ( 2 ) 食品安全 对于食品安全的概念，学术界至今尚末形成一个明确而统一的定义。美国学者j o n e s 曾建议把食品的安全区分为绝对安全和相对安全。其中，绝对安全是指确保不可能因食用 某种食品而危及健康或造成伤害的二种承诺。相对安全被定义为一种食物或成分在合理食 用和正常食量的情况下不会导致对人体健康损害的实际确定性。1 9 9 6 年世界卫生组织( 1 | h o ) 将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的 一种担保 。从目前的研究情况来看，国际社会对“食品安全 已经基本形成如下共识： 是指食品( 食物) 的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家 强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者 危及消费者及其后代的隐患。我国法律将食品安全的基本要求规定为：食品应当无毒、无 害，符合人体必需的营养要求，具有相应的色：香、味、形等感官性状。 尽管食品安全的含义至今尚缺乏一个明确、统一的定义，但从目前的研究情况来看， 在食品安全概念的理解上，与食品卫生、食品质量相比较而言，国际社会已经基本形成如 下四个方面共识： 一是食品安全是综合概念。作为种概念，食品安全包括食品卫生、食品质量、食品营 养等相关方面的内容和食品( 食物) 种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费 等环节。 二是食品安全是社会概念。与卫生学、营养学、质量学等学科概念不同，食品安全是 个社会治理概念。同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。 在发达国家，食品安全所关注的主要是因科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人 类健康的影响；而在发展中国家，食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问 题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。我国的食品安全问题则包括上述全部内 容。 三是食品安全是政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和 政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和 强制性，通常属于政府保障或政府强制的范畴。 四是食品安全是法律概念。进入2 0 世纪8 0 年代以来，些国家以及有关国际组织从社 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 会系统工程建设的角度出发，逐步以综合型的食品安全法替代要素型的食品卫生法、 产品质量法等，反映了时代发展的要求。 基于以上认识，食品安全的概念可以表述为：食品( 食物) 的种植、养殖、加工、包装、 贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存存可能损害或威胁人体健 康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。该概念表明，食品 安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实 安全，也包括未来安全。1 ( 3 ) 食品安全监管2 国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。具体是负责食 品生产加工、流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市 场准入制度；查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。 3 市场失灵理论 中国在建设有中国特色的社会主义市场经济机制，市场在资源配置中起着重要的作用。 现代西方经济学家亚当斯密认为市场就象一只“看不见的手 ，可以通过价格和竞争机 制，对经济活动进行自发的有效的组织，从而使每个人都追求个人利益，并最终给全社会 带来共同利益。 但是西方发达国家市场经济的实际历程轨迹表明，市场调节这只“看不见的手”有其能， 也有其不能。一方面，市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配 置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势：一是经济利益的刺激性。市场 主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性， 促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场决策的 灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变 化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。 三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体 系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并 能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。此外，市场经济的良性运行 还有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败等。但是另一方面，市场经济也有其局 限性，其功能缺陷是固有的，光靠市场自身是难以克服的，完全摒弃政府干预的市场调节 1 徐景和：明确“食品安全”，不是玩概念游戏，人民网2 0 0 4 9 2 3 。 2 王海彦：食品安全监管安徽人民出版社2 0 0 7 。 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 会使其缺陷大于优势，导致“市场失灵“( m a r k e tf a i l u r e ) ，因而必须借助凌驾于市 场之上的力量政府这只“看得见的手来弥补市场失灵。 在市场经济活动中，个人企业等市场主体的各种经济行为的方式及其目的的实现固然 受到市场各种变量( 原材料成本、价格、可用的劳动力、供求状况等) 的支配，并且这些变 量以其特有的规律( 即有市场经济发展的内在要求而自发形成的市场运行规律，亦即亚当斯 密所说的“看不见的手 ，它通过主体的独立意志、自由选择、平等互利等一系列市场原 则表现出来。) 调整着他们的行为，自发地实现着某种程度的经济秩序。但是作为经济人以 谋求自我利益最大化为目标的市场主体又总是在密切、广泛、复杂、细致的经济联系中进 行竞争，产生利益矛盾和冲突是不可避免的，而当事人自己以及市场本身否具备划分市场 主体产权边界和利益界限的机制，更不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为 后盾的政府充当仲裁人，设定体现和保障市场原则的“游戏规划”，即以政策或法律的形式 明晰界定和保护产权关系的不同利益主体的权利，保证市场交易的效率和公正性。再进一 步地说，市场竞争优胜劣汰的残酷性容易诱发人们铤而走险，产生非法侵犯他人权益的犯 罪行为，扰乱社会经济生活秩序。对此，市场主体更是无能为力。只有政府运用国家暴力 作后盾才能防止和打击经济领域的违法犯罪行为，保护本国总体的和长远的经济利益等方 面，政府无疑也具有市场所无法承担的而又为现代市场经济良性运行所必需的功能。 食品市场是现实生活中人们经常面对的一个市场，在这个市场中，由于无法满足竞争 性均衡的条件，会出现比较严重的市场失灵现象。食品市场中的市场失灵主要有下列方面： ( 1 ) 信息不对称 消费者在食品市场进行有效决策的前提是他们能够获得关于食品性能及与之相关的成 本利益的充分信息。然而现实中的情况恰恰相反，消费者所能获得的信息要么不充分，要 么是没有多大实用价值的。那些具有高科技含量的产品，如转基因食品，买卖双方可获得 信息的质量和数量更是极不对称。在这种情况下，消费者往往会做出次优决策。 经济学根据产品质量获取的难易程度，将产品特征分为三类：搜寻特征、经验特征以 及信任特征。所谓信任特征是指在缺乏具体形式的信号提示的情况下，消费者即便在消费 “后也不能检查或评价的特征。食品就是一种具有“信任 特征的产品。在信任特征之下， 消费者既不能直接观察到食品所含物质( 如农药残留、转基因成分、添加剂等) 对人体健康 的潜在危险( 如有的食品会增加人类患癌症的几率) ，也不可能将这种对健康的影响直接与 消费了某一特定食品相联系起来。消费者个人认知能力的局限和食品安全的不确定性，以 及获取产品质量信息的高搜寻成本，最终使他们不能获知卖方所提供食品的详尽信息，出 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 现“劣币驱逐良币”的逆向选择现象，导致食品市场失灵。从另一个角度看，厂商一般不会 主动提供关于其产品的瑕疵或缺陷( 如超标、超量使用食品添加剂、滥用添加物，甚至使用 非法添加物) 的相关信息，在食品消费对人体的副作用短期内不能直接观察到的情形下，厂 商更不会主动披露相关信息。当行业内所有产品都有同样的缺陷或危害时，厂商彼此之间 还会形成博弈论中的合谋，他们不会互揭对方产品中存在的瑕疵。例如，在缺乏政府规制 的情形下，软饮料生产商不会情愿公布其产品的含糖量以及其对人体健康的潜在负面影响， 进而造成市场上所提供的关于产品的信息显示困难或者成本很高形成了实际的信息沉没， 结果产生了道德风险。 ( 2 ) 负外部性 除了信息的不对称外，现实中食品市场的供给和需求函数经常无法完全体现所有的经 济成本和利益，出现私人成本小于社会成本的负外部性现象，从而导致市场失灵。 食品市场上的负外部性主要体现在，某厂商生产了不符合食品安全标准的假冒伪劣产 品时，会给消费者带来生理和心理上的伤害，使社会成本增加，但该厂商并不需要通过对 消费者进行损害赔偿来承担这部分成本。该厂商依然按照边际成本等于边际收益的原则来 进行生产，进而导致食品市场上假冒伪劣产品过度供给，造成食品市场失灵现象。厂商生 产假冒伪劣产品还会给同行业其他合格厂商带来不用补偿的伤害，使前者的私人成本小于 社会成本。 ( 3 ) 虚假信息、错误知识与消费者决策 在市场交易活动中，交易双方是根据自己所掌握的信息制定决策的，而决策的正确性 在相当程度上取决于所掌握的信息数量和质量。因此，拥有信息优势的交易者为了在交易 活动中取得主动权，往往会产生垄断某些真实信息的动机。特别是在缺乏政府规制的情况 下，有的交易者甚至会发出一些虚假信息，误导消费者，使消费者做出错误的决策，以实 现自身利益的最大化。而现代通讯传媒的快速发展则又进一步助长了这种气焰。不法厂商 的劣质产品信息在现代传媒的包装下披上了美丽的外衣，在消费者心目中留下了深深的烙 印。当消费者不能准确地判断产品的优劣时，他们很有可能凭借传媒宣传留给他们的印象 而做出错误的决策去购买假冒伪劣产品。1 “市场失灵 的表现涉及食品安全管理的还有：1 、公共产品问题。出于自身利益的考 虑，人人都会希望由别人来提供公共产品自己免费使用。由于公共产品的非排它性，这是 完全可行的。另一方面，由于非竞争性，这类产品应免费提供，如果不能回收成本赚取利 1 黄浩，周清杰：新公共管理及应用河南商业高等专科学校学报，2 0 0 7 ：3 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 润，市场经济中的追求利润极大化的生产者是不会提供这类产品的。市场本身无力解决公 共产品的有效提供问题，而这些公共产品对消费者往往又是不可缺少的，因此，政府部门 的干预就非常必要，提供安全的食品消费环境，食品安全法律、法规的制订、执行和相应 职能管理部门对食品生产、流通企业的监督管理都可以视为公共产品的供给。2 、信息的不 完全。完全竞争市场关于信息的假定可以说是最理想化的了。所谓完全的信息或知识，是 指生产者及消费者不仅充分掌握市场当前正在出现的情况，而且了解明天、后天会出现的 事情。1 但是，随着市场规模的不断扩大，信息越来越分散、复杂、加工、处理信息的成本 也可能会升高到为决策者所无法接受，从而不可避免出现很多非理性的决策。提供安全的 食品消费环境是政府提供的公共产品，保证公众能消费安全的食品；消费者在市场竞争中 处于弱势地位，食品生产商提供的食品安全信息的真伪性，需要政府去帮助公众辨别食品 安全消费的信息。 4 流通领域和商品流通渠道及环节 ( 1 ) 流通领域；是指以货币为媒介交换商品的领域，( 通常讲的商业) 它连接生产和消 费，是社会生产不可缺的一个环节。 。 ( 2 ) 商品流通渠道：是指商品的流通途径，它是由商品交易机构和当事人之间相互交 换商品序列，转移、让渡所有权而形成的，即商品从生产领域到达消费领域所经过的通道， 包括商品流通的途径、环节、形式等等。通常来说，商品流通渠道主要由制造商、批发商、 零售商、最终消费者等关键成员构成。商品