（公共管理专业论文）巴彦淖尔城市棚户区改造实践问题研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得囱苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：上乏互垒兰l 指导教师签名：一 日 期。 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 指导教师签名： 己i 吉 ji 目 城市棚户区是我国经济社会发展过程中特有的历史产物。2 0 0 9 年1 0 月召开的中_ 一 央经济工作会议和1 2 月召开的国务院常务会议提出，用5 年左右时间基本完成1 0 0 0 万户城市和国有工矿集中威片棚户区改造，有条件的地方争取用3 年时间基本完成。 由此，拉开了全国推进城市和国有工矿棚户区改造的序幕。可以说，这是中国历史 上最大规模的一次棚户区改造工程，也是项最得民心的民生工程。贯彻落实好中 央的决策精神，抢抓好中央推进棚户区改造的有利政策机遇，特别是结合各自实际 创造性地形成一些推进城市棚户区改造的有效做法或成功模式，有力有序推进实施 好城市棚户区改造工作，不仅是体现中央泽惠民生的政策要求，也是棚户区居民改 善生活环境的热切企盼，更是我们完善城市功能、提升城市形象的重大机遇，同时 也是我们扩大内需、拉动消费，促进经济社会协调发展的有效途径。 “棚户区”作为与居住地域相联系的社区群落，是我国城市和矿区、林区、垦区等 部分人群的聚居区。生活在这里的居民不但居住条件差，而且绝大部分属于低收入困 难人群。据国家有关部门统计，到2 0 0 8 年底，全国居住在各类棚户区中的家庭共1 1 4 8 万户，其中城市棚户区7 4 4 万户，国有工矿棚户区2 3 8 万户，林区和垦区棚户区1 6 6 万户；这些家庭中，有6 8 1 万户为低收入住房困难户，4 6 7 万户为中等偏下收入住房 ，困难户 1 3 。按住房和城乡建设部最近的界定，城市和国有工矿棚户区，是指城市 规划区内和规划区外独立工矿区的国有土地上，简易结构房屋较多、建筑密度较大、 房屋使用年限较长、房屋质量较差、使用功能不全、基础设施简陋的居住区域。 我国的棚户区与国外的“贫民窟”相近，但又不同于国外的“贫民窟”。国外的“贫 民窟”多是进城农民在城市郊区或道路两旁搭建起来的简易住房组成的社区群落，因 为这些国家没有严格的户籍制度限制农民进城，也不禁止进城农民在城市中心以外 6 的其他地方建房搭屋。我国却不同，不仅有着严格的户籍管理制度，而且也不允许 进城农民随意建房搭屋，即使在城市郊区也是不被允许的。我国的棚户区是经济社，、 会发展过程中，受历史发展阶段、经济发展水平、住房建设政策及人们的居住习惯 等多种因素共同影响形成的产物。 棚户区的改造实际上由来已久，建国后一些经济条件较好的城市曾陆续对部分 已经无法继续居住的棚户区进行过改造。譬如，大连的“红房子”在改革开放以前就 已经被拆迁。党的十一届三中全会后，全党工作中心转移到了经济建设上来，在解 决好温饱问题的基础上包括住房在内的民生问题也受到了关注。为了得到更多住房 建设用地，从而加快解决百姓住房困难，一些住房预留建设用地不足的城市，在住 房建设和开发过程中，开始把目光投向旧城区或棚户区的改造。此后，又经过上世 纪9 0 年代和本世纪初的城市建设和改造，一些发展条件较好的城市，经过改革开放 3 0 年来的发展和建设，基本上消除了棚户区。 但是，由于我国地域辽阔、各个城市之间的发展存在较在差距，在一些经济发 展相对落后的城市及边远矿区、垦区、林场，棚户区依旧存在。2 0 0 4 年1 2 月，时任 辽宁省委书记的李克强同志在抚顺等地，专门就加快棚户区搬迁改造、解决困难职 工基本生活问题进行了调研。在此基础上，2 0 0 5 年3 月辽宁省专门出台了全省城 市集中连片棚户区改造实施方案，提出用k 3 年时间完成8 0 6 万平方米的棚户区 改造任务，让常年居住在棚户区的2 4 万家庭8 4 万居民，早日感受到乔迁新居的幸 福。2 0 0 5 年5 月，国务院在大连召开了东北地区中央下放地方煤矿棚户区改造试点 工作座谈会，研究推进资源桔竭型城市棚户区改造的政策措施，强调要统筹规划， 分步实施，积极推进棚户区改造，不断改善困难群众的生产生活条件。至此，以地 方煤矿和资源枯竭型城市为重点的全国范围的棚户区改造，在中央的直接领导和组 改 得 来 动 了“安居工程”。按有关部门规划，城市和国有矿工棚户区改造，成为这次保障性安 居工程建设的重要内容。最初计划用3 年时间，解决2 4 0 万户林区、垦区和煤矿棚 户区居民的住房困难问题；用3 - 山年时间e 8 3 ，逐步完成城市和国有工矿棚户区 的改造。而2 0 0 9 年1 2 月1 4 日国务院常务会议传递出的信息是，决定用5 年左右时 间基本完成i 0 0 0 万户城市和国有工矿集中成片棚户区改造，有条件的地方争取用3 年时间基本完成，巴彦淖尔城市棚户区改造被列入其中。可以说，这是中国历史上 最大规模的一次棚户区改造工程，也是一项深得民心的民生工程。 8 一、巴彦淖尔城市棚户区改造的现状 ( 一) 巴彦淖尔市棚户区改造的必然性分析 1 集中实施棚户区改造，是中央和自治区的政策精神 2 0 0 9 年中央经济工作会议和人代会明确提出，要继续大规模实施保障性安居工 程，推进城市棚户区改造。国家五部委联合下发的关于推进城市和国有棚户区改 造工作的指导意见明确提出，力争从2 0 0 9 年开始，用5 年左右的时间基本完成集 中成片城市棚户区改造，而且要在财政补助、银行贷款、土地供应、税费减免、资 金筹集等方面加大力度。自治区党委政府提出要像抓强区一样抓富民，以抓民生为 切入点推动科学发展，以抓民生为切入点推动工作落实。从中央到地方，棚户区改 造都城被确定为民生工程，民生工程就是政府主导的工程。可以说，开展棚户区改 造，既是巴彦淖尔贯彻落实中央和自治区工作要求，保障群众住有所居、改善群众 居住环境必须采取的行动，也是巴彦淖尔塑造城市新形象、加快城市化进程的良好 机遇。 2 集中实施棚户区改造，是广大群众的热切企盼 住房是民生之要，安居才能乐业。全市现有近9 万户2 5 万群众居住在棚户区。 搬出棚户区，住上新楼房，有一个舒适宜居的生活环境，是棚户区居民的共同愿望， 也是政府应尽的责任。实施棚户区改造，不仅可以改善棚户区居民的生活环境和居 住条件，也能调整城市住房供应结构，有效地保证中低价位、中小户型的住房供应， 满足中低收入家庭的住房需求，对于稳定住房价格，促进国家加强房地产市场调控 措施得到落实具有重要的意义。当前巴彦淖尔市人均g d p 处在3 0 0 0 - - 5 0 0 0 美元的阶 9 段，正是社会矛盾凸显期，解决问题有很重要的一条，就是调整社会分配结构，增 加群众的财产。古人说“有恒产者有恒心”，通过棚户区改造，把条件非常差的平房 改造成新楼房，增加群众的财产，让群众真正享受到改革和发展的成果，才能从根 本上化解社会矛盾。 3 集中实施棚户区改造，是改善城市面貌、提升城市品位的必然要求 目前，巴彦淖尔市集中供热率5 9 ，临河是7 7 ，略高一点。临河热电联产设计 供热能力是1 0 0 0 万平米，实际供热面积1 8 0 万平米，主要是因为大量的平房区管道 无法铺设，供热能力闲置。供水普及率8 8 4 6 ，也非常低。燃气普及率仅为4 8 0 6 ， 而且主要是钢瓶供气，管道燃气使用的面积还很小。房屋成套率5 0 ，全面达小康要 求房屋成套率必须达到8 0 以上，更高的要求是9 5 以上 7 。这些数字说明，要 改变这种状况，只能搞大面积的拆迁改造，在提高土地利用效率的同时，配套完善 城市基础设施和公共服务设施，完善城市功能，拉开城市框架，拓展城市发展空间， 提高城市建设发展的质量。 4 集中实施棚户区改造，是拉动经济增长的有效途径 棚户区改造一手拉动投资增长，一手促进消费增长，是新的经济增长点。巴彦 淖尔计划用三年时间把全市7 3 4 7 5 万平米的棚户区全部拆除，拆迁投资临河区平均 每平米按2 5 0 0 元计算，旗县按每平米1 8 0 0 元计算，可以形成1 6 0 多亿元投资。完 成拆迁后按的容积率计算，可完成2 2 0 0 万平米的建筑体量，建设投资临河区按 每平米1 6 0 0 元投资、旗县按1 3 0 0 元计算，可以形成3 3 0 多亿元投资。这样，仅棚 户区改造一项，三年就可以完成5 0 0 亿元的投资 7 ，这还不包括未纳入的平房区、 城郊村。而且，房地产业对多个行业具有直接或间接的拉动作用。有学者计算过， 按国家的行业门类算，可以拉动6 2 个行业，而且还可以有效地带动就业、再就业， 1 0 解决好广大棚户区居民的长久生活来源问题。 5 集中实施棚户区改造，是各地快速推进城市建设的成功经验 目前，我国正处在城镇化快速推进的关键时期，如何在一个较短的时间内弥补 城市建设多年的欠账，先进地区的城市建设经验表明，城市建设必须集中力量大规 模搞几年，城市形象和老百姓的居住环境才能在较短时间内有一个大的改观。拆迁 是城市建设必然要面对的问题，拆得越早越快越主动，改造成本越低、速度越快； 拆得越晚越慢越被动，改造的代价越高、难度越大。棚改是民生工程，只有切实降 低改造成本，才能让更多的群众真正得到实惠。另外一个实际问题就是巴彦淖尔是 一个平原城市，平原城市的一大特点是“环城皆田也”，而且征地成本较高。平原城 市推进城市建设的一大困局或难题就是受国家土地政策的限制，而且征地成本较高， 建设空间局限、用地不足。拓展新城区建设，必然会占用大量农田而且征地成本较 高，如何拓展城市发展空间，提高土地利用效率时根本，通过旧城改造盘活存量土 地拓展城市发展空间是一条必由之路。 ( 二) 巴彦淖尔棚户区改造的历程 1 维修加固和零星改造阶段( 1 9 9 1 年之前) 在当时的经济社会条件下，政府对棚户区的改造主要是通过房管部门列拨专款， 有计划地对危旧残破住宅进行修缮加固，也对条件恶劣的棚户区进行改造，结合城 市道路建设改建了部分房屋。但总的看，这一时期的棚户区改造力度不大，步伐比 较缓慢，其着力点也不完全在棚户区改造上。 2 小规模改造阶段( 1 9 9 2 2 0 0 1 年) 这一时期，正是中国确立实行社会主义市场经济体制并不断发展完善的时期， 、 一，、也是巴彦淖尔现代化城市建设起步发展的时期。这一时期国家取消了福利分房和实 物分房，实行住房分配货币化政策，变单位自行建房为社会统一建房，住房商品化、 土地有偿使用，激活了房地产业的发展，使棚户区改造获得新的动力和契机，当时 的临河市( 现临河区) 作为全国房改试点城市之一，受房地产市场发育的推动，部 分棚户区在这一轮旧城改造和房地产开发中被消灭，建成了一批水电卫生设备齐全 的住宅小区，居民住房条件和城市面貌逐年得到改善。 3 城市环境综合整治阶段( 2 0 0 2 年一2 0 0 8 年) 这是巴彦淖尔市经济社会发展迈上新台阶的重要时期，也是城市新区建设与旧 城改造双向互动、城市面貌发生巨大变化的时期。巴彦淖尔全面开展了以明确城市 功能区划、推进城市新区建设、道路拓宽改造、基础设施配套完善、违章建筑拆迁 旧住宅区改造提升等城市综合整治建设工程，加之房地产市场的发育完善和不断升 级，客观加快了旧城区的改造步伐。但这一时期改造的方式主要以市场化手段为主， 改造的重点是城市中心、毗邻主干街道、具有较高商业开发价值的区域。 4 大规模整体推进改造阶段( 2 0 0 9 年至今) 2 0 0 9 年初，巴彦淖尔市委、政府按照中央和自治区的要求，将城市棚户区改造 作为最大的民生工程、德政工程，本着“小拆大困难，大拆小困难 和“不改全困 难，全改没困难”的思路，举全市之力推进城市棚户区改造工作。总体计划用3 年 时间完成全市7 3 4 7 5 m 2 的棚户区改造任务，彻底改善棚户区8 7 8 万户、2 4 5 万人 的居住环境。其中，2 0 1 0 年完成3 3 3 7 6 万m 2 ，2 0 1 1 年完成1 9 8 7 9 万m 2 ，2 0 1 2 年完 成2 0 2 万m 2 7 。 ( 三) 巴彦淖尔城市棚户区改造工作成效 1 2 一之解决了部分城市居民的住房困难问题，体现了地方党委、政府执政为民的宗 旨意识 棚户区居民大多数是城市原住民和产业工人，为地方经济建设和各项事业发展 做出过积极贡献。他们经济收入和社会地位较低，不少是经济和住房“双困户”，没 有能力改造危陋住房，更谈不上购买商品房。实施棚改，使他们花很少的钱甚至不 花钱，“告别破棚户、搬入新楼房”，拥用了价值十万元、几十万元的房屋资产，住 房面积、质量、功能和环境都发生了质的飞跃，享受到了改革发展和城市建设的成 果。“有恒产者有恒心”，环境可以改变人，持续进行的棚户区改造，为社会减少了 大量不稳定因素，也密切了党群、干群关系。 2 盘活了存量土地，促进了集约用地，破解了平原城市建设空间局限、用地不 足的难题 根据巴彦淖尔8 个旗县区1 9 9 2 2 0 0 8 年的旧城改造数据分析，完成改造的1 8 平方公里城市土地，其中棚户区占一半以上，容积率由0 2 6 提高到o 7 3 ，土地利用 效率是改造前的2 8 倍，节省土地7 5 0 0 余亩 7 2 。通过棚户区改造，不仅解决了 在旧城区亟需的大量城市建设用地，更重要的是优化了土地资源配置，促进了国有 土地的集约利用、高效利用。 3 改善了城市面貌，完善了城市功能，加快了巴彦淖尔的城市现代化进程 通过高起点规划、高水平设计、高标准建设，在棚户区改造中，不仅把低矮简 陋住宅区改造成环境质量和住房质量较高的住宅小区，而且土地的集约利用还可以 腾出黄金地段的土地置换出来，为繁荣发展服务业提供了适宜的场所和空间，而且 水、电、气、暖、路、绿化、环卫以及教育、医疗等基础设施和公共服务设施得以 配套完善，增强了城市的承载能力，提升了城市品位，优化了经济社会等各项事业 的发展只一，、 ( 四) 巴彦淖尔推进城市棚户区改造的做法及特点 1 强化政策支持，为棚户区改造创造有利条件 按照政府主导、市场运作、群众参与的模式，本着政府只予不取、企业合理盈 利、群众满意实惠的原则，市委、政府制定完善了关于加快棚户区改造工作的决 定、巴彦淖尔市i 临河地区城市房屋拆迁补偿安置暂行办法、 关于解决棚户 区改造中困难家庭( 残疾人家庭) 生活困难问题的实施方案等棚户区改造相关政 策，有效加大了对棚户区改造的政策支持力度。对棚户区改造项目，执行棚户区改 造规划技术指标，享受市政府关于临河城区部分区域开发改造优惠政策及巴 彦淖尔市中心城区棚户区确认改造奖励试行办法，所收取的土地出让金以政府投 资的方式，投入该项目基础设施建设，免收2 0 多项地方性行政收费，中介服务机构 和企业收费项目实行政府指导最高限价收费。 2 加强组织领导，为棚户区改造提供坚强的组织保障 市委多次召开常委会，专题研究推进棚户区改造工作。成立了由政府市长任组 长，市级四大班子有关领导为副组长，市直2 0 多个部门负责人为成员的棚户区改造 工作领导小组。政府市长亲自担任临河地区棚户区改造指挥部总指挥，市区两级有 关部门为成员单位，接受指挥部的统一领导。采取硬抽人、硬人抽、抽硬人的办法， 首批从市区两级抽调干部1 2 0 0 多名，邀请人大代表、政协委员8 4 名，选聘律师2 1 名参与到3 个大组、6 4 个项目区小组的棚户区改造工作中，并实行领导包项目、干 部包户责任制和周例会、月总结制度，推动了棚户区改造的有力有序有效进行。 1 4 3 坚持惠民为本，把保障群众利益作为推进棚户区改造的出发点 认真贯彻落实g 国务院办公厅关于进一不严格征地拆迁管理工作，切实维护群 众合法利益的紧急通知精神，切实保障群众合法利益。按照 巴彦淖尔市临河区 城市房屋子拆迁补偿安置暂行办法，所有项目严格落实“先安置后开发”的要求， 棚户区改造安置住房实行政府指导价，鼓励就地回迁安置，实行住宅房屋同地段“拆 一还一”产权调换或者货币补偿的方式，实现群众利益最大化。全面统筹拆迁安置房 源供给，多种方式和途径解决安置房源。棚户区改造与廉租住房、经济适用住房建 设相结合，保障性住房建设规模原则不低于2 0 ，对人均住房面积不足1 5 m 2 的低收 入住房困难家庭，采取购买经济适用住房、廉租住房租售等方式进行安置，拆迁面 积不足6 0 m 2 的补足6 0 m 2 ；对纳入低保的被拆迁人中涉及鳏寡孤独住户的，若本人同 意，由民政部门在敬老院进行安置：对符合低保条件的居民，纳入最低生活保障范 围；对患重大疾病低保对象或低保边缘户，享受民政部门大病医疗救助；对年龄不 超过男5 5 周岁、女4 5 周岁的居民，按照灵活就业人员参保政策参加企业养老保险； 对低收入家庭自愿参加技能培训或者有创业愿望并具备创业条件的，提供免费就业 技能培训和创业小额担保贷款，同时提供公益性岗位安排就业；选择优秀律师、法 律工作者组成法律援助团，义务提供法律咨询、援助、引导等专项服务，保证群众 的合法权益在棚户区改造中不受侵害。 4 深入组织发动，为棚户区改造营造良好的舆论氛围 市委政府专题组织召开了全市棚户区改造动员大会，市级四大班子、旗县区主 要领导，市区两级部门负责人能及人大代表、政府委员、房地产协会、建筑业协会 代表8 0 0 多人参加会议，市委书记、市长亲自做动员讲话。大批工作组深入改造项 目，发放调查表问需于民，广泛征求意见，在征得大多数居民赞同的基础上，组织 召开业主大会，选举产生业主委员会。积极发挥街道办事处、社区居委会、居民小 组、业主委员会的沟通、联系、协调、发动作用，建立了业主充分参与的工作机制。 人大代表、政府委员等社会各界人士积极参与，组成舆情组，深入居民家庭，倾听 民意，掌握舆情，宣讲政策，解释疏导，落实群众诉求，监督改造工作。党员干部 充分发挥先锋模范作用，带头签约、带头搬迁。实施部门联动、分工负责、限时办 结，高效有序推进棚户区改造。发放了棚户区改造政策法规汇编，成立专题宣 传报道组，通过报纸、电视、广播、网络等媒体，开设专栏、专版和网络“三问平台”， 解读相关政策，弘扬正面典型，曝光不良行为，接受舆论监督，营造良好氛围，使“告 别棚户区，迎接新生活”的理念全面深入人心。 5 全程阳光操作，保证棚户区改造依法规范有序进行 坚持依法依规公开实施，统一补偿标准，统一工作流程。切实做到政策方案宣 传、测绘评估、思想情感、工作程序、补偿安置五到位。严格实行改造规划方案、 拆迁政策、拆迁行政许可、补偿安置方案、办事程序、拆迁困难补助、拆迁异议复 查“十公开”制度。建立防违控违机制，政府对防违控违工作负总责，街道办事处为 防违控违第一责任单位，对辖区进行划片包干，责任到人，从源头上遏制违法违章 建设行为。对违章建筑一律不予补偿。市政府与旗县区政府签订责任状，实行目标 管理。各级人大、政协、审计、监察部门充分发挥监督职能，提前介入，全程参与， 加强对棚户区改造项目拆迁、补偿安置、建筑施工、资金使用等监管，及时发现并 解决改造过程中各种问题。 二巴彦淖尔推进棚户区改造存在的问题与原因分析 据统计，截止到2 0 0 9 年底，巴彦淖尔城镇共有住宅建筑面积2 8 7 6 3 万平方米， 1 6 其中楼房1 4 3 4 万平方米，平房1 4 4 2 3 万平方米；市政府所在地临河区共有建筑面 积1 5 1 5 6 4 万平方米，其中楼房8 0 4 9 7 万平方米，平房7 1 0 6 7 万平方米。按照国 - 、 家和自治区棚户区认定标准并经自治区建筑面积7 3 4 万平方米，共计1 2 2 万户3 6 6 万人 7 ，在全自治区属改造任务比较大的城市之一。 ( 一) 存在的问题 1 棚户区界定问题 目前在城区的“城中村”如何改造，由于部分“城中村”已经通过货币补偿形式完成 了土地转换，剩余部分是按照原来的模式改造还是按照棚户区改造的方法进行，基 层群众对此尚不完全明白，在棚户区的界定问题上存在模糊认识。实际上棚户区不 是指城市周边棚户区( 说平房区更准确) ，而是指那些城市建成区范围内，存在问 题突出，影响城市发展，居民迫切要求改造的中心区域里的集中连片棚户区。其主 要特点是： ( 1 ) 房屋质量不高，建筑密度较大。巴彦淖尔现有棚户区最突出的表现就是乱： 一是棚户区、旧居住区、城中村混杂，村民居民混居；二是房屋结构等级不一，主 要以砖木和土木简易结构为主，年久失修，很多成为危旧房；三是私搭乱建严重， 不少房屋连接成片，建筑密度很高，容积率( 平房区) 超过6 0 。 ( 2 ) 居住功能不全，基础设施不完善。棚户区多数是各户自建，没有统一的规 划和配套的基础设施。很多道路都没有硬化，高低不平、弯弯曲曲；不少居民主要 饮用地下水，多户共用一个自备井：没有统一的排水、排污、照明、环卫和取暖设 施，导致环境脏乱差特别是冬季“烟锁”城市的问题比较突出；多数棚户区地势低洼， 一到雨季便成涝洼区域，有的棚户区附近没有学校和医院，居民出行难、就医难、 上学难的问题反映强烈。 ( 3 ) 社会治安秩序差，安全隐患较多。棚户区居民有三多：老弱病残多、下岗 职工多、租房的无业游民多。由于居住人口复杂，基础管理薄弱，打架斗殴、偷鸡 摸狗等社会治安事件频发，。特别是因房屋成片搭建，道路弯曲狭窄，供电线路老 化，没有必要的消防设施和消防通道，一旦发生火灾就成“火烧连营”之势，安全隐 患极大。 2 居民及开发企业存在思想认识误区 从居民来说，棚户区是一个文化素质较低、从事重体力劳动或无固定职业、社 会地位较低的特定人群聚集区，其就业、收入、住房、生活习惯和思维方式与周围 人群及环境形成较大反差，加之其交往范围的局限性和信息的不对称，极易导致其 人生观、价值观、权益观发生扭曲，形成逆反心理和反社会情绪，对政府主导的棚 户区改造从心理和行为上给予抵触和对抗，若疏于引导和管理，棚户区改造可能成 为引发社会不稳定因素的触发点。特别是一些居民对棚户区改造的意义认识不足， 他们并不认为棚户区的改造是为了改善自己的居住条件，因此更加关注的是自己能 否在改造中得到更多的征地拆迁补偿，有少数住户以不愿改造为由或提出过高附加 条件，影响改造工作的顺利实施。从开发企业来说，认为棚户区改造拆迁难度大， 资金运作周期长，利润空间小，参与积极性不高，表现在i 临河区4 6 1 万平方米的棚 户区，落实业主单位、签订开发协议书的还不到1 6 0 万平方米，还有很多项目没有 实施业主 7 。 3 困难低收入家庭多，拆迁改造难度大 市区中等以上收入阶层大都住进了条件较好的商品房住宅小区，棚户区成为低 收入弱势群体的聚集区，居民普遍从事低端劳动服务行业、收入来源不稳定、支付 购买能力较低。据不完全统计，城市棚户区中低收入家庭占总量的3 0 以上，低于人 1 8 均可支配收入家庭占4 0 9 6 以上，自身无法改善住房条件。加之棚户区不少家庭户均面 积不足3 0 平方米，按照巴彦淖尔市拆迁最低住房保障面积要求，政府主导拆迁每户 - 、 至少无偿安置4 0 多平方米，建筑密度大，拆迁成本高，给拆迁改造带来很大难度。 4 农民失地后的安置补偿问题 由于部分棚户区改造项目涉及“城中村”，“城中村”农民的安置将是一个较大的难 题。随着土地价格的不断上涨，涉及棚户区改造地的农民对补偿的要求越来越高， 改造成本将不断增大。如果农民的安置补偿工作不到位，土地置换问题得不到解决， 棚户区改造的整体规划将难以如期实现。 5 弱势群体保障问题 棚户区居民中大多数是低保户和特困户，一旦棚户区改造全面展开，可能出现 各种意想不到的困难和问题，尤其表现在就业、社会保障、生活救济等方面。为避 免出现“今天住进新房，明天搬回棚户区”的情况，地方政府应倍加重视棚户区居民 就业问题，千方百计扩大就业。棚户区居民再就业仍然是当前和今后一段时期需要 首要解决的问题。 ( 二) 原因分析 1 历史发展阶段的制约 一方面是城市中从事低端商业、简单手工业和重体力劳动的低收入人群，在当 时的城区中搭建简易房屋聚居而成，这里面居住的是城市中最早的产业工人和城市 贫民；另一方面是，相当一段时间内受国家以阶级斗争为纲的政治路线影响和长期 实行的“先生产后生活”的政策，当时政府把主要力量用于经济建设，无力帮助棚户 区居民解决住房问题，只好在政策上网开一面，不仅允许单位或集体“临时建房”， 还曾出台过“贴公房建住房”的政策，客观上造成了一些私搭滥建的现象，虽然在一 1 9 定程度上解决了当时部分家庭的住房困难，但由于缺乏整体规划或规划起点不高， 建设管理滞后，基础设施建设没有整体配套跟进，实际上形成了今天所说的棚户区。 2 经济发展水平的局限 随着改革开放后社会主义计划经济向社会主义市场经济时期过渡，城市政府、 企事业单位自主权不断扩大，经济开始加速发展，城市人口快速增长，住房短缺成 为全局性问题，解决职工住房难成为各级政府的共同选择。住房建设由原来国家统 建统分逐步转变为多层次、多形式、多渠道的集资改造建设模式，但由于这一时期 地方经济发展水平不高，公共财政积累和支持不够，加上受河套平原地区人们住房 习惯的影响，住房仍以平房建设为主，这种受经济发展制约而建设的低水平的住宅 区随着层次较高的商品住宅小区的出现，逐渐演变成了所谓的棚户区。 3 城市功能拓展的必然 巴彦淖尔的棚户区5 0 以上集中于市政府所在地临河区。临河区解放初期的规划 建制是一个县级城市，上世纪7 0 年代初，原盟政府所在地由磴口县搬迁至当时的临 河县。随着城市功能的拓展，城市规划控制区面积扩大，原来环县城周边的平房区 成为了今天的棚户区。另外，随着城市现代化进程的加快和城市新区的建设拓展， 一些城中村村民户籍转为市民，土地性质转为国有，城中村转变为棚户区，现存棚 户区大部分属这种情况。 4 前期改造遗留问题的影响 ( 1 ) 过分注重市场化筹资，迁就开发商利益，导致对被拆迁居民补偿偏低。有 的被拆迁居民拿到的补偿费无法买到原来面积的住房，群众利益受损，引发大量上 访；有的可回迁的不予安排回迁，被拆迁居民被迫迁往郊区，使一些原本在市区做 小生意谋生的人生活困难；有的因大多数居民不满，拆不动，改不了，一些部分拆 迁造成的“烂摊子”被迫长期搁置，影响市容市貌和周边居民的正常生活。( 2 ) 因管 理体制不健全，开发商受利益驱动，搞棚户区改造时“吃肉留骨头”，改造难度小、 - 、 收益高的，留下难度大、收益低的，最终成为政府的包袱。不仅破坏了城市规划， 也使市场化运作难以持续，旧城改造难度增大。目前巴彦淖尔剩余的城市棚户区， 基本上都是居住人口多、建筑密度大、拆迁改造成本高、商业开发价值低的区域。 ( 3 ) 由于受当时经济条件和建设理念的限制，一些棚改小区标准偏低、配套不全、 绿地不足，居民生活不便；也有的规划布局不科学、“红黄绿”线规定执行不严格， 开发强度过大，建筑密度和容积率过高，加重了城市交通拥堵，造成新的环境恶化。 ( 4 ) 担心影响社会稳定，对个别乱提不合理要求、漫天要价、拒不搬迁的“钉子户” 不敢采取强制措施，致使有的项目已经建成但在主干道路旁边或建成小区内仍留有 平房建筑，有的项目“因为两户，拖延三五年”，使绝大多数棚户区居民利益、社 会公共利益以及政府公信力都遭到严重损害。 对比外地棚户区的状况和棚改工作，从房屋质量、居住环境和面积看，巴彦淖 尔的棚户区要好于外地一些老城市和老工业基地的棚户区，但从管理薄弱、社会隐 患多、群众期望值高、改造难度大、提升城市现代化水平等问题看，更应引起各方 面的重视和关注。 三进一步推进巴彦淖尔城市棚户区改造的对策思考 城市棚户区改造问题尽管由来已久，但是大规模改造始于2 0 0 5 年。国内一些城 市根据各自的不同情况和实际，在具体实施和运作过程中体现出一些不同的做法和 特点。 2 l ( 一) 业界认可的棚户区改造模式 1 推动资源枯竭型城市转型的阜新模式 产 阜新市全市棚户区面积为3 8 7 万平方米，其中5 万平方米以上的集中连片棚户 区2 8 3 万平方米。棚户区户数占市区总户数的2 8 6 8 ，人口占市区总人数的2 8 9 8 ， 居住在棚户区的居民绝大多数都是低收入困难人群，低保户和低保边缘户高达7 5 。 2 0 0 5 年，阜新市被列入辽宁省棚户区改造计划的房屋建筑面积2 2 1 万平方米，涉及 居民8 1 8 2 0 户、2 2 6 6 万人 8 ，到2 0 0 6 年底就已经有8 5 的拆迁户入住新居。回 迁中，阜新市按原面积每平方米1 2 0 元结算结构差，合理超面积部分按每平方米6 5 0 元购买，超过合理面积部分按每平方米1 1 0 0 元购买。从而使绝大多数居民经过棚户 区改造后，不但改善了居住环境和居住质量，还拥有了价值数万元的房屋资产。 阜新市在棚户区改造过程中，还以土地置换为依托，大力调整产业结构，突出 发展现代农业、现代服务业、优化工业结构，引进了双汇、伊利等农业化企业，培 育发展了资讯、旅游、社区服务等服务业，扶持和发展了科技含量较高的电子化工 等工业企业，因地制宜发展了一些劳动密集型企业。阜新市的棚户区改造以资源枯 竭型城市转型作为重要切入点，为资源枯竭型城市转型探索了一条新路子。 2 以健全住房保障为先导的长沙模式 2 0 0 9 年，长沙市政府按照中央关于实施安居工程的精神做出决定，计划用3 年 时间，基本完成二环线以内约7 3 0 万平方米的成片棚户区改造任务，使目前住在这 里的6 万户2 0 万人口的居住和生活条件明显改善。并计划在2 0 0 9 年力争年内完成 棚户区拆迁2 0 0 万平方米，完成安置棚户区拆迁户6 0 0 0 户经济适用住房货币补贴发 放和7 0 0 0 套廉租住房的建设任务 8 。 与许多城市的棚户区改造不同，长沙市是按照“一健”、“三改”，即健全住房保障 体系，改革制度、改造房屋、改善环境的思路，以住房保障制度改革为切入点来推 进棚户区改造。2 0 0 8 年，长沙市就推出了经济适用房货币补贴的改革尝试：向低收 _ ， 入无房户，每户发给货币补贴8 万元；低收入住房困难户每户5 万元；对改制企业 职工，过去没有享受房改政策的，每户增加补贴2 万元。以次来推进城市棚户区改 造，双管齐下，在解决困难家庭住房问题的同时，改善低收入家庭的住房条件。在 未来3 年的棚户区改造中长沙市决定：一方面，通过廉租住房来安置那些符合享受 住房保障条件的拆迁户；另一方面，对所有棚户区的原住户将继续推行并不断完善 经济适用房货币补贴的保障方式，变以往的“补砖头”为“补人头”。 3 变商业开发为政府主导的哈尔滨模式 在一些大城市随着近些年土地价格的上升，如果政府将棚户区的土地以商业开 发的方式运作，不但可以得到十分可观的土地出让金和税费收入，又能省去许多麻 烦。但是哈尔滨市政府却没有这样做，他们认为，这样一来棚户区居民得不到实惠 不说，还会加重他们的住房负担。于是便采取了统筹规划，并经过测算后宣布了拆 迁政策：选择回迁安置的可以事先选好面积户型，在拆迁面积以内的实行“拆一还 一”，一分钱不用掏；超出拆迁面积1 0 平方米以内的，只需支付1 0 0 0 元平方米左 右的建安成本；超出1 0 平方米以上、2 0 平米以下的，加付综合配套成本，每平方米 房价也不超过2 0 0 0 元。如果选择异地安置，在拿补贴的同时，还能以优惠价格购买 其他地方的保障性住房。2 0 0 8 年全市实际筹集棚改资金1 6 5 1 亿元，而投入使用资 金量达到1 7 6 3 亿元。政府通过财政投入、招商引资和银行融资，先后筹得资金2 5 亿元，这些资金到约定偿还期，光是支付利息就需要2 1 2 亿元 8 。这就是说， 棚户区改造中政府不但不赚钱，还给予了一定的补贴。这种主导模式不仅体现在运 作方式，更体现在财政资金投入上。 自2 0 0 8 年开始，哈尔滨市政府准备用3 年时间完成全市5 3 0 万平方米棚户区改 造的计划。从已经完成和即将完成的棚户区改造情况看，改造前居民户均住房建筑 _ ，- 面积为4 8 3 平方米，人均仅为1 5 1 平方米；改造后户均住房建筑面积将达到6 7 3 平方米，人均可以达到2 1 1 平方米 8 。 以上三种棚户区改造模式各有特点：阜新模式将棚户区改造与推动城市经济转 型结合起来，实际上是从更大的视角将棚户区改造与保障和改善民生结合起来；长 沙模式是在改革和健全住房保障制度的基础上得以展开的，表明改造与改革是分不 开的，只有通过体制、机制和制度的改革创新，才能有效推进棚户区改造的顺利进 行；哈尔滨模式充分显示出政府的作用，棚户区改造是一项惠民工程，从关注民生 的角度讲，政府责无旁贷，政府不但不能从中渔利，还必须给予必要的资金补贴。 上述几种模式，从不同角度为搞好棚户区改造提供了有益的借鉴。 ( 二) 巴彦淖尔棚户区改造要注意和把握的问题 棚户区改造是个巨大的系统工程，涉及面之广、政策性之强、人口之多、任务 之艰巨、工程量之大，在巴彦淖尔是史无前例的。结合巴彦淖尔棚户区的实际，总 结当前推进棚户区改造的实践，借鉴外地的有益做法和经验，在下一步的棚户区改 造应要注意和把握好以下几个方面的问题。 1 坚持以人为本，切实关注民生 棚户区居民属于需要政府扶助、社会关爱的弱势群体，推进棚改工作必须换位 思考，最大限度地让利于民，并全过程阳光操作，真正让群众得实惠。一要广泛征 求群众意见。制定棚户区改造方案特别是拆迁安置方案，要坚持“群众的事情自己做 主”的原则，紧紧依靠群众，发动群众，从群众的切身利益出发，充分尊重群众意愿。 拆迁评估机构要由居民投票选定，评估结果、补偿标准、安置房源要全部向群众公 2 4 示，要钱还是要房、要什么地方的房，由居民自行选择。同时，还要把握好群众利 益与开发商利益之间的平衡点，始终把群众利益放在首位，既让老百姓满意，也让 开发商有帐算。二要严格执行拆迁政策。在拆迁实施过程中，要认真听取拆迁群众 的意见、建议，切实做好与拆迁群众的沟通、交流，并根据其家庭实际情况对老弱 病残提供优惠政策，使棚户区的居民群众得到实实在在的利益，广大群众也会由此 积极支持、配合与拥护棚户区改造，从而形成全社会关心支持棚户区改造的浓厚氛 围和强大合力。对被拆迁房屋补偿金额必须按同区位新建普通商品房市场价格评估 确定，并严格执行最低货币补偿标准，保证困难群众住房条件有较大改善。三要坚 持就地就近安置。为避免棚户区居民因异地安置带来出行不便、生活成本高、就学 就医难等问题，原则上应就地就近安置。棚改安置房和配建廉租住房，应遵循“大分 散、小集中”原则，即在城区范围内要分散，防止过多的低收入群体聚居在一处形成 新的贫民区，带来社会问题；但在一个小区内应相对集中，以便于设计、建设和管 理。四要合理确定安置房建设标准。目前房价水平较高，而棚户区居民收偏低，不 少家庭交不起安置房超面积部分的差价，安置房建设应以中小套型为主，满足他们 的基本住房需求。但是在工程质量、使用功能、配套设施、节能环保、小区绿化等 方面，要与同一小区内的商品房一样，不能降低标准。五要健全住房产权政策。对 依靠廉租住房中央预算内投资以及地方财政资金支持建设的棚改安置房，其产权归 属要与拆迁法规相一致，给予棚户区居民完全产权。对租住公房的棚户区居民，可 以先按房改政策购买公房，然后实行产权调换或货币补偿。六要创新物业管理模式。 棚改小区的物业管理，可实行“一区两制”：商品房聘请物业服务企业，收费执行市 场价；棚改安置房采取自助式管理模式，由社区居委会负责组建物业管理服务处， 实行物业低收费，特困家庭适当减免。可适当增加棚改小区公共建筑面积，以公建 2 5 出租、经营收入弥补物业收费不足。 2 坚持政府引导，依靠市场化运作推进 棚户区改造要采取政府主导、企业市场化运作相结合的模式。只有牢牢坚持“政 府主导、企业市场化运作”的棚户区改造模式，不断加大政策创新和落实力度，才能 从根本上推进棚户区改造的规范运作和有效开展。要结合城市建设总体规划，积极 做好棚户区改造规划，并精心做好开发片区的策划包装，重点向有实力的开发商进 行推介；对开发条件较好的集中连片棚户区，通过市场融资的方式进行土地整理熟 化，安置房建设享受政府规定的优惠政策，经营性土地采取限定条件招拍挂出让； 对市场化运作有困难的片区，由政府批定土地熟化人整理熟化土地，实行净地出让； 棚户区改造项目所得土地收益，全部用于棚户区改造和相关基础设施建设；要树立 经营城市的理念，想方设法盘活资源，通过土地等资源市场化运作，努力解决棚改 中遇到土地困难和问题，改善城市基础条件，完善城市功能，推进城镇一体化发展。 3 坚持统筹规划，严格规划落实 大规模集中连片棚户区改造，是改善城市人居环境的大工程，事关广大群众切 身利益；又是政府开发利用土地、经营城市的极好机会。棚户区改造，要坚持以人 为本、科学规划、统筹兼顾、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则， 努力做到“五个相结合”，即使棚户区改造与推进城市发展和经济转型相结合，与促 进居民就业和再就业相结合，与增强城市功能、提高城市核心竞争力相结合，与城 市基础设施配套建设和环境整治相结合，与社区建设和完善住房保障体系相结合。 只有这样，才能科学处理好经济发展与城市建设的关系、城市建设与城市居民特别 是城市棚户区居民的生活条件改善的关系，才能实现城市资源的优化配置，提升和 完善城市功能，改善城市面貌。由于多方面条件所限，目前巴彦淖尔棚户区改造规 2 6 划标准较低，与群众的要求有一定差距。因此，要通过深入细致的调查，组织编制 城市棚户区的改造方案。规划部门要根据城市总体规划、专项规划和控制性详细规 划，认真听取主管部门特别是棚户区居民的意见，组织编制棚改片区的修建性详细 规划，或者对棚改实施主体编制的修建性详细规划严格审查把关。对城市棚户区， 要因地制宣，与相邻的棚户区、不配套的低层楼房以及旧厂区、城中村统筹考虑， 采用就近整合或项目捆绑等方式，最大限度地进行集中连片改造，“肥瘦搭配”，以 大带小，以丰补歉。对远离城镇的棚户区，要与正在进行和将要实施的城边村、乡 镇驻地村改造统筹考虑，科学利用土地，方便群众生活。对人口特别密集、需回迁 安置比例特别大，按现行规划要求改造后可对外出售房屋偏少，而所在较大区域内 又可以满足道路、绿地等要求的棚户区，容积率、日照间距等规划控制指标可以适 当放宽，为招商引资、市场运作创造必要条件，但调整相关规划控制指标必须严格 履行法定程序，对城市中心区的棚改项目，在保证居民安置的前提下，应当尽可能 多地增加商业、商务用房；处于黄金地段的，应当规划为集商务、居住、酒店、商 业、休闲、娱乐等功能为一体的城市综合体项目，促进高端服务业发展。对于确定 实施的每个改造项目，要认真研究人口分布、就业状况、生活设施等情况，科学确 定建筑密度、高度、容积率、绿地率、市政公用设施等指标，统筹规划道路、绿化、 文体设施、公共交通等基础设施和公共服务功能，通过改造把城市建设的历史欠帐 补上去，把城市功能和形象提升上去。对回迁小区的规划设计，要从整体布局、房 屋造型、功能结构、配套设施等方面严格审查把关，特别是在建筑造型、色彩搭配、 细节处理等建筑设计上，要体现特色和风格，避免“千楼一面”，力求做到经济、实 用、舒适，决不能因为是回迁房就降低建设标准。 制定改造方案，特别要把安置房、需配建廉租住房和经济适用住房的数量和位 2 7 置提前安排好。所有棚改项目，都应先建安置房、保障房，后建商品房。规模较大 的项目，可以分期改造、梯次拆迁，先拆除安置房用地上的房屋，安置房建好后让 居民一次性搬迁，缓解搬迁居民租房难问题，节省搬迁过渡费用。棚户区改造绝不 是简单的平房变楼房，旧房变新房，要严防出现豆腐渣工程，切实保证新建安置住 宅的功能和质量，保证合理的使用寿命，否则，可能在十几年后再形成第二个棚户 区。因此在开发、拆迁、施工、监理等各个环节，要尽可能通过公开招标的方式选 择有实力的单位参与建设，加强工程质量安全监督管理，确保回迁安置房屋的建设 质量，防止因质量问题引发纠纷。要完善棚户区周边的基础设施，对医疗、教育、 商贸、交通等资源进行合理整合，最大限度地方便群众生活。 4 坚持阳光操作，做好拆迂工作 棚户区改造中的重点和难点是被拆迁居民的拆迁安置工作，拆迁安置工作往往 集中了各种社会焦点，涉及群众的切身利益。只有坚持公开、公平、公正和阳光操 作的原则，将棚户区改造的政策、标准和程序向拆迁居民进行公开公布，对拆迁、 建设、回迁安置等重要环节实行公示，并及时公布拆迁安置方案和补偿标准，依法 保障被拆迁人的合法权益，才能有效缓解拆迁安置中的各种矛盾。在具体工作中， 要坚持人性化操作，实行“阳光拆迁”，体谅老百姓的具体困难，倾听他们的要求， 既要保持政策的连续性，又要考虑动迁者的切身利益，着眼于实现好、维护好、发 展好广大人民群众的根本利益，杜绝违法行政和野蛮拆迁。通过公开招投标，选聘 资质高、信誉好、能力强的建设队伍；通过监督检查，解决显而易见法转保、分包 等违规行为；通过对大宗建筑材料的政府集中采购，确保工程建设的公开透明；通 过建立专款专用制度，确保棚户区改造资金安全；通过制定科学的补偿安置方案， 及时公布拆迁安置方案和补偿标准，实行先签协议、先缴钱的先选房，所有补偿款、 2 8 选择的房源及时公示，接受社会监督，实现拆迁补偿的安置的公平、公正和透明； 要组织监察、检察、公安、审计等部门全程介入，切实加大对改造项目的监督力度， 确保棚户区改造工程都成为阳光工程和群众满意工程，消除可能存在的借棚户区改 造之机，漫天要价、无理纠缠、恶意炒房、强买强卖、鱼肉百姓、扰乱市场秩序的 现象。 5 研究制定相关政策，保障政策落实 实施棚户区改造的关键所在，只有配套好、落实好房屋拆迁补偿政策和土地政 策，最大限度地让利于民，让利于企业，才能调动居民和开发企业的积极性，使他 们愿意去做、自愿去做。 ( 1 ) 要利用好国家的资金筹措政策 国家五部委的指导意见明确提出中央对城市棚户区改造要给予资金支持。 财政部