（公共管理专业论文）论食品安全政府监管体系的问题与完善基于“人造鸡蛋事件”的个案分析.pdf

t h ep r o b l e ma n dp e r f e c tm e a s u r e so fg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o ns y s t e m o ff o o ds a f e t y 一_ b a s e d o i lt h ea n a l y s i so f “a r t i f i c i a le g g se v e n t at h e s i s s u b m i t t e di np a r t i a lf u l f i l l m e n to ft h er e q u i r e m e n t f o rt h em a s t e rd e g r e ei nm a n a g e m e n t b y h u y i p o s t g r a d u a t ep r o g r a m m a n a g e m e n tc o l l e g e c e n t r a lc h i n an o r m a lu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r ：y o ug u a n g f u a c a d e m i ct i t l e ：p r o f e s s o r s i g n a t u r e a p p r o v e d m a y 2 0 1 1 硕士学位论丈 m a s t e r s t h e s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使周授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：秽氛恪日期：如i f 年r 月z _ 日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解华中师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华中师范大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借阅； 学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手 段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 非保密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 作者签名：弓心 乞 日期：如i1 年了月巩日 导师签名：尤无甜 日期：幽f 年岁月诏日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童途塞堡童蜃溢蜃l 旦圭生；旦二生；旦三生筮查! 作者签名：毛心i - 气 日期：1 1 年歹月勰日 导师签名：龙必 日期：a 口1 年厂月馏日 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 中文摘要 经过多年的发展和完善，我国现行食品安全监管体系已初具雏形，但仍然滞后 于食品市场发展和食品安全需求，近期为社会广泛关注的“人造鸡蛋事件 ，暴露 出我国在食品安全监管上存在的诸多缺陷。进一步加强食品安全政府监管力度，完 善各项监管体制和监管制度，对于规范食品市场生产经营行为，维护公民生命健康 安全，发挥政府监管性和服务性职能，增强政府公信力，促进食品行业健康发展， 带动上下游相关产业经济增长等都具有重要意义。 本文采取文献研究和实证分析的方法，选择总一分一总的写作框架，和理论工 具选择一实证问题分析制度措施构建的研究进路，立足于提出问题、分析问题和 解决问题的思路，以食品安全政府监管体系的完善为研究目标，以政府监管理论和 食品安全理论为论证基础，以“人造鸡蛋事件”的处理为典型个案，分析我国食品安 全监管存在的的问题、原因、对策建议。本文从食品安全政府监管失灵的原因、监 管体制制度和监管政策、国外风险评估理论和监管技术的发展等方面综述国内外理 论研究现状，交待文章研究方法的运用、行文框架结构和创新之处。在此前提下， 文章概述食品安全政府监管的含义内容、特征和构成要素，认为食品安全政府监管 具有法治性、强行性、普遍性和分配性四个方面的特征，选择公共物品理论、规制 失灵理论、信息不对称理论作为理论基础和分析工具，同时，从政策依据和法律依 据两个角度探讨了食品安全政府监管的合法性和正当性基础。继而，简要介绍“人 造鸡蛋”事件发生的背景、流变、结果和社会反响，分析此事件折射出的我国食品 安全政府监管职责不清、范围不严、力度不强等方面的问题，并从单中心监管与监 管失灵、监管主体的非独立性和非专业化、监管技术发展滞后、监管制度保障不力 等四个方面探讨产生这些问题的原因。本文认为应构建以食品安全政府监管的运行 协同、生态协同、职能协同为主要内容的社会协同体系；引入和完善一系列监管制 度，充实食品安全政府监管制度体系；建立新型食品安全政府监管机制，从企业征 信管理机制、公益诉讼机制和行政执法督促机制等方面完善我国的食品安全政府监 管体系。力求在分析对象的考量视角上更为新颖，在对策建议上有新观点，对我国 食品安全政府监管的改革和完善提出切实可行、操作性强的新思路、新方法。 关键词：食品安全；政府监管；“人造鸡蛋事件”；个案分析 a b s t r a c t c h i n a sc u r r e n tf o o ds a f e t ym o n i t o r i n gs y s t e mh a sa l r e a d yr u d i m e n ta f t e ry e a r so f d e v e l o p m e n ta n dp e r f e c t i o n ，b u ts t i l l e x i s t sp r o b l e m sf r o mt h el a go ff o o dm a r k e t s d e v e l o p m e n ta n dp e o p l e ss a f e t yr e q u i r e m e n t s r e c e n t l y ，t h e “a r t i f i c i a le g g s i n c i d e n t a n dd e f e c t so ff o o ds a f e t ym o n i t o r i n gs y s t e me x p o s e de x p o s e sf o o ds a f e t ym o n i t o r i n g s y s t e md e f e c t s t of u r t h e rs t r e n g t h e nt h ef o o ds a f e t yg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n , p e r f e c t i n g t h es u p e r v i s i o ns y s t e m ，w i l lh a v ei m p o r t a n ts i g n i f i c a n c eo fr e g u l a t i n gt h ep r o d u c t i o n a n db u s i n e s so p e r a t i o nb e h a v i o ri nf o o dm a r k e t ，s a f e g u a r dc i t i z e nl i f eh e a l t ha n ds a f e t y ； t h er o l eo fg o v e r n m e n t ss u p e r v i s i o na n ds e r v i c ef u n c t i o n , s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t c r e d i b i l i t y ；p r o m o t i n gt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ff o o di n d u s t r y ，l e a d i n gt ot h er e l e v a n t i n d u s t r i e se c o n o m i cg r o w t h t a k et h el i t e r a t u r er e s e a r c ha n de m p i r i c a la n a l y s i sm e t h o d ，c h o o s et h et o t a l - p o i n t s g e n e r a lw r i t i n gf r a m e w o r k , a n dt h e o r e t i c a lt o o lt oc h o o s e e m p i r i c a la n a l y s i s s y s t e m m e a s u r e st ob u i l dr e s e a r c hm e a t h o r d ，b a s e di 1 1q u e s t i o n ，a n a l y s i sa n dp r o b l e m s o l v i n g m e n t a l i t y ，t a k et h ef o o ds a f e t yg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e ma st h er e s e a r c ht a r g e t ，t h e p e r f e c t i o no fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nt h e o r ya n df o o ds a f e t yt h e o r ya saf o u n d a t i o n , t o ”a r t i f i c i a le g g se v e n t ”d e m o n s t r a t e df o rt y p i c a lp r o c e s s i n g ，b a s e do nt h e c a s es t u d y ， a n a l y z i n gc a s e so f f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n o ft h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，c a u s e sa n d c o u n t e r m e a s u r e s t h eo r i g i no ft h i se s s a yw r i t i n g ，a n dh a sn o r m s ，a d v i s o r sa n di n d u s t r i a l s a f e t ya s p e c t s o fm e a n i n g ，f r o mf o o ds a f e t yr e g u l a t o r yf a i l u r er e a s o n ，g o v e r n m e n t r e g u l a t o r ys y s t e m s y s t e ma n dr e g u l a t o r yp o l i c y ，f o r e i g nr i s k a s s e s s m e n tt h e o r ya n d s u p e r v i s i o nt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n tw e r et h e o r ys t u d i e sa th o m ea n da b r o a dp r e s e n t s i t u a t i o n , c o n f e s s e da r t i c l e so ft h e r e s e a r c hm e t h o d s ，e v o c a t i v ef r a m es t r u c t u r ea n d i n n o v a t i v ep o i n t s o u t l i n et h em e a n i n go fg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t y c o n t e n t s ，f e a t u r e sa n de l e m e m s ，“i l l 【f o o ds a f e t yl a wg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nh a s f o c i b l i t y ，u n i v e r s a l i t ya n dd i s t r i b u t i o n s e l e c tt h ep u b l i cg o o d st h e o r y ，r e g u l a t i o nf a i l u r e t h e o r y ，i n f o r m a t i o na s y m m e t r yt h e o r ya st h et h e o r e t i c a lb a s i sa n da n a l y s i st o o l s ，a tt h e s a m et i m e ，f r o mt h ep o l i c yb a s i sa n dl e g a lb a s i st w od i s c u s s e st h el e g i t i m a c yo ft h e g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no ff o o ds a f e t ya n dl e g i t i m a c yf o u n d a t i o n b r i e f l yi n t r o d u c et h e i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s b a c k g r o u n dr h e o l o g i c a l ，r e s u l t sa n ds o c i a lr e s p o n s eo f ”a r t i f i c i a le g g se v e n t ”，a n a l y s i so f t h i si n c i d e n tr e f l e c t sc h i n e s ef o o ds a f e t yg o v e r n m e n ts u p e r v i s o r yd u t i e sn o tp u r e ，s c o p e i sl a x ，s t r e n g t hi sn o ts t r o n g ，e r e ，a n df r o ms i n g l ec e n t e rr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o no ft h e r e g u l a t o r yf a i l u r e ，n o ti n d e p e n d e n c ea n dt h em a i ns p e c i a l i z a t i o n ，s u p e r v i s i o nt e c h n o l o g y d e v e l o p m e n tl a g sb e h i n d ，r e g u l a t o r ys y s t e ms e c u r i t yp r o d u c e df o u ra s p e c t s s u c ha s s l a c k e rt h ec a u s e so ft h ep r o b l e m s t oc o n s t r u c tt h ef o o ds a f e t yo p e r a t i o no fg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o nc o o r d i n a t i o n , e c o l o g i c a ls y n e r g y ，f u n c t i o n a ls y n e r g ya st h em a i nc o n t e n t so f t h es o c i a lc o o r d i n a t i o ns y s t e m ；i n t r o d u c i n ga n dp e r f e c tt h es u p e r v i s i o ns y s t e m ，e n r i c ha s e r i e so fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o no ff o o ds a f e t ys y s t e m ；e s t a b l i s h i n gt h en e wf o o ds a f e t y s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m , t h eg o v e r n m e n tf r o mt h ee n t e r p r i s e c r e d i tm e c h a n i s mo f m a n a g e m e n t ，p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n m e c h a n i s ma n da d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t s u p e r v i s em e c h a n i s m so fp e r f e c to u rc o u n t r y s f o o ds a f e t yg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n s y s t e m i nt h ea n a l y s i so fc o n s i d e r a t i o n st ov i e wo b j e c t si nm o r en o v e l ，c o u n t e r m e a s u r e s a n ds u g g e s t i o n st oh a v en e wi d e a s ，o u rf o o ds a f e t yg o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o nr e f o r ma n d p e r f e c ta n df e a s i b l e ，o p e r a t i o ni ss t r o n gn e w i d e a sa n dn e wm e t h o d s k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y ；r e g u l a t o r ys y s t e m ；a r t i f i c i a le g g se v e n t s ”；c a s ea n a l y s i s i i i 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 中文摘要 a b s t r a c t 导论 目录 i i i 1 ( 一) 选题的缘起和意义l 1 选题的缘起l 2 选题的意义1 ( 二) 文献综述3 1 国内研究状况3 2 国外研究状况4 ( 三) 研究方法、写作框架和创新之处5 1 研究方法5 2 写作框架6 3 创新之处。6 一、食品安全政府监管概论 ( 一) 食品安全政府监管的含义、内容和构成8 1 食品安全政府监管的含义和内容8 2 食品安全政府监管的特征8 3 食品安全政府监管的构成9 c - ) 食品安全政府监管的理论基础和政策法律依据9 1 理论基础一9 2 政策与法律依据1 0 “人造鸡蛋事件”个案分析 ( 一) “人造鸡蛋事件”简介1 2 ( 二) “人造鸡蛋”事件折射出的食品安全政府监管问题及其原因分析1 3 1 监管中存在的问题l3 2 原因分析1 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 三、完善食品安全政府监管体系的对策 1 8 ( 一) 构建食品安全政府监管的社会协同体系1 8 1 政府监管的运行协同1 8 2 政府监管的生态协同1 9 3 政府监管的职能协同”1 9 ( 二) 完善现行食品安全政府监管制度体系2 0 1 引入食品安全风险评估制度一2 0 2 改进食品安全标准制度2 1 3 设定食品召回及追溯制度2 2 4 推行食品安全信息披露制度”2 2 ( 三) 探索建立新型食品安全政府监管机制2 3 1 新设食品生产经营企业征信管理机制2 3 2 实行行业禁入2 4 3 建立食品安全公益诉讼机制一2 5 4 建立食品安全行政执法督促机制2 6 结论 攻读硕士学位期间取得的学术成果 参考文献 致谢 2 7 2 8 2 9 3 1 ( 一) 选题的缘起和意义 导论 1 选题的缘起 近年来，随着食品技术的发展，我国食品市场上浮现出一种“人造鸡蛋 。由 于质量技术标准的缺乏，政府一直未能对“人造鸡蛋 进行安全性评估。围绕“人 造鸡蛋 是否合法，有无健康危害等问题，专家、消费者争论不休，至今仍然是一 团迷雾，没有任何部门能够做出权威说明和解答。关于人造鸡蛋的“打假”责任问 题，工商部门认为假鸡蛋涉及技术鉴定，应当由技术监督部门负责；技术监督部门 则认为鸡蛋也不属于自己的管理范围，因为鸡蛋属于农产品，应归农业部门管理； 农业部门认为鸡生的蛋是由农业部门管理，但人造鸡蛋不是鸡生的是人为加工的， 应当由技术监督部门和工商部门负责管理。食品安全监管部门相互推诿，而且都还 能搬出政策依据和具体理由，被消费者戏称为“人造鸡蛋事件 。“人造鸡蛋事件” 折射出我国食品安全政府监管体制的弊端，反映了现行食品安全政府监管不力成为 影响我国经济社会科学发展的重要隐患。 2 选题的意义 食品安全政府监管体系的完善与创新是当前食品安全领域一项急需深入研究 的课题，具有重大的理论和现实意义。 ( 1 ) 食品安全政府监管的规范意义。我国的食品安全政府监管体制经过多次 调整，但现行监管体制和监管手段仍显乏力，至今无法彻底杜绝食品领域安全问题 的发生。对我国食品安全政府监管在食品安全法新法律背景下的状况进行研究， 查找食品安全政府监管中存在的问题及原因，对食品安全政府监管权力重新配置和 重新设计权力运行路径和轨迹，推动食品安全监管体系不断完善发展，这有利于从 根本上解决食品安全政府监管不力问题，规范食品市场交易秩序，推动食品及其相 关产业的健康发展；规范食品生产经营企业行为，营造良好消费环境，提振消费信 心；规范政府监管行为，制止和防范违法监管和失职滨职现象等。 ( 2 ) 食品安全政府监管的公信意义。食品安全是一项具有外部性的公共产品， 由于食品安全领域的搭便车行为，食品安全不能针对特定的付费消费者提供，这就 决定了加强食品安全监管，确保食品安全是政府提供的基本服务和承担的基本职 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 能。食品安全在微观层面上影响着每个人的生存营养和生活质量，在宏观层面决定 着中华民族的人口素质，关系国家和民族的未来。食品行业是我国市场竞争程度最 高的行业之一，由于改革期和转型期的种种原因，我国食品产业面临着严重的食品 质量问题甚至安全问题，食品市场违法案件层出不穷，在总体上呈快速上升态势。 如图1 所示： 图l0 4 一l o 年h 省流通环节食品违法案件数量变化情况 食品安全是关乎民生幸福的头等大事，食品安全形势的日益恶化，直接影响到公民 对政府的公信力认可和执行力评价，如果食品安全这项民众生活中最基本的安全都 无法提供和保障的政府，是难以赢得民众的信服和信任的，加大食品安全监管力度， 确保安全食品的稳定供应是服务型政府的基本职能。 ( 3 ) 食品安全政府监管关系产业健康和安全。“食品工业，在经济产业中一 直占着举足轻重的地位。法国食品工业的总产值超过了汽车工业，居国民经济之 首。我国是世界上最大的食品消费市场，近1 0 年来，食品产业作为新兴产业得 到了长足的发展，中国食品行业一直保持2 0 以上的增速，“2 0 1 0 年全国食品工业 总产值5 3 万亿元，比上年同期增长26 。同时，食品产业属于劳动密集型 产业和高度关联性产业，具有较长的上下游产业链，能将涵盖三大产业的相关行业 有效连接起来，影响和带动一批相关产业的健康发展，加强食品安全政府监管有利 于促进食品产业健康发展，增加消费积累，增加就业容量，促进农业农民农村问题 的解决，拉动相关产业发展等。 o 参见0 4 1 0 年h 省工商行政管理统计年鉴。 国参见h t l p ：w w w 3 6 0 d o c c o m c o n t e n t li 0 2 1 6 1 2 5 7 8 4 0 0 39 3 4 7 8 6 5 3 s h t m l 。 参见鲢望；么丛塑墼i 唑腔i 婴纽拯塑l q ! 丛垫! q ! 婴幽kb l 坠 2 硕士学住论文 m a s t e r st h e $ i s ( 二) 文献综述 1 国内研究状况 食品安全是多种政府监管对象中的一种，其监管方式和监管体系与其他对象的 监管有很大不同，我国改革开发后才逐步开展对食品安全政府监管的研究和实践， 但研究水平和层次长期在低层次水平徘徊，多是联系食品卫生、产品质量等展开的 工作性探讨，基础理论研究缺位。随着中国公共管理学的发展和我国食品安全问题 的日益突出，许多学者开始从深层次上探究中国食品安全政府监管的问题、原因和 对策，提出了自己关于食品安全政府监管的观点。 ( 1 ) 探讨食品安全政府监管失灵的原因。国内有的学者认为是食品的特殊性 决定了消费者无法以外观判断其安全与否，这种特殊性表现在行业准入门槛低、食 品质变速度快等方面，食品本身特性导致安全问题易发和多发，客观上为食品安全 政府监管增加了难度，监管力度稍有松懈便会浮现出许多食品安全问题。周德翼 教授等将食品安全政府监管失灵的原因解释为食品市场的主体间信息不对称，食品 生产经营者与消费者之间在信息占有量上严重失衡，食品生产经营者占据了食品安 全信息的绝对优势地位，并且借助优势地位进行危害食品安全的经营行为，政府应 当结合市场准入制度、监察监督手段和安全标识管理等措施构建中国的食品安全监 管体系。圆 ( 2 ) 对食品安全监管体制的研究。食品安全监管是政府的项重要职能，安全 食品的供给在依靠食品市场自身无法实现时，就必须将其纳入政府监管范围。学界 和实务界对我国食品安全监管应采取何种体制众说纷纭，官方采取的是分段监管体 制，即按照食品从生产到销售的不同环节，从田间到车间到市场的不同产业，将食 品安全监管权划分给不同的政府部门行使，食品安全法明确规定了不同监管部 门相应的监管职权。韩忠伟、李玉基等学者认为应该建立行政权横平的食品安全监 管体系，且构建对权力的约束体系，形成监管权力间的均衡配置，建议食品安全委 员会实行垂直监管，赋予其以规则制定权和加强风险评估与风险管理的职责，以有 效发挥协调指导作用。 还有的学者提出我国应建立科学合理的食品安全大监管体 制，按照“大稳定，小调整 原则，实现监管体制改革的“三步走 ，逐步将各个 参见h t t p ：b b s , a i c b b s , c o m v i e w t h r e a d , p h p ? t i d = 2 2 3 0 8 3 。 雪周德翼、杨海娟：食物质量安全管理中的信息不对称与政府监管机制，中国农村经济2 0 0 2 年第6 期。 韩忠伟、李玉基：从分段监管转向行政权横平监管我国食品安全监管模式的构建，求索2 0 1 0 年第6 期。 3 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 监管部门的职权移交给单一的监管机构，从而实现监管权的集中行使。 ( 3 ) 食品安全监管制度的研究。围绕我国现阶段的食品安全状况，国内学者 围绕监管制度展开了从借鉴国外到结合国情创新的广泛研究和探索，提出了许多制 度层面的监管措施。有的学者提出应建立以食品安全风险评估为主的监管制度，监 管机构制定食品安全相关标准，采取相关监管制度和举措等都应当根据食品安全风 险分析的结果来进行，以增强监管标准的科学性。有的学者认为，完善的食品安全 政府监管制度体系应贯穿监管过程始终，涵盖标准制度、认证制度、市场准入和禁 入制度、召回追溯制度等。还有的学者提出要建立我国食品安全监管模式的信用制 度，完善征信法律、确定信用标准、构建信用信息平台、开展信用评价，实施信用 信息披露等内容。 ( 4 ) 食品安全政府监管的政策现状。吴邦国在2 0 1 1 年全国人大会议上指出， 在全国范围内开展执法检查，督促有关部门抓紧制定、清理和完善配套法规，今后 的食品安全监管重点是制定统一科学的安全标准体系，完善食品安全风险监测制度 和建立风险评估机制，改革食品安全政府监管体制，使之更加顺畅和有效，加强监 管综合能力建设等方面。在2 0 11 年食品安全重点工作安排中，国务院办公厅将严 厉打击食品生产、交易和消费市场违法违规行为，采用综合治理的手段加强对乳制 品、食品添加剂等重点品种的分类治理，监督指导企业提升自我管理水平，提高政 府监管能力等作为工作重点。中央政府已确立了未来几年加强食品安全政府监管的 途径和方法，食品安全政府监管在理论和实践上都将处于一个快速发展的阶段。 2 国外研究状况 ( 1 ) 风险管理理论。日本学界将食品安全视为一种潜在风险，将对食品安全 的监管作为潜在风险的应对过程来处理，日本食品安全和食品质量安全方面的法律 法规的制定将“风险分析 作为贯彻始终的考量依据。食品安全委员会是日本食品 安全监管的最高决策机构，其中有3 个不同类型的风险评估小组，食品监管方面的 各项政策措施都要根据评估结果采取和制定。此外，在整个风险分析过程中，风险 评估者、风险管理者、食品生产经营企业、消费者、食品安全科学家和研究学者间 建立了有效的风险信息沟通平台，风险信息的及时有效沟通使得食品安全的风险管 理更加紧凑高效。圆 ( 2 ) 食品安全控制体系研究。食品安全控制体系的构成主要有两个方向的分 苗建萍、熊梓杰：构建我国科学合理的食品安全大监管体制，山西财经大学学报2 0 1 0 年第l1 期。 圆任智华：日本食品安全监督管理体系现状分析，农业经济2 0 1 0 年第6 期。 4 硕士学位论文 m a s t e r + st h e s i s 析视角，一个是分析要素构成，认为整个控制体系应当包括法律法规、监管战略、 风险分析服务、质量检测服务、监控措施和规制功能等6 个方面；二是从食品安全 控制体系的主体构成出发，讨论主要集中在食品安全监管采用单一部门监管，或是 多部门监管，学者们分别探讨了两种监管模式的利弊，认为应根据各国的具体情况 分别选择适用。 ( 3 ) 食品安全管理技术方面的研究。国际关于食品安全政府监管形成了一套 科学的监管技术和监管理念。食品安全全程控制体系( h a c c p ) 是美国等国家广泛 运用的一种监管技术，其技术核心是食品生产流程的关键节点控制，即对食品生产、 流通、消费领域的各个致害环节进行排查，制定相应的预防措施、风险跟踪和防控 措施，使整个监管过程重点明晰，节点明确，力量集中，更加有效和准确。食品追 溯技术是欧盟国家最先提出的安全管理技术，在国际上也得到了广泛的运用，食品 追溯技术旨在通过技术控制手段，形成食品生产经营各环节的信息链条，一旦发现 问题并可上下追溯，查找问题原因和问题食品流向，及时采取预防和控制措施。食 品追溯技术在国外的研究逐步向纵深发展，确定了衡量食品可追溯体系的宽度、深 度和精确度三个标准，目前的研究集中在追溯关键技术的研究和追溯体系的研究两 个维度上。国 笔者认为，现有国内文献对食品安全监管的理论研究仍显薄弱，不够深入、全 面，多是集中在对食品安全的现状、原因、原则方面的探讨，视角较为单一，方法 相对单调，难以在价值、制度、机制、模式上为食品安全政府监管提供有力的理论 支撑和有效的制度安排。国外文献多是以经济学视角在政府干预的大框架下进行分 析，国外关于食品安全监管无论在理论基础，还是在监管实践方面都有着深入的研 究和深刻的实践，国外研究成果对我国食品安全监管的理论和实践都有着十分重要 的借鉴作用，如何将国外研究成果转化为适应我国国情的制度性理论，是当前的一 个迫切问题。 ( - - ) 研究方法、写作框架和创新之处 1 研究方法 ( 1 ) 文献研究法。采取文献研究方法，通过查阅、搜集国内外食品安全政府 监管方面的研究文献，明晰食品安全政府监管理论基础和制度实践的发展现状，为 王世平：食品标准与法规，科学出版社2 0 1 0 年版。 5 本文的研究提供理论模型、分析工具和制度借鉴。 ( 2 ) 实证分析法，选择并确定研究的个案，通过对现有食品安全监管机制个 案的运行过程进行实证分析，对存在的问题进行剖析，总结实证中的经验教训，提 出进一步完善食品安全政府监管的理论及其实现路径，以使文章的写作做到理论与 实践的结合，对实践具有更强的指导意义。 2 写作框架 本文总体上采取总一分一总的写作框架，和理论工具选择一实证问题分析一制 度措施构建的研究进路，立足于提出问题、分析问题和解决问题的思路。我国食品 领域的安全事故仍处于高发态势，食品安全政府监管在有效性上亟待革新与提高。 本文以食品安全政府监管体系的完善为研究目标，以政府监管理论和食品安全理论 为基础论证，以“人造鸡蛋事件”的处理为典型个案，通过对个案的分析，分析我 国食品安全监管存在的的问题、原因、对策建议。 本文以四个部分行文：第一部分：导论。阐述文章写作的缘起、及具有的规范、 公信和产业安全保障方面的意义，从监管失灵的原因、监管体制制度和监管政策、 国外风险评估理论和监管技术的发展等方面综述国内外理论研究现状，交待文章研 究方法的运用、行文框架结构和创新之处。第二部分：食品安全政府监管概述。概 述食品安全政府监管的含义内容、特征和构成要素，认为食品安全政府监管具有法 治性、强行性、普遍性和分配性等四个方面的特征。选择公共物品理论、规制失灵 理论、信息不对称理论作为理论基础和分析工具，同时，从政策依据和法律依据两 个角度探讨了食品安全政府监管的合法性和正当性基础。第三部分：“人造鸡蛋事 件 个案分析。简要介绍“人造鸡蛋 事件发生的背景、流变、结果和社会反响， 分析此事件折射出的我国食品安全政府监管职责不清、范围不严、力度不强等方面 的问题，并从单中心监管与监管失灵、监管主体的非独立性和非专业化、监管技术 发展滞后、监管制度保障不力等四个方面探讨产生这些问题的原因。第四部分：构 建以食品安全政府监管的运行协同、生态协同、职能协同为主要内容的社会协同体 系；引入和完善一系列监管制度，充实食品安全政府监管制度体系；建立新型食品 安全政府监管机制，从企业征信管理机制、公益诉讼机制和行政执法督促机制等方 面完善我国的食品安全政府监管体系。 3 创新之处。 本文在众多的研究著述中，将完善食品安全监管体系，推动食品安全监管制度 发展作为出发点，力求在以下两个方面实现创新和发展：一是在分析对象的考量视 6 角上比较新颖，本文选取了农产品安全事件为分析对象，将政府对特定食品安全问 题监管的模式和方法作为分析对象，使得分析样本更贴近人民生活，更具代表性和 普遍性，便于找出食品安全监管上的显著薄弱环节；二是在对策建议上有新观点， 提出食品安全政府监管体系、制度和机制上的新设和完善措施，试图对我国的食品 安全政府监管的改革和完善提出切实可行、操作性强的新思路、新方法。 7 一、食品安全政府监管概论 ( 一) 食品安全政府监管的含义、内容和构成 1 食品安全政府监管的含义和内容 政府监管理论起源于1 9 世纪末的西方国家，其起源是为了恰当的处理政府和 市场间关系，因此，政府监管也称作政府市场监管。丹尼尔f 史普博认为，政 府监管是“行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需 决策的一般规则，对构成特定经济行为( 从事生产性和服务性的经济活动) 的经济 主体的活动进行规范和限制的行为。”余晖认为“管制是指政府的许多行政机关， 以治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令以及 裁决为手段，对微观经济主体( 主要是指企业) 的不完全是公正的市场交易行为进 行直接的控制或者干预 食品安全政府监管是政府监管的一项主要内容，是提高 食品经营企业市场组织化程度的有效手段，通过监督和管理，为食品安全生产、食 品流通行为、食品安全标准等制定法律或标准，并制止和惩戒食品安全领域侵犯消 费者生命、健康等合法权益的行为；通过市场主体资格确认验证，对食品市场主体 实行准入，进一步监督和约束其交易行为；通过严格执法，惩戒违法，建立并维护 食品市场信用，树立消费者的交易信心。总之食品安全政府监管是指“食品安全监 管主体为了确保市场的食品处于安全状态，而利用各种监管手段对被监管者及其行 为进行的规范、约束以及控制活动。 圆 2 食品安全政府监管的特征 食品安全政府监管在政府监管类型中属于社会性监管，即任何一个企业的行为 只要对社会或个人的健康、安全、环境、社会公平等造成危害，就要受到政府的监 管。食品安全政府监管具有法治性，即监管权由法律赋予和规定，权力的行使和内 容都不得与现行法律规定相违背，监管主体的设立、监管程序的适用都应依法进行。 强行性，即监管权作为行政权力的本质属性，被监管者有服从和配合监管的义务， 监管权在权力行使上具有单方性。普遍性，即指政府监管是普遍监管，而不是选择 。美丹尼尔史普博：管制与市场，上海人民出版社1 9 9 9 年版，第3 3 页。 圆颜海娜： t - 品安全监管部门间关系研究交易费用理论的视角，中国社会科学出版社2 0 1 0 年版，第1 9 页。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 性监管，监管法律法规和标准对相应领域的客体具有普适的约束。分配性，即政府 监管是将市场自发调节业已形成的利益关系，在最终固定之前，进行利益的重新分 配，使之更加符合市场经济的本质和监管目的的实现。 3 食品安全政府监管的构成 食品安全政府监管的构成要素为：实施监督行为的监管主体、监管主体的监管 权限，政府监管的功能等三个方面的内容构成。食品安全监管主体是“依法对市场 主体或社会领域施加要求、干预或控制的政府机构或政府授权的组织。 其本质特 征在于独立性和专业化，独立性是指监管主体要在组织结构上摆脱其他行政机关的 干扰相对独立，专业化是指监管工作人员是某一领域的专家，或者监管部门的重大 决策是由专家委员会作出的。监管权本质上属于行政权力，其权限和内容都应由法 律赋予，根据行政法的保留原则“行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施 相应的行为。在法律出现缺位时，法律保留原则排除任何行政活动”，圆监管机构的 监管权限主要有现场检查，抽样检验，查阅、复制资料，采取查封、扣押措施等。 政府监管的功能体现为通过监管使经营和投资行为在法治轨道内运行，消除市场行 为带来的社会风险和隐患，保障市场安全与秩序，维护市场主体权利权益，促进经 济平稳健康发展等方面。 ( 二) 食品安全政府监管的理论基础和政策法律依据 1 理论基础 ( 1 ) 公共物品理论。萨谬尔森认为，公共物品就是“所有成员享用的集体消 费品，社会全体成员可以同时享用该产品；而每个成员对该产品的消费都不会减少 其他社会成员对该产品的消费 。 公共物品的特征总结和概念概括都是相对于私人 物品而言的，具有不同于私人物品的特点：效用整体不可分割，公共物品的效用为 整个社会成员共享，不能按照“谁付款，谁受益 的一般市场原则由特定社会成员 享有；消费形式的非竞争，一部分人对公共物品的消费不会对他人的消费构成竞争 和影响，即不会减少或影响他人对该物品的消费数量和质量，这具体包括边际生产 成为和边际拥挤成本为零；社会成员在物品受益上非排他，“某物品只能供它的占 国黄瞧偕俯榷城唰拦的绺捌苞，堕望；丛堡垒堑垦地i