（公共管理专业论文）试论我国国家审计体制的改革.pdf

摘要 审计体制是国家政体的重要组成部分，它直接决定国家审计工作的运行方式和质 量。自1 9 8 3 年我国恢复国家审计制度以来，已走过2 6 年的发展历程。我国国家审计机 关实行行政型国家审计体制，是由我国当时的政治、经济体制所决定的，是符合我国国情 的，它曾经发挥了巨大的作用，但随着我国经济、政治体制改革的深入，其不足也逐渐 凸现出来。本论文试图找到适合我国国情和现状的较为可行的改革方法，以提高审计的 独立性和权威性，同时也能在我国现行的行政型审计体制下发挥最大的作用。 目前，学术界和实务界针对我国国家审计体制的改革提出了一些观点和构想，具有 代表性的观点如“过渡观”，既实行“一府三院”制，“改名升格观”或“改良观”，“维 持现状观”等等。笔者结合自己多年审计工作实践，对我国现行国家审计体制存在的问 题进行了详细的分析，在考察国外审计体制形成的历史背景基础上，得出了审计体制选 择的若干启示；分析了我国现行国家审计体制的特点和缺陷，提出了改革我国国家审计 体制的基本目标、指导思想和符合我国国情的国家审计体制的设想。 我国国家审计体制的基本目标是建立符合我国国情的、真t f 起到制衡作用的围家审 计体制，设想是分两步走，在现阶段，对现行审计体制进行完善和调整，以增强独市性 为主，同时加强审计监督力度；待各方面条件成熟后，向立法型审计体制转变。现阶段 的具体措施是实行“资源重组改良”，提高审计权威性和独立性，重组审计资源，实行 垂直领导，实行属地审计原则，消除审计盲区。 关键词：审计体制：问题分析：改革对策 a bs t r a c t t h ea u d i ts y s t e mi sa ni m p o r t a n tp a r to ft h en a t i o n a ls y s t e mo fg o v e r n m e n t ，w h i c h d i r e c t l yd e t e r m i n et h eo p e r a t i n gm o d eo fn a t i o n a l a u d i tw o r ka n dq u a l i t y i t h a sb e e n p e r f o r m e da b o u t2 6y e a r ss i n c en a t i o n a la u d i tb er e s t o r e di n19 8 3 c h i n a sn a t i o n a la u d i t o f f i c es h o u l db ea i le x e c u t i v e b a s e dn a t i o n a la u d i ti n s t i t u t i o n s ，w a st a k e nb yo u rp r e v a i l i n g p o l i t i c a la n de c o n o m i cs y s t e m sa r ed e t e r m i n e di nl i n ew i t hc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，i th a s p l a y e dah u g er o l e ，b u ta sc h i n a se c o n o m i ca n dp o l i t i c a lr e f o r mi n d e p t h ，t h ed e f i c i e n c yi s g r a d u a l l ye x p o s e d a tp r e s e n t ，a c a d e m i c sa n dp r a c t i t i o n e r sf o rt h es y s t e mr e f o r mo fc h i n a sn a t i o n a la u d i t m a d ean u m b e ro fv i e w sa n di d e a sw i t har e p r e s e n t a t i v ev i e w ，s u c ha s ”t r a n s i t i o n a lc o n c e p t o f p r a c t i c i n g ”ag o v e r n m e n to fh o s p i t a l s ”s y s t e m ”r e n a m e dt h eu p g r a d e d o u t l o o k “o r i m p r o v e do u t l o o k ”，”m a i n t a i n i n gt h es t a t u sq u oc o n c e p t ”a n ds oo n t h ea u t h o rc o m b i n e sh i s m a n yy e a r so fa u d i tp r a c t i c e ，t h en a t i o n a la u d i ts y s t e m ，c h i n a sc u r r e n tp r o b l e m si nad e t a i l e d a n a l y s i s ，s t u d ya b r o a d ，t h eh i s t o r i c a lb a c k g r o u n do ft h ef o r m a t i o no ft h ea u d i ts y s t e m ，b a s e d o nt h ea u d i ts y s t e mo b t a i n e das e l e c t e dn u m b e ro fe n l i g h t e n m e n t ；a n a l y s i so fo u rc u r r e n t n a t i o n a lt h ea u d i ts y s t e m ，t h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dd e f e c t s ，p r o p o s e dar e f o r mo fc h i n a s n a t i o n a la u d i ts y s t e m ，t h eb a s i co b j e c t i v e s ，g u i d i n gp r i n c i p l e sa n di nl i n ew i t hn a t i o n a l c o n d i t i o n so fc h i n a sn a t i o n a la u d i ts y s t e m ，t h ei d e a i nt h i sp a p e r ，t r y i n gt of i n ds u i t a b l et o c h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dt h es t a t u sq u oo ft h em o r ef e a s i b l ea p p r o a c ht or e f o r mi n o r d e rt oi m p r o v et h ei n d e p e n d e n c ea n da u t h o r i t yo ft h ea u d i t ，b u ta l s oi nc h i n a sc u r r e n t s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e b a s e da u d i t i n gt om a x i m i z ee f f e c t t h eb a s i co b j e c t i v eo fc h i n a sn a t i o n a la u d i t s y s t e mi s t oe s t a b l i s hc o n s i s t e n tw i t h c h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，a n dt r u l yp l a yt h er o l eo fn a t i o n a la u d i ts y s t e mo fc h e c k sa n d b a l a n c e s t h ea u t h o r sv i s i o ni st w o s t e p ，a tt h i s s t a g e ，t h ee x i s t i n ga u d i t i n gs y s t e mb e i m p r o v e da n da d ju s t e dt oe n h a n c et h ei n d e p e n d e n c eo ft h em a i n l yt h es a m et i m e ，e f f o r t st o s t r e n g t h e na u d i t i n ga n ds u p e r v i s i o n ；w h e na l la s p e c t so ft h ec o n d i t i o n sa r er i p e ，t ot h e l e g i s l a t i v e b a s e di n s t i t u t i o n a lt r a n s f o r m a t i o n t h es p e c i f i cm e a s u r e sa r ei m p l e m e n t e da tt h i s s t a g e ”r e s o u r c er e - m o d i f i e d ”t oi n c r e a s et h ea u t h o r i t ya n di n d e p e n d e n c eo ft h ea u d i t ， r e s t r u c t u r i n go fa u d i tr e s o u r c e s ，t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep r i n c i p l eo ft e r r i t o r i a la u d i tt o e l i m i n a t eb l i n ds p o t si nt h ea u d i t k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ta u d i t i n gs y s t e m ；p r o b l e ma n a l y s i s ；i n n o v a t ep o l i c y i i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人 允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构 将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：俊毒指导撕签名：塑垒 承o 。j 年投窍j 玉b 才i 哆年) 只l e t 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文巾特别加以标注和致谢 的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：俊笔 & 驴汐年殷月，r 日 西北人学烦i ：学位论义 引言 二十多年来，我国审计事业取得了巨大成就和长足发展，现行国家审计体制是功不 可没的，它为国家审计迅速启动、步入f 轨并在国民经济发展与宏观调控中发挥重要作 用，提供了有力的体制保障。但是，现行国家审计体制始建于上个世纪8 0 年代，不可 避免地受到当时占主导地位的计划经济和有计划商品经济体制的影响，反映了改革丌放 之初我国政治、经济和社会发展的状况，打上了明显的时代烙印。随着审计川：境发生的 深刻变化，原有审计体制与新形势的适应性和相容性相对减弱，其不足和缺陷逐渐暴露 出来。对其进行改革与完善是审计事业发展必然，也是理论界和实务界关注的焦点。 随着社会主义市场经济的进一步推进和改革丌放继续实施，我国经济发展取得了举 世瞩目的伟大成就。经济的发展增强了我国的综合国力，而要保持我国经济的持续发展， 就必须对审计体制进行不断的改革，才能跟上时代的步伐和同新月异的变化。制定明确 的改革目标和策略，爿+ 能推动审计事业的长足发展，更好的为国家的现代化经济建设服 务。 第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题背景和意义 1 1 1 选题的背景 随着社会主义市场经济的进一步推进和改革丌放继续实施，我国经济发展取得了举 世瞩目的伟大成就。最新统计局数据显示，1 9 5 2 年，中国国内生产总值只有6 7 9 亿元， 2 0 0 8 年达到了3 0 万亿元，增加了7 7 倍，年平均增长8 ，1 ，其中，1 9 7 9 2 0 0 8 年年均 增长9 8 ，快于同期世界经济增速6 8 个百分点。1 9 5 0 年全国财政收入只有6 2 亿元， 到2 0 0 8 年，这数字增长到6 1 3 3 0 亿元，2 0 0 9 年预算安排为6 6 2 3 0 亿元，6 0 年| 日j 增长 1 0 0 0 余倍，也就是晓2 0 0 9 年中国一天的财政收入大约三倍于1 9 5 0 年的全年财政收入。 经济的发展增强了我国的综合国力，而要保持我国经济的持续发展，就必须进行不断的 改革，尤其是体制方面的改革，中央指出要深入研究阻碍经济发展的体制因素。对以上 巨额的财政收支必须实行有力的审计监督，而监督的力度、强度和成效不仅取决于审计 力量的多寡和审计人员素质的高低，某种意义上更取决于审计体制的优劣。随着国家政 治、经济形势的变化，我国现行的国家审计体制也逐渐暴露出一些缺陷和不足。 1 1 2 选题的意义 一个的政治和经济环境基本上决定了国家审计体制的选择，尤其是政治环境更足决 定国家审计体制的根本因素。改革开放以来，我国经济出现了日，j 所未有的高速增长，政 府公共投资的规模不断扩大。随着计划经济向市场经济的转变，政府职能也发生了根本 性的变化，国家审计机关的工作重点逐渐转移到同级政府的财政预算执行审计上来。与 此同时，国家审计机关与同级政府就存在着审计与被审计、监督与被监督的关系。 但是，从总体上来看，目前我国采取国家机关隶属于政府部门的行政型审计体制， 与我国社会主义市场经济体制的发展已经越来越不适应。审计的独立性和权威性难以保 证，同级审意味着审计机关充当本级政府的“内部审计”部门。审计监督的范围和力度 势必会受到很大影响。由于国家审计机关不具有实质的独立性，当政府的某些行政活动 有悖于法律或者存在短期行为时，或者审计机关的审计活动与部门利益或地区利益发生 冲突时，审计机关就很难对政府活动和政府行为进行公诈的审计监督，更谈不上对政府 两北人学坝i j 学位论义 绩效的客观评价，那么对其权利的制衡作用也无法发挥。 目前，学术界和理论界在我国国家审计体制改革研究方面取得了一定成果，但仍存 在以下缺陷： 第一，对我国国家审计体制改革的研究缺乏统一、清晰的分析框架，使得研究比较 零散，缺乏专门、系统的研究。 第二，在这一问题的研究中，提出的设想多，具体的措施少，主张照搬国外审计体 制的多，提出适合我国国情的改革方法少。 第三，在研究方法上，主要局限于经验研究，缺乏较为规范的实证研究和案例研究。 因此，本论文试图找到适合我国国情和现状的较为可行的改革方法，以提高审计的 独立性和权威性，同时也能在我国现行的行政型审计体制下发挥最大的作用。 1 2 文献综述 我国现行的国家审计体制建立于2 0 世纪8 0 年代，随着社会主义市场经济的不断发 展，与国家政治、经济环境的变化越来越不相适应，审计监督的职能也越来越受到限制， 国内的专家学者也进行了多方面的研究，积累了丰富的理论成果。 1 2 1 国内研究现状 我国国家审计体制的改革一直是学术界重点研究的课题，许多学者提出了不同的构 想。具有代表性的观点如下：第一种，改现行行政模式的国家审计体制为立法模式，在 立法模式下实行省以下审计机关的垂直领导【l 】；第二种，国家审计机构仍隶属于国务院， 但改地方审计机构的双重领导体制为单一垂直领导体制【2 】；第三种，将审计署改名为 审计部，并在现有基础上，提升审计署的规格和地位，在国务院内提升半格，使审计长 具有国务院副总理或国务委员的地位【3 】：第四种，采取渐进改良的方式对现行行政型审 计体制进行改革，现行体制下国家审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受领导， 1 1 1 项俊波论我困审汁休制的改革j 重构 j 市汁研究，2 0 0 1 ( 6 ) ：1 8 2 3 2 1 吴联生政府审汁机构隶属关系计价模型一兼论我困政府审汁l j i 【构求届关系的改革【j 1 审汁研究，2 0 0 2 ( 5 ) ：1 4 1 8 1 3 青费改革和完善市汁体制 j 审汁观察，2 0 0 3 ( 4 ) ：3 2 3 6 3 笫一章绪论 向政府和人民代表大会报告工作h 。 1 2 2 国外现有审计体制考察 联合国1 9 0 多个成员国有1 8 0 多个建立了适合自己国情的固家审计制度，从目自仃情 况看，各国的国家审计制度大体可以划分为以下几种： 审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告： 作，完全独立于政府，主要审 计政府财政。这种模式在西欧、北美等发达国家较为普遍，是目自，j 世界审计的主流。英 美两国是典型代表。 审计机关属于司法系列。即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限， 显示了国家对法治的强化。因而，被西欧和南美些国家采用。法国、意大利、巴西是 典型的代表。 审计机关不隶属于任何权力部门。以德国为典型代表，设立了联邦审计院，独立于 立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责。这种模式从形式上看是独立于三权之外， 实际上它更偏重服务于立法部门。 审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并 报告工作。但从发展趋势看，也越来越倾向于为立法部门服务。目日，j - ，实行这种模式的 主要有瑞典、沙特等少数国家。 审计和监察职能合一。如韩国、蒙古等。韩国设立了独立于政府的审计监查院，受 总统直接领导，具有独立的法律地位。 主计审计模式。如印度等国，设立了独立的主计审计公署，负责财政决算编制、国 家财政审计等。 1 2 3 文献评述 从国内的研究现状和世界各国采用的审计体制来看，不同的国家、不同的政治、经 济环境采取的审计体制也各不相同，国内的专家学者对不同国家的不同审计体制做了详 卅廖 j 论我围困家审计体制改革中围论义下载中心 h t t p ：w w w c h i n a a c c c o r n n e w 2 0 0 4 一ii 4 li1 9 1 4 0 3 0 0 7 2 h i m 2 0 0 8 0 8 1 6 两北人学坝l j 学位论义 细的分析研究，也提出了关于我国国家审计体制改革的些思路和构想，但尚缺乏贴合 我国国情和现状的具体的改革措施，因此，我国现行国家审计体制的改革，应在充分借 鉴国外审计体制的基础上，结合我国的国情和现实状况，从实践中总结、分析，构建出 适合我国国情的国家审计体制。 1 3 论文的研究框架和技术路线 1 3 1 研究框架 本论文试图对我国国家审计体制进行系统研究，其内容由国家审计体制的相关概 念、我国国家审计体制的现状和存在的问题以及我国国家审计体制改革的目标和策略三 部分构成。 ( 1 ) 国家审计体制概述。本项内容主要阐明国家审计体制的相关概念，说明国家 审计与民间审计、内部审计的关系以及相同点和不同点，比较世界各国现行的几种国家 审计体制，分析其优缺点，在此基础之上，探讨我国国家审计体制可以吸收学习的地方。 ( 2 ) 我国国家审计体制的现状及存在的问题。本项内容主要分析我豳困家审计体 制的特点及其优缺点，如：双重领导体制是我国国家审计体制的一个典型特点，其优点 是适应了改革之仞为国家宏观经济服务的需要，缺点是削弱了审计的独立型和权威性， 制约了审计监督职能的发挥。通过对我国固家审计体制现状的分析、以及与固外现行的 几种审计体制的比较，探讨我国国家审计体制的缺点和不足之处，试图找到适合我国国 情的改革方法。 ( 3 ) 我国国家审计体制改革的目标和策略。本项内容首先分析了我国的国情，对 当自可学术界和理论界提出的一些关于我国国家审计体制改革的观点和构想进行了分析、 比较，找出其中可行的一些方法和策略。最终结合我国国情，指出了我国国家审计体制 改革的目标，并围绕这一目标，提出了改革的方式和步骤，在现阶段，应采取渐进改良 的方式进行“微改”，以增强审计独立性和权威性为目标，分两个步骤进行：首先，对“两 个报告”制度进行改革，让审计机关对人大和政府同时报告工作，避免政府对报告的“过 滤”，其次，实行“资源重组改良”，具体措施是，提高国家审计署的地位；将其他和审 计部门业务有重复的部门编入审计部门，充实审计力量，扩大审计覆盖面；实行中央对 地方的垂直领导，解决地方审计机关收本级政府制约，独立型不强的问题；取消县级审 5 第一章绪论 计机关，采取“下审一级”的办法：实行审计范围属地原则，消除审计盲区。 1 3 2 技术路线和研究方法 本论文采用比较研究和实证研究相结合的研究方法。在实证研究方面，首先通过文 献研究，了解国内专家学者研究的理论成果和宝贵经验：同时，选择典型案例进行研究， 最后结合文献研究结果及案例研究情况，进行总结分析。在比较研究方面，首先通过对 世界各国主要实行的几种国家审计体制进行对比、分析，找出其适行的6 ，j 提、原因和坏 境，再结合我国国情，提出适合我圈的政治、经济环境的改革办法，最后，进行总结并 形成结论。 1 4 创新点 我国国家审计体制的改革方向，一直是学术界和理沦界争论的焦点，国内的专家学 者也做了大量研究，并提出了许多改革构想和方法，然而，我国国家审计体制改革首先 要考虑的是我国的国情和现状，脱离国情一味去照搬其他国家的审计体制是行不通的。 本文大胆尝试，在广泛吸取国内专家学者的有关研究的基础上，提出一些适合我国国情 的初步探索的设想，以期有助于我国国家审计体制改革的理论研究，并对现实的改革有 一定的指导和借鉴作用。 6 两北人学颂ij 学位论义 第二章国家审计体制概述 2 1 国家审计的相关概念及其与民间审计、内部审计的关系 国家审计又称政府审计，是相对于民问审计、内部审计而言的，三者之间即有着极 为密切的联系，也存在着差别，它们共同构成了我国的审计体制系统。因此，研究国家 审计体制改革问题，就必须弄清国家审计与民间审计、内部审计的含义以及三者之| 日j 的 关系，这样研究问题 会有较强的针对性和实用性。 2 1 1 审计的含义 对于审计这一概念比较科学的定义是由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政， 财务收支及有关经济活动的真实性，合法性，效益性进行审查，评价经济责任，用于维护 财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，促进宏观调控的独立性的经济监督活动 有人认为审计是从会计中派生出来的，其本质还是与会计有关。事实上，审计与会 计是两种不同的但又有联系的社会活动。审计与会计的联系主要表现在：审计的主要对 象是会计资料及其所反映的财政、财务收支活动。会计资料是审计的自，j 提和基础。会计 活动是经济管理活动的重要组成部分，会计活动本身就是审计监督的主要对象。我国古 代的“听其会计”和西方国家的“听审”，都含有审查会计之意，检查会计资料只是审 计的一种手段和方法。随着审计的发展，审计和会计的区别越来越突出，主要表现在： 一是产生的自，j 提不同。会计是为了加强经济管理，适应对劳动耗费和劳动成果进行核算 和分析的需要而产生的；审计是因经济监督的需要，也即是为了确定经营者或其他受托 管理者的经济责任的需要而产生的。二是两者性质不同。会计是经营管理的重要组成部 分，主要是对生产经营或管理过程进行反映和监督；审计则处于具体的经营管理之外， 是经济监督的重要组成部分，主要对财政、财务收支及其他经济活动的真实、合法和效 益进行审查，具有外在性和独立性。三是两者对象不同。会计的对象主要是资会运动 过程，也即是经济活动价值方面；审计的对象主要是会计资料和其他经济信息所反映的 经济活动。四是方法程序不同，会计方法体系由会计核算、会计分析、会计检查三部分 组成，包括了记账、算账、报账、用账、查账等内容，其中会计核算方法包括设置账户、 复式记账、填制凭证、登记账簿、成本计算、财产清查、会计报表等记账、算账和报账 方法，其目的是为管理和决策提供必须的资料和信息；审计方法体系由规划方法、实施 笫二辛困_ 豸 ：审汁体制 ! ：c 述 方法、管理方法等组成，而实施方法主要是为了确定审计事项、收集审计证据、对照标 准评价，提出审计报告与决定，使用资料检查法、实物检查法、审计调查法、审计分析 法、审计抽样法等，其目的是为了完成审计任务。血是职能不同。会计的基本职能是对 经济活动过程的记录、计算、反映和监督：审计的基本职能是监督，此外还包括评价和 公证。会计虽说也具有监督职能，但这种监督是一种自我监督行为，主要通过会计检查 来实现，会计检查或查账，只是检查账目的意思，主要针对会计业务活动本身，而审计， 既包含了检查会计账目，又包括了对计算行为及所有的经济活动进行实地考察、调查、 分析、检验，即含审核稽查计算之意；会计检查只是各个单位财会部门的附带职能，而 审计是独立于财会部分之外的专职监督检查：会计检查的目的主要是为了保证会计资料 的真实性和准确性，其检查范围、深度、方式均受到限制，而审计的目的在于证实财政、 财务收支的真实、合法、效益，审计检查会计资料只是实现审计目的的手段之一，但不 是惟一手段。 任何审计都具有三个基本要素，即审计主体、审计客体和审计授权或委托人。审计 主体，是指审计行为的执行者，即审计机构和审计人员，为审计第一关系人；审计客体， 指审计行为的接受者，即指被审计的资产代管或经营者，为审计第二关系人：审计授权 或委托人，指依法授权或委托审计主体行使审计职责的单位或人员，为审计第三关系人。 一般情况，第三关系人是财产的所有者，而第二关系人是资产代管或经营者，他们之1 1 自j 有一种经济责任关系。第一关系人一审计组织或人员，在财产所有者和受托管理或经 营者之间，处于中| 白j 人的地位，这要对两方面关系人负责，既要接受授权或委托对被审 计单位提出的会计资料认真进行审查，又要向授权或委托审计人( 即财产所有者) 提出 审计报告，客观公币地评价受托代管或经营者的责任和业绩。为此，审计组织或审计人 员进行审计活动，必须具有定独立性，不受其他方而的干扰或干涉，这是审计区别于 其他管理的一个根本属性。 2 1 2 国家审计的含义 国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实旌的审计。“审计本 质是一项具有独立性的经济监督活动。”这一表述既阐明了审计产生的目的，也说明了 审计的基本职能一经济监督和基本特征一独立性。 我国宪法规定，“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计 机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这 两北人学顺i ：学位论义 一规定阐明了我国审计机关具有双重领导体制的特征，具体表现为：( 1 ) 审计机关直接 受本级人民政府行政首长领导：( 2 ) 同时对本级人民政府和上级审计机关负责。中华 人民共和国审计法规定“因务院各部f - j 禾t j 地方各级人民政府及其各部门的财政收支， 国有的会融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财 政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财 务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。9 99 审计法第五条规定“审计机关 依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”，第 六条规定“审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正，实事求是，廉洁奉公， 保守秘密。”上述规定既阐明了审计的三大基本职能即经济监督、经济评价和经济鉴证， 同时也说明了审计的三个基本特征即独立性、权威性、公正性。当自，j 我国的各级政府审 计机构就是按照这一法律规定设立起来并开展运作的。这就要求我国的广大审计工作 者，应在马克思主义的基本理论指导下，孥持科学发展观，以维护财经法纪，改善经营 管理，提高经济效益，促进廉政建设，保障国民经济健康发展为目的，依法实施审计监 督。 2 1 3 民间审计的含义 民| 日j 审计是指由注册会计师、审计师所组成的社会会计、社会审计组织，即 会计师事务所和审计事务所，接受当事人的委托，对有关经济组织的有关经济事 项所进行的审计查证业务。这是从审计组织形式角度，把注册会计师、审计师组 成的会计、审计咨询组织开展的审计业务，合之为民问审计。用民间审计的名称， 一方面能够与国际上统一起来，便于学术交流，避免“社会审计”一词多意的问 题；另一方面从立法角度来讲，截至目前，在我国有关审计方面的条例、规定中 并未规定社会审计组织内包括有社会会计组织。从社会会计组织的性质、职能、 目的、工作范围、地位、任务、作用等方面基本与社会审计组织一样，都属于民 i 白j 审计，用民间审计名称，双方都能包括进去。因此，对我国目6 ，j 社会上出现的 社会会计、社会审计组织统称为民间审计组织比较恰当。 综上所述，我国民间审计的含义，可作如下表达：所旧民| 日j 审计，是指依法 成立的民j 、日j 审计组织接受委托，对被审计者的财务收支及其经济活动的真实性、 合法性、效益性，依法独立进行审计查证和咨询服务活动。 9 第一二审闺家审计 小制概述 2 1 4 内部审计的含义 内部审计，是指由被审计单位内部机构或人员，对其内部控制的有效性、财 务信息的真实性和完整性以及经营活动的效率和效果等丌展的一种评价活动。 内部审计是和国家审计、民f b j 审计并列的三种审计类型之一。 内部审计强调内部审计机构和审计人员与被审计部门之i 日j 的独立性，不强调 审计机构和审计人员与领导人之| 白j 的独立性。因此内部审计本质上是单向独立的。 内部审计是“外部审计”的对应称法，即：由部门、单位内部设置的专职机 构及人员，独立地对本部门、本单位的财政财务收支及有关经济活动进行审查， 用以健全内部控制，维护财经纪律，改善经营管理，提高经济效益的综合经济监 督活动。内部审计在中国审计组织体系中，起着以国家审计为主导，以内部审计 为基础的重要作用，支撑着企业的审计工作。内部审计的本质在于，作为企业指 挥者管理机能的一部分，对企业管理手段妥善与否、有无弊漏和是否经济有效， 进行经常性的检查、分析和评价。内部审计的主要缺陷和特点是，由于在本单位 领导下进行内部审计活动，其独立性表现稍弱；但具有及时性、连续性、针对性、 预防性等特点。 l9 9 9 年6 月，内部审计师学会董事会通过了内部审计的如下定义： “内部审 计是一项独立、客观的咨询活动，用于改善机构的运作并增加其价值。通过引入 一种系统的、有条理的方法去评价和改善风险管理、控制和公司治理流程的有效 性，内部审计可以帮助一个机构实现其目标。” 2 1 5 国家审计与民间审计、内部审计的关系 在审计监督体系中，国家审计、社会审计和内部审计三者，既相互联系，又各自独 立，各司其职，在不同领域实施审计。它们各有特点，相互不可替代，因此不存在主导 和从属的关系。 通常人们所说的国家审计、内部审计和社会审计，实际上反映了三种不同类型的审 计授权或委托人、被审计人和审计人构成的审计关系。在这三种审计关系中，由于审计 授权或委托人授权或委托给审计人的职权性质不同，国家审计、内部审计和社会审计的 1 0 两北人学坝i j 学位论义 职能也各不相同。一般认为，国家审计职能以监督为主，内部审计职能以监督和评价为 主，民间审计职能以鉴证为主。对国家审计来说，由于各国法律赋予审计机关的职责不 同，其国家审计的职能也有所差别。 无论国家审计、民f b j 审计，还是内部审计，他们工作的终极目的都是维持一 种由法律或规章建立起来的秩序，以使国家的政治生活、经济生活和单位活动能 够按照法律或规章的要求，在稳定和正常的环境下进行。因此，审计活动的结果， 要使政府行政部门的活动，企业在资本市场中的活动，单位决策执行部门的活动， 通通纳入法制轨道，达到维护国家政治秩序、市场经济秩序和单位内部秩序的目 的。 2 2 国家审计体制的概述及世界各国国家审计体制比较 2 2 1 国家审计体制的相关概念及主要内容 国家制度又称国家体制，有时作为政治制度的同义语加以使用，有广义与狭义之分。 广义的国家制度指国体与政体的制度，即掌握政权的统治阶级或政治集团为实现其统治 而采取的治理方式、方法的总和，包括国家的管理形式、结构形式、选举制度、政党制 度、决策制度、司法制度、官吏制度等；狭义的国家制度指有关国家本质的制度，即通 常所洗的国体。国家制度属于政治上层建筑，其核心问题是国家政权问题。 审计体制是指机构设置( 管理体制) 、职权设置及其运行效率的总称，是国家根据 该国政治、经济发展的需要通过法律、法规诉式设立的各层次、各部门之f b j 的关系，受 到法律保护，具有权威性。我国国家审计体制的具体的内容在宪法和审计法当 中都有明确规定，主要包括：国家审计机关归谁领导、对谁负责，最高审计机关与地方 审计机关之l 日j 的关系，财务制度及人事任免政策等等。 2 2 2 世界各国国家审计体制比较 各国审计体制的形成与其政体有着密切的历史渊源。审计体制的选择，主要取决于 所在国家的政体，它直接影响着国家审计机关的领导关系和以及作用的发挥。 目前，联合国1 9 0 多个成员国有1 8 0 多个是有审计制度的，尽管各国之恻的审计制 度存在着不同的差异，但是就其法律背景、组织结构、基本职能等方面，也具有许多共 同之处。具体表现在以下几个方面： 1 1 第二章固咏市汁体制撇述 第一，法律确定其较高的地位。国家宪法和审计法等专门法律一般都对国家审计的 地位有明确的规定。我国宪法第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院 各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收 支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权， 不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法第八十六条、第百零九条也都有 相应的规定。采用立法型审计模式的国家印度在其国家宪法中专门以章篇幅规定了印 度审计长的职责权限，并在1 9 7 1 年制定了主计审计长法，确立审计工作独立非凡的 地位。因此，依法审计是各国审计机关必须遵守的最高原则。 第二，法律对审计独立性有明确规定。各国的法律都明确规定了审计独立性的重要， 以确保审计人员在实际工作当中，不受任何方面的干扰。我国审计法“总则”第五 条中规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团 体和个人的干涉。”有些国家的审计部门是独立于政府之外的，如印度最高审计机关 c a g 隶属于立法机构，直接对立法机构负责，薪金及其他行政费用由印度统一基会交 付，勿需议会表决批准，对政府机构具有很强的独立性。各国的法律一般都会规定审 计官员不得参加任何政党，审计长，审计院长的任职独立运转，不和政府同时更换，审 计经费来源出专项资金拨付等等。所有措施都是为了保证审计的独立性，只有以法律确 保审计的的独立性，彳1 能保证审计工作正常、公平、公正的丌展下去。 第三，基本职能一致。对政府财政收支的真实、合法、效益进行审计，包括对预算 的建议，对预算执行的审计，对政府财政决算的审计，对财政资金的使用效益、效率、 效果进行评估等等，是各个国家审计机关的基本职能。当日玎，随着社会经济的迅速发展， 各个国家的财务审计职能都在逐渐弱化，绩效审计被逐渐提上f 1 程，并且是今后审计的 方向和重点，但财务审计这一基本职能仍是世界各国审计共同的、最基础的一项职能。 第四，实行审计公告制度。各国审计公告制度已经是国际通行的惯例，虽然由于各 国的政治经济文化坏境不同，各国的法律体系不同，各幽的审计历史背景不同等造成了 各国在审计公告制度方面的差异，但大部分国家关于审计公告的理念是一致的，都认为 审计是一种监督制约机制，只有增强公丌性，才能更好地发挥审计监督与立法监督、舆 论监督和社会监督等协同作用，才能使审计公告制度真i r 成为实行民主监督的机制。 世界主要圆家审汁 m 中困人订科伞书版礼。1 9 9 6 两北人学顺i j 学位论义 第五，普遍丌展计算机的丌发应用，由传统审计向绩效审计发展。从发展的趋势来 看，现在各国计算机的丌发应用比较普遍，我国也是如此。在由传统财务收支审计向绩 效审计、责任审计发展方面最有代表性的是美国，美国原审计署称总会计办公室，顾名 思义主要是负责检查监督会计的，前年美国审计署更名为政府责任办公室，明确规定主 要是对政府的履行责任情况评估，所以现在美国审计署有9 0 力量在做这一项工作。 由于政治体制、经济体制和文化传统等存在不同，世界各国政府审计体制也存在较 大差异。关于审计体制的分类，学术界有几种不同的看法，传统观点认为主要分为四种 审计模式，即：立法型、司法型、行政型和独立型模式。2 0 0 3 年，李金华提出不同观 点，认为不存在所谓的立法型和独立型模式。我们仍按照传统观点来进行分析。 一、立法型审计体制 它的主要特点是：立法型最高审计机关的国家在政治体制上都属于立法、司法、行 政三权分立的国家，有较完善的立法机构和立法程序，能保证最高审计机构的职能得到 充分发挥。审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作，完全独立于政府， 主要职责是审计监督政府的财政财务收支及其管理活动。这种模式在西欧、北美等发达 国家和许多发展中国家十分普遍，是目自仃世界审计制度的主流。 英国是立法型审计的先驱，公元1 3 1 4 年，英国国王任命了历史上第一位国库主计 长。1 8 6 6 年的国库和审计部法、1 9 2 1 年的国库和审计部法修币案和1 9 8 3 年的 国家审计法是审计署丌展审计工作的三个重要法律依据。关于国家审计署的管理体 制及职责和权限，主要有以下内容：审计长是一名议会下院的官员，他依法独立地履行 职责；审计长代表议会行使职权，向议会提交审计报告；为保证审计人员的独立性，国 家审计署禁止其职员参与各级政党机构的政治活动，防止将政党的观点和立场带入审计 工作；透明度高，审计署的检查结果，有权自行或通过媒体公布。 美国除了国会设有审计机构外，在联邦政府各部门还另设有检察长办公室，相当于 政府部门的内部审计，主要负责审查所在部门的业务活动、经济效果以及本部门官员行 为的合法性。 由此可见，立法型审计机关的主要功能是协助立法机构对政府部门进行监督，向立 1 1 l 义颂世界审汁史f m 企业管理版礼，1 9 9 6 1 3 第1 二章困家审计体制概述 法机构提供信息，能在一定程度上影响立法机构的决策。它依法独立地履行职责，完全 不受政府的于预。其审计范围主要是政府及其所属各部门，有些国家还包括囤有企业、 接受政府资助和补贴的单位和团体：其审计内容包括被审计单位财政收支的真实性、合 法性，被审计单位经济活动的绩效( 即被审计单位是否经济、有效地管理并使用人财物 等资源) ：审计机关除依法将审计报告提交议会外，对于审计的结果，有权自行或通过媒 体公布于众，审计透明度高：有权对被审计单位提出建议。但是对审计出来的问题，审 计机关通常不具有处罚权。 立法型审计模式下，审计机关及其工作人员的职责和权限由法律保证，并且具有很 高的独立性和权威性，从而能保证其高效率地进行运转。因此，是世界各国采用较多的 一种审计模式，加拿大、澳大利亚等国也属于这种模式。 二、司法型审计体制 司法型审计体制的代表国家是法国，它是最早建立具有现代意义的司法型审计机构 的国家。在法国，国王拥有至高无上的权力，其王权是欧洲专制制度的典范，为加强经 济监督，早在1 2 5 6 年，法国国王颁布“伟大法令”，要求各城市市长、政府官员在1 1 月ll 同的日仃一天携带城市收支账目来到巴黎接受审计。当时的审计官是国王任命的精 通财经、法律和数学的教士。1 3 1 8 年法国国王颁布法令，其中规定：“我命令所有的 账目必须每年审查一次”，并于1 3 2 0 年设立审计厅，作为争家的行政法院。总的看， 法国是一个司法权力很大的国家，“法白- 从来视司法为争家最光荣的职责”，故常常亲 自审判案件或亲临旁听。可见，在法国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性。这 种体制在1 7 世纪法国著名的法学家孟德斯鸠所创立的“三权分立”和“权力制衡”理 论中找到了理论依据。他认为“权利不能合二为一，不能集于一手”。1 8 0 7 年通过法 令决定国家审计院采用最高法院体制，它不仅解决了国家审计机关的权威性问题，也宣 告了司法模式审计制度的最终确立。当时的审计法院是个服务于争帝的具有权威性的 审计机构。此后，随着国家政治的现代化发展，审计法院得到了进一步的完善，从挈帝 的职权中分离出来，成为一个独立于立法和行政之外的最高审计司法机构，协助议会和 政府监督财政收支的贯彻执行。 司法型审计机构具有以下特点：首先，最高审计机构属于司法系列或具有司法性质， 它强调审计机构的权威性和独立性，强化了国家审计的职能与作用。其次，司法型最高 1 4 两北人学坝l j 学位论义 审计机构具有显著的稳定性。在这种形式下，审计法院的法官特别是高级法官实行终身 制，它有效地保证了审计机构的稳定性与审计方针、政策的贯性，也有效地保证了最 高审计机关的人员素质和工作质量。再次，最高审计机关不实行准则管理而实行制度管 理，它与财政、公共会计同属于公共财务制度，并构成大陆派的特点。最后，审计法院 把年度审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，有权将其刊登在法兰