（农业经济管理专业论文）中国农村社会养老保障制度：实践、评价及改革.pdf

塑三銮耋耋苎彗至兰墨曼圭要鎏茎兰量苎兰苎圭 至塞三生堡耋 摘要 随着社会经济的发展、农村家庭结构的变迁以及青年人思想观念的改变，传统家庭养老 的功能日渐衰退，农民养老问题成为农村社会的一大难题。也是政府和社会解决“三农”问 题的一大障碍。从建国到现在，我国农村养老保障模式经历了由传统家庭养老向集体养老演 进、集体养老向社会养老演进、社会养老保险的探索与实践等三次较大的变革，然而到目前 为止，规范的社会养老保障制度并未形成。目前大多数农民的养老依然是以家庭为主，农村 养老问题极其严峻，其与当前构筑和谐社会的目标要求以及农村社会经济发展的新形势极为 不协调。因此，构建科学合理的农村社会养老保障制度模式成为社会发展的迫切需要。而科 学台理的社会养老保障制度模式必须建立在制度供给和现实需要相对统一和协调的基础上， 因而，了解和考察中国农村养老保障的供给与需求现状并对其评价是构建现行农村基本养 老保险制度体制的必要前提。本报告就是基于这一背景，从制度供给和保障需求的角度。对 现行几种探索性制度的实践进行全面系统的分析与评价，同时。借助实地调查，对现有农村 老年人的经济供养问题及农民对社会养老保障的认知和需求进行了解与考察，一方面为政府 解决农村养老问题寻求突破口，另一方面为农村社会养老保障制度的进一步改革和完善提供 可靠的实证基础。具体研究内容，可以概括为以下三个方面： 第一，农村社会养老保障制度供给的实践、特征与问题。报告在第二、三、四章专门对 目前涉及农民的三种主要社会养老保障制度供给进行了现状考察和问题分析。农村社会养老 保险( 简称“农保”) 是早期国家民政部为全体农民建立的一种社会养老制度，近二十年的实 践与发展表明由于制度设计存在严重缺陷，导致推行难、投保率低：社会性差、保障水平 低；缺乏经验、管理水平低等问题，目前该制度遭遇许多实际工作者及理论研究者的质疑， 不过江苏、上海、浙江、广东等典型地区的制度创新，无疑给农村社会养老保险带来了新的 希望。被征地农民养老保障制度( 简称“土保”) 是近年来农村城市化较快地区专门为失地农 民建立的一种新型制度，以浙江为例，该制度设计具有政府责任明确、资金管理科学、城乡 衔接等优点。但明显存在保障水平低、保险精算不足、资金空账、基本要素缺乏统一性等问 题。农民工基本养老保险制度( 简称“工保”) 是对进城农民建立的一种制度，目前存在多种 类型但各种类型的实践效果并不理想，农民工基本养老保险制度建立的难点在于农民工群 体的特殊性与养老保险的固有属性之间存在着矛盾，此外，缺乏调和机制，使得农民工养老 保险制度在操作层面上也有很大的困难。 第二，农村社会养老保障需求的民意考察。基于对浙江和陕西农村村民的实地调查，报 告的第五章从当前农村老年人的经济供养水平与结构、土地收入与农村养老的关系、家庭劳 动力数量及流动与农村养老的关系、政府、村集体及社区对农民的养老作为、农民对社会养 老的总体认知等几个方面，着重考察了现阶段农村养老的现状及农民对社会养老保障的认知 和需求程度，认为：( 1 ) 目前农村存在靠几子、靠女儿、儿女轮换及老人自养等多种居家养 中田农村社套养者保障i 度：实战，评价夏最革 老方式，但由于缺乏有效的监督和制约，使得相当多的老人生活在不安全的境况下，晚年的 生活质量难以保证；( 2 ) 农村家庭养老的经济负担重，成为许多家庭代际之间矛盾和冲突形 成的根源。而农村家庭获得外援性养老经济帮助的机会和额度都很少，由此，农民对社会养 老保险的需求较为强烈，同时，多数农民期望政府、集体和社区给予养老金补贴：( 3 ) 土地 养老的作用不可低估，在贫困地区土地收入是农村家庭养老的最重要经济来源，而在发达 地区，虽然土地收入在农村家庭收入中的地位微弱，但多数农村居民把土地保障看作是养老 的最后防线：( 4 ) 现阶段农村家庭劳动力数景以及劳动力的流动对传统农村家庭养老的影响 不大，农村居民的养老不在于缺少服务照料资源，而是缺乏养老经济资源。由此得出如下启 示：( 1 ) 现阶段农村养老问题的重点在于确保农村居民晚年有一个稳定的养老经济来源以及 为老年人提供应有的养老服务，因此搭建农村养老的外援性经济帮扶制度十分必要，应该坚 信农村社会养老保险制度是农村老人获锝外部经济帮助的最有效渠道：( 2 ) 在农村很有必要 建立和发展老年家政服务体系，但农村敬老院或者养老院的发展应当慎重；( 3 ) 构建农村社 会养老保障制度时，地区差别的存在，不可忽视。 第三，农村社会养老保障制度的总体评价及改革思路。报告在第六章主要对农村现存的 社会养老保障制度供给进行了总体分析，认为存在制度过多、覆盖面小、保障水平低、保险 费补贴不公平、制度的稳定性和可持续性差、存在严重的制度转换障碍等问题，难以适应农 民阶层日益分化和农民身份、职业转化的要求，因此需要以制度创新为动力，对农村现行制 度进行改革；而改革必须坚持城乡统筹、保障水平与经济发展相适应、自身力量与外部力量 相结合、制度完善与创新相结合等基本原则；在此基础上，改革的基本思路和目标是确立实 现社会公平和促进与城市基本养老保险( 简称“城保”) 衔接的基本指导思想对现存的三种 保险( “农保”、“土保”及“工保”) 进行整合和完善，建立外部资金支持体系构建稳定的 资金保障机制，从而形成一个在保障对象上包容所有农村地区居民。从户口上打破城乡和地 区界限，在缴费费率一致的前提下，允许筹资方式、缴费方式及缴费标准有所差别尽可能 使养老金待遇差别缩小的农村基本养老保险制度。报告最后提出了构建统一的农村基本养老 保险制度的相应政策建议。 关键词：社会保障：养老保险：制度供给；保障需求：农村 塑三銮耋登茎垒耋要垩量圭星鎏量苎量兰耋丝圭 至塞三兰堡耋 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p i n go fs o c i a le c o n o m ya sw e l la sc h a n g i n go fr u r a lf a m i l ys t r u c t u r ea n dt h e y o u t h sn o t i o no fp r o v i d i n gf o rt h ea g e d ，t h ef u n c t i o nt h a t af a m i l yt r a d i t i o n a l l yp e r f o r m si n s u p p o r t i n gt h ea g e dh a sb e e nd e c l i n i n g ，a n dt h u st h ep r o b l e mo fp r o v i d i n gf o rt h er u r a la g e dh a s b e e na nd i f f i c u l ti s s u e ，w h i c hi sa l s oa no b s t a c l et ot h ei m p r o v i n go fp e a s a n t s i n c o m ea sw e l la s t h ed e v e l o p i n go f a g r i c u l t u r ea n dr u r a le c o n o m yo f c h i n a t h ef i f t y s i xy e a rs i n c et h ef o u n d a t i o n o ft h en e wc h i n ah a sw i t n e s s e dm u c hc h a n g e si nt h em o d e so fp r o v i d i n gf o rt h er u r a la g e d ， w h i l eas o u n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rt h eo l da g ei nr u r a lc h i n ah a sn o ty e tt a k e nc l e a rs h a p e u n t i ln o w , w h i c hi s g r e a t l yi n c o n s i s t e n tw i t ht h ec e n t r a lg o v e r n m e n t sg o a lo fc o n s t r u c t i n ga h a r m o n i o u ss o c l c t y f o c u s i n go nt h ei s s u eo fp r o v i d i n gf o r t h ec h i n e s er u r a la g e d ，t h er e p o r t m a k e st h ef o l l o w i n gp o s i t i v ea n a l y s i sf r o mt h ea n g l e so fg o v e r n m e n t ss u p p l y i n go fs y s t e m sa n d p e a s a n t s d e m a n d t os t a r tw i t h ，t h er e p o r ta n a l y s e st h ep r a c t i c e ，c h a r a c t e r i s t i c sa n dp r o b l e m se x i s t i n gi nt h e s o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c es u p p l y i n gs y s t e mi nr u r a lc h i n a t h er e p o r ta n a l y z e st h ep r a c t i c e ， c h a r a c t e r i s t i c sa n dp r o b l e m so ft h em a i nt h r e et y p e so fs o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e ss y s t e m s ，t h e r u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e ( r s p i ) ，o l d - a g es e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d e x p r o p r i a t e df a r m e r s ( o s s l f ) ，a n dt h eb a s i cs o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c ef o rp e a s a n t - w o r k e r ( b s p i p w ) i nt h es e c o n d ， t h i r d ，a n df o u r t hc h a p t e r , r e s p e c t i v e l y w i t hn e a r l y2 0 - y e a r sp r a c t i c e 。r s p i ，w h i c hc o v e r sa t lt h e p e a s a n t s ，e n c o u n t e r sq u e r i e sf r o mm a n yp r a c t i c a lo p e r a t o r sa n da c a d e m i cr e s e a r c h e r sb e c a u s eo f t h ed e f i c i e n c i e se x i s t e di nt h es y s t e md e s i g n i n g t h e r ei s ，h o w e v e r , an e wh o p ef r o mt h e i n n o v a t i o no fr s p ii nj i a n g s u ，s h a n g h a i ，z h e j i a n ga n dg u a n g d o n gp r o v i n c e w i t ht h ee x p e d i t i o n o fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，o s s l fh a sb e c o m ean e ws y s t e md e s i g n e ds p e c i a l l yf o rt h e a g e dp e a s a n t sw h o s el a n d sa r ee x p r o p r i a t e d t a k i n gz h e j i a n ga sa ne x a m p l e ，o s s l fh a sb o t h a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s b s p i p wi se s t a b l i s h e df o rt h ep e a s a n t sw h ow o r ki nt h ec i t y a l t h o u g ht h e r ea r es e v e r a lm o d e so fb s p i p w , t h e i re f f e c t sa r ef a rf r o ms a t i s f a c t i o n ， s e c o n d t h er e p o r tp r e s e n t st h es t a t u sq u oo fp r o v i d i n gf o r t h er u r a la g e da n dt h ep u b l i c o p i n i o no fp e a s a n t s ，e s p e c i a l l yt h ed e m a n do fr u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e s b a s e do nt h e i n v e s t i g a t i o ni nz h e j i a n ga n ds h a a n x ic o u n t r y , t h ef i f t hc h a p t e re m p h a s i z e st h el e v e l s ，s t r u c t u r e s a n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h ep r o v i d i n gf o rt h er u r a la g e da tp r e s e n t ，e x p l o r e st h er e l a t i o n sb e t w e e n p r o v i d i n gf o rt h ea g e di nr u r a la n dl a n dr e v e n u e ，t h en u m b e ra n df l o wo ff a m i l yl a b o rf o r c e r e s p e c t i v e l y , d i s c u s s e st h er o l e st h a tt h eg o v e r n m e n t ，v i l l a g ec o l l e c t i v i t ya n dc o m m u n i t ys h o u l d p l a yi nh e l p i n gt h ea g e d ，a n ds t u d i e st h ep e a s a n t s p e r c e p t i o nt ot h es o c i a ls e c u r i t y b a s e do nt h e a b o v ea n a l y s i sa n dr e s e a r c h ，t h er e p o r tt h e ne l i c i t st h ef o l l o w i n g i m p l i c a t i o n s f i r s t l y ，i ti s n e c e s s a r yt os e tu pas y s t e mt og u a r a n t e et h ee x t e r i o re c o n o m i ch e l pf o rt h er u r a la g e d ；s e c o n d l y , t h e r ei sm u c hc a l lf o rt h ee s t a b l i s h i n ga n dd e v e l o p i n gt h eo l d a g eh o m es e r v i c es y s t e mi nr u r a l c h i n a ，b u tt h ei n c r e a s i n go ft h eo l dp e o p l e sh o m es h o u l db ed o n ec i r c u m s p e c t l y ；a n dt h i r d l y ，t h e d i f f e r e n c e sb e t w e e nr u r a lr e g i o n sc a nn e v e rb en e g l e c t e dw h e ni tc o m e st ot h ee s t a b l i s h i n go ft h e r u r a ls o c i e t yp e n s i o ns y s t e m t h i r d ，t h er e p o r tp r e s e n t st h eo v e r a l le v a l u a t i o na n dw a y so fr e f o r m i n gr u r a ls o c i a lp e n s i o n i n s u r a n c ei nc h i n a t h es i x t hc h a p t e rm a i n l ya n a l y s e st h ed r a w b a c k si nt h es u p p l y i n go fs o c i a l p e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m s ，a n dr e g a r d si tf a l l i n gb e h i n do ft h ec l a s s i f i c a t i o no fp e a s a n t sa n dt h e i r c o n v e r s i o no fb o t hc a r e e ra n ds t a t u s t h e r e f o r ei ti sn e c e s s a r yt or e f o r mt h ee x t a n ts o c i a lp e n s i o n i n s u r a n c es y s t e m si nr u r a lc h i n a w h i l et h er e f o r ms h o u l df o l l o ws e v e r a lp r i n c i p l e s ，s u c ha s h a r m o n i z i n gt h ec i t ya n dt h er u r a ld e v e l o p m e n t ，c o m b i n ge c o n o m yg r o w i n gw i t he x t e r i o rh e l p i n g ， e t c b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s i sa n dp r i n c i p l e s ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h eb a s i cw a y sf o rt h e r e f o r m a t i o no fe x t a n ts o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m ，t h a ti s ，w i t ht h eg u i d a n c eo fe n s u r i n gs o c i a l i m p a r t i a l i t ya n di n t e g r a t i n gd e v e l o p m e n to fc i t ya n dr u r a lc h i n a ，i n t e g r a t i n ga n dp e r f e c t i n gt h e e x i s t i n gt h r e e 铅p e so fr u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e ，r s p i ，o s s l fa n db s p i p w ，e s t a b l i s h i n g s u p p o r t i n gs y s t e mo fe x t e r i o rf u n d a n dc o n s t r u c t i n gas t e a d ym e c h a n i s mt og u a r a n t e ef u n d s u p p l y i n g ，a n dt h u sf o r m i n gan e wr u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mf o ra l lr u r a lr e s i d e n t s ， r e g a r d l e s so ft h e i rl i v i n gl o c a t i o n s ，p r o f e s s i o n sa n dw h e r et h e yw e r er e g i s t e r e da sp e r m a n e n t r e s i d e n c e a n dt h en e ws y s t e mw i l lb ef l e x i b l ei nc o l l e c t i n gf u n d so nc o n d i t i o nt h a tt h ec h a r g i n g r a t ei sr e a s o n a b l ea n dc o n s i s t e n t ，s oa st om i n i m i z et h ed i f f e r e n c e sb e t w e e np r o f e s s i o n sa n d r e g i o n s a n di nt h el a s tt h er e p o r t sp u t sf o r w a r ds o m ec o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n st oe s t a b l i s h i n ga r e g u l a rb a s i cs o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mi nr u r a lc h i n a k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ；p e n s i o ni n s u r a n c e ；s u p p l yo f s y s t e m ；d e m a n do f s e c u r i t y ；r u r a l 本研究得到： 中国博士后科学基金( 2 0 0 30 3 4 0 6 7 ) ； 教育部哲学祜会科学重大攻关项目( 教育部2 0 0 3 年第3 2 号招标汛囤； 国家哲学社会科学重大项目( 0 4 z d 0 1 2 ) ； 浙江省博士后科研项目择优资助资金； 浙江省哲学社会科学规划基金( z 0 4 y j 0 6 ) ； 国家自然科学基金( 7 0 4 7 3 0 7 9 ) 等项目的资助。 特此致谢 浙江大学农林经济管理博士后流动站橱奉迎博士研究工作报告 第一章导言 一、有关概念的界定 养老是一个非常复杂的命题。养老功能是通过其经济资源和服务照料资源的合理配置实 现的养老的经济资源主要有；家庭及个人的经济收入( 包括农业经营收入、工资性收入、 其他收入等) 、家庭及个人储蓄、政府或社区救济、商业保险金及社会保险金等，养老的服务 照料资源主要有；家庭成员照顾及个人自理、政府及社区服务( 包括养老院集中养老、政府 安排的寄养和散养) 、家政上门服务等。这两种性质资源的不同匹配，形成了养老的多样化方 式。而养老方式的多样化是社会发展的必然现象，家庭养老向社会养老转变又是社会发展的 必然趋势。在社会养老方式中，养老保险又是最科学最有效的一种现代养老方式。为了更加 清楚的了解和认识农村养老问题。本报告将要涉及到的几个重要概念给予简单的说明和界定。 家庭养老，是指由老人所在的家庭成员或亲属向老人提供经济帮助、服务照料和精神慰 籍的一种养老方式。它是以血缘、婚姻及抚养关系为纽带，以家庭为载体，以后代繁衍为条 件。通过代际经济资源与服务资源交换与传递，实现育幼养老的人生交替规律。传统农村家 庭养老的实质是土地保障，而土地保障的实质就是子女保障，在父系社会中，子女保障就是 儿子保障。因此说到底，传统农村家庭养老就是儿子养老。 社会养老是指由家庭之外的国家、集体、社区及社会向老年人提供经济帮助、服务照 料以及精神安慰的养老方式。通常情况下，社会养老更多地体现为养老经济方面的帮助，如 国家为老年人提供的老年津贴、建立基本养老保险制度等。而服务照料和精神安慰一般是 通过家庭来实现，但对于少数特殊群体如“五保( 保吃、保穿、保住、保衣、保葬) ”老人依 托集体、社区举办的敬老院进行集中供养，或者通过委托其他家庭散养、寄养等形式，提供 适当的养老服务和必要的精神安慰。 养老保险，是指被保险人按照规定向保险经办机构交纳保险费，保险经办机构在被保险 人到达约定的退休或者失去劳动能力的年龄时，承担按期支付约定保险金责任的经济活动。 农村养老保险制度是指通过制度安排为符合有关条件或规定的农村居民建立的防范因老年 收入减少或中断致使生活水平下降，而给予其提供基本生活保障的一种保险体系，主要包括： 农村社会养老保险和农村商业养老保险二种类型。 农村社会养老保险，是指由政府、集体或社区组织实施，凡是符合投保条件的农村居民 都可以参加( 严格意义上的社会保险是强制的) 的一种福利性( 或政策性) 养老保险。其重 要的特点是资金由政府、集体和个人等多方负担。目前我国涉及农民的由政府提供的保险有 三种：一是原民政部在农村推行的农村社会养老保险；二是近年来部分城市化速度较快的地 区政府为被征地人员建立的被征地农民养老保险( 保障) ：三是部分流动人口较集中的地方政 府针对农民工建立的农民工基本养老保险。 农村商业养老保险，是指由商业保险机构为所有农民提供的一种自愿性养老保险。其主 中圈农村社套养老保障棚虚：实鱼、评价置豉革 要的特点是资金全部由个人承担，供需双方的保险关系是建立在平等自愿交易的原则上。 二、本报告研究的背景 建国以来，随着社会经济的几次大变革，中国农村养老保障模式也发生了较大的变化， 大体经历了以下几个阶段： 第一阶段：家庭养老向集体养老演进。在新中国建立之初，党在农村进行的第一项工作 就是土地改革，实行了土地的农民所有制。农民只要通过自己的努力劳动就可以直接从土地 上获得基本生活资料，其基本生存权就有了保证。农民的老年生活也都是由其家庭成员承担， 实行的是传统意义上的家庭养老模式。在土地改革期间，政府也采取了社会救济和优抚保障 等措施和制度，对遭遇天灾人祸的农民给予一定的生活保障，对农村退伍军人及烈军属等优 抚对象实施优待和抚恤，但享受救济和优抚保障的对象毕竟是极少数群体。因此可以说尽管 农村的生产关系发生了较大的变化，而农村养老保障模式尚未发生大的变化。但从2 0 世纪 5 0 年代的农业合作化开始，随着农村土地的农民所有制向农村土地的集体所有制的改革，农 村家庭养老保障模式逐渐发生了变化，由传统的家庭养老向集体养老过渡，并最终实现了农 村的集体养老。1 9 5 6 年6 月2 9 日。在第一届全国人民代表大会法案委员会会议上，通过的 高级农业生产合作社示范章程规定：“农业生产合作社对缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、 生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保 证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都 有依靠。”从而说明，我国在农业合作化时期就已建立并实行了农村“五保”救济制度。后来 随着集体经济的成熟，该“五保”救济制度演变为“五保”供养制度。即对无依无靠无劳动 能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，由集体实行“保吃、保穿、保住、保衣、保葬”。从2 0 世 纪6 0 年代到7 0 年代许多公社、大队也相继建成了敬老院，从而使“五保”制度落到了实 处。而且在那时候，对于因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民由集体分派其力 所能及的轻活，同正常社员一样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才 由其家庭主要负起赡养的责任，但许多地方的集体会给予赡养老人的家庭适当资助。这样， 在集体经济时期，农民有了水平虽然不高但切实可靠的老年基本生活保障，也就是说，我国 农民的养老问题基本上是依靠集体经济力量来给予保障的。 第二阶段：集体养老向社会养老的演进。从农业合作化开始到党的十一届三中全会前期 间，历时2 0 多年，集体养老制度在促进农村社会的稳定、帮助困难家庭赡养老人、解决农村 青年人的养老后顾之忧等方面功不可没。但集体养老制度毕竟是我国农村集体经济的产物， 几十年的实践与发展证明我国农村集体经济制度是一种效率低下、生产方式落后的体制。 因此，1 9 7 8 年党的十一届三中全会的召开、市场经济的引入，为打破这一制度拉开了序幕。 此后农村进行了更具有影响的改革，即全面推行家庭联产承包责任制，从而使原有的集体经 济体制逐渐瓦解。在这一背景下，集体养老制度也出现了前所未有的撞击，赡养老人家庭的 资助逐渐取消、敬老院逐渐萎缩，“五保”供养难以维持，农民的养老又回到了传统的家庭养 老轨道上来。然而这时候的农村已不再是保守传统封闭的农村家庭联产承包责任制调动了 2 浙江大学农林经济管理博士后流动站橱罩连博士研究工作报告 农民的劳动积极性，提高了农民的劳动生产率，从集体承包的土地根本不够经营，从而出现 了大量剩余劳动力而市场经济这只“看不见的手”成为转移这些劳动力的重要力量，源源 不断的农村剩余劳动力流向城市，而且大多数都是年轻力壮者。劳动力的流动不仅仅是解决 了农村剩余人员的就业问题更重要的是改变了农村青年人的思想观念。所谓的“父母在， 不远游”、“养儿防老”等传统思想被解放。农村养老问题多多：儿女外出，老人缺乏照料： 家庭结构小型化，养老成为负担：青年人传统的孝观念淡薄。打老、骂老、虐老现象严重： 相对城市老人，农村老人的生活质量过低等等，农村养老问题岌岌可危。这一情况严重影响 了农村市场经济改革的深入，也影响了计划经济体制向市场经济体制过渡的进程，因此，为 了解决农村养老问题，为了促进社会主义市场经济体制的顺利建立党和政府开始着手在农 村探索与之相适应的社会养老保障制度，农村社会养老保险也因此在中国诞生了。 第三阶段：杜会养老保险的探索与实践。以民政部1 9 8 6 年在全国部分地区试点农村社会 养老保险开始至今。我国进入了划时代意义的农村社会养老制度探索和实践的阶段。试点开 始是在富裕的地区进行，成效显著，因此1 9 9 2 年民政部推出了县级农村社会养老保险基本 方案，进一步扩大了试点范围，尤其在1 9 9 4 、1 9 9 5 年试点工作几乎进入了高潮，在此期间， 各地农村社会养老保险实施中也出现了不少问题，甚至舆论界对农村社会养老保险制度的可 行性发生了怀疑，由此也引起了1 9 9 5 年1 2 月在北京的一次大型农村社会养老保险基本方案 论证报告会，当时论证的结果，认为农村社会养老保险制度在我国农村推行具有可行性。由 此，全国各地大面积开始推行该项制度。但随着试点工作的深入，试点面积的扩大，制度实 施中暴露的问题越来越多，制度设计的缺陷也愈来愈明显，加上1 9 9 8 年农村社会养老保险管 理体制的转轨，农村社会养老保险基金管理问题凸显，以致国务院在1 9 9 9 年底下令进行农村 社会养老保险工作的治理整顿，为此，该制度出现了全面停顿的局面。但2 0 0 2 年党的十六大 报告又重新指出。在有条件的地方探索农村社会养老保险制度，从而使这- n 度又获得了新 生。与此同时，在集体经济基础上建立的敬老院也经历了较大的变化。2 0 实际7 0 年代未， 可以说是我国农村敬老院发展最为鼎盛时期，但随着集体经济的逐渐瓦解，现在许多地方的 乡镇敬老院已经衰落。 总体来说，中国农村尚未形式一个正规的社会养老保障制度框架，农村社会养老保险还 处于探索阶段，农村养老依然是以家庭为主，而集体或社区的养老服务水平不但参差不齐而 且落后，其与当前社会文明与进步程度以及农村社会经济发展情况极为不协调。目前农村养 老存在以下突出问题：( 1 ) 以家庭养老的传统模式为主，保障水平比较低。目前农村虽然包 括有家庭、社区、杜会保险、商业保险等多种养老形式，但大多数农村老人依然靠家庭养老。 ( 2 ) 养老保障中的经济供给和服务供给之间缺乏协调统一。目前农村养老的经济供给资源主 要包括：子女提供经济帮助、自己储蓄、政府或社区救济、商业养老保险金及社会养老保险 金等，服务供给资源主要包括：子女照料、自理行为、社区服务( 包括上门服务和养老院集 中养老) 等方式。这些保障资源之间缺乏有机组合、合理匹配。导致农村养老成本加大，造 成资源浪费。( 3 ) 随着农村经济及社会的转型与发展。养老需求日益加大，现有养老资源供 给从质量、数量、结构等层面都不能满足需要。( 4 ) 养老保障模式改造相对滞后。2 0 世纪8 0 中圈农村社奢养老保障4 度：实盘、评价置改革 年代以来，中国农村经济转换和社会变革进程加快，尤其是工业化、城市化程度得到快速提 升。与此形成明显反差的是，农村现行的养老保障模式仍然是根植于传统的自然经济基础， 难以适应现代农村社会发展的需要。因此优化养老保障资源建立符合农村实际的现代养 老保障制度，成为中国政府当前最为急迫的任务。 基于以上现实背景，本报告选择研究中国农村社会养老保障问题，首先从制度供给的角 度，围绕覆盖面、投保率、保障水平、资金的筹措、管理等几个方面。对现行几种探索性制 度的实践进行全面考察，针对制度运作的现状、绩效和存在的问题，进一步探析完善和改进 现行制度的思路与对策；同时，借助实地调查，从制度需求的角度，考察现有农村老年人的 生活状况、存在的闻题和农民的迫切愿望，以及农村社会养老保障制度的保障作用、农民对 社会养老保障的认知和真正需求，一方面为政府解决农村养老问题寻求突破口另一方面为 农村社会养老保障制度的进一步改革和完善提供可靠的实证基础。 三、本报告研究的意义 ( 一) 保障农村居民老年的基本生活，堆护农民基本生存权的需要按照劳动经济学理 论。人的一生以劳动能力来划分，则可分为劳动年龄以下 1 6 以下) ，劳动年龄以内( 1 6 - 6 0 岁) 及劳动年龄以上( 6 0 岁以上) 三个阶段，我国劳动法就规定男性公民6 0 岁退休，女性 公民5 5 岁退休，显然劳动年龄以上的人获得劳动收入的机会大大降低；按照人口学理论，以 人的生长规律来看，人的一生可分为童年、青年、中年及老年四个阶段而人在老年时由于 身体机能及器官的衰老，导致体力、智力等各方面能力在下降，因而工作能力及劳动收入水 平也随之下降。不管从哪个角度考察，老年总是处于人生最后的阶段，成为弱势群体的重要 组成部分。需要社会的保护。同老年收入水平下降形成鲜明对比的是，由于身体的客观需要， 决定老年对生活质量及医疗的需求却在上升。这样将存在一个老年收入与消费的“负差”。平 衡老年“负差”便成为个人、社会及政府普遍关注的社会问题。建立养老保险保障制度，对 化解老年“负差”风险，保障老年基本生活便成为必要。另方面。从保护人权的角度看， 随着社会的发展及人类文明程度的提高，包括生存权在内的人权问题越来越受到人们的广泛 关注。与此同时。农民的社会保障权也受到人们的重视，建立农村养老保险制度也是保护农 民社会保障权的重要体现。 ( 二) 实现牡会福利公平日持。促进社会经济深化改革与发展的需要中国现存的养老 保障制度是在特殊的历史环境、经济基础和政治制度背景下建立的。五十多年来。该制度一 直走的是一条城乡二元分割的发展道路。在二元养老保障制度格局下城市居民与农村居民 分别在各自的天地里享受着很不公平的养老待遇。正是这种养老保障制度的不公平性产生了 社会保障的多米诺效应。出现国有企事业单位的下岗人员宁可呆在家领取救济金，也不愿到 非国有企业单位再就业：或者有些在国有企事业单位工作不顺心、个人价值实现不了的，也 不愿意向非国有企业流动。而在农村，由于社会养老保障制度的长期缺位，使大多数老年人 口终年处于贫困状态、农村剩余劳动力流动受阻、或者即使大规模的流转也未产生农地集中 和规模化经营效应。同时，由于农村劳动力没有社会养老保险待遇，可使城市非国有企业用 4 浙江大学农林经济管理博士后流动站播羊连博士 研究工作报告 人成本降低，导致不少非国有企业宁可招收农民工，也不愿招收国有企事业单位的下岗分流 人员，结果形成了城市下岗分流人员就业难，而民工潮又有增无减的现象。这种状况既不利 于国有企事业单位的改革，也不利于农村城市化的发展。因此，加强农村养老保险制度的理 论研究和实践探索，建立农村养老保险制度的动态运作机制，既是促进社会福利公平目标实 现的需要，也是社会经济深化改革与发展的现实需要。 ( 三) 解决。三农- 问题，实现全面建设小康社套目标的必然要求“三农”问题深刻 地影响着中国总体经济的发展，是制约中国宏观经济发展的瓶颈。而“三农”问题的解决最 终取决于农村工业化的发展和农业劳动生产率的提高。而养老保障制度有促进农村资源优化 配置的功效能够在劳动力自由流动、农地集中过程中，为劳动者分散、转移部分风险，从 而可促进农村工业化的稳定发展和农业劳动生产率的提高。因此，加强农村养老保险制度建 设，是解决“三农”问题的重要配套措施。党的十六大提出全面建设小康社会的战略目标时， 明确提出“有条件的地方。探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的要求。很 显然，农村养老保险制度的建设作为解决“三农”问题的战略举措，已被实质性的纳入了全 面建设小康社会的目标体系中。 ( 霹) 中固现行养老保险制度向规范化奔科学化方向发展的必然要求自改革开放以来， 我国东部沿海地区农村经济与社会发展很快，相当部分农村已走上了城市化和工业化发展的 道路，农村居民总体上达到了小康水平。与此相对应，这些地区的农村养老保险制度体系也 比中西部地区发展得要快，但其现行的农村养老保险制度基本上是在改革过程中作为解决农 村社会问题的应对措施而仓促形成的，近几年虽有不少新的探索，但依然存在诸多难以解决 的问题，迫切需要理论指导、实践总结和提高。另一方面，我国已加入w t o ，社会经济的发 展必须遵循国际惯例，则作为社会经济发展的配套措施养老保障制度也必须向着国际化方向 发展。因此，借鉴国际相关经验，对先进地区农村养老保险制度的实践进行总结和有机的整 合使我国农村养老保险制度既符合国际规范，又符合我国国情，显得十分必要。 ( 五) 完善中田养老保障馘度体系、促进城乡一体化社会保l 节制度日标实现的需要由 于中国独特的城乡二元社会保障体系的存在，在研究中也往往是城市和农村分别进行的。人 们对城市养老保险制度关注较多理论研究也较丰富因而城市养老保险制度体系相对完善。 相对于城市养老保险制度来说，农村养老保险制度的理论研究比较缺乏，导致农村养老保险 制度的建设与实践也相对的落后。目前有关农村养老保险制度的研究仅限于建立农村养老保 险制度的意义、必要性和作用方面的研究和探讨而且大都是从制度和政策层面进行宏观研 究很少有从农村实际出发针对中国农村城市化发展的实际、现行农村农民身份的复杂性 及地区差别的特点，进行实证和微观的个案研究。本报告就是针对中国农村养老保障的实践 从制度层面进行全面系统的剖析与评价。从中探询建立农村社会养老保险制度问题、难点。 为完善和全面建立中国养老保险制度体系提供实证依据。 四、国内外实践与研究评述 ( 一) 田外实残与研宽现状评速世界上有1 7 0 多个国家建立了社会养老保险制度，其 扫i 江太学农林经济管理博士后流动站舞羊连 博士研究工作报告 人成本降低，导致不少非国有企业宁可招收农民工，也不愿招收国有企事业单位的下岗分流 人员，结果形成了城市下岗分流人员就业难，而民工潮又有增无减的现象。这种状况既不利 于国有企事业单位的改革，也不利于农村城市化的发展。因此，加强农村养老保险制度的理 论研究和实践探索，建立农村养老保险制度的动态运作机制，既是促进社会福利公平目标实 现的需要，也是杜会经济深化改革与发展的现实需要。 ( 三) 解决4 三农。问题。实现奎面建设小康社畚目标的必然要求“三农”问题深刻 地影响着中国总体经济的发展，是制约中国宏观经济发展的瓶颈。而“三农”问题的解决最 终取决于农村工业化的发展和农业劳动生产率的提高。而养老保障制度有促进农村资源优化 配置的功效能够在劳动力自由流动、农地集中过程中，为劳动者分散、转移部分风险，从 而可促进农村工业化的稳定发展和农业劳动生产率的提高。因此，加强农村养老保险制度建 设，是解决“三农”问题的重要配套措施。党的十六大提出全面建设小康社会的战略目标时 明确提出“有条件的地方。探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的要求。很 显然农村养老