（公共管理专业论文）辽宁省县域经济发展财政政策实施问题分析.pdf

一 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n j i l l l llf l i i f l l l i i i i f l f l f fj l l lillllrl1 0 y 171714 4 。 。 0 7 s t u d yo nt h ee x e c u t i o no ff i n a n c i a lp o l i c yt o p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fl i a o n i n g c o u n t ye c o n o m y l b yw e nz h it i a n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rd u b a og u i n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u n e2 0 0 9 堪 备 l o 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年1 3一年口一年半口两年口 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：签字日期： 1_i 、i 东北大学m p a 专k 学垃论文 摘要 辽宁省县域经济发展财政政策实施问题分析 摘要 县域经济是国民经济的重要组成部分，是建设社会主义新农村的重要载体。 大力发展县域经济，已成为各地谋划和推动区域经济发展的普遍共识。从辽宁省 的情况看，县域经济发展水平同沿海发达地区相比，仍存在较大差距。主要原因 之一就是财政投入不足，财政政策实施中存在诸多问题。基于这一情况，本文在 学习借鉴国内外关于这一领域研究成果的基础上，对促进辽宁省县域经济发展的 财政政策的实施问题作些基本的思考和研究。 本文的研究内容共分五个部分：第一章简要介绍论文选题的目的和意义、国 内外研究的成果，以及论文研究的基本方法；第二章重点介绍经济发展与经济增 长、县域经济、财政政策、县域财政政策的涵义，并阐述财政政策与县域经济发 展的相关作用原理；第三章主要介绍了辽宁省县域经济发展的简要历程、财政支 持县域经济发展的基本情况，并着重分析了支持县域经济发展财政政策实施中存 在的问题及原因；第四章在理论与实践的基础上，重点从六个方面提出了支持县 域经济发展财政政策实施的对策和建议；最后一章是结论，形成了必须以财政的 大投入促进县域经济大发展的基本观点。 关键词：县域经济；财政政策；体制改革 i i - - 东北大学m p a 专业学位论丈a b s t r a c t s t u d y o nt h ee x e c u t i o no ff i n a n c i a l p o l i c yt o p r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fl i a o n i n g c o u n t ye c o n o m y a bs t r a c t t h ec o u n t ye c o n o m y , a sa l li m p o r t a n tc o m p o n e n to ft h en a t i o n a le c o n o m y , i st h e i m p o r t a n tc a r r i e ro fb u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e t h e r e f o r e ，i th a sb e e na g e n e r a lc o n s e n s u st h a tt h ec o u n t yd o m a i ne c o n o m ys h o u l db ed e v e l o p e dv i g o r o u s l y c o m p a r e dw i t ht h ec o n d i t i o n si nt h ed e v e l o p e dc o a s t a lc i t i e s 。t h e r ei s s t i l lal o n gw a y f o rl i a o n i n gt og oi nt h ed e v e l o p m e n tl e v e lo f c o u n t ye c o n o m y o n eo ft h ep r i m a r y r e a s o n si st h a tt h ef i n a n c i a li n p u ti ss e r i o u s l yi n a d e q u a t ea n dt h ed e f e c t so ff i s c a ls y s t e m u n d e rs u c hc i r c u m s t a n c e s ，t h et h e s i sm a k e ss o m et h i n k i n ga n dr e s e a r c hc o n c e r n i n gt h e f i n a n c i a lp o l i c yt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to f l i a o n i n gc o u n t ye c o n o m yo nt h eb a s i s o ft h et h e o r yf r o mh o m ea n da b o a r d t h et h e s i sc o n s i s t so ff i v ec h a p t e r s t h ef r s t c h a p t e rg e n e r a l l yi n t r o d u c e st h e p u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo fs e l e c t i n gt h et o p i c ，d o m e s t i ca n df o r e i g na c h i e v e m e n t sb y f 打i l lm i sf i e l d ，a sw e l la st h eb a s i cm e t h o d so ft h er e s e a r c h t h es e c o n d c h a p t e r e m p h a s i z e st h ei m p l i c a t i o n so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，e c o n o m i cg r o w t h ，c o u n t y e c o n o m y , f i n a n c i a lp o l i c ya n df i n a n c i a lp o l i c ya b o u tc o u n t yr e s p e c t i v e l ya n de l a b o r a t e s t h ep r i n c i p l eo ft h ei n t e r a c t i o nb e t w e e nf i n a n c i a lp o l i c ya n dt h ed e v e l o p m e n to f c o u n t y e c o n o m y t h et h i r dc h a p t e rm a i n l yi n t r o d u c e st h eb r i e fe x p e r i e n c e si nt h ed e v e l o p m e n t o fl i a o n i n gc o u n t ye c o n o m y , t h eb a s i cs i t u a t i o no ff i n a n c i a lp o l i c yt op r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fc o u n t ye c o n o m ya n dt h ee m p h a s i so nt h ea n a l y s i so fc o n c e r n i n g p r o b l e m sa n dr e a s o n s t h ef o u r t hc h a p t e rp r o p o s e ss o m es o l u t i o n sa n ds u g g e s t i o n sf r o m s i xa s p e c t so nt h eb a s i so f t h e o r ya n dp r a c t i c e t h el a s tc h a p t e rd r a w sac o n c l u s i o nt h a t t h ed e v e l o p m e n to fc o u n t ye c o n o m ym u s tb ep r o m o t e do na s t i l ll a r g e rs c a l et h r o u g h e x p a n d i n gt h ef i n a n c i a li n p u t k e y w o r d s ：c o u n t ye c o n o m y ；f i n a n c i a lp o l i c y ；i n s t i t u t i o n a lr e f o r m i i i 一 叠 k 1 ， 么 0 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要。 a b s t r a c t i i i 第l 章绪论l 1 1 选题目的及研究意义一1 1 2 文献综述2 l - 2 1 国内相关文献综述2 1 2 2 国外相关文献综述：4 1 3 论文的研究方法5 1 3 1 文献检索方法5 1 3 2 实证分析方法5 1 3 3 比较研究方法5 1 4 论文的创新点_ 5 第2 章县域经济发展与财政政策概述7 2 1 经济发展和经济增长的涵义7 2 2 县域经济的内涵及特征7 2 3 财政政策及县域财政政策的涵义8 2 4 县域经济发展与财政政策的相关性8 2 a 1 县域经济发展水平影响财政收入8 2 4 2 财政政策支持影响县域经济发展程度9 2 5 财政促进县域经济发展的基本途径9 第3 章辽宁省县域经济发展财政政策实施中的问题及原因1 2 3 1 辽宁省县域经济发展现状1 2 3 1 1 改革开放后辽宁省县域经济发展的基本历程1 2 3 1 2 “十五”时期辽宁省县域经济发展取得的成效及差距1 3 3 2 近年来辽宁省财政支持县域经济发展的基本情况。1 6 3 3 辽宁省县域经济发展财政政策实施中的主要问题及原因1 8 3 3 1 辽宁省县域经济发展财政政策实施中的主要问题1 8 3 3 2 辽宁省县域经济发展财政政策实施中存在问题的原因2 1 第4 章完善辽宁省县域经济发展财政政策实施的对策2 3 ，、 东北大学m p a 专业学位论文 目录 4 1 完善辽宁省县域经济发展财政政策实施的基本原则2 3 4 i 1 以人为本的原则2 3 4 1 2 社会公平的原则2 3 4 1 - 3 可持续发展的原则2 4 4 1 4 和谐发展的原则2 4 4 2 完善辽宁省县域经济发展财政政策实施的对策2 4 4 2 1 建立资金投入稳定增长机制2 5 4 2 2 支持发展农业和农村经济2 5 4 2 3 建立社会事业长效保障机制2 6 4 2 4 提高基层政府财政保障能力2 7 4 2 5 深化农村投融资体制改革2 8 4 2 6 规范政府理财行为2 8 第5 章结论3 0 参考文献- 3l 致谢3 3 作者简介二3 4 v p p 口 东北欠学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题目的及研究意义 党的十六大报告第一次提出了统筹城乡经济社会发展的概念；十六届五中全 会从全面建设小康社会的战略高度，明确提出了建设社会主义新农村的战略任务； 十七届三中全会又适应我国农村经济社会发展的阶段性特征和亿万农民的共同愿 望，对推进新形势下的农村改革发展工作做出了重要部署。作为国民经济的基本 单元，县域经济是城乡兼容、功能完备的综合经济体。发展壮大县域经济，是建 设社会主义新农村的重要载体，是推进农村工业化、城镇化和农业现代化的重要 途径，是解决“三农”问题、促进农民增收的重要渠道，也是实现全面建设小康社会 的重要任务。 从辽宁省的情况看，最近几年紧紧抓住国家实施东北地区等老工业基地振兴 战略和沿海开放的双重机遇，全省县域经济获得了长足发展。“十五”期间全省县域 经济的增幅达到1 0 8 ，高于全省经济平均增幅o 3 个百分点，特别是县域工业获 得了较快的发展，县域第二产业增幅达到1 2 3 ，高于全省工业的平均增幅，三次 产业的比例达到2 3 1 ：4 6 4 ：3 0 5 。但是与发达地区相比，特别是按照全面振兴的 要求，仍存在很大差距，表现为县域经济规模不大、实力不强，县乡财政困难的 局面没有得到根本改观，县域产业结构不够合理，农业产业化程度低，县域经济 对外开放程度不高等。因此，要实现辽宁老工业基地全面振兴，必须尽快补齐县 域经济展这个“短板”，采取更加有力有效的措施，推动县域经济的大发展、快发展。 本文研究的意义主要体现在两个方面： 一是在理论方面的意义：近年来，国内专家学者及各级政府组织对县域经济 的关注度不断提高，就此开展的研究也开始增多，但围绕财政政策为县域经济发 展提供支持方面的研究仍显不足，也未形成完整的理论体系。而财政政策作为政 府调控经济运行的重要手段，对县域经济的发展具有重要的支撑和保障作用，换 言之，没有财政政策的强有力支持，就很难实现县域经济的大发展、快发展。同 时，由于财政政策构成复杂、涉及面广、种类繁多且内容庞杂，只有科学合理的 加以运用，才会发挥应有的效益。为此，充分借鉴已有的理论和实践成果，深入 研究县域经济发展与财政政策相互作用的关系机理，从政策层面作些积极的探索 和思考，对于完善现有的理论很有意义，并可能在公共财政理论和县域经济发展 理论等方面，有所创新、发展和丰富，为以后的研究奠定一定基础。 二是在实践方面的意义：近年来，为解决“三农”问题，财政走上了前台，在坚 持“多予、少取、放活”原则的基础上，公共财政更多地向农村倾斜。比如，取消了 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 农业税，推动农村税费改革进入以乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和县乡 财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革新阶段；为了促进农民增收，不断 加大了财政投入力度：采取了调整支出结构，改进财政支农方式和支持推进相关 改革等有力措施，推进了农村社会事业的发展等等，释放了县域经济的发展活力。 但财政政策在支持县域经济和新农村建设的实践中仍面临许多实际问题，包括现 行财政体制缺陷加重县乡财政困难、宏观分配政策不利于农村经济长远发展、宏 观收入分配失衡拉大城乡居民收入差距，以及社会事业投入不足、投融资体制不 完善等。对此，本文结合辽宁省县域经济发展的实践情况，深入分析财政政策在 支持县域经济发展中的积极作用，以及现行体制中存在的问题与弊端，并在此基 础上，提出改进加强的措施和建议，希望会对县域经济发展的实践起到些许帮助。 1 2 文献综述 1 2 1 国内相关文献综述 1 2 1 1 关于县域经济的相关研究 ( 1 ) 县域经济的内涵及特征。目前，理论界对县域经济的认识仍处于不断探 索和深化的阶段，尚未达成统一共识：张新东在金融支持县域经济发展若干问 题个案研究一文中，把县域经济界定为以城镇为依托，以工业、商贸、服务业 为主体的城镇经济，不包含农村经济范畴【l 】。王振宇在发展壮大县域经济路径选 择及其财政政策取向一文中，把县域经济定义为以县( 市) 行政区划为地理空 间，以县( 市) 政权为调控主体，以市场为导向，优化资源配置，具有地域特色 的完备区域经济。同时指出，县域经济具有综合性、系统性、层次性、差异性、 开放性和相对独立性等基本特征【2 1 。刘家庆、哈明辉、焦岩、徐继之在县域经济 发展的财政政策研究一文中认为，县域经济属于区域经济范畴，是一个县级行 政区划内各类经济的总和，是以城镇为中心，以农村经济为基础，各类经济并存 的综合体【3 1 。以上观点分别从不同侧面勾勒了县域经济的特征，虽表述上略有差异， 但都具有一定的合理性。我个人比较倾向于王振宇的观点，即县域经济是以县级 行政区划为地理空间，以市场为导向，以县级政权为重要推动，优化配置资源， 具有地域特色和功能完备的区域经济。 ( 2 ) 县域经济发展中的突出问题。王新华在湖北省县域经济发展财政政策 研究一文中，从县域经济总量、产业结构、居民收入水平三个方面作了比较系 统的分析。在总量方面，他认为目前县域经济的总量小、增长速度慢，在全省经 济总量中所占的比重低；在产业结构方面，他认为第一产业比重过高、二三产业 发展缓慢，且经济质量和效益较差；在居民收入方面，他认为城乡收入差距不断 扩大，农民家庭人均纯收入增速低、处于徘徊状【4 1 。杨之春、金中在加大财政扶 2 东北大学m i a 专业学位论文第l 章绪论 持力度促进甘肃县域经济发展一文中，指出了县域经济发展中四个方面的突出 问题：一是县域经济总量和发展水平偏低；二是县域经济结构不合理；三是县域 城市化发展水平滞后；四是财政收支水平低，结构不合理【5 1 。以上研究提出的问题 多是对县域经济发展实践中诸多问题的归纳与总结，比较准确地反映了我国县域 经济发展的普遍性问题，对有针对性地研究对策很有裨益。 1 2 1 2 关于财政政策对县域经济发展的作用机理的相关研究 杨之春、金中在加大财政扶持力度促进甘肃县域经济发展一文中指出， 基于县域经济本身在国民经济发展所处的基础地位和重要作用，决定了财政必须 发挥自身经济方面的职能优势，充分运用预算、税收、转移支付等政策工具，支 持县域经济加快发展步伐，实现区域间经济的协调发展。王振宇在发展壮大县 域经济路径选择及其财政政策取向一文中指出，政府财政作为国民经济的综合 反映，是各级政府履行职能的重要物质基础、政策工具、体制保证和管理手段， 在发展壮大县域经济、推进新农村的伟大实践中肩负着重要责任。在社会主义市 一场经济条件下，必须按照公共财政取向，运用财政政策工具，促进县域经济健康 发展【6 】。陈鸿祥在运用财政政策激活金融资源支持县域经济的探讨一文中指出， 要采取财政杠杆撬动金融发展、金融杠杆撬动县域经济发展的方式，从而进一步 做大经济蛋糕、壮大地方财源，实现财政、金融之间的良性循环【7 1 。上述观点诠释 了财政政策对促进县域经济发展的重要作用及作用机理，对进一步研究财政支持 县域经济发展的有关政策提供了理论依据。 1 2 1 3 关于支持县域经济发展的财政政策的相关研究 ( 1 ) 关于财政体制问题。云南省财政厅课题组在支持云南省县域经济发展 的财政政策研究一文中认为，要进一步完善省以下财政管理体制，核定与县级 政府事权相适应的财政收入，适度增加县级财政固定收入，减少省、州、市与县 的共享收入税种，调动县级政府发展经济、增加收入的积极性【8 】。刘流在完善财 政体制促进县域经济发展一文中，在分析现行财政体制弊端的基础上提出，建 议逐步弱化市级财政，取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，弱化乡 财政，将乡财权上收到县，乡镇作为县的派出机构不再承担一级政府的财政职能， 逐步形成中央、省、市县三级财政体制。特别要适当扩大县级政府在基本建设和 技术改造项目审批、外商投资项目审批等方面的经济管理权限【9 1 。上述观点直接针 对目前财政体制的弊端，并已在部分省的实践中得到了很好的检验，无疑是一些 积极的建设性的建议。 ( 2 ) 关于财源建设问题。张筱风在县域经济结构调整中的财政支持研究 一文中提出，要重构财源体系，做大县域财政蛋糕，并分析了三个方面的途径： - 3 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 一是发展农业，巩固基础财源，稳定财政收入。二是发挥比较优势。发展特色财 源，扩大财政收入。三是拓宽聚财领域，培养新型财源，壮大财政收入【l o 】。河北 省平泉县财政局课题组在财政支持县域经济发展研究一文中提出的财源建设 思路是：一是按照“增量调优、存量调强”的原则，立足本地主导产业，实现做大做 强；二是按照“区域调特、规模调大、品种调优、效益调高”的原则，努力提高第一 产业对财政的贡献率；三是从缩小城乡差别、加大城市功能的理念中寻找增加财 政收入的新兴财源；四是在培植财源方式上，实现由侧重扶持生产向侧重培育市 场转变，侧重直接的资金投入向侧重政策引导转变。县域经济发展既要靠输血， 更要注重提高自身的造血功能，由此财源建设至关重要【】。以上观点仅是财源建 设中的一些方式，实践中仍有待于进一步摸索，比如在整合政府财源等方面尚大 有潜力可挖。 ( 3 ) 关于财政支持的方向和重点。刘家凯在促进广西县域经济发展财政政 策研究一文中指出，要进一步完善政府财政支农政策，加大对农业基础设施、 生态环境建设、科技兴农及农业产业化建设等方面的投入力度；要把产业建设作 为县域经济发展的切入点和突破口，积极支持搞好产业结构调整，做大做强支柱 产业，促进企业科技进步和产业结构升级；要加大财税支持力度，积极发展民营 经济【1 2 1 。此外，四川省财政科研所调研组以及王延杰等学者还提出要把县域社会 事业的发展及小城镇建设作为财政支持的重点，加大政府投入力度。事实上，县 域经济发展的各项事业都离不开财政支持，只是碍于资金有限，所以须分清轻重 缓急，突出支持重点，科学调整和确定支出结构。 ( 4 ) 关于财政政策的绩效评估。黄启才在县域财政经济运行状况绩效的综 合评价分析一文中提出，要针对财政经济运行状况绩效这一具体评价问题，采 用多目标性、导向性和替代性基本原则，从经济实力水平、财政发展水平、财政 支出绩效水平以及地区风险水平等四个方面来构建县域财政经济运行状况绩效评 价系统【1 3 】。黄永平、谭慧玲在强化财政监督工作促进县域经济发展一文中， 提供了一种成功模式，即按照建立财政预算、执行和监督“三位一体”，相互分工、 相互制约的原则，通过推行“共管帐户”、“财政与编制政务公开网”等措施，积极开 展财政监督工作，及时发现和纠正财政政策执行过程中的问题，确保财政政策的 执行效益【1 4 】。以上两种观点在落实支持县域经济发展财政政策的过程中十分重要， 关系到财政政策的最终作用效果，这些研究和探索也给我们的实践带来诸多启迪。 1 2 2 国外相关文献综述 国外关于县域经济的研究并不多见，但一些学者围绕城乡二元结构及公共财 政提出了一些重要理论，对我们研究县域经济颇有指导和借鉴意义。 在城乡二元结构方面，早期的发展经济学家兹涅茨( 1 9 8 9 ) 、钱纳里( 1 9 9 1 ) 4 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 等人，都对农业及农村在工业化和经济发展过程中的作用进行了研究，但他们的 研究仅是针对发展中国家的城乡二元结构下的共性而言的。 在公共财政政策方面，西方古典学派把投资系数和引致投资结合起来，用 来解释资本主义经济周期波动的原因，并进一步说明了财政支出对增加收入与投 资的巨大作用。现代财政理论从市场的不完善角度出发，结合经济学理论，重新 审视和研究了政府、厂商和个人在市场经济中的角色和地位，分别在宏观、中观 和微观等多个层面对政府财政政策进行有效的观察，认为农村义务教育、农业基 础研究、农业基础设施建设，农村环保设施建设，农村社会保障等项目属于财政 支出的范围。这些理论对于研究县域经济发展的财政政策问题有直接或间接的指 导意义。 1 3 论文的研究方法 1 3 1 文献检索方法 通过检索相关文献，进一步深化了对县域经济的内涵及特征的理解，对财政 政策在县域经济发展的作用有了更深刻的认识，使本文的分析和研究尽可能充分 吸收和借鉴以往研究的优秀成果。 1 3 2 实证分析方法 把辽宁省作为本文研究的一个实例模型，借助对辽宁省县域经济发展与财政 支持政策比较多的了解，进行较为深入的分析，尽可能得出相对客观和符合实际 的结论。 1 3 3 比较研究方法 通过与发达地区进行比较，有利于更准确的发现和查找问题，进而使提出的 思路及对策更具针对性和可操作性。 1 4 论文l 孓j o i j 新点 在撰写论文的过程中，通过查阅大量文献资料，对本文研究课题的理解 不断加深化，并形成了一些新的认识和感悟。同已有的研究相比，本文在三个方 面有所创新：一是在研究内容上，把县域经济发展与财政政策作为一个整体进行 研究，并有效论证二者相互作用的机理，使得逻辑上更加清晰；二是在理论支撑 上，以西方经典经济理论为支撑，使分析研究的理论根基更加牢固；三是在对策 建议上，特别强调要规范政府理财行为，对确保财政政策真正在促进县域经济发 。在凯恩斯的“乘数原理”之后，信奉凯恩斯主义的汉森和萨缪尔森进一步提出“引致投资” 理论，他们认为投入增加不仅会影响收入，收入的变化也会反过来影响投资，由此实现互动 发展 - 5 - 东北大学m p a 专业学位沦文第1 章绪论 展的实践中发挥应有效益是一个有力的提示。当然，由于能力水平有限，本研究 也仅仅是初步的思考和探讨，必有很多失误甚至是错误，希望不要为后面的研究 者形成误导。 - 6 - 东北大学m p a 专业学位论文第2 章县域经济发展与财政政策概述 第2 章县域经济发展与财政政策概述 2 1 经济发展和经济增长的涵义 经济发展与经济增长是既有联系又有区别的概念。经济增长只是指一国经济 更多的产出，“通常用一国的实际g d p ( 或实际潜在g d p ) 的年增长率来衡量”， 或者用它们的人均值的增长率这一单一指标来表示。而经济发展除了包括经济增 长的内容外，还包括随着经济增长而出现的经济、社会和政治等方面的进展，其 发展程度需要用能反映这种变化的综合性指标来衡量【1 5 】。 经济增长的内涵相对比较狭窄，是一个偏重于数量的概念，而经济发展的内 涵则相对较宽，是一个既包含数量也包含质量的概念，在质和量的统一中更加注 重经济结构的优化和升级。尽管一般认为经济增长是经济发展的必要前提，但也 并不是一切经济增长都必然能带来经济发展。如果只是传统经济在原有结构、类 型、体制基础上单纯依赖增加资源消耗来实现数量的增长，而没有发生经济结构 的升级和优化，就不可能带来经济、社会和政治的整体演进和改善。这种情况就 是只有经济增长而无经济发展。经济发展不只是指一般的经济增长，而且是指一 个国家伴随着产出的增长而出现的经济、社会和政治结构的变化，包括投入结构、 产出结构、消费结构、分配结构，以及社会福利、文教卫生、群众参与经济及社 会发展的程度等等在内的各种结构协调和优化。显而易见，经济发展是一个比经 济增长涵义更广泛的范畴，不仅包括数量的增长，而且还包括国民经济整体素质 的提高。 2 2 县域经济的内涵及特征 县域经济是指以县( 市) 行政区划为地理空间，以县( 市) 政权为调控主体， 以市场为导向，优化资源配置，具有地域特色的完备区域经济。 从以上定义出发，县域经济有四个特点：一是区域性。县域经济属于区域经 济的范畴，具有一个特定的以行政区划为界定的地理空间，区域界线相对明确。 二是综合性。县域经济是功能完备的综合性经济体系，涉及生产、流通、消费、 分配等环节和一二三产业服务部门。从经济活动的地域分布看，其中既包含城镇 经济，又包含农村经济；从经济活动的产业特征看，它涵盖了一个县级行政区域 内的农业、工业和服务业；从资产的所有制角度看，它既有国有经济，又有集体 经济，还有个体、私有和混合经济。三是中介性。县域经济既不是以国民经济为 对象的宏观经济，也不是以企业等单个经济主体为对象的微观经济，是宏观经济 与微观经济的中间经济。县域经济中既有农业经济，也有工业经济，因此承担着 - 7 - 东托大学m p a 专业学位论文 第2 章县域经济发展与财政政策概述 农业经济与工业经济相结合的重任；县域经济一头连着城市，一头又连着农村， 处于农村和城市的中间地带。这些特点决定了县域经济具有明显的中介性质。四 是开放性。县域经济并不是完全封闭的“诸侯经济”，它要接受国家宏观经济政策的 指导，不能搞人为的市场分割。同时，随着市场经济的发展，它可以突破人为划 分的地域和边界，冲破自然条件、地理交通、民族关系等影响，在更大的区域内 进行资源配置，形成跨区域的经济协作网络，获取竞争优势【1 6 1 。 2 3 财政政策及县域财政政策的涵义 财政政策是政府根据稳定经济的需要，通过财政支出与税收政策来调节总需 求的调控手段。增加政府支出，可以刺激总需求，进而增加国民收入，反之则压 抑总需求，减少国民收入。税收对国民收入是一种收缩性力量，增加政府税收， 可以抑制总需求从而减少国民收入，反之则刺激总需求增加国民收入。具体可分 为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策【l7 1 。 从以上定义出发，县域财政政策则是指为促进县域经济发展而采取的一系列 关于财政体制、财政投入，以及税收、转移支付等方面的政策总和。 2 4 县域经济发展与财政政策的相关性 县域经济发展滞后问题是我国长期经济社会发展过程中结构性、体制性矛盾 积累的产物，而财政在其中起着重要作用。城乡差别的财政制度、农村公共财政 的缺失，内生于城乡二元体制结构，既是城乡分割的二元结构的具体表现，也是 导致县域经济发展缓慢的重要原因。因此，县域经济的发展差与财政政策特别是 财政支出结构间具有较大的相关性。财政不仅通过支出结构的偏向导致了经济社 会发展的结构性问题，而且通过体制性矛盾固化了经济社会的整体体制性矛盾， 极大地阻碍了县域经济的发展【l8 1 。 2 4 1 县域经济发展水平影晌财政收入 从我国的现实国情出发，县域经济在整个国民经济体系中具有举足轻重的地 位和作用。而目前的实际情况是，除沿海发达地区以外，我国县域经济发展普遍 滞后，县域经济无疑是整个国民经济发展中的薄弱环节和实实在在的一个短板， 但也因此成为很有潜力的希望点和增长点。特别还要看到，县域经济发展的水平 决定着财政收入的水平，县域经济如果不能实现更好更快的发展，不仅建设社会 主义新农村的任务将难以实现，而县域财政收入也始终无法走出低水平徘徊的困 境。因此，只有把大力发展县域经济作为解决“三农”问题和建设社会主义新农村的 重要抓手，以推进县域工业化、农业产业化和加快县城建设为重点，促进县域经 济的大发展、快发展，才能在县域范围内不断培植一大批税源和财源，进而推动 8 东j = 大学m p a 专业学位论文第2 章县域经济发展与财政政策概述 实现县域财政收入的大幅度增加，不断壮大县域财政实力，为财政反过来促进县 域经济社会发展奠定坚实基础。 2 4 2 财政政策支持影响县域经济发展程度 基于县域经济本身在国民经济发展所处的基础地位和重要作用，决定了财政 必须发挥自身调控经济的职能优势，充分运用预算、税收、转移支付等政策工具， 支持县域经济加快发展步伐，实现区域间经济的协调发展。必须看到，在过去相 当长一段时期内，国家在确定发展战略重点和组织分配的过程中，始终是在向城 市倾斜，广大农村为城市发展做出了巨大贡献。这也导致了一个必然的结果，就 是农村特别是县域经济发展总体水平较低，加之受县域经济自身特点的制约，己 很难具备自我积累、自我发展的能力，甚至维持自身运转也是举步维艰，更不要 说去组织财力实施项目、推动发展。在这样一种情况下，在赋予县域经济更多自 主权的基础上，进一步加大各级财政对县域经济的支持力度，是实现县域经济大 发展、快发展的必由之路和必然选择。而且这种支持和投入必须是大规模、大幅 度、大范围的进行，并形成长期稳定增长的投入机制，通过重点支持县域三次产 业项目建设、基础设施和公共服务设施项目建设，以及事关农民利益的重大民生 工程建设，给县域及广大农村以充足的时间休养生息，不断强筋健骨，提高造血 机能，逐步走上科学发展的轨道。 2 5 财政促进县域经济发展的基本途径 从实践上看，财政促进县域经济发展的途径主要有以下几个方面： ( 1 ) 优先提供均等化的公共产品和公共服务。这是财政政策促进县域经济发 展的最基本、最直接、最有效的途径。我国于1 9 9 8 年开始逐步建立公共财政框架。 所谓公共财政是指在市场经济条件下，为满足社会公共需要而进行的分配活动， 它具有公共性、非盈利性和规范性等三个基本特征。其公共性是指公共财政的职 能范围是以满足公共需要而界定的，公共财政应担负促进经济增长、提供公共服 务、调节收入分配等重要职能。其非盈利性是指公共财政的收支安排是以公共利 益最大化为目标的，在财政支出领域，要大力调整和优化财政支出结构，科学界 定财政支出范围，逐步取消对竞争性领域和经营性领域的投入。其规范性是指公 共财政的收支行为以法制为基础，全部收支置于立法机关和社会成员的监督之下， 全部进入预算，依法规范进行。 公共支出是公共财政的中心环节，公共财政提供均等化的公共品和公共服务 则集中体现在财政支出结构上。政府的财政支出要着眼于长远利益、着眼于经济 社会的协调发展，资金投向应侧重于非竞争性和非盈利性的基础设施投资，重点 用于解决县域经济发展过程中矛盾突出的道路、水利、电力，以及城市公共工程 9 东北大学m p a 专业学位论文第2 聿县城经济发展与财政政策概述 设施，增加公共品供给。财政应提供均等化的公共服务，为县域经济发展储备科 技、人才等。应加大在社会事业方面的支出力度，侧重于基础教育、公益性研究、 公益性文化体育事业以及公共卫生，特别是加大对农村基础教育和公共卫生的投 入，缩小城乡差距。同时，应加大对社会保障的投入力度，不断扩大社会保障范 围，增强保障能力。 ( 2 ) 通过调节分配发挥稳定经济并适度增长的功能。在社会主义市场经济条 件下，财政具有稳定经济并适应增长的职能，主要原因在于市场存在缺陷而不能 自动调节并稳定经济，导致经济波动的幅度可能日益变大。尽管市场可以用“看 不见的手”，在一定程度和一定范围发挥调节和稳定经济的作用，但由于市场经济 活动是有周期的，会出现经济波动的状态，也必然会导致供给和需求总水平的不 稳定，而市场竞争则很可能受其外部干扰出现自我调节不及时、不充分的情况。 当这种情况出现时，恰恰可以通过财政的稳定经济职能来弥补市场的缺欠和不足。 就财政而言，它是调节总供给和总需求平衡的一个重要手段。在经济滑坡时期， 总需求小于总供给，财政可通过增加支出或减少税收，或二者同时并举，由此扩 大总需求，增加投资和就业：在经济繁荣时期，总需求大于总供给，财政可通过 减少支出或增加税收，或二者同时并举，由此减少总需求，紧缩投资，抑制通货 膨胀。同样，在促进县域经济发展方面，财政既可以利用税收、转移支付、投资、 补贴、公共支出、国债等财政政策和财政工具，进行多元化组合的间接调控，也 可以运用行政和法律手段对各种经济利益主体进行强制性约束，从而有力保障和 促进县域经济的健康发展。 ( 3 ) 按照“五个统筹”的要求，推动实现可持续发展【l9 1 。促进县域经济发展 要以科学发展观为指导，努力实现可持续发展。在这个过程中，需要特别注意的 是，决不能以牺牲环境为代价，必须做到县域经济建设、生态环境建设同步规划、 同步发展、同步实施，实现经济、社会和环境效益的和谐统一。为此，财政必须 通过加大对农村基础设施、环境污染治理以及促进小城镇化建设等手段，来实现 城乡统筹发展。地方政府应通过科学的制度安排，将环保投资纳入地区经济社会 发展规划中，在逐步加大环保投资占国内生产总值的比重的同时，还应充分发挥 财政资金“四两拨千斤”的作用，积极引导社会资金和民间资本参与环境基础设 施建设。要按照“污染者付费”和“谁污染、谁治理”的原则，充分考虑资源消 费和环境污染等因素，制定更加合理、更加符合科学发展的价格体系，多渠道加 大环保投入，健全环境管理体系，加强环保执法的力度、广度、深度，加强环保 队伍建设。乡、镇一级应设有环保机构或专人，提供经费保障，提高队伍的执法 能力，加强对农村环境的管理，并把环保业绩作为政绩考核和绩效评估重要指标。 除此而外，还要积极支持农村城镇化、工业化发展，减少农业生产的人口比 - 1 0 一 东毛是学m p a 专业学位论文 第2 章县域经济发展与财政政策概述 例，促进城乡统筹协调发展。财政支持的手段重点是以下几个方面：一是支持建 立多渠道筹集农村工业化、城镇化建设资金的机制和体系，下放省市发行小城镇 建设公债的权利，运用财政贴息、补贴和担保等多种方式，引导信贷资金和社会 资金参与农村工业化、城镇化建设。要积极促进房地产业健康发展，推行公共设 施有偿使用制度，将土地出让收入和房地产开发的利润重点用于小城镇建设。二 是加大财政对农村工业化、城镇化的直接投入。在加快推进省直管县财政体制改 革的基础上，逐步加大对农村工业化重点项目的支持力度，培育农村产业集群。 改革现行小城镇财政体制，建立和规范县( 市) 对小城镇的转移支付制度，强化 小城镇的财政预算和建设资金管理，增强小城镇的生财、聚财和用财的功能。三 是实行财税优惠政策，加大对农村工业化、城镇化的间接投入。对于民间资本投 资基础设施建设的，可以比照外资企业享受所得税“三免二减 等优惠政策，吸 引更多的民间资本向县域经济发展集聚。对农村企业所使用的土地，在一定时期 内可允许免征企业所得税和土地使用税。对小城镇居民购买自用住房，允许免征 契税等【2 0 1 。 东北走学m p a 专业学位论文第3 章辽宁省县域经济发展财政政篆实施中的问题及原因 第3 章辽宁省县域经济发展财政政策 实施中的问题及原因 3 1 辽宁省县域经济发展现状 3 1 1 改革开放后辽宁省县域经济发展的基本历程 1 9 7 8 年以后，以农村家庭联产承包为标志，我国走上了制度变迁的路程，县 域经济从此迎来了蓬勃发展的机遇期，辽宁省县域经济发展大致经历了四个发展 阶段。 第一个阶段( 1 9 7 9 1 9 8 3 年) ：县域经济的启动阶段。这一时期县域经济增长 主要由第一产业增长带动，以家庭联产承包为特色的制度创新，极大地调动了农 民压抑已久的生产积极性，农业劳动生产效率大幅度提高，农民收入水平快速增 长。1 9 8 3 年，辽宁省城乡居民收入差距由1 9 7 8 年的1 9 6 ：1 缩小到1 2 1 ：l ，为 改革开放以来全省城乡居民收入差距最小的年份。 第二个阶段( 1 9 8 4 1 9 9 4 年) ：县域经济的快速发展阶段。这一时期乡镇企业 的迅速发展成为县域经济增长的主要动力源。1 9 8 4 年党中央、国务院制定了指导 乡镇企业发展的总方针，提出了开创乡镇企业新局面的历史任务，并对乡镇企业 的若干政策问题做出了规定。同时，2 0 世纪8 0 年代初期我国还处于严重的短缺经 济时期，消费品需求方面的高速增长为乡镇企业的发展创