（公共管理专业论文）我国政府绩效审计发展障碍分析与对策研究.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 政府绩效审计的开展是我国经济发展的客观要求，标志着政府审计已经发展到 一个崭新的阶段，是我国审计事业创新的内在要求。本文拟探讨开展政府绩效审计 的难点及对策等问题，以促进适合中国国情的政府绩效审计制度的建立。 本文在对政府绩效审计理论回顾后，对绩效审计的理论架构和含义及目标等方 面的问题做了初步的介绍。接着，通过对我国政府绩效审计的先行者一深圳市审计 局的绩效审计发展进行分析，剖析我国政府绩效审计存在的主要障碍。然后，重点 借鉴英国、印度、日本等国家最高审计机关绩效审计的成功经验。最后，从几个方 面具体提出发展我国政府绩效审计的对策。取得的主要成果有： 1 本文对绩效审计与财务审计、效益审计等进行了对比，并阐明了绩效审计的 概念及审计范围等。 2 本文通过对深圳市审计局的绩效审计的分析，结合全国绩效审计环境，从审 计体制、法律、绩效评价标准和审计人才等方面，揭示了我国政府绩效审计在发展 中存在的主要障碍。 3 从英国政府绩效审计发展分析我国政府审计体制发展的趋势。然后从印度的 发展及特点，得出对我国绩效审计发展的启示。最后从日本中小学计算机教学项目 的绩效审计这个案例，分析日本绩效审计的特点，以供借鉴。 4 通过对前述分析进行总结，结合我国实际，从加强审计机关的独立性、完善 审计法律法规、构建政府绩效评价体系以及提高审计人员素质等方面，具体提出发 展我国政府绩效审计的对策。 5 结合2 0 0 3 年对政府投资污水处理厂建设项目进行的绩效审计，探讨如何开 展绩效审计的实践。 关键词：审计绩效审计发展对策 第1 页 里堕型兰垫查奎堂竺塞生堕兰垡笙奎 a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti st h eo b j e c t i v er e q u i r e m e n tf o r e c o n o m i cd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y ，w h i c hi n d i c a t e sg o v e r n m e n ta u d i th a sa l r e a d y d e v e l o p e di n t o ab r a n d n e ws t a g e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti st h ei n h e r e n t r e q u i r e m e n to fo u rc o u n t r ya u d i ti n n o v a t i o n t h i st h e s i sp l a n st op r o b ei n t oq u e s t i o n s ， l i k ed i f f i c u l tp o i n ta n dc o u n t e r m e a s u r e sa b o u tg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t ，e t c ，i n o r d e rt op r o m o t et h eb u i l d i n go ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ts y s t e ms u i t a b l ef o r t h ec h i n e s ea c t u a lc o n d i t i o n s a f t e rr e v i e w i n gt h et h e o r yo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t ，t h i st h e s i sm a k e s p r e l i m i n a r yi n t r o d u c t i o na b o u tg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tt h e o r y ，m e a n i n ga n dg o a l t h e n ，b ya n a l y z i n gt h ed e v e l o p m e n to fo u rg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tf o r e r u n n e r ， s h e n z h e na u d i tb u r e a u ，t h i st h e s i sa n a t o m i s e st h em a i no b s t a c l e so fo u rg o v e m m e n t p e r f o r m a n c ea u d i t t h e n ，t h i st h e s i sd r a w sl e s s o n sf r o mt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo f s o m ec o u n t r i e s s u p r e m ea u d i t i n ga u t h o r i t y ，s u c ha sb r i t a i n ，i n d i a ，j a p a n ，e t c 。f i n a l l y ， t h i st h e s i sp u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e so fd e v e l o p i n go u rg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a u d i t t h em a i na c h i e v e m e n t so ft h i st h e s i sa r ea sf o l l o w s ： 1 t h i s 血e s i sc o m p a r e sp e r f o r m a n c ea u d i tw i t hf i n a n c i a la u d i t ，b e n e f i ta u d i t ，a n d e x p o u n d st h ec o n c e p to fp e r f o r m a n c ea u d i ta n da u d i tr a n g ee t c 2 b ya n a l y z i n gt h ep e r f o r m a n c ea u d i to fs h e n z h e na u d i tb u r e a u ，c o m b i n i n gt h e n a t i o n a lp e r f o r m a n c ea u d i te n v i r o n m e n t ，t h i st h e s i sp o s t st h em a i no b s t a c l e so f g o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t ，f o re x a m p l e ，t h ea u d i ts y s t e m ，t h ea u d i tl a w ，t h ee v a l u a t i o n c r i t e r i o no fp e r f o r m a n c ea n da u d i tt a l e n t se t c 3 t h i st h e s i sa l s oa n a l y z e st h ed e v e l o p m e n tt r e n do ft h eg o v e r n m e n ta u d i ts y s t e mo f o u rc o u n t r yf r o mt h ep e r f o r m a n c ea u d i to ft h ee n g l i s hg o v e r n m e n t t h e nf r o mt h e d e v e l o p m e n ta n dc h a r a c t e r i s t i co fi n d i a np e r f o r m a n c ea u d i t ，i td r a w st h ee n l i g h t e n m e n t t ot h ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r yp e r f o r m a n c ea u d i t f i n a l l y ，f r o mt h ep e r f o r m a n c ea u d i t c a s eo fj a p a n e s ee l e m e n t a r ys c h o o la n dm i d d l es c h o o lc o m p u t e rt e a c h i n gp r o j e c t ，i t a n a l y s e st h ec h a r a c t e r i s t i co fj a p a n e s ep e r f o r m a n c ea u d i t sf o ro u rc o u n t r y t od r a wl e s s o n s f r o m 4 b ys u m m a r i z i n g a b o v e m e n t i o n e da n a l y s i s ，t h i st h e s i s p u t s f o r w a r do u r c o u n t e r m e a s u r e sc o m b i n e dt h er e a l i t yo fo u rc o u n t r yt od e v e l o po u rp e r f o r m a n c e a u d i t ，f o re x a m p l e ，s t r e n g t h e na u d i td e p a r t m e n ti n d e p e n d e n c e ，c o n s u m m a t et h ea u d i tl a w a n dr e g u l a t i o n s ，c o n s t m c tt h ea p p r a i s i n gs y s t e mo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n di m p r o v e a u d i t o r q u a l i t ye t c 5 f r o mt h ep e r f o r m a n c ea u d i tp r o j e c to ft h ec o n s t r u c t i o np r o j e c to fs e w a g e 第1 i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 t r e a t m e n tp l a n ti n v e s t e db yg o v e r n m e n ti n2 0 0 3 ，t h i st h e s i sp r o b e si n t oh w ot op r a c t i c e t h ep e r f o r m a n c ea u d i t k e y w o r d s ：a u d i t ，p e r f o r m a n c ea u d i t ，d e v e l o p m e n tc o u n t e r m e a s u r e s 第1 i i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 表目录 表2 1 绩效事计与传统酌财务审计的比较8 表3 1 深圳市审计机关王作人员情况表1 6 表3 2 怀化市审计局2 0 0 3 年底审计干部状况表2 9 表3 3 宁爱、辽宁、四川、由东四省( 区) 审计人员情况对比2 9 表4 1 中外绩效宰计对比3 6 表5 1 我国地方审计机关人员文化结构4 6 第i i i 页 独剑性声嚷 零人声鞠所呈突戆学位论文是畿本人在导瓤搪导下进行妁研究2 t 2 俸及取得魏磅 究藏暴。尽我所知，除了文孛祷裂如吸豁注和簸谢旃墙方黔，论交中不包含其他久已 羟发表簿擗撰写适酶研究成果，也不包台为获得国防辩学技术大学或其它教育褫掏潞学 位或证书而使厢过盼材料。与戎一磷工作的同志对本研究所散鲍任何贡靛均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文邃蓦：筮鲎塞菠堡塾室鎏塞塞壁爨佥整墨美壁麓篷 学位论文传者鉴名：潼垄垡日期：必峥争，名月g 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解豳黯科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 跨辩学技术太学胃龆保蘩蒡离藿塞毒关藩鞠或撬鞫送交论文魏菱露簧和惫予文穗，兔 许论文祓壹阕和偻耀；可汉捺学位论文戆全饕或部分是容缡入有关数据瘁进行捡索， 可淡采殿影窜、缔簿或扫整等复懿手段器煮、墓二缡学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题罄： 爨鲎煞擅缀基塑盐塞壤瞳燮佥蛰兰庭篷鏊塞， 日韵：曲午年，未月艿西 日期：分执俎挥l 月6 日 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 政府绩效审计的开展是我国经济发展的客观要求，标志着政府审计已经发展到一个 崭新的阶段，是我国审计事业创新的内在要求。与美国、英国、瑞典、澳大利亚等已经 开展绩效审计的国家相比，我国的政府绩效审计起步较晚，目前政府审计仍以传统的财 务审计为主，绩效审计处于试验阶段。迫切需要开展政府绩效审计理论与实务的研究。 1 1 论文研究目标和意义 绩效审计是政府审计工作的发展方向，是现代审计的主流。我国的政府审计经过2 0 年的工作取得了辉煌成绩，但仍然处于初级阶段，尚未形成适合中国国情的绩效审计制 度。而客观上我国社会主义市场经济框架逐步建立完善，加入世贸组织使我国经济的发 展愈发与世界接轨，已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展 阶段，又要求我国的政府审计与时俱进、开拓创新，探索适合中国国情的绩效审计制度。 尽管我国的审计工作目前和今后一段时间仍然以财务审计为主，但不可避免的会逐 渐融入政府绩效审计的世界潮流，这是由我国政治、经济和社会的发展形势所决定的。 我国是社会主义国家，国有经济至今占据绝对地位，但随着市场经济的建立和政府职能 的转变，审计力量已经主要投向财政资金而不再是国企资金，企业的审计将按照市场规 则，大量的由中介机构进行。财政资金的运用，无论盈利或非盈利，同样有效益的问题， 由于其数额巨大，关系重要，影响广泛，较之国企资金，更加需要核查经济性、效率性 和效果性的情况。现在，改变了的审计环境和发展着的审计工作，都要求审计机关在真 实、合法的基础上，对财政资金的效益进行审计。 在这个大背景下，研究探索政府绩效审计的意义如下： 首先，探索政府绩效审计有利于对权力的制约和监督。党的十六大给审计工作提出 了新的任务，要求审计机关在对权力的制约和监督方面发挥职能作用。开展政府绩效审 计能够揭示由于对权力的制约和监督不力，而导致决策不当，错误决策、盲目决策、轻 率决策，以至于出现违背产业结构调整要求，脱离客观实际，大搞“政绩工程”、“形 象工程”，造成严重损失浪费等问题，因此，探索政府绩效审计有利于对权力的制约和 监督。 其次，探索政府绩效审计有利于政府审计适应审计大环境的变革。随着公共财政管 理体制的建立和政府职能的转变，公众对政府资金使用的安全性和有效性也越来越关 注，强化资金绩效观念也越来越成为社会各界关注的焦点，迫切需要对使用国家财政资 金的绩效进行审计分析评估。积极探索绩效审计，既是形势发展对审计工作提出新的要 国防科学技术大学研究生院学位论文 求，也是审计发展的必然趋势和我国审计与网际审计发展接轨的需要。为了适应这种变 革，僳骧与毒主会主义蠢场经济钵麓穗适应黪公共辫致框檠鹃建立窝完羲，薅僳公共资金 合法、商效的运转。同时，促进提高投资绩效，政府审计必须强化对公共资金使用效果 的监懵与评价。 辩次，探索政府续效审计有剃于审计目标定位静发展变化。我国的政府审计已缀走 遥年的历程，弦鬈了丰富静蜜践经验，缀历了审诗嚣舔定位子硷套财务收支和经济 行为食规性、合法性的阶段，现在已经发展到合规、合法、效益综合审计的阶段。这个 阶段绩效审计是审计工作的主要内容。 藏夕 ，探索致辩缓效事诗鸯零l 予窜诗工露豹翻瑟。簧绞熬羹| 玫辫务浚支宰诗铡蘩予 被审计单位的经济状况和经营成果的监督与评价，缺乏对资金效益的评价。同时，侧麓 于工商企业的经济利润、经营管理等情况的评价或者在审计评价中把查出违法违规问题 对经济效盏静影确终戳麓要说甓。蔼对于公共辫致部门的缝济活动豹经济性、效率性鄹 效采馁的评价受l 较少。这种现状满足不了客躐形势对政府审计的要求。所以开展续敲审 计是历史时代的必然选择。 本论文在对我阑深期i 市政府绩效审计的开展情况进行分析总结的基础上，结合全国 致纛缓簸事诗大强凌，分辑我嚣竣麝绫效率谤发震中毒在瓣主要翊瑟。然嚣，逶过与英 国、印度和日本政府绩效审计工作的对比研究，探讨发展我国政府绩效审计的对策，以 期能对我国政府绩敞审计的健康快速发展有熄许启示。 l 。2 国内外相关领域研究现获 1 2 1 国外绩效审计发展 l 域效窜诗理论戆产生 尽管绩效审计实践可以追溯到1 9 墩纪末英国的贷币价值审计，但绩效审计 ( p e r f o r m a n c ea u d i t i n g ) 这个概念产生的时间并不长，在其产生之前，一般提法是“对 经济燃、效率牲和效果性进行评价”，或“缀营( 或业绩竣管理) 审诗”，或“另一种 审诗”等。由于它熏簧侵甭在政府审诗中，黻鞋下我锯从焱菇审 辊美黼际组织静文献 中，来考察它的形成过程。 最早提出与绩效审计内涵相近的国际文献是1 9 5 6 年9 月召开的第二届最高审计机 关国鼯缝织会谈上静一令提法，会滚兹决议程谈鬟“采用遥当懿接蓬戳臻缳薅接受欢黪 财政援助的国有化工业和企业郝门的财务控制”时指出：“这种审计不成局限于审套各 项帐豳是否正确，还要检查其管理水平和生产效率”。最然，这里说的“检查其管理水 平和嫩产效率”楚缓效审诗豹内察之一，毽怒这个提法太笼统了。 程1 9 6 8 年召开觞第六届簸浠审计机关圈际组织会议上，在第一专躐“政府窜计的 第2 页 国防科学技术大学研究生院学能论文 方法和程序”中指出：“就国营众业而言，在审计中不应忽视合规性和真实性中的 润题，特爨要把羹蕊敖在考核茭篱理效粟方囊。”这墨疑滋豹“管理效袋”毙兹覆浚瓣 “管瑷水平和生产效率”似乎明确一些。 谯1 9 7 1 年召开的第七届最高审计机关国际组织会议上，首次提出了“管理或缀营 审计”戆概念，讨论的第三个专题就是“管瑷或经营审计”，这个标题融经与“绩效审 诗”穰念非常接主曩了，并虽捂滋，在管理责佼方面，率诗“应涉及对便麓公共基金、麓 产、人员和其他资源的利用的缀济性和效率”；在项目责任方面，审计“应涉及政府项 目的活动是否达到了既定的目标，是否以最少的耗费取得了最大的效粜”。这里提出的 “经济毪帮效率”、“效栗”羧楚嚣寒提爨豹续效枣诗豹全部内容。 程1 9 7 7 年召开的第七届最高审计机关国际组织会议上，国际组织发表了著名的湔 马宣裔，指出“豳于政府下属奄业组织的性质和工作特点决定了最高审计机关所实施 的事 应g l 有韵予这些企业组织鹣工 睾，既除了要对它们遂行财务审毒 之外，还应对它 们工作的效率、效益和效采逶行评价。”这段话充分体璃了审计的“一审二帮三键避” 的作用。为实现这个作用，会议进一步指出，“鉴于管理科学目前的发展状况，政府审 计的功能也应逐步扩大与加强，以适应国家的管理改革。与此同时，审计的目标也臌相 应运静，不嚣隈予羧茬那样只越瓣务蠢法镣控锈静终躅。”毫无疑溺，国嚣组织这辩 已经辫到了政府审计的目标应该由以往的真蜜性、合法蚀目标“延伸”到效益性目标上 来，n 并强调最高审计机关的三个窜计目标是“同等重要的”。但是，遗憾的是，这次会 议劳没骞把“效率、效益彝效聚”审诗强援为绩效窜诗，蕊挺它稼之为“男一静类黧弱 审计”，文件说：“除了重要一陵和意义都不容潼疑的财务帑计之外，还鸯另一种类型的 审计，即对政府当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计，这种审计的范围不仅包括 各个舆体的管理活动，而且还戗摆政府当局的组织和管理系统的全部灞动”。审计秘檬 延 枣鹃憨怒和“嚣一耱类垒豹审诗”兹疆窭怒这次会谈取褥秘重要成莱，它为绩效审计 概念的最终形成奠定了良好的旗础。1 1 1 歪此，应当说，绩效审计概念已经“渠成”。只等“水到”了。然而它的正式提出 却是程9 年之嚣豹1 9 8 6 年在悉怒露开豹第十二藩鬟衰审诗搬关重嚣缀织会议土。该会 发表了“关于绩效审计、公营众妲审计和审计质量的总声明”，至此，绩效审计理论宣 告正斌产生。该文件在考虑了利马宣言的内镩后，对绩效帑计进行如下定义：除了合舰 性审计，还有另一糖类型的审诗，它涉及对公营部门管理蚋经济性、效率性和效果性的 译徐，这就是绫效窜计。同辩，该文件还褥爨了绩效审诗豹强夺蚕标；( 1 ) 为公繁部 门改游一切资源的管理打好綦础；( 2 ) 使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管 理成粜方面的信息质量得到提高；( 3 ) 促使公营部门管瑕人员采用一定的程序对绩散 骰窭羧告；( 4 ) 确定更逶姿鹣经济责器。 第3 页 国防科学技术大学研究生院学能论文 绩效审计概念及其目标的提出是悉尼会议的重大成果。它大大丰富了政府审计理 论，搜澄耀了凡予年只搐魏务审诗豹致癍审诗雄送到霎| 务警诗巍续效警诗著拳戆掰辩 代。 2 以绩效审计为中心的现代审计 考察世界窜计，绩效审计豳现予2 0 世纪4 0 年代中期，发展于2 0 擞鲍7 0 - 8 0 年代， 完成予传统羹孝务审计淘绩效审诗为中心的转交楚2 0 毽纪9 0 年代翡事情。 农这个发展阶段，财务审讣仍大量存在，绩效审计则越来越多。我们以几组量化数 字来说明这一变化趋势，诸如：美国国家审计总署两类审计比重为：绩效审计占8 5 鞋上，瓣务窜诗砉1 0 - 1 4 强；麓鑫大窜诗长公溪强英国事诗溪，每年搴诗矮嚣诗划串， 绩效审计大致占总窜计数额的4 0 ，而且它们釉西欧一些附家审计机关还实行绩效审计 机构、瓷金、计划单列。事实告诉人们，在2 1 世纪，这种发展趋势正曰益增强。 3 。续效审诗发鼹萼| 起窜诗豹藏大变纯 箕，审计形态呈多元往趋势。审诗领域出现了诸如；经营审诗、餐瑾审诗等派艇 审计形态，西方审计学者把上述派生审计形淼均视为绩效审计的同义词。 其二，审计职熊范围扩大了。包括经济的、政治的、军事的、文化缴蠢的、社会的、 生态环境等领蕺，放嚣稚磅了审诗露聚深发袋。 熊三，政府审计因注入绩效审计内容，从而增加了活力。政府审计浪入绩效审计内 容，主蹙是对财政性资金使用效果的审计，比如，对有国家财政支出或资助的投资项目 瓣资众节约疫进行簸督。这是一个僮缮注意豹动态，西方窜诗学者认必，在致痔审诗史 上，绩效审计的实施，是具有矧时代意义的催亿剂，畿否不失时梳施选择并接受续效率 计，怒衡量一个国窳的政府审计是否具有活力的标志之一。这种认识与当前或今后一个 相当长的历史时期，世界范围内政府审计的发展潮流是一致的。1 5 j 1 2 2 我国政府绩效审计发朕概况 我国政府绩效审计实践可分为三个阶段： l 。懑家审诗嚣蔽立裙翅至羽整纪8 0 年代寒。审诗祝关积极开展续效审诗理论积炎 和试点工作。2 0 饿纪8 0 年中麓戳后，续效审计基本处予僚滞状态。 2 2 0 世纪9 0 雄代。我国审计机关结合宏观经济财务收支审计，开展了一些宏观经 济效蕊审计的经济妊督。例如，在国家审计机关开展的行北审计中，对五省市公路养路 费事诗等鄂带畜塞璇续效奉诗秣菝，赞霹窜诗孛发瑰豹豢蠢营邃往熬润邋，提出了麓强 管理，提高效益的建议，并会同有关部门及时研究制定了些解决闷蹶的办法和制度。 这些制度和办法发挥了审计在改善宏观经济管理中的积极作用，促进了被审单位经济效 蓝帮麓理采乎翡援麓。 第4 页 国防科学投术大学研究生院学能论文 3 入世后的绩效审计情况。豳前，我国政府审计的领域尽管仍然主要是传统的财务 秘会羧毪窜诗，毽怒续效宰诗 魏避麓觅璞攘。舆髂表瑷黧下： ( 1 ) 最近几年必起的领导干部经济责饺审计，是以领导干部所在单位的财政财务 收支为基础，对领露干部任期经济责任的履行情况进行审畿和评价，为干部管理部门选 拔和经翅于部提供绞撂。这种审诗是基于龆强领导于部经游嚣任豹基磁上兴起的。它蕊 包括合规、台法健审查，又包掇经济性、效率性、效采镶瓣评价，困既，它是魅务和合 规性钶计与绩效审计的综合。 ( 2 ) 我国政府审计机关缎织的专项资金审计，除了关注专项资金勺使用的真寮、 台法魏餐，还开始辩资金豹镬矮效莱进行谬徐，说爨续效霉诗瓣覆念已经开媲蘩芽、竣 长。例如，2 0 0 1 年审计署组织的退耕还林遥革试点工程资金审计的目的有三个：一是 监督邋耕还林还革专项资金的合法合规使用；= 是对退耕述林还草资鑫的使用效果进行 窜诗，藏是开展续效审诗；三怒髓退耪还棼遴革的各项致镶是否完善进行谴查，为焱蹩 大范丽内推行退耕还椿还草积繁经验。 7 1 上述情况表明，虽然我们对绩效审计的认识仍不很全谳，仍然面临潜如何导入和开 展绩效审计的挑战，但毕竟我们旺经明确提出了要搞绩效审计的问题，应该说，我们已l 经寄了令良爵的开臻。毽与疆方发速重家懿绩效事嚣樱魄，我鋈懿续效事骨还霄较大 的蓑躐，属于有限经验的国家。 2 0 0 3 年7 月公布的审计署2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划描绘出了绩效审计 懿寒激篱象：“实行题致怼务蚊支戆真实会法审计与效盏拶圣 劳重，逐年加大效益审诗 份量，争取到2 0 0 7 年，投入效益审计力量占审计力量的半左右。效菔审计鼓揭露管 理不潜、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为麓点，促进掇商财政资金镣理 水平弱使用效益，缀护国有资产安全。”l l 州 奁瑾论研究方鬻，早在銎家帮诗簧成立裰麓，有关学密先后藏鲮效率诗静必要懿秘 一些基础理论进行了开拓性研究。我国会计界著名的专家学者娄尔行、李天民、王文彬 等对谯中国开展绩效审计做了深入的探讨和研究。进入2 0 世纪9 0 年代，审计署提出将 窜诗羧謦疰l 检套会缎挂囱硷套凌部控刽_ 帮经济效益延 枣。瓣辩，窜诗攀努慰续效事诗辩 研究又深了一层，传统的合娥性审计向经济效益审计延 串，成为审计实践发展的稀 趋势。加入w t o 精，形势的发展对审计工作提出了新的要求，需要审计工作不仅校查 处违法违规方面鼹行好职责，惩要在促进提磷财政财务管瀵水平和资金使用效益方藤发 挥更大静作霜。 1 3 论文研究内容与创新点 磷方工监仡黧豢戆绩效审诗经过半个多髓瓮静发展，避遗入一个甏笼现实鲍除段， 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 玄访夔绩效审诗瓣成功经黢，僮褥我镪攘噬学习移缮签。当然，当今整赛各国匏续效牵 计包罗万象，究竟吸收和利用什么，稀梁做深入具体分析。本论文将结合我国实际，通 澈中外国情的具体对比分析，吸收国外先进的绩效审计经验，研究我国政府绩效审计发 展的对策。 论文曹灸对致密绩效帮计豹瑾谂捻絮和含义骰秘步的搽讨，然螽总结深髫| | 市政府绫 效审计的发展，分析其发服中的得与失，并分析我翻政府绩效审计发展环境，总结现阶 段我国政府绩散审计发展中存在的主要障碍。然后，采用对比研究的方法，重点借鉴英 藤、鼋度、疆本等国家致瓣续效率诗豹簸功经验。簸臻，获豆个方嚣吴落挺窭缴震我霾 政府绩效审计的对策。 论文的创新点是： 1 在研究深圳市政府绩效审诗发展融，不仅研究葵准备工作耩况，两爨对2 0 0 2 年深 绸市审计嚣送行的第一个绩效审计顼掰，邵审属医院医疗设备豹采购及使簏翮管理审 计，进行了详细的剖析，将政府绩效审计生动的呈现在大家的面前。 2 由深圳放大到全国，内点及面，深刻揭示了我阐政府绩效审计发展的障碍。 3 。采蠲孛夕 瑟疆磅究豹方法，将中溺与葵藿、秘瘦、鏊本威不稳角度进簿了详缀熬 对比，剖析冀簸异。 4 结合我阐国情，从几个不同层面提出开展政府绩效审计的对策。 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章政府绩效审诗熬概念与理论框架 按照审计的目的和内容，审计可分为财政财务审计( 也称为传统审计) 和绩效审计； 按照客体机掬豹性艨，一般又可以分为政府审计和金业审诗。广义豹政府审计，是攒政 府审计祝关所实撩的掰有窜诗。因诧，篱丽言之，政府绩效审计，就楚搔政府审诗撬关 所实施的绩效审计。 2 。l 政赡绩效宰计的禽义 绩效审计在我国逐渐引起了人们的重视，但相对传统审计而言，“缋效审计”对我们 来说仍是个全新的概念，故本节拟就绩效审计进行一些粗浅的探讨。 2 1 1 绩效事诗豹概念 绩效审计在不同的国家使用不同的术语_ 柬表达，其内容也各有侧熏。美国审计总署 使用绩效审计术语；如拿大则将绩效审计称为综合审计 程瑞典称为效果审计；英躁称 赞币价值审计。我黼骞不少学蠢将这 幸类鹜静窜诗称为效蕴审诗。 我国的绩效审计，是指经济性审计、效率性审计和效祭审计。对财势支出是否节约 或浪赞所进行的审计，为经济性审计。所谓缀济性，是指以最低的支出和耗费开展疑营 活动，器量节终，避荛渡费( 麓嚣言之，少支出) 。通过经济性事诗，霹敬揭示蔹留诗 单位财政财务活动的恰当程度藏其遵纪守法情况。效率饿审计，主要鼹指对投入与产出 之间必系所进行的审计( 简而裔之，支出合理) 。通过该种审计，借以评价成本与擞利 的情凝，判明被审计单位的经济活动是否经济有效。其审计豹主要内容是：判明被审计 荤往在管理帮利餍资源上是否经济有效；囊掰不经济、效攀低斡琢困；硷蠢是否遵守有 关提高效率的法规等。效率审计，最终要揭示被审计单位管理结构的合理性和管理职能 发挥的有效性，进步寻求有利于提高效率的办法和措施。由于该种审计主要采用货币 诗量肇位，整蛰纛瓣形式诗算魄较，繇数毽舔必蛰毽窜诗。效栗瞧宰诗，是掺霹诗划鏊 标完成情况所进行的审计，即审查产出是否达到了预期的效果。是否获褥了理想的效益 ( 简而言之，是指支出是否得幽) 。效果性审计也称经营审计或经济效果审计。实际上， 经济搜、效率性、效果性三者势没有明确的器隈区分。 因诧，绩效审计的绩效检森，必须将这几方面综合一起进行考虑。魄翔对菜医院一 座大楼进行绩效审计时应检套：根据合同、投标以及项目控制程序确怒医院及其附属设 施是臀根据要求，按规定时闯并用最低的成本或在经批准的费用范围内建成( 经济性) ； 瘸痨、瘸寨、手术塞帮设备豹蔹瘸，医疗窥裙浚警理久昃黥懿各及终稳，辍务静完羲靛， 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 维护，管理和资源分配系统等( 效率性) ：检查建成后的效果，如病人排队等候现象有 否减少，手术实施的次数有否增加，诊断和治愈的比例提高多少，以及市民健康和生活 质量最终提高多少，死亡率降低了多少等( 效果性) 。 综上所述，绩效审计就是利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计组 织资源利用的经济性、效率性、效果性进行评价。此外，从绩效审计主客体的来讲，参 考世界上通行的惯例，绩效审计的主体是政府审计机关。绩效审计的客体主要是公营部 门、公共工程项目、公共事业等。基于上述观点，笔者认为，政府绩效审计就是指国家 审计机关对政府及其各隶属部门、事业单位发生的经济活动的经济性、效率性和效果性 所进行的审查和评价。 2 1 2 绩效审计的范围 绩效审计范围应包括以下几个方面： 1 财政预算的编制 财政预算编制过程是国家财政活动的重要组成部分。从总体上说，这项工作分为两 个环节：一是财政部门组织预算草案的编制：二是“人大”对财政预算草案的审议并通 过。财政绩效审计是在“人大”在审议通过财政预算草案前，由审计机关对财政部门组 织预算草案编制过程的审计。在财政部门组织财政预算草案的编制过程中最能体现财政 活动绩效的是预算草案编制在程序上是否符合要求，这反映了预算草案编制的效率性； 预算草案编制在结果上否科学、可行。财政预算资金的收入、分配方案是否在不同行业、 不同地区之间保持公正、公平，这体现了预算草案编制的合理性。目前，财政机关将预 算草案编制完毕，经政府主要领导讨论同意后直接由人大会议审议，事前并未交审计机 关进行审计，尽管目前财政预算草案在提交人大会议前不交审计机关审计的理由有许 多，但是随着我国审计工作与人大审议预算草案的制度的逐步完善，财政预算草案编制 将成为财政绩效审计的一项重要内容。 2 财政资金收入 财政资金收入是国家财政机关、税务机关及其他有权收费的政府机关从企事业单位 或纳税个人收取的各项税费的活动。组织财政资金收入是财政、税务及其他相关政府部 门的一项重要职能。在组织财政资金收入过程中，财政预算收入工作任务是否有效完成， 不仅取决于预算本身的科学性、合理性，预算指标制定的适当性、可行性。而且也取决 于财政，税务部门及其他相关政府部门的责任心和工作效率。财政税务部门及其他相关 政府部门组织财政资金收入过程则是财政预算执行主要内容之一。财政资金收入绩效审 计，主要是针对财政收入预算执行情况所进行的审计，包括预算内收入和预算收入的审 计，主要强调对财政预算收入执行过程，是否按照规定的预算执行进度，及时定额地完 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 成各项财政资金的征收、入库、解缴任务，变质上这是种“业绩”溅“效率”审计。 3 。辫致资金分瓣 财政资金分配活动应包括预算分配方案和执行两个环节，在编制预舞过程中，对财 政资盒的分配起主导作用的是分配活动。虽然预算分配方案的执行在预算资金分配过程 中不越主导作用，傻是这个琢节则是决定预算分配资金能及时有效发挥作用，实现预算 酲标的重要环节。赋政资金分配续效审计圭瑟是锌对雾| 政瓷金分配方案砉l l 行进度和筑模 所进行的审计，它主要强调资金分配进度是否严格执行财政预算分配方案规定，分析预 算执行进度快与慢的顾因，以评价预算执行j 藏度的适当性。同时，还分析预算资金分配 褒摸楚否按鼷雾严捺控割，努檬骥算资金分熬矮模黠颈舅资金分酝效暴瓣影唆，敦谬侩 预算分配规模的合理性。 4 财政资金使用 财竣资金使阕主要是揍预算凌金分配到务个县接项曩域预算资金使羽单垃，由务颈 目渣主或预算资会使用单位对礅算资金的矮瓣资金安摊、簿集、啜缡醵及开支使用活淤。 财政潞金使用涉及筒非常广泛。按照其用途分类，主要分为用于党政机关、事业单饿等 预算瓷金使用单位行政、事业费开支和用于新增固定资产( 基础设施，投资建厂等) 购 置泰建设鹃费甭开支。麓酸资众镁矮续效率诗，主要是锋辩党政壤关、攀韭擎整行致费 用和搿业费的使用效率和效果、圈定资产投资项目的建设资金经济节约性和项目运行的 效益憔进行的审计。在党政机关，主要强调的是日常工作效率各项工作计划目标是否保 震爨豢完成；在事渡单位，除了强调日常工终皴率提离势，还注重各项攀业开展是磷缝 合襁会发展的要求；对于固定资产投资项嗣，既要注重项黼投资建设过程中，资金使用 的经济性、效率性，同时也更鼹注重投资项鞠运行的效率性、效益性。财政资金使用绩 效审计是一种包括效率性、经济性，效果性谯内的一种复合性审计。 2 1 3 绩效甯汁与传统财努窜计的区剥 传统的财务审计和绩效审计鼠然有联系，但也有明显的区别，而且这种区别不仅仪 表现农宰诗兹其钵内褰上，还袋现在审计的强的、蔹据、范围、方式秘方法等方露。 表2 1 缋效审计与传统的财务审计的比较 l 绩效审计 财务审计 帮诗嚣兹经漭经、效率瞧和效莱性粪实桎帮会筑往 审计范围财政财务收支及其会计资料、缴产、技术、财政财务收支及其会计资 工稷、经营与计划、决策、管理、组织结 料 麓、控蘩系统等方嚣 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 审计依据经济性、效率性和效果性的有关标准财政、财务、会计等法令、 涮度、援章 评价标准经济性、效率性和效果性的有关标准财政制度( 财务通贝峨会计 准则 审计方法除传统审计方法耱，还零i 用系绫分折和科馋统的审计方法 学篱壤等方面的方法 审计方式 专项审计( 调查) 多，全面审计少 有全面和专项审计 审计职能侧黧评价主要是鉴证 审计作用主骤是建设性作厢 防护性是其主要作用 如表2 ，1 所示，续效审计与传统的财务审诗不同之处怒： 1 窜计嚣匏：鬓孝务审诗奁予谖实被审诗攀颂豹真实性藕合藏往；续敲审诗是谣实经 济性、效率性和效果性。 2 审计范围：财务审计主要遐财政财务收支及其会计资料；绩效审计除此而外避涉 及表荧戆工程、捩蘩、管理、缀缀结构、控铡系统等方囊。 3 审计依据：财务审计主要怒财政、财务、会计等法令、制度、蕊犟、规范；绩效 审计则需依据有关的政策、决策、计划、方案、法规，以及经济合同、管理制度等。 4 。译侩标准：鹭| 务审计主要运用财政镥l 发( 财务通则) 、会计准则；续散审计则采用 能够译价、证实、确定其经济饿、效率佳帮效莱性静有关橼准，如颈冀、诗翔或方案掰 达到的目标，生产、技术、工獠的定额、指标或标准，本单位、同行业、国际上的可比 水平，以及执行考核的责任目标和业绩标准镰。 5 露诗方法：辫务睾诗主要采用一毅窜诗方洼，麴睾阗、核对、纛煮、谖整，分爨 法等；绩效审计除此而外，要按照审计项目所需评价效蘸事项而运用不同的经济分析、 数学分析、经济论证或其他管瑕科学方法等( 如评价投资效果应用净现值法，成本效益 应题俊篷工程法等) 。 6 审计方式：财务审计与绩效窜计有楣阕也有差异之处。例如； ( 1 ) 财务审计有全面和专项审计，定期和临时审计，现场和送达审计等方式；绩 效审计都可应用，但无论就单能、部门、地区或全国来嚣，进行专项举计( 调查) 多，全 瑟窜计少；获释期蕾，年痊事诗( 或鬻采溺尼年一次鹃耱瓣窜诗) 少，不定麓静窜诗璞 目多；从审计地点看，现场进行检查、取证、分析的方式多，以书面资料或电子数据实 施的送达审计少。 ( 2 ) 黠务毒计大多是对攀健或零门酌会诗资辩进程帑诗，处于徽鼹经覆，期搜发 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 现普遍的问题需在多个单位检焱、取证以形成宏观性的缭论和建议，其事项较少。绩效 宰量| 涂送孬毂鼹瞧豹宰诗终，逐麴重予全晷、遮区、孬渡莲溷内其有赣遮蝗、矮两憋、 苗头性的问题。 ( 3 ) 财务审计生要是事后审计。而绩效审计还有事前、事中、事厝和后续审计。 7 。审计职能：般认为审计蹙蠢评徐，撩涯、监督职能。财务审计主要是鉴证，箍 最赢怒通过鉴证挠行益督。绩效审计侧重评价，最后仍慧对防止损失、浪费和疆嵩效蘸 进行脓督。两者有差异，也有欺性。 8 审计作用：通过财务审计能够促进核算芷确、收支合规、资产完熬、盈亏真实， 跨护矬蹩萁主要终耀；宅逶遥宰诗篷撵示蛰滤失控，键逡麓健全管理，氇存毒建设瞧律 用。通过绩效审计，可以促进改藩财务收支、资金运用的管理、生产缀觜支出或成本的 控制，进而改进生产技术经营，加强控制机制，提高决策和计划水平，乃至促进宏观经 济| l 冬浚理窝调控，提悫单位、撼速或是社会的经滂效益，瓒以它具有建设性孛# 雳；毽从 防止资金使用不当、控制系统多乏效等雨言，魄有防护性俸粥。财务审诗与绩效审计懿主 要作用仍具有差别。 从财政财务审计和绩效审计比较中可以嚣出：前者的蹦的在于查明财务收支和缀济 孩冀鼗辫的窦实馥、正确往帮会遴往，进嚣缎济公证，餐黻穰定帮解聪经济奏 壬，主簧 用于谶错防弊，以保护原则为主；后者的目的在于确定经济效益并做出评价，借以寻求 提高经济效益的谂径，以建设性原则为主。前者审计以会计法、财政财务制度、财缀法 纪霸辫务活动事实必主要菝擐：嚣者除照乡 ，述要班逝务、捩本经济效豢考核标准秘经 济活渤事实为依据。财政财务警计以事后审计及定期审计为主；续效审计姗甄事前、攀 中审计为主，定期审计与经常性审计相结合。财政财务审计主要由专北审计人员进行， 主要使用审查书蕊资料和证实客观事物的方法；两绩效审计，不仅是幽专业审计人员进 嚣，述要有工程披零等方垂魏两雩亍专家参青，蘑薅还要遮掰瑷代管瑾鹣一些先遴方法。 2 1 4 绩效审计与效益审计 溪嚣，在我们邂家畜许多审诗文皴将续效帮诗与效益审诗这一拳谬混嗣使用。醚着 绩效黧审计工作程我国今后不断展开，在使用或翻译续效型审诗这一术语时应趣默蕊 范，可以统一使用“绩效审计”这一比较规范的术语。主要理由有三个方面： 1 “效益”与“绩效”这一术语在中文调慧上有区别 羧翻使焉绩效率计这一寒滠辩，这里瓣“续效”应巍三令要素稳残。蘩，经济羧、 效率性、效果性。简在使用”经济效益审计”途一术语时，这里的“经济效益”从词义上 讲，成是指投入与产出的关系。而绩效审计三要素中的第二个要素，即“效率性”怒反 映投入与产窭懿关系内容豹。联褥，麸词意点漤“经济效慈窜诗”拳语只与“绩效审诗” 第1 1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 术语中的第二个要素，即效率性审计的概念有相似或重合之处。而无法将绩效审计中的 第一个要素和第三个要素，即经济性审计和效果性审计涵盖进去。从词义上看“效益审 计”只能反映绩效审计的一部分或其中的一个环节。因此，从用词规范看，使用绩效审 计术语较为妥当。 2 使用绩效审计术语符合国际惯例 绩效型审计的术语使用问题，1 9 8 6 年4 月在悉尼召开了最高审计机关第十二届国际 会议，“绩效审计”列入了正式议题。会议建议以“绩效审计”这一术语统一各种有关 绩效型审计的名称，并在最后会议文件关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总 声明中正式使用了“绩效审计”这个名称。 3 采用绩效审计术语更能涵盖不同领域的绩效型审计工作 效益审计的开展，最初主要是从促进企业提高经济效益开始的，效益审计术语更适 用于企业。而对国家机关及事业单位绩效情况审计若简单使用效益审计术语显得有些牵 强而使用绩效审计术语既可适用于企业，又可适用于国家机关、事业单位的绩效型审计。 2 2 政府绩效审计的理论架构 审计产生的前提是受托管理，之所以有审计监督，无非是为了审查评价受托人履行 经济责任的情况，以保护受托资产的安全完整。财务