（公共管理专业论文）地方治理视角下的地方政府竞争秩序研究.pdf

摘斐 分权化、市场化改革后，追求辖区经济发展与繁荣是地方政府的主要行为目标，但 由于发展经济的资源要素是稀缺并可流动的，地方政府间围绕辖区经济发展而展开的竞 争就难以避免。本文旨在探讨这样的问题：地方政府在竞争压力下采取的竞争行为和竞 争策略会对地方治理发展产生怎样的影响? 这种影响有助于改善地方治理的发展吗? 本文采用制度分析的方法，来研究分析地方政府竞争对地方治理发展带来的影响以 及消除负面影响的途径。作为理性的行为主体，地方政府根据制度环境来选择最有利于 自身利益的竞争策略和竞争行为，这种竞争策略和行为既可能积极通过制度创新推动地 方治理发展，也可能会对地方治理的发展产生消极的影响。地方治理视角下的地方政府 竞争规范研究，就是要从地方政府竞争失效形成的制度原因来寻求秩序规范的途径，进 而促进我国地方治理的发展。 关键词 地方政府竞争地方治理制度创新竞争失效治理失效 a b s t r a c t a f t e rt h e d e c e n t r a l i z a t i o na n dm a r k e t i z a t i o nr e f o r m ，t h em a i nt a r g e tf o rt h el o c a l g o v e r n m e n ti s t os e e ke c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dp r o s p e r i t y w i t h i np r e c i n c t a st h e d e m a n d i n gf a c t o r sa n dr e s o u r c e sf o re c o n o m i cd e v e l o p m e n ti sr a r ea n dl i q u i d ，c o m p e t i t i o n s a m o n gt h el o c a lg o v e r n m e n t so ne c o n o m i cd e v e l o p m e n tb e c o m e su n a v o i d a b l e t h e r e f o r e ， t h i st h e s i si st op r o b es u c hp r o b l e m sa st h ec o m p e t i t i v ea c ta n ds t r a t e g yt a k e nb yt h el o c a l g o v e r n m e n tu n d e rt h ep r e s s u r ea n dt h e i rr e s p e c t i v ee f f e c to nt h ed e v e l o p m e n ta n dt r a n s i t i o n o ft h ep r e f e c t u r em a n a g e m e n t a p p l y i n gs t r u c t u r e a n a l y z i n gm e t h o d ，t h i sp a p e rt r i e st oe x p l o r et h ee f f e c t sc a u s e db y c o m p e t i t i o n sa m o n gl o c a lg o v e r n m e n t st ot h ep r e c i n c t sa sw e l la st h ew a y st oe l i m i n a t et h e n e g a t i v ee f f e c t s a sar a t i o n a lb e h a v i o r a lb o d y ，l o c a lg o v e r n m e n t sc a l lc h o o s et h em o s t b e n e f i c i a lt a c t i c sa n da c t i o n sf o rt h e mi na c c o r d a n c ew i t ht h ei n s t i t u t i o n a st h e s et a c t i c sa n d a c t i o n sc a nb ee i t h e rp o s i t i v eo rn e g a t i v e ，t h e yw i l lh a v ee i t h e rp o s i t i v eo r n e g a t i v ei n f l u e n c e o nt h ed e v e l o p m e n to fl o c a lg o v e r n i n gi no l rc o u n t r y c o m p e t i t i o nc a l le i t h e rp u s ht h el o c a l g o v e r n i n go ri m p e d ei t sd e v e l o p m e n t t oe l i m i n a t et h i sc o m p e t i t i o ni sc o m p l e t e l yo u to f q u e s t i o n 。e v e ni fp o s s i b l e ， i t 1 1s u r e l yl e a dt or i g i ds t r u c t u r e s 。t h e r e f o r e ，w es h o u l dn o t e l i m i n a t ec o m p e t i t i o na m o n gl o c a lg o v e r n m e n t s i n s t e a d ，w es h o u l dt r yt or e g u l a t ei t so r d e r a n dt h u st op r o p e lt h ep r e f e c t u r em a n a g e m e n t s t u d i e so fl o c a lg o v e r n m e n tc o m p e t i t i o n s t a n d a r du n d e rt h ea n g l eo fl o c a la d m i n i s t e r , i st of i n dw a y st os t a n d a r d i z et h eo r d e rf r o m i n s t i t u t i o nc a u s e st h a tc o m ef r o mf a i lc o m p e t i t i o n sa m o n gt h eg o v e r n m e n t s ，i no r d e rt o p r o m o t et h el o c a lg o v e r n i n gd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y k e yw o r d s c o m p e t i t i o na m o n gl o c a lg o v e r n m e n t s ，l o c a lg o v e r n i n g ，i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n ， c o m p e t i t i o ni n e f f i c i e n c y ，g o v e r n i n gi n e f f e c t i v e n e s s 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集i 保存、使用学位论文的规定。学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人 允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构 将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 学位论文作者签名：王杨指导教师签名：i么一一气 - 9 年厶2 月，乡日彦口 乌：2 月i 孑日 i 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名：王席勿 二b 9 9 年肛月哆日 西北大学硕士学位论文 1 1 选题背景及研究意义 第一章绪论 1 1 1 选题背景 随着中央行政权力逐渐向地方政府下放以及分税制的实施，地方政府作为地区的利 益主体角色日益凸显。辖区经济发展的要求和地方官员的政绩冲动决定了地方政府必须 围绕生产要素展开竞争。由于各地区在有关经济发展的资源禀赋、资产存量、技术构成、 市场发育、领导能力等方面存在诸多差别，地方政府在竞争中会采取不同的竞争策略和 竞争行为。这些不同的竞争策略和竞争行为不仅构成了各异的竞争秩序，而且对于地方 治理的发展也形成了不同的影响。 面临不断增加的竞争压力，地方政府为确保在竞争中保持优势，不仅想尽办法为辖 区吸引更多的流动资源，而且主动承担起“政治企业家”的责任，取代中央政府成为制 度创新的重要推动力量。最具代表性的就是在产权制度、行政审批制度以及政府信息公 开制度等方面开展的积极改革。具体来说，产权制度的改革加快和促进了我国市场化改 革的进程，行政审批制度的改革提升和改善了地方政府自身的管理能力和工作效率，政 府信息公开制度的改革直接推动了地方政府、市场、公民社会三者间的互动合作。最重 要的是这些制度创新不仅给我国的地方治理发展奠定了坚实的社会基础，而且切实地推 动了我国地方治理的发展。但由于我国在某些制度安排方面存在着缺陷和不当。例如行 政性分权的非制度性和非稳定性、政绩考核制度的片面性以及竞争约束机制的软弱性 等。这些缺陷和不当推动和助长了我国地方政府间竞争中重复建设、地方保护、恶性竞 争等竞争失效行为的产生与发展，在严重影响地方政府竞争的同时，也给我国地方治理 发展带来了直接的负面影响。一是加剧地方政府在职能行使上的偏差，二是导致地方治 理主体结构有所失衡，三是影响到社会主义市场经济体系的发育。 为了消除地方竞争的失效进而推动地方治理发展，而去消除地方政府之间的竞争， 这是典型的“因噎废食”。我们要做的就是从制度安排入手去分析失效的原因，进而思 考如何规范地方政府的竞争秩序以推动我国地方治理的发展。 1 1 2 研究意义 研究我国地方政府竞争中的地方治理发展主要是基于以下思考： 首先，地方政府竞争带有明显的西方研究特征，而我国在过去又长期处于政治经济 第一章绪论 集权化的社会结构当中，所以，我国学者关注这一领域比较晚。我国的地方政府竞争研 究总体上还处于初始阶段，尤其是对于地方政府竞争和地方治理发展的联动研究就更不 多见。因此，关注并探讨我国地方政府竞争与地方治理的关系具有一定的研究价值。 其次，我国的地方政府竞争与地方治理发展有着太多紧密的联系。二者具有相同的 制度背景，都是在分权化、市场化的改革当中发展起来的。一方面，为了在竞争中取得 优势，地方政府纷纷以制度创新为契机，进行了产权制度、行政审批制度等方面的改革， 这些改革对地方治理的发展产生了积极影响。另一方面，地方政府竞争当中产生的失效 行为如重复建设、地方保护、恶性竞争等又给地方治理发展带来了负面影响。从制度层 面来分析探讨这些积极和负面的影响，对于规范我国地方政府竞争的秩序，以至于推动 我国地方治理的发展都有着强烈的现实意义。 1 2 相关的理论研究现状 钱颖一和温加斯特以财政竞争为视角，把中国的经济改革归结到行政性分权，并把 中国这种允许地方政府间竞争的新型政治结构称为“有中国特色的维护市场的经济联邦 制”，在这种联邦制度下，地方政府对其辖区的经济发展有自主权，而且生产要素可 以在辖区间自由流动，但是地方政府必须面临严格的预算约束【l 】。德国的中国问题专家 何梦笔在政府竞争：大国体制转型理论的分析范式中对政府竞争理论进行了系统总 结，并给出了政府间竞争的具体构架和流程，为地方政府竞争问题的研究开辟了新的研 究路径。在中国较早涉及地方政府竞争问题的是樊纲、张曙光。他们在公有制宏观经 济理论大纲一书分析了中国地方政府之间的“兄弟竞争 关系后，认为地方政府之间 存在投资和货币发行领域的横向竞争及地方政府和中央政府在同一领域的纵向竞争【2 】。 阮恩光的论政府的竞争是国内第一篇全面论及地方政府竞争的文章，认为在市场经 济条件下，地方政府对本地区经济和社会发展的治理本身就是一种经营行为，因而地方 政府间的竞争是客观存在的事刿3 1 。研究我国地方政府竞争对产权制度变革和市场化推 动的代表学者有罗小朋，张维迎、粟树和，杨瑞龙等。罗小朋在地区竞争与产权 中国改革的经济逻辑一文中分析了地方政府之间的竞争是如何推动我国产权制度变革 l y i n g y iq i a n ，w i n g a s tb e r r yr f e d e r a l i s m ，c h i n e s es t y l e ：t h ep o l i t i c a lb a s i sf o re c o n o m i cs u c c e s si nc h i n a j w o r l d p o l i t i c s ，1 9 9 5 ，4 8 ( 1 ) 【2 1 樊纲，张曙光公有制宏观经济理论大纲【m 】上海：三联书店，1 9 9 0 ：1 9 4 - 2 2 8 【3 1 阮恩光论政府的竞争 j 经济问题探索，1 9 9 8 ，( 3 ) 西北大学硕士学位论文 和市场化的【l 】。张维迎、粟树和运用产权制度和博弈等理论研究了我国地方政府竞争对 国有企业民营化的影响【2 1 。杨瑞龙探讨了地方政府对于制度变迁的推动作用【3 1 。周黎安 通过建立一个地方官员政治晋升博弈的模型，用官员之间的晋升竞赛解释地方官员之间 合作空间的狭小，提供了一个解释地方保护的新视角【4 j 。 对于地方政府竞争的概念界定学术界尚未形成统一的认识。冯兴元认为政府间的竞 争主要围绕有形和无形资源的竞争，包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争。 并且主要体现为制度竞争或者说是体制竞争【5 】。刘汉屏、刘锡田把地方政府竞争的核心 界定为提供公共物品以及引进技术和资本，他们认为地方政府竞争是一个国家内部不同 行政区域地方政府之间为提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法 律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争 6 1 。周业安对中国地方政府竞争作 了更具体的考察，提出了进取型、保护型和掠夺型三种不同的地方政府竞争行为，并认 为不同竞争行为将导致不同的结果，进取型的竞争方式有利于经济的增长，而保护型和 掠夺型的竞争方式会导致地区间的恶性竞争1 7 1 。 总的来说，地方政府竞争研究目前的研究视野日益开阔，成果也日渐丰富。但局限 性也是显而易见的。比如现有文献对地方政府竞争的概念界定尚未统一，对地方政府竞 争的影响要素研究尚不全面，尤其是对于一些新的研究领域亟待拓展。我国现有的地方 政府竞争文献虽说也有研究涉及地方政府竞争中的制度转型和创新，但对当前地方政府 竞争对我国地方政府治理的发展有着怎样的联系和影响，缺乏分析，这也正是本文的选 题和研究试图解决的问题。 f i 】罗小朋地区竞争与产权中国改革的经济逻辑 j 当代中国研究，1 9 9 5 ，( 1 x 2 ) 【2 】张维迎，粟树和地区间竞争与中国国有企业民营化 j 经济研究，1 9 9 8 ，( 1 2 ) 1 3 】杨瑞龙我国制度变迁方式转换的二阶段论兼论地方政府的制度创新行为 j 经济研究，1 9 9 8 ，( 1 ) f 4 1 周黎安晋升博弈中政府官员的激励与合作 j 经济研究，2 0 0 4 ，( 6 ) 【5 】冯兴元中国辖区政府问竞争理论分析框架 j 天则内部文稿，2 0 0 1 ，( 2 ) 1 6 】刘汉屏，刘锡u i 地方政府竞争：分权、公共物品与制度创新 j 改革，2 0 0 3 ，( 6 ) ：2 3 2 8 7 1 削业安地方政府竞争与经济增长 j 中国人民大学学报，2 0 0 3 ，( 1 ) 第一章绪论 1 3 研究方法和论文框架 1 3 1 研究方法 ( 1 ) 制度分析法 首先，根据不同历史时期的特点，对我国地方政府竞争产生与发展的历史轨迹进行 了简单的划分。然后从意识形态松动、分权化市场化改革、生产要素流动、政绩考核制 度等方面入手，分析我国地方政府间竞争的产生与发展是不可避免的；其次，在竞争压 力下，地方政府为取得竞争优势，开始取代中央政府而成为我国制度变迁的主力推手， 在竞争中推动了我国地方治理的发展。第三，我国地方政府竞争中产生的竞争失效行为 给地方治理的发展带来了负面效应。第四，制度不当是导致我国地方政府竞争失效的主 要原因，因而以分析制度安排为突破口来探寻规范我国地方政府竞争秩序的途径是必要 的。并且以规范竞争秩序为契机，不断调整我国中央与地方政府、地方政府与市场、社 会、民众之间的关系，进而推动我国地方治理的发展。 ( 2 ) 文献分析法 主要以公开发表的论著、期刊文章、学位论文、调研报告、新闻报道、法律法规等 文字资料为基础进行梳理分析。 1 3 2 论文框架安排 第一章绪论部分，主要是对论文的选题背景、研究意义以及研究方法进行说明，并 对与我国地方政府竞争相关的文献进行研究综述。 第二章分析我国地方政府竞争的产生与发展。首先分析我国地方政府竞争的演进历 程，其次详细分析我国地方政府竞争产生的制度背景：意识形态的松动为地方政府竞争 的发展扫清了障碍；分权化市场化的改革为地方政府竞争的发展奠定了基础；生产要素 的跨区域流动为地方政府竞争的发展提供了条件；政绩考核制度的推行为地方政府竞争 的发展增加了激励。 第三章分析我国地方政府竞争对地方治理发展所产生的影响。首先分析我国地方治 理的兴起。接着从地方治理主体视角、地方政府自身管理的视角以及公民参与的视角， 分析我国地方政府竞争中的产权制度改革、行政审批制度改革、政府信息公开制度改革 对我国地方治理发展的积极推动作用。最后分析地方政府竞争失效给地方治理发展带来 的消极影响：一是加剧地方政府在职能行使上的偏差；二是导致地方治理主体结构的失 4 西北大学硕士学位论文 衡；三是影响到社会主义市场体系的发育。 第四章探讨我国地方政府竞争秩序的规范以及竞争秩序规范下地方治理的发展。从 我国地方政府竞争失效形成的制度原因来寻求规范地方政府竞争秩序的途径：完善中央 与地方行政性分权制度、改革地方官员的政绩考核制度、强化地方政府间的竞争约束机 制、建立地区间利益协调和合作机制等都是规范我国地方政府竞争秩序的途径。我国地 方政府竞争秩序的规范过程实质上是调整与重塑中央与地方政府关系，地方政府与市 场、社会、民众关系的过程，这实际上也是地方治理发展的过程。在规范地方政府间竞 争秩序的过程中，以上多方面的制度安排和构建为我国地方政治理的发展创造了条件。 结语：总结论文研究的主要内容，概括研究得出的结论并指出论文的创新和不足， 对今后的研究作出展望。 第二章我国地方政府竞争的产生与发展 第二章我国地方政府竞争的产生与发展 地方政府间的竞争现象存在已久。较早关注并试图从理论上阐述这一现象的学者可 以追溯到亚当斯密在国富论中以人们对不同国家的不同税收反应为视角对地方政府 竞争进行了简要分析。在亚当斯密以后，最早提出“地方政府竞争”概念的学者是布雷 顿( a l b e r tb r e t o n ) 。他在竞争性政府：一个关于政治和公共财政的经济理论 ( c o m p e t i t i v eg o v e r n m e n t s ：a ne c o n o m i ct h e o r yo fp o l i t i c sa n dp u b l i cf i n a n c e ) 一书认为 联邦制国家中各地方政府间关系本质上是具有竞争性的。要说到明确对地方政府竞争的 研究，那就是蒂伯特。他在一个关于地方支出的纯理论中从一个消费者对地方公共 产品和服务的偏好出发，提出了著名的“用脚投票”理论，对地方政府竞争进行了开创 性的研究。 当前，关于“地方政府间竞争 的问题日益引起学术界的关注而成为热门话题。国 内外对地方竞争理论的研究取得了长足发展，但对于“地方政府间竞争 概念的理解是 仁者见仁、智者见智，还没有形成统一的认识。在本文的范围内，根据我国地方政府结 构设置的现实，地方政府竞争被界定为：不同行政区域内，不具有行政隶属关系的地方 政府基于增强本地竞争优势和增加本地居民福利，为吸引资本、技术、人才等生产要素 的流入以及产品的流出而在投资环境、法律制度、政府服务等方面开展的跨区域横向竞 争。 2 1 我国地方政府竞争的演进历程 当代中国地方政府竞争在不同的历史时期有着不同的性质、内容和特点，体现着丰 富的竞争内涵，以此为视角，可将中国地方政府竞争的演进历程划分为三个阶段： 第一阶段( 1 9 4 9 年1 9 7 8 年) ：根据西方的政府竞争理论，中国在计划经济时代 不可能存在地方政府竞争，因为在计划经济时代，地方政府根本没有自主权和资源控制 权，仅仅是中央政府的执行机构。既不可能存在满足蒂伯特模型中界定的居民能充分流 动并具有完全信息等假定，也不具备奥特所言的地方政府有恰当财政工具及财政自主权 等有效性条件。所以，计划经济时代不具备西方政府竞争理论所要求的条件。其实不然， 计划经济时代的中国已经有了地方政府间的竞争。 截止上世纪8 0 年代中期前，在以中央政府计划调控为全色调的经济体制下，资源 稀缺是普遍现象。全国几乎所有的经济资源和规划权限都由中央政府掌控并负责，地方 6 西北大学硕士学位论文 政府对于辖区经济增长速度和增长方式毫无自主可言。中央政府担负着制定计划、下达 决策、执行监督的任务，并对财政实施“统收统支”。在这种情况下，地方政府丧失了 地方经济发展的收益权和自主权，既没有追求自我利益的权力，更没有发展辖区经济的 动力，中央集权支配下的资源调度成为地方政府之间最多的横向联系。地方政府完全成 为中央政策的执行者，当然也就不会形成对于经济利益的争夺，地方政府之间由此呈现 出“有限竞争 状态。 这时期的地方政府竞争有如下特点：一是围绕财政预算与支出，地方政府运用各种 手段纵向地与上级政府讨价还价，以扩大预算支出规模的利益之争，1 二是围绕各种生产 物资，地方政府采用打报告、立项目等正式渠道与拉关系、争照顾等非正式渠道，进行 非规范的相互竞争；三是由于中央政府控制了主要资源，各地方政府又是“灶内吃饭”， 地方政府相互间争夺资源的竞争是兄弟竞争”，而不是两个独立的经济主体间的竞争l l j 。 第二阶段( 1 9 7 8 年1 9 9 4 年) ：党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序 幕，经济体制由计划到市场的转变也由此展开。在以市场扩张和政府从竞争领域有选择 的退出为核心的渐进式改革中，各种资源的地区流动不断增强，任何一个地方政府都不 可能将自己封闭起来发展地方经济。市场经济条件下，一个地区的经济水平不仅取决于 该地区拥有多少资源和资本，更取决于该地区能吸引多少资源和资本。基于追求地方经 济的发展与繁荣的考虑，地方政府既要想尽办法防止本地资金、人才及技术等稀缺性要 素的外流，更要竭尽全力把其他地方的资金、人才、技术等资源吸引进来，“防流出” 和“引进来”就决定了地方政府间的竞争不可避免地产生并升级。尽管地方政府之间为 地区利益的争夺大战愈演愈烈，但中央政府仍然掌控着主要资源的分配，这就决定了地 方政府之间依然属于是“兄弟竞争 的范畴，独立竞争的趋向还没有完全形成。 这一时期的地方政府竞争模式是一种封闭的、追求自我服务的诸侯割据式大战， 主要围绕“经济增长 展开，体现为人才、产业和资本的竞争。具体表现为：是地方 保护主义严重，实行区域封锁和贸易壁垒，诸侯经济盛行，导致各种要素不能得到有效 的流动，加大了市场交易成本；二是重复建设严重，产业结构趋同现象严重。一些地方 政府从个体理性出发，为了自身的效益最大化，盲目上些暂时利润高的项目。比如说 在烟草行业，地方政府为了保持获得最大的利润率，甚至在当地企业不具备生产的条件 下仍然向当地企业提供大量的财政补贴；三是过度的地方政府竞争导致了一些领域的无 序竞争的出现。它主要表现在土地审批、税收减免等领域，直接的后果是导致整个区域 川业安地方政府竞争与经济增长 j 中国人民大学学报，2 0 0 3 ，( 1 ) ：9 8 7 第二章我国地方政府竞争的产生与发展 的福利水平下降。在许多地方，吸引外资成为地方的头等大事，为了和其它地方比较获 得更大的优势，地方政府纷纷以远远低于成本价的土地价格吸引外商，税收政策也一再 突破国家规定的外资优惠政策的底线。出现了“门槛一降再降，成本一减再减，空间一 让再让”为主要内容的“让利竞赛”。 第三阶段( 1 9 9 4 年至今) ：这一时期的地方政府竞争主要以政策竞争为核心并伴随 着不断的制度创新。1 9 9 4 年以分税制改革为标志的中央政府与地方政府的新一轮分权， 使地方政府获得了真正意义上的利益自主。为了吸引各种生产要素，地方政府竭尽所能 挖掘自身有利资源，下大力气改善区域投资环境，努力提高政府办事效率，竞相出台各 种优惠措施，甚至还有地方政府置中央的政策限制和约束于不顾，在某些方面私自授权， 全方位展开竞争。 进入2 l 世纪后，中国经济增长方式进入了“两个转变”的关键时期，即“经济体 制的根本转变是由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变”； 同时，科学发展观以及构建和谐社会理念的提出，对行政体制改革产生了深远的影响。 这种发展趋势表明，人们对政府竞争内容的认识和对政府竞争力的理解在不断深化。就 地方政府竞争而言，随着全国全方位、多层次、宽领域对外开放格局的形成，以及国家 振兴东北、西部大开发、中部崛起的战略实施，经济特区等特殊的行政主体所享有的政 治倾斜将逐渐丧失，扶植政策由政策倾斜转向区域倾斜和产业倾斜。越来越多的地方政 府意识到，竞争的重点不再是土地、资金、技术等生产要素，而是各项适合市场经济生 长的制度。制度竞争才是竞争的本质特征，制度创新是地方政府获得竞争优势的明智选 择。 2 2 我国地方政府竞争发展的制度背景 我国地方政府间的竞争从最开始的“有限竞争”到后来的“兄弟竞争 ，再到现在 的“全面竞争”，这一历史演进历程绝非偶然。任何行为的产生总是基于一定的前提和 基础，我国地方政府间的竞争也不例外。正是分权化、市场化的体制转轨为地方政府间 竞争的发展奠定了制度基础，具体表现在四个方面：意识形态的松动为地方政府竞争的 发展扫清了障碍，分权化市场化的改革为地方政府竞争的发展奠定了基础，生产要素的 跨区域流动为地方政府竞争的发展提供了条件，政绩考核制度的推行为地方政府竞争的 发展形成了激励。 西北大学硕士学位论文 2 2 1 意识形态的松动为地方政府竞争的发展扫清了障碍 意识形态，一般是指在一定的社会经济基础上形成的系统的思想观念，代表了某一 阶级或社会集团( 包括国家和国家集团) 的利益，又反过来指导这一阶级或集团的行动。 依据这个定义，可以说意识形态就是一种思想观念，但不是一般的思想观念。意识形态 作为思想上层建筑，强烈影响着中国社会的各个方面。尤其是在建国后的一段时间里， 意识形态一元主导的社会背景下，地方政府的行动方向和活动空间被严格限定。从某种 意义上讲，意识形态是影响中国地方政府竞争发展的一个主要因素一点都不为过。具体 来说，改革开放带给人们的不仅仅是观念的更新，更是消解了传统意识形态带给人们的 道德号召。伴随着意识形态约束的松动，地方政府发展经济的热情被点燃，以“阶级斗 争为纲”遭到抛弃，代之以“经济建设为中心 。工作方法也发生了较大转变，以前是 “不问绩效、只求与中央保持一致”，现在是“既不与中央相抵触，又能开创地方新局 面”。人民群众评价政府的标准也悄然改变，能为大家增加收入、改善环境的政府就是 好政府。这种意识形态的松动，为地方政府竞争扫清了思想和理论障碍，各级地方政府 在此背景下为发展辖区经济和改善辖区居民生活展开了激烈的竞争。 2 2 2 分权化市场化的改革为地方政府竞争的发展奠定了基础 改革开放前，在高度集权的计划经济体制下，中央政府处在行政权力的金字塔顶峰， 拥有全国范围内的安排生产、编制计划、调配资源、人事任免等权力；而地方政府在制 定地方经济与社会发展计划时，必须服从宏观国民经济发展规划，既没有发展自己辖区 经济的自主权，也没有辖区经济发展的收益权。地方政府仅仅是中央政府命令的延伸机 构或分支机构，当然无法形成自己的独立决策和利益诉求。周业安认为“从理论上说， 政治依从一定的经济利益是符合逻辑的，但政治上的集权与经济上的分权会带来地方政 府之间为了政治利益展开经济资源的争夺，这就导致了地方政府之间竞争关系的产生 。”冯兴元也有同样的观点，他认为“改革开放以来，我国许多领域积极地推行了地方 分权，如农村的包产到户制、财政收支权力的下放、外贸权力的下放、非公有制企业的 发展、地方国有企业及地方投资的扩展、经济特区与开发区的发展以及金融权力的地方 化，这种地方化为地方政府获得和维持独特利益和自主地位创造了条件，正是在地方化 格局的基础上，中国的政府体系实际上表现出竞争性。【2 】 在分权化改革的浪潮中，地方政府的组织运转结构、利益分配结构和信息传递结构 周业安地方政府竞争与经济增艮【j 】中国人民大学学报，2 0 0 3 ，( 1 ) ：9 9 汹冯兴冗中国辖区政府间竞争理论分析框架 j 天则内部文稿，2 0 0 1 ，( 2 ) 9 第二章我国地方政府竟争的产生与发展 都发生了转变，地方政府的行为和角色也相应地发生了根本变化，追求地方利益逐渐成 为各级地方政府的共识。在地方利益的驱动下，地方政府自觉或者不自觉地实施制度创 新、推动地方市场化进程、发展各项社会事业，地方政府的支出压力不可避免的越来越 大。为缓解曰益严峻的支出压力，地方政府纷纷向中央要政策、要项目、要资金，希望 以此来发展壮大本地的经济实力。但是，这种资源毕竟是有限而且不确定的，中央政府 在这其中需要全盘考虑，能否争取到以及争取到多少都是不是地方政府说了算的事情。 而且随着市场经济体制的不断建立以及中央掌握的机动资源的趋于减少，地方政府要缓 解支出压力，根本出路还是在于争取外部资本、技术、人才等稀缺性要素流入本辖区以 增强发展经济的优势。地方政府逐渐意识到，在同样的资源和政策背景下，获取竞争优 势的根本在于该地区对于其他地区资源的吸引力。基于这样的考虑，每一个地区如同企 业一样，在不断地竞争中增强着自身的经济实力。 2 2 3 生产要素的跨区域流动为地方政府竞争的发展提供了条件 生产要素的跨区域流动是指可流动的区域经济发展要素在区内和区域之间的地域 空间的位移。从增长的意义上讲，是区域要素在区内和跨区域的优化配置；从流通的意 义上讲，是具有比较优势的商品和劳务超越本地要素市场，向更广大的区域市场扩展。 在我国传统的计划经济体制下，资源配置主要是依靠行政性计划，资源的流动几乎是纵 向控制的，经济资源经过垂直分配到各个“块块”以后，在横向上便几乎停滞。由于中 央政府控制着主要的资源，地方政府只能围绕中央政府争资金、争项目、争优惠政策。 随着分权化改革的推进和市场经济的发展，地方政府市场观念和地区竞争意识在逐 步加强。为加快地方经济，各级地方政府都在努力向本地吸引资源和资本、技术和人才 等生产要素，同时想尽一切办法把本地的产品外销并排斥外地产品进入本地。正是在地 方化格局的基础上，面对稀缺的生产要素和富足的工业产品，地方政府之间展开了激烈 的竞争，有些地方政府在没有足够的竞争优势的情况下，甚至不惜采用行政手段限制生 产要素和产品的自由流动。 生产要素之所以能在不同区域进行流动转移，“用脚投票 机制发挥着巨大的作用。 “用脚投票”是指在市场经济条件下，资源要素可以自由流动，即资本、人才、技术等 可以自由流向更能够发挥其作用的地方。在地方政府竞争中，“用脚投票”体现的是居 民对于地方政府偏好的表露机制，是要素退出机制的表现形式。市场经济条件下，考量 一个地方是否具有较强竞争力的重点就是看这个地方是否具备良好的公共服务和投资 l o 西北大学硕士学位论文 环境、是否具有低廉的商业运营成本和公平的市场交易秩序，因为生产要素的跨区域流 动所遵循的原则就是朝着竞争力较强的地区流动。在这种情况下，包括资金、人才、技 术等在内的生产要素的流动，就会对地方政府形成巨大的压力。要发展经济、改善民生， 地方政府别无选择，只能采取各种措施改善外部环境。 改革之前，“统收统支”的中央财政体制导致了地方政府对于中央财政的完全依赖， 地方政府对于外迁的资本、人才和企业不会加以阻止，甚至为了减轻供给负担而乐于此 种情形的出现。在此背景下，“用脚投票”机制对地方政府毫无意义可言，地方政府完 全不会重视生产要素的流动，甚至漠视它们的需求，无视它们的退出。随着市场经济的 逐步建立，“用脚投票”在我国逐渐成为可能，地方政府间的竞争，资金、技术、人才 的“用脚投票”也变为现实。这与改革之前的情形形成了鲜明对比。 2 2 4 政绩考核制度的推行为地方政府竞争的发展增加了激励 普遍认为，我国经济增长的动力来自于地方政府之间为经济增长而进行的激烈竞 争。但是我们在考虑分权化改革给地方政府竞争提供基础的同时，也不能忽视政绩考核 这一制度因素。因为地方官员的政绩考核制度是地方政府决策的牵引力和驱动力。我国 以经济建设为主要导向的政绩观及自上而下的经济绩效政绩考核体系，诱导地方政府官 员投入到经济增长的竞争中来，从而强化了地方政府之间的竞争。 在传统体制下，地方政府的主要角色是中央政府在地方的代理者。地方政府的政绩， 主要表现在执行中央计划的完美程度上，如绝对服从安排，一丝不苟地按照计划的要求 办事，按时完成计划任务等【l 】。随着中央和地方间实行行政性分权，地方政府不再完全 是上级政府的派出机构，两者间是一种被一些学者称为“地方公司主义 或“经济联邦 主义”的关系，即地方政府就像一个大型股份公司的事业部，中央政府则行使公司总部 的职能【2 1 。在分权化市场化背景下，中央政府控制地方政府的方式和手段更加多样，不 再简单依靠政治运动的方式和意识形态方面的控制，但中央政府仍继续通过对地方的干 部人事控制维持对地方严格的政治控制。 在我国现行的政治体制中，地方政府官员更多的是由上级政府任命为主，而不是由 当地居民“用手投票 来决定。而我国目前的地方官员政绩考核和政府评价主要是地方 经济发展的统计数字，尤其是g d p 增长率、财政收入、工农业产值等。在经济绩效的 驱动下，地方官员必须完成甚至超额完成经济发展指标，才能获得中央政府的政治认可 周振华地方政府行为方式与地方经济自主发展 j 学 - 3 与探索，1 9 9 9 ，( 3 ) i 2 1 周业安地方政府竞争与经济增长 j 中国人民大学学报，2 0 0 3 ，( 1 ) ：9 8 第二章我国地方政府竞争的产生与发展 和信任，增加晋升的机会。从激励结构来说，我国地方官员具有双重特征：他们一方面 是“经济参与人”，即像任何经济主体一样关注经济利益。上世纪8 0 年代以来的行政性 分权和财政包干强化了地方政府的经济动机；但另一方面，这些地方官员同时也是“政 治参与人”，他们关注政治晋升和政治收益。各地官员不仅在经济上为财税和利润而竞 争，同时也在“官场”上为晋升而竞争。 我国偏重于经济绩效的政绩考核制度决定了地方官员把在政治上的进取具体落实 到发展经济的竞争上，地方官员不得不采取各种竞争手段来促进地方经济的发展来获得 上级的认同。因此，在我国地方政府竞争中，我们必须认识到：地方政府在参与经济竞 争促进本地经济发展的同时，也是在为自己的政治提升捞取政治资本。因而这种基于经 济发展的政治表现将“对官员的正面激励很好地把市场因素与政治因素合成在了一起” 【i 】o 川张军政府转型、政治治理与经济增长：中国的经验e e b h t t p ：w w w c e n e t o 唱c n c n r e a d n e w s a s p ? n e w s l d 5 2 4 6 7 4 1 2 西北大学硕士学位论文 第三章我国地方政府竞争下的地方治理发展 3 1 我国地方治理的兴起 2 0 世纪8 0 年代以来，随着经济全球化、政治民主化和信息技术革命的迅猛发展， 世界各国都在推进政府再造和治理变革。这场全球性的政府再造和治理变革尽管在国 情、制度等方面存在着诸多不同，但改革的思路基本上都是围绕地方治理而展开。因为 人们普遍认识到，有效的地方治理不能仅仅依赖于地方政府，而应当走向横向的多中心 治理。 仔细分析西方国家地方治理兴起的背景以及开展地方治理的经验，我们发现，要推 动地方治理的发展就必须满足两个基本条件，首先是地方政府必须拥有一定的自治权， 二是需要有一个相对成熟的公民社会，这二者构成了地方治理的两大主体。我国的分权 化、市场化改革正好满足了地方治理的兴起所必需的两个条件。 3 1 1 地方政府自主管理权的确立 在改革开放以前，我国地方政府权力的运用仅限于对中央政府的公共政策被动执行 上，对辖区事务缺乏独立自主的管理权。分权化改革使地方政府获得了大量的财权、事 权的自主管理权限。自主管理权的扩大改变了人们对于地方政府绩效的评判标准。在分 权化改革之前，评判一个地方工作做得是否到位就是看中央政策在这一地区落实的好 坏。分权之后，地方政府绩效评判标准变得复杂起来，但在“以经济建设为中心”的基 本国策指导下最主要的还是看地方经济的发展。“在新的历史条件下，地方政府逐渐转 向通过发展地方经济，为地方人民提供广泛的社会福利，来获得地方人民的支持与认可， 形成所谓的政绩型合法性，作为国家机器重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐 渐由强制性的统属关系转化为交换性社会契约关系【1 1 。另外，地方政府角色的巨大转 变也意味着在解决地方发展困境时有了更加多元的选择。“地方政府开始将目光由原来 的上下层级间的资源获取渠道，更多地转向寻求政府组织外部的社会资源援助，即在民 营机构( 市场) 和社会组织( 社区和公民) 力量中寻求可靠的支持【2 】。 这也为各种社会 团体、民间组织参与治理开拓了活动空间。地方政府有了一定的决策和管理的空间，不 再拘泥于一味地执行以往的制度安排，而是能因地制宜地进行地方公共事务的管理。 f 1 赵成根转型期的中央和地方 j 战略与管理，2 0 0 0 ，( 3 ) ：4 5 1 2 孙柏英，当代地方治理面向2 i 世纪的挑战 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 ：7 0 1 3 第三章我国地方政府竞争下的地方治理发展 3 1 2 公民社会的兴起 我国的分权化市场化改革为公民进入并影响地方公共政策过程开辟了广阔的空间， 它所要求的不是简单地将权力下放给地方政府，而是积极地将公民纳入到地方的治理之 中。伴随着公民社会不断发展强大，公民越来越成为地方治理发展的参与主体之一。 新中国成立后，由于消灭了私营经济和私有财产制度，摧毁了民间社会赖以生存的 经济基础，原有的社会结构消解为“政府民众 的二层结构，所有社会组织和团体 都成为各级党政机关的附属部门，基本上纳入了党政机关的科层化管理结构中。在此背 景下，公民社会完全没有产生的可能。分权化、市场化改革中，随着中央政府逐渐向地 方政府、市场、社会的放权，中国社会结构逐渐变得多元，利益诉求不同的主体渐渐形 成了不同的社会阶层，这恰恰是公民社会形成的关键。农村“公社制”的解体，城市“单 位制”的日渐式微，公民、社会、国家的关系发生了变化，私人经济、私人部门和各种 民间组织力量的日益发展壮大并发挥愈来愈大的作用。政府将更多的公共事务交由社会 ， ， 进行自我管理和服务，公共事务管理的主体更加多元化。民间组织的蓬勃兴起为政府和 公民的沟通互动架起了一座重要桥梁，同时也奠定了地方政府治理的社会基础。 3 2 我国地方政府竞争对地方治理的积极影响 制度经济学认为：组织之间的竞争产生了使组织寻求改善现存制度的激励。在竞争 的压力之下，作为竞争主体的地方政府为吸引更多的资源，以便在竞争中获得优势，便 自动担当起“政治企业家”的责任，进行了诸如产权制度变革、行政审批制度改革以及 政府信息公开制度改革等制度创新的行为。制度不断创新的过程恰恰是推动地方治理积 极发展的过程。这一过程主要体现在： 3 2 1 推进市场发育和公民社会的发展 首先，从产权制度改革方面来说。建国后，为了与中央集权的计划经济体制相适应， 我国采取了国家所有制型的产权关系即国有的产权制度。国有产权的主体是抽象的国 家。国家权力渗透到社会生活的各个角落，全能型的政府模式决定了国家包揽一切并且 承担无限责任，社会组织和市场因素二者均被涵盖在国家活动范围之中，没有存在和成 长的独立空间。2 0 世纪7 0 年代末，我国针对高度集中和低效的计划经济体制进行了市 场化改革，改革的重点就是建立起与市场经济相适应的产权制度。因为产权制度是市场 1 4 西北大学硕士学位论文 经济的基石，产权制度的合理安排将有助于市场经济向有序化、规范化发展，进而促进 经济的发展。众所周知，切实有效的产权保护制度可以鼓励市场主体创造更多的生产性 利润。我国区域经济的发展实践也表明：凡是产权制度创新较早、改革到位的地区，市 场经济发展的速度都比较快，社会民间性力量的活动也比较活跃。 其次，从行政审批制度改革方面来说。我国的行政审批制度起源于高度集权的计划 经济体制，行政审批制度改革大致经历了三个阶段。一是改革开放以前的计划经济时期。 与公民、法人或其他组织有关的一切经济、文化、社会活动都实行审批制度，是一种典 型的审批经济。行政审批成为政府管理社会、市场的首选手段，无所不在的行政审批行 为限制创业自由、导致权力腐败、破坏市场机制，更为重要的是抑制了市场