（公共管理专业论文）高速公路收费管理中的问题及对策研究.pdf

s t u d y o nt h ep r o b l e m si nt h ef e e sc o l l e c t i o no fh i g h w a y b y l i i jy a n c h u n b a ( r o y a lm e l b o u r n e i n s t i t u t eo ft e c h n o l o g y ) 2 0 0 7 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ( m p a ) i n t h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r v i c ep r o f e s s o rl e i y u q i o n g o c t 2 0 1 0 湖南大学 学位论文原创性声明书 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究 成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经 发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 支甘衫看 日期：捌拜胗月少日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密? ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( - i f f 在以上相应方框内打”v ”) 作者签名： 导师签名： 沸饼 i 秀。乙、 日期：矽，口年夕月2 - 日 e t 期：上烈b 年f2 月z 日 高速公路收费管理中的问题及对策研究 摘要 随着社会经济的高速发展，高速公路的建设也取得了快速的发展，目前我国 以国道主干线为主构架的高速公路己初步形成。由于高速公路的修建需要投入大 量资金，我国高速公路大部分采用“贷款修路，收费还贷”的方式进行修建，因 而高速公路修建完后9 0 的高速公路采用收费政策。“贷款修路、收费还贷 政 策的实施，对加快各地公路建设，推动了综合交通运输体系发展，促进经济社会 发展发挥了重要作用。但一些地方政府在加快公路建设发展的同时，财政投入却 较少，主要依赖银行贷款而建设大量收费公路，造成收费公路建设规模过大，超 出了自身财力和资源的承受能力，增加了社会运营成本，增大了偿债风险和资源 风险。目前高速公路收费管理尚处于起步阶段，经验欠缺，如何提升高速公路收 费管理质量，提高高速公路效益是我国高速公路经营管理的重要挑战。因此探讨 高速公路收费管理问题，对于规范高速公路管理、促进高速公路健康发展具有很 好的现实意义。 论文首先介绍了收费管理的一般理论，其中重点介绍了我国公路( 桥梁) 通 行收费制度的产生与发展历史；然后认真分析了当前我国高速公路收费管理中存 在的收费高、收费期限长、收费标准不统一、收费权转让不规范、收费站设置不 规范以及收费效率低等问题。针对收费管理中存在的问题，进行了仔细的原因分 析，指出现行法律法规存在缺陷、地方政府受利益驱动、收费方式较落后等是产 生问题的主要原因，最后从五个方面提出了解决问题的对策和建议，提出进一步 完善收费法律法规、清理整顿现有站点并加强社会监督，统一并调整高速公路收 费标准以及改进高速公路收费方式等是解决目前收费管理问题的较佳途径。 关键词：高速公路；收费管理；问题；解决方法 公共管理硕十学位论文 a b s t r a c t t h ec o n s t r u c t i o no ft h eh i g h w a ym a k e sar a p i dp r o g r e s sw i t ht h e h i g h s p e e d d e v e l o p m e n to fs o c i e t ye c o n o m y n o wt h eh i g h w a y sm a i n l yc o n s t i t u t e dw i t hn a t i o n a l w a y sh a v ea l r e a d yb e e np r i m a r yc o n s t r u c t e di no u rc o u n t r y m o s to ft h eh i g h w a y s w e r ec o n s t r u c t e db yt h em e t h o do fl o a nf e e so w i n go nt h el o a na f t e rc o n s t r u c t i o nd u e t ot h en e e d so fal o to fm o n e yo ni t s e l fc o n s t r u c t i o n s oa b o u t9 0 h i g h w a y sa d o p t c h a r g ep o l i c ya f t e rt h eh i g h w a y sh a v ea l r e a d yb e e nc o n s t r u c t e d t h ep o l i c yo fl o a n f e e so w i n go nt h el o a na f t e r h i g h w a yc o n s t r u c t i o nh a ss i g n i f i c a n te f f e c t so nt h e d e v e l o p m e n t so fl o c a lr o a dc o n s t r u c t i o n s ，i n t e g r a t i o nt r a f f i ct r a n s p o r t a t i o ns y s t e m s a n dt h es o c i e t ye c o n o m y h o w e v e r , al o to f c h a r g eh i g h w a y sw e r eb u i l tm a i n l y d e p e n d i n go nt h eb a n kl o a nb e c a u s em a n yl o c a lg o v e r n m e n t sd e v o t eal i t t l em o n e yo n t h eh i g h w a yc o n s t r u c t i o n t h es c a l e so ft h ec h a r g eh i g h w a y sa r et o ob i ga n do v e r t a k e t h ec a p a c i t yo fi t sf i n a n c ea n dr e s o u r c e s ，w h i c hi n c r e a s et h es o c i e t yc o s t ，t h ed e b i t a n dr e s o u r c er i s k n o wt h eh i g h w a y c h a r g em a n a g e m e n ti si ni t sb e g i n n i n gs t a g ea n d i t s e x p e r i e n c e si sv e r ys h o r t h o wt oi m p r o v et h eq u a l i t yo f h i g h w a yc h a r g e m a n a g e m e n ta n dt h eb e n e f i t so fh i g h w a ya r ei m p o r t a n tc h a l l e n g e sf o rt h eh i g h w a y m a n a g e m e n t s oi n v e s t i g a t i n gt h eh i g h w a yc h a r g em a n a g e m e n tp r o b l e m sh a sg o o d c o n c r e t es i g n i f i c a t i o no nt h eh i g h w a y m a n a g e m e n tc r i t e r i o na n dt h eh i g h w a yh e a l t h y d e v e l o p m e n t t h eg e n e r a l t h e o r y o f c h a r g em a n a g e m e n tw a sf i r s ti n t r o d u c e da n dt h e e m e r g e n c e a n dd e v e l o p m e n t h i s t o r y o ft h e h i g h r o a d ( b r i d g e ) g e n e r a lc h a r g e i n s t i t u t i o nw a s s p e c i a l l yi n t r o d u c e di nt h ep a p e r t h ep r o b l e m si nt h eh i g h w a yc h a r g e m a n a g e m e n ti n c l u d i n gt h eh i g ht o l l ，t h el o n gc h a r g et e r m ，t h ed i f f e r e n tc h a r g e s t a n d a r d ，t h ei r r e g u l a rc h a r g ea u t h o r i t ya l i e n a t i o n ，t h ei r r e g u l a rt o l ls t a t i o ns e t u pa n d t h el o wc h a r g ee f f i c i e n c yw e r ee a r n e s t l ya n a l y z e da n dt h e i rc a u s a t i o nt h a ti n d u c e t h e s ep r o b l e m sw e r ea l s oc a r e f u l l ya n a l y z e d t h er e s u l t ss h o wt h a tt h ed e f i c i e n c yo f p r e s e n tl a w sa n dr u l e s ，t h eb e n e f i td r i v eo fl o c a l g o v e r n m e n t ，t h el a go fc h a r g e m e t h o d sw e r et h em a i n l yc a u s a t i o n s a tl a s tt h ec o u n t e r m e a s u r ea n ds u g g e s t i o n so f s o l u t i o n sw e r ep u tf o r w a r da c c o r d i n gt of i v ea s p e c t s i m p r o v i n gt h ec h a r g el a w sa n d r u l e s ，i n s p e c t i n ga n dr e c t i f y i n gt h ep r e s e n tt o l ls t a t i o n s ，s t r e n g t h e n i n gt h es o c i e t y s u p e r v i s i o n ，a d j u s t i n gt h eh i g h w a yc h a r g es t a n d a r d sa n di m p r o v i n gt h eh i g h w a y c h a r g em e t h o d sa r et h eb e t t e rs o l u t i o n so nt h ep r e s e n tc h a r g em a n a g e m e n t k e y w o r d s ：h i g h w a y ；c h a r g em a n a g e m e n t ；p r o b l e m s ；s o l u t i o n s m 高速公路收费管理中的问题及对策研究 目录 学位论文原创性声明书和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 附表索引v i 第l 章绪论1 1 1 选题背景及意义1 1 2 国内外研究现状2 1 2 1 国外研究现状2 1 2 2 国内研究现状3 1 3 主要内容和研究方法4 第2 章高速公路收费管理的一般理论5 2 1 高速公路收费的一般认识5 2 1 1 收费制度的产生与发展5 2 1 2 我国公路( 桥梁) 通行收费制度的产生与发展5 2 2 高速公路收费管理概述：6 2 2 1 高速公路收费管理的内涵和外延6 2 2 2 收费高速公路的种类8 2 2 3 高速公路收费方式9 2 3 高速公路收费管理的相关理论基础9 2 3 1 准公共产品理论一9 2 3 2 成本收益理论i i 2 3 3 新公共服务理论1 2 第3 章我国高速公路收费管理的现状1 4 3 1 收费方式逐步改进1 4 3 2 通行费收入逐步增长1 5 3 3 收费服务及稽查工作日益规范1 7 第4 章我国高速公路收费管理中存在的问题及原因分析1 9 4 1 高速公路收费管理中存在的问题1 9 4 1 1 收费高1 9 4 1 2 收费期限长2 0 4 1 3 收费标准不统一2 l i v 公共管理硕十学位论文 4 1 4 收费权转让不规范2 3 4 1 5 收费站设置不规范2 3 4 1 6 收费效率低2 4 4 2 收费管理问题的原因分析2 4 4 2 1 现行法律法规不完善2 4 4 2 2 地方政府受利益驱动2 5 4 2 3 收费方式落后2 6 第5 章规范高速公路收费管理的对策建议2 8 5 1 完善收费法律法规2 8 5 2 清理整顿现有收费站点2 9 5 3 加强社会监督3 0 5 4 统一并调整高速公路收费标准3 l 5 5 改进高速公路收费方式3 2 结论3 4 参考文献3 7 致谢3 9 v 高速公路收费管理中的问题及对策研究 附表索引 表3 1湖南省高速公路通车及在建里程表1 6 表3 2 湖南省潭邵高速公路通行费收入及增长比例表1 7 表3 3湖南省高速公路通行费收入统计表1 7 表4 1江苏高速公路收费年限一览表2 1 表4 2 有关高速公路车型分类情况比较分析表2 2 表4 3 有关高速公路分车型收费标准比较分析表2 3 v i 公共管理硕 ：学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 2 0 世纪6 0 年代，在发达国家掀起了修建高速公路的热潮，由于政治、经济 的各种原因，我国高速公路建设直到改革开放后的2 0 世纪8 0 年代中期才起步。 我国第一条高速公路是沪嘉( 上海浦桃工业区嘉定县) 高速公路，1 9 8 4 年动工， 1 9 8 8 年竣工投入使用，全长只有1 8 公里。我国高速公路建设起步虽晚，但发展 迅速，从1 9 8 8 年到1 9 9 6 年，各省在高速公路建设方面先后起步，建成高速公路 3 7 条。进入1 9 9 7 年以后，我国迎来了高速公路发展的春天。由于全社会对发展 高速公路认同的普及与提高，由于前十多年高速公路对经济发展极大促进的示范 作用，更加上由于在1 9 9 7 年爆发的东南亚金融危机背景下，中央政府作出了拉动 内需，加快基础设施发展，加大对公路建设投入的国策，我国高速公路的建设步 伐加快，至2 0 0 2 年高速公路里程达到2 5 1 3 0 公里，而到2 0 0 8 年年末，中国高速 公路总里程达到6 0 3 0 0 公里。从1 9 8 8 年第一条高速公路通车至2 0 0 8 年只有2 0 年的时间，全国高速公路通车里程已达6 万多公里，用2 0 年的时间走完了发达国 家需要4 、5 0 年才完成的发展历程。根据交通部规划，至2 0 2 0 年，中国将建成国 家骨架公路网，全国高速公路里程将达7 万公里，国道主干线规划有望在2 0 2 0 年前实现。 我国的公路( 桥梁) 通行收费制度是在不断深化公路管理体制改革的新形式 下产生与发展起来的。为了解决公路交通设施严重滞后于交通需求的问题，广东 省顺德市容奇镇公路桥等一批基础设施建设，突破了公路建设靠国家投资的传统 体制，率先进行贷款修桥、收费还贷的改革尝试，并于1 9 8 4 年开始对过往车辆实 行收费制度。国家充分肯定了这一改革尝试，并于当年在国务院第5 4 次常务会议 上将“贷款修路，收费还贷 作为促进公路事业发展的优惠政策。1 9 8 8 年，交通 部、财政部、国家物价局联合发布了贷款修建高等级公路大型桥梁、隧道收取 车辆通行费的规定，使我国高等级收费公路的建设使用有了法规依据。这部法规 明确了公路收费的目的，收费公路的范围和条件，收费项目的审批，费率制定原 则和收费标准、收费的期限等内容。2 0 0 4 年9 月1 3 日颁布的收费公路管理条 例对通行费的范围、收费站的设置、收费期限、收费标准、收费公路的经营管 理、收费公路收益权转让以及收费公路的法律责任等都有了明确而具体的规定。 这些政策的出台确实大大促进了我国基础交通设施的发展，但是在这个过程中暴 露了各种各样的问题，地方政府有法不依，违规延长收费期限，违规设置收费站 高速公路收费管理中的问题及对策研究 等，这些问题也引起了社会的广泛关注。2 0 0 6 年审计署对北京、河北、山西、辽 宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、 四川、云南和陕西等1 8 个省( 市) 收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调 查。从审计调查情况看，在特定时期，国家制定“贷款修路、收费还贷 政策是 正确的。这项政策的实施，对各地加快公路建设，促进经济社会发展发挥了重要 作用。加快了公路建设。推动了综合交通运输体系发展。公路基础设施特别是高 速公路的快速发展，促进了公路客、货运量快速增长，也带动了港口、航空、水 路运输业的发展。促进了地方经济发展，产生了良好社会效益。但一些地方政府 强调要加快公路发展，但财政投入少，主要依赖银行贷款建设大量收费公路，造 成收费公路建设规模过大，超出了自身财力和资源承受能力，增加了社会运营成 本，增大了偿债风险和资源风险。所以笔者目前来研究高速公路收费管理中存在 的问题并认真分析根源找出解决问题的对策具有十分强的现实意义。 1 2 国内外研究现状 笔者阅读了近十年出版的关于高速公路收费管理的一些书籍以及国内外期刊 资料，下面分国内外研究现状来分别进行文献综述。 1 2 1 国外研究现状 欧美国家高速公路已经十分发达，现在所使用的高速公路历史都比较悠久但 路况依然良好。欧美国家修建高速公路时注重程序，尊重事物的发展规律，道路 在修建时能保证质量，运营管理时又能采用先进技术，所以总的来说国外高速公 路运营管理水平比我国要高。在收费管理方面，由于国外收费公路不很多，收费 方式也比较先进，因此国外在收费管理方面存在的问题并不突出。比如美国高速 公路近9 0 0 0 0 k m ，收费公路仅约8 0 0 0 k m ，全部采用不停车收费系统；丹麦收费 公路约1 0 0 0 多k m ，高速公路收费车道采用1 6 车道，基本采用不停车收费系统， 处理能力为8 0 0 辆小时；意大利通行费征收标准为7 8 里拉( 相当于o 4 2 元) ； 法国通行费征收标准为o 3 法郎( 相当于o 5 元人民币) ，这个标准只是中国的十 分之一。日本高速公路收费期限规定不超过十年。由于收费方式先进，收费标准 低，收费期限短，国外在收费管理方面存在的问题并不突出。他们目前对高速公 路运营管理的研究主要从主动管理的角度入手，着重研究高速公路现代化的管理 手段和管理理念。以美国、欧盟和日本为代表的交通运输发达国家，在进行收费 道路的研究时，主要是研究收费站的设计标准和规范、通行能力、收费介质、收 费系统结构分析和设计以及收费站的交通运营效益分析。比较有代表性的是美国 加州运输局高级工程师王忠仁在当代高速公路交通管理要义中以美国高速公 路管理为例，提出当代高速公路交通管理就是以实时信息为基础，以系统的表现 2 公共管理硕上学位论文 为准绳，以用户的服务为根本，站在系统管理的高度，在充分发挥现有基础设施 潜力的基础上，通过有针对性的系统扩张，实现全天候的主动运营，满足用户不 段增长的交通需求。 1 2 2 国内研究现状 随着高速公路的飞速发展，国内学者对高速公路的收费管理越来越关注，他 们对高速公路收费管理的研究主要侧重于下面两个问题的研究。 ( 1 ) 单纯从收费的角度来进行研究如何加强高速公路收费管理。河南省高 速公路发展有限公司的李红娜在魅力中国期刊上发表的探讨高速公路收费 管理的对策比较有代表性。她认为收费管理中存在最大的问题是收费站通行效 率不高，没有达到快速、高效的目的。所以她认为要实现这个目的就要首先实施 “三快一畅 工程，一是要积极开展业务技能劳动竞赛活动，不断提高员工的业 务素质和操作水平；二是要迅速处理突发事件。然后她认为要加强对通行卡流失 的预防和治理，最后她认为还要对收费站实施经济目标责任制，加强收费单位的 文明创建和半军事管理工作。另外针对高速公路的收费方式落后的情况，孙景军 在交通建设专栏上发表了高速公路不停车收费系统技术应用与分析一文， 该文认为人工收费和半自动收费方式已不能满足高速公路收费快捷的要求，为解 决这个问题，他认为我国高速公路收费都应该采用高速公路不停车收费系统，先 进的电子收费技术对于高速公路收费管理的提高具有很大的作用。这两个作者都 是针对收费管理中存在的表象问题进行了研究，并对如何解决这些问题提出了对 策，但是他们的研究没有深化，没有从深层次方面去发现问题、解决问题。 ( 2 ) 从政策、法规等深层次的角度来进行研究如何加强高速公路收费管理。 比较有代表性的是张丽娟在观察思考杂志上发表的我国高速收费存在的问 题及应对策略一文，作者在文章中指出我国高速公路收费管理中存在三个方面 的问题，一是高速公路收费标准不统一。从全国范围来看，一类车低的收费每公 里不到o 2 元，高的每公里超过1 元，以至在同一地区，高等效的高速收费标准 低，而技术标准低的高速公路收费标准反而还要高些，使群众不理解。二是高速 公路收费水准高于世界其他国家，意大利、法国等国家的通行费征收标准比我国 要低得多。三是国内车主对通行费的可承受能力低。按照私人汽车行驶1 6 0 0 公里 所付通行费在车主收入中所占比例来测算，中国以超过2 的比例居首位。然后 作者从法律法规方面分析了收费管理存在的问题的根源，最后作者针对问题提出 了完善高速公路相关法规、适当调整车辆通行费标准等六项对策。另外广东省高 速公路有限公司的鄢自栋在粤港澳市场与价格上发表的我国高速公路收费 管理现状及改革建议也具有一定的代表性。作者以广东省高速公路的收费管理 为例，他认为在高速公路收费管理上存在三个方面的问题。一是法规制度建设落 3 高速公路收费管理中的问题及对策研究 后，二是政府过度依赖收费政策，造成高速公路规模不断膨胀，三是收费资金管 理不尽规范。针对这三个问题，他提出了五个方面的建议。他认为首先是进一步 完善高速公路相关法规，然后要处理好高速公路发展与社会承受能力的关系，接 着他提出要适当调整车辆通行费标准并推进联网收费、加强收费资金的管理。以 上两个作者都是从政策、法规以及政府认识方面入手来研究收费管理中存在的问 题，比单纯从收费站的角度来研究收费管理问题更有深度，更有利于问题的解决。 1 3 主要内容和研究方法 本文准备结合前面这些学者的研究内容，综合起来研究收费管理中存在的问 题。笔者认为高速公路“收费还贷政策的实施，对各地加快公路建设，促进经 济社会发展发挥了重要作用。但一些地方政府强调要加快公路发展，但财政投入 少，主要依赖银行贷款建设大量收费公路，造成收费公路建设规模过大，超出了 自身财力和资源承受能力，增加了社会运营成本，增大了偿债风险和资源风险。 笔者首先介绍了收费管理的一般理论，尤其重点介绍了我国公路( 桥梁) 通 行收费制度产生与发展的历史。然后笔者认真分析了当前我国高速公路收费管理 中存在的收费高、收费期限长、收费标准不统一、收费权转让不规范、收费站设 置不规范以及收费效率低的问题。针对收费管理中存在的问题，笔者认真进行了 原因分析，现行法律法规存在缺陷、地方政府受利益驱动、收费方式较落后是产 生问题的主要原因，最后笔者从四个方面提出了解决问题的对策建议，首先要完 善收费法律法规、加强社会监督，要统一并调整高速公路收费标准以及要改进高 速公路收费方式才能解决目前收费管理中存在的问题。 本文的研究方法有文献研究法以及调查研究法。笔者阅读了近十年出版的关 于高速公路收费管理的一些书籍以及国内外期刊资料，并对湖南某高速公路管理 处的收费管理进行了实际调查，为论文的写作提供了第一手的材料。 4 公共管理硕 ：学位论文 第2 章高速公路收费管理的一般理论 2 1 高速公路收费的一般认识 2 1 1 收费制度的产生与发展 在西方国家公路发展史上，收费制发挥着重要的作用，中世纪收费制逐渐在 欧洲流行起来，并被广泛地用于为桥梁建设筹措资金，公路建设资金的相对短缺 是导致公路( 桥梁) 收费制度发展的根本原因。在欧洲，到2 0 世纪9 0 年代初期， 已有近2 0 0 0 0 公里收费公路投入运营，其中法国拥有约6 0 0 0 公里收费高速公路； 意大利拥5 8 7 0 公里收费公路。奥地利、法国、意大利、西班牙、葡萄牙、南斯拉 夫六国的欧洲收费公路地区协会的成立有效地促进了成员国收费公路的发展及公 路标准的提高。据国际路联( k r f ) 统计，到1 9 9 5 年底，全世界高速公路共有 1 9 3 万公里；其中收费高速公路占2 5 。据了解，目前对所有高速公路均收取车 辆通行费的国家和地区有中国、新加坡、泰国、马来西亚等；部分高速公路收取 车辆通行费的国家和地区有美国、加拿大、法国、意大利、英国、澳大利亚、日 本、韩国、中国台湾省等；所有高速公路均不收取车辆通行费的国家和地区有德 国、比利时、丹麦、挪威、卢森堡、荷兰、中国香港特别行政区等。 1 9 8 4 年由土耳其总理奥扎尔倡导的b o t 融资方式对发展中国家利用外资修 建收费公路产生了重要的影响。马来西亚以b o t 方式修建的全长7 7 2 公里、贯穿 马来西亚半岛的南北高速公路，就是一个成功的范例。事实上，由于高等级公路 投资巨大，所以采用b o t 方式的不仅仅是发展中国家，且不少发达国家发美国、 英国、澳大利亚、法国、意大利等也不同程度地利用b o t 修建高等级公路。法国 的高速公路由1 9 6 0 的1 2 0 公里发展到1 9 9 1 年的7 0 0 0 公里，收费制已成为国际上 公路建设、特别是高等级公路建设的重要走向。 2 1 2 我国公路( 桥梁) 通行收费制度的产生与发展 我国的公路( 桥梁) 通行收费制度是在不断深化公路管理体制改革的新形势 下产生与发展起来的。为了解决公路交通设施严重滞后于交通需求的问题，广东 省顺德市容奇镇公路桥等一批基础设施建设，突破了公路建设靠国家投资的传统 体制，率先进行贷款建桥、收费还贷的改革尝试，并于1 9 8 4 年开始对过往车辆实 行收费制度。国家充分肯定了这一改革尝试，并于1 9 8 4 年1 2 月在国务院第5 4 次常务会议上将“贷款修路，收费还贷”作为促进公路事业发展的四项优惠政策 之一。1 9 8 7 年1 0 月1 3 日国务院发布的中华人民共和国管理条例第一次明确 5 高速公路收费管理中的问题及对策研究 规定，公路主管部门对利用集资、贷款修建的高速公路、一级公路、二级公路和 大型的公路桥梁、隧道、轮渡码头，可以向过往车辆收取通行费，用于偿还集资 和贷款。1 9 8 8 年1 月5 日，交通部、财政部、国家物价局联合发布了贷款修建 高速公路大型桥梁、隧道收取车辆通行费规定，使我国高等级收费公路的建设和 使用有了法规依据。这部法规明确了公路收费的目的，收费公路范围和条件，收 费项目前的审批，费率制定原则和收费标准、收费期限等内容。根上述规定， 利用贷款新建、改建的高速公路、里程在1 0 公里以上的一级公路及里程在2 0 公 里以上的二级公路由；3 0 0 米以上的大型独立桥梁和5 0 0 米以上的大型独立隧道， 报经省级人民政府批准，可对过往的车辆收取通行费。1 9 9 4 年7 月1 8 日，交通 部、财政部、国家计委联合颁布的关于在公路上设置通行收费站( 点) 的规定 又把收费条件进一步规范为封闭( 包括部分封闭) 型的汽车专用公路；平原微丘 超过4 0 公里和山岭重丘区超过2 0 公里的一般二级公路；长度超过3 0 0 米的公路 桥梁和长度超过5 0 0 米的公路隧道。1 9 9 7 年7 月3 日发布的公路法又进一步 规定：由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建 成的公路；由国内外经济组织依法受让收费还贷公路收费权的公路；由国内外经 济组织依法投资建成的公路，符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模， 可以依法收取车辆通行费。实行公路收费制度，扩大公路建设的资金来源，调动 了全国各地建路筑桥的积极性，加快了公路设施的发展步伐。2 0 0 4 年8 月，国务 院常务会议通过了收费公路管理条例，并于2 0 0 4 年1 1 月1 日起执行。条例 对收费公路的技术等级和规模、收费标准、收费期限、服务水平等提出了明确的 要求，并对相关的审批程序也做出了更为严格的规定。 2 2 高速公路收费管理概述 2 2 1 高速公路收费管理的内涵和外延 从微观的角度来看，高速公路收费管理就是对高速公路过往车辆收取车辆通 行费的行为。目前的高速公路一般采用封闭式半自动收费系统，通行凭证采用月 票i c 、储值i c 卡、打印纸质通行券或者提供不停车收费( 电子标签) 通道。介 质通常采用非接触性i c 卡、接触性i c 卡、磁票等介质。系统登记出入口及时间 信息，电脑自动计费，管理模式为收费中心、收费站和车道三级。系统还可提供 实现远程实时监控和出入口影相匹配的功能。 半自动收费系统典型的收费操作程序分为四步：收费员目测车型，在电脑内 键入车辆信息，显示牌上会向驾驶员显示收费金额。收费员验看通行券手工收取 通行费，再手工找零。然后发给车主由收款机打印或事先印好的收据，收据上记 载了时间、地点、收费员编号、金额等。收费员正确完成收费流程后，收费车道 6 公共管理硕十学位论文 控制机控制自动栏杆放行。 高速公路建成后，收取一定的车辆通行费，用以偿还贷款，维持道路养护管 理费用支出，进一步加快高速公路建设，这是近些年来各地摸索并得到国家肯定 的做法。高速公路的养护与管理资金，直接从车辆通行费中提取，减少了许多中 间环节，不仅有利于公路养护管理，也有利于公路管理部门向企业化管理过渡。 同时，通过收费这一经济调节手段，还能对通过车辆加强管理，从而更充分的发 挥公路设施的功能和作用。因此收费工作的意义远远超出了收取通行费和还款本 身，而是将商品经济观念注入了我国公路建设与管理中，使之焕发生机和活力。 在实施收费制度需遵从几个原则：非贷款修建的公路( 即使是高等级公路) 不应实行收费制；贷款修建的、但不具有明显级差效益的公路也不应实行收费 制；所收取的通行费收入补偿收费公路所需的养护与收费管理开支后的余额只 能用于偿还贷款本息，一般不应当用于其他公路的建设与改造，更不应用于非公 路项目。这是实行公平负担原则的需要。因此贷款收费的时间应严格局限于贷款 偿还期以内。一旦还清全部贷款本息，应立即停止收费。 从宏观角度来看，高速公路收费管理除了征收高速公路通行费以外，还应包警 括为搞好收费管理必须提倡的收费文明服务工作和为维护高速公路收费工作的正 常次序的收费稽查工作。 文明服务的内容主要包括以下几项： ( 1 ) 向社会公开收费审批机关、主管部门、收费标准、收费单位、监督电话、 收费用途、建立路风监督机制。 ： ( 2 ) 严格执行国家有关收费的政策、法规、无乱收费、乱罚款、乱设站卡问题。譬 ( 3 ) 收费站工作区域内次序井然，无闲杂人员逗留，无治安隐患，符合“四防 标准( 即防火、防盗、防灾害事故、防人为破坏) ，确保特勤车辆在站区通行安全。 ( 4 ) 征管人员按规定统一着装，持证上岗，挂牌服务，了解征收政策和法规， 熟悉工作程序和操作。掌握各类车型收费标准和岗位职责。上岗期间文明服务， 依法收费，按章处罚，做到应征不漏，应免不征。 ( 5 ) 杜绝服务忌语，规范使用文明用语，坚持唱收唱付；对司乘人员礼貌、热 情、解答问题耐心细致。 收费稽查的内容主要是对收费人员的行为的管理。为维护高速公路收费工作 的正常次序，保证各收费管理单位或个人严格按照收费标准依法收费，杜绝违法 乱纪的现象发生，在高速公路收费管理中建立稽查制度时非常必要的。收费稽查 是收费管理的重要组成部分，是严肃收费纪律、强化收费管理的有效手段，特别 是采用人工收费方式或半自动收费方式的高速公路，都应当建立相应的专、兼职 稽查机构，加强对收费人员的管理。 ( 1 ) 通过稽查的威慑作用，使被稽查人员产生一种心理效应，强化收费管理工 7 高速公路收费管理中的问题及对策研究 作。在稽查工作中，通过各种途径和形式向车主宣传有关收费的政策法规和管理 制度，使各项收费政策深入人心，从而提高收费人员及过往驾驶员遵纪守法、按 章交费的自觉性，保证收费任务的顺利完成。 ( 2 ) 有利于收费队伍的廉政建设，通过稽查，促使收费人员不断提高思想觉悟， 防止违法乱纪行为的发生，不断促进收费队伍素质的提高，有利于内部监督，促 进行风建设，提高稽查水平。 ( 3 ) 保证和促进收费管理工作各项制度的落实和管理水平的提高。通过对收费 管理部门的稽查，促使其按照收费管理有关规定和纪律，做好收费票卡发放、票 据结算、票据结缴、帐表等基础工作，达到以查验收的效果。 2 2 2 收费高速公路的种类 由于收费目的不同，收费高速公路可划分为收费控制公路、收费还贷公路和 收费经营公路3 种类型。 1 、收费还贷高速公路 如果某高速公路是靠贷款修建的，那么收费目的是为了在规定期限内( 贷款 偿还期) 筹措足够的资金以用于偿还贷款本息。贷款本金、贷款利息、还贷期限 以及预期该公路未来的交通量对收费标准确定都具有重要的影响。由于修建高速 公路所需的贷款一般由政府出面筹措或政府担保并指定某事业单位进行，因而贷 款收费实质上是政府行为。 2 、收费经营高速公路 经营性收费高速公路是指由国家特许某法人组织负责建造和经营、以获利为 目的的收费公路，也反映了经国家特许将某已建成公路一定时期内的经营权有偿 转让给某法人组织负责经营，以获利为目的的收费公路。中国高速公路收费经营 实践是从9 0 年代初开始进行的。1 9 9 2 年6 月广东省高速公路发展股份有限公司 和1 9 9 2 年8 月江苏宁沪高速公路股份有限公司的成立，标志着中国在收费经营方 面已经开始进行积极的尝试和探索。到2 0 0 0 年底为止，已有广东省高速公路发展 股份有限公司、安徽皖通高速公路股份有限公司、江苏宁沪高速公路股份有限公 司、海南高速公路股份有限公司等1 4 家公司成功地在深圳、上海和香港上市募股 筹资约1 9 1 亿元人民币，其中宁沪公司的筹资额达4 0 7 亿元人民币；西临高速公 路、武黄高速公路分别以3 亿元人民币和5 8 亿元人民币的价格成功地进行了收 费权转让，标志着中国的高速公路收费制度已开始与国际惯例接轨并正在逐渐走 向成熟。 3 、收费控制高速公路 实行公路车辆通行费制度的一个重要目的，是试图通过收费来有效地控制公 路的交通理，以求最大限度地提高现在道路的使用效益。以控制交通量为目的的 8 公共管理硕十学位论文 收费公路，应当是超负荷使用的公路。支持控制收费行为的经济理论，应当是现 代经济学中的边际效益理论。根据现代经济学的基本原理，当生产某种物品所产 生的边际效益大于其边际成本时，应增加产品数量；反之，应减少产品的数量； 当边际效益等于边际成本时，可产生最高的资源利用效率和最大的社会经济效益。 这时的资源配置达到了最优配置。根据这一理论，当某条路处于饱和状态时，增 加交通量将导致交通拥挤，时间延误，经济成本增加。这时需要对过往车辆征收 通行费，所确定的收费标准应当使得边际车辆包括通行费在内的总付费等于其边 际成本，这有利于获得最大的道路使用效益。到目前为止，除了台湾省以外，我 国尚未实行以控制交通量为主要目的的高速公路收费制度。 2 2 3 高速公路收费方式 1 、人工收费方式 人工收费方式是指对进入高速公路网络的车辆发给通行卡以及出口处验卡 收费等程序，全部由手工操作完成的收费管理系统。在收费管理过程中还可以辅 以人工稽查和监督以及各种规章制度，以达到强化管理的目的。我国高速公路的 收费管理系统，不少属于人工收费管理系统。 2 、半自动收费方式 半自动收费方式是指由人工完成收费和找零工作，由计算机或人工完成车型 判别，由计算机完成计算费额、打印票据、数据积累汇总等工作所形成的收费管 理系统。半自动收费系统是在人工收费管理系统基础上发展起来的、向全自动收 费管理系统发展过程的一个阶段性产物。1 9 9 5 年以来，我国越来越多的高速公路 开始采用半自动收费管理系统。 3 、全自动收费方式 全自动收费方式是指利用微波技术的停车电子收费系统。道路两帝的信标装 置通过与安装在车辆上的类似电话磁卡的装置发生数据交换，来完成对行驶车辆 的收费工作。目前我国一些地区如广东等省市正在积极研究和探讨全自动收费管 理技术，相信在不远的将来，这种高度自动化、商效率、能杜绝目前各种不良现 象的现代化收费系统将在我国高速公路收费管理上发挥更生要的作用。 目前我国使用的大多数是半自动收费方式。 2 3 高速公路收费管理的相关理论基础 2 3 1 准公共产品理论 准公共产品，是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介 于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于 准公共产品。对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原 9 高速公路收费管理中的问题及对策研究 则。 公共物品是具有非排他性和非竞争性的物品按照公共物品的供给、消费、技 术等特征，依据公共物品非排他性、非竞争性的状况，公共物品可以被划分为纯公 共物品和准公共物品。纯公共物品一般具有规模经济的特征纯公共物品消费上不 存在“拥挤效应 ，