（农业经济管理专业论文）农村信用社改革过程中的监管问题研究.pdf

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质、社区、落后等特征，对其实施持续、有效、审慎的金融监管更具现实 意义。 2 0 0 3 年4 月2 8 同，中国银行业监督管理委员会正式挂牌成立，标志 着中国的银行业监管跨上了新的台阶。随着银行业监督管理法的颁布、 新的监管理念的出台，极大促进了监管工作专业化水平的提高。在现阶段， 首先要做好六个方面的转变：监管理念要从行政主导模式向审慎主导模式 农村信用社改革过程中的监管问题驯究 转变、监管目标要从维护行业利益向维护社会公共利益转变、监管方法要 从合规性监管向风险性监管转变、监管重点从结果监管向与过程监管并重 转变、监管运行机制要由牦时安排、标准不向制度化、规范化转变、监 管技术手段要由传统的手工、半手工操作向电子化、网络化转变。以上措 施大大推动了合作金融监管事业的发展。 针对合作金融监管中存在的问题，提出了增强合作金融有效监管的对 策和建议。从市场准入、现场检查、非现场监管以及有问题金融机构的救 助和市场退出方面，强调了盟管手段的完善；在金融环境的改善方面，提 出完善我国的信用评级体系、建立完善的内部控制度、加强金融机构的信 息披露制度建设以及存款保险制度的建立等等。 分析银行业监管，不仅要全面了解银行业监管面临的监管问题，也要 了解银行业监管面临的银行问题。抛开农村信用社的发展和改革来空谈合 作金融监管是不全面的，所以文章从两条线路来阐述监管和农村信用社发 展的关系，一条线是农村信用社发展的历史、目前的改革以及对农村信用 社未来的展望，在发展中发现农村信用社存在的问题，发现银行监管存在 的不足；另一条线是关于银行监管体制的发展，包括监管制度的变革、监 管理念的更新以及新的监管手段的实施等等，在发展中促进合作金融事业 的改革和发展，用科学的监管手段促进农村信用社的发展、改革。 关键词：农村信用社改革监管 山东农业人学硕士学位论文 a b s t r a c t r u r a lc r e d i tc oo p e r a t i v e sa r ef i n a n c i a li n s t i t u t i o nf o rt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r e ，p e a s a n t r ya n d v i l l a g e ：a r e m a i n f o r c e s o f a g r i c u l t u r a lf i n a n c e ：a r e i i n k e dw i t hi m m e n s e c o u n t r y m e n n o wr u r a l c r e d it c o o p e r a t iv e sf a c e g r e a t c h a n c eo f r e f o r m h o wt op e r f o r mr e f o r mm e a s u r e sa n dh o wt oe n s u r et h ep o l i c y o fs u p p o r to fr e f o r mt ob ep u ti n t oe f f e c t ，i sn e ws i t u a t i o nf a c e d b yt h es u p e r v i si o no fr u r a lc r e d it c o o p e r a t iv e s t h r o u g hf i f t yy e a r s o ft h ed e v e lo p m e n t ，r u r a lc r e d i t c o o p e r a t i v ea c t i v e l yd e e p e nt h er e f o r mo fm e c h a n i s m ，a m e l i o r a t e i n t e r n a lm a n a g e m e n t ，r e c t i f yt h ed i e c t i o no fb u s i n e s s ，t h eq u a l o f p r e v e n t i n g a n d e l i m i n a t i n g t h er i s kh a sb e e ng r a d u a t y l y i m p r o v e d n o w i th a db e e nt h e i m p o r t a n tp a r t o f t h ef i n a n c i a l s y s t e m w i t h t h e d e v e l o p m e n to ft h e r u r a le c o n o m i c sa n dg r a d u a l a d v a n c e m e n to ft h er e f o r mo fr u r a lf i n a n c i a ls y s t e m ，s o m ee x i s t i n g b a s i c p r o b l e m sa b o u t i th a db e e ng r a d u a l l ye x p o s e d n o th a v i n g c l a r i f y i n go w n e r s h i p a n dc o r p o r a t eg o v e r a n c ei st h el a r g e s tb a r r i e r f o rr e s t r i c t i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h er u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e ， s od os o m es p e c i a ls y s t e ma r r a n g e m e n t h e a v y i n h e r i t e db u r d e n s a g g r a v a t et h eb u s i n e s sb u r d e no fr u r a l c r e d i tc o o p e r a t i v e a c c o m p a n y i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h er u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e ， t h es u p e r v i s i o nf o ri th a sb e e ng r a d u a l l yi m p r o v e d i nt h ec o u r s e o ft h ec o o p e r a t ef i n a n c es u p e r v i s i o n ，t h e r ea r eal o to fq u e s t i o n s ， f o re x a m p l e ：s u p e r v i s i o np u te m p h a s i so ns t a n d a r da n dm a r k e ta n d o v e r l o o kr i s ka n do r d i n a r ym a n a g e m e n t ，e s t a b l i s h m e n to f0 n s i t e e x a m i n a t i o ni t e m si g n o r es c i a n c ea n dp l a n ，o f f s i t e s u r v e i l l a n c e h a sb e e np a s s i v e l yt a c k l e da n dl a c kf o r e s e e i n g s o m em e r i t s y s t e m o fs u p e r v i s i o nd e m n i f ye n t h u s i a s mo fs u p e r v i s i o np e r s o n n e l a n d i n c l u d ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e n f e w c o o p e r a t i r es u p e r v i s i o n p e r s o n n e la n do v e r a b u n d a n c eo fc r e d i tc o r p o r a t ei n s t i t u t i o n ，a n d 3 鳖塑堕旦塾坠呈望堡! 塑些笪塑塑! 窒 s oo n p r o b ei n t oi t s c a u s e ：f i r s t ，f a l s eo r i e n t a t i o no fc o o p e r a t i v e f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ：s e c o n d ，f r a n g i b i l i t yo fb a s eo f s u d e r v i s i o n s y s t e m ；t h i r d ，o l ds u p e r v i s o r yi d e a s ，t h ec o n t e n to fs u p e r v i s i o n d o n t g i v e p r o m i n e n c et ot h er e q u i r e m e n to fp r u d e n t i a lr u l e s ： f o u r t h ，p a ya t t e n t i o nt oe x t e r n a l s u p e r v i s i o na n do v e r l o o kt h e i m p o r t a n c eo fi n t e r n a lc o n t r o l ：f i f t h ，d o n te s t a b l i s he f f e c t i v 8 t r a i n i n g m e c h a n i s mo f s u p e r v i s o r yp e r s o n n e l t o s o l v i n g t h e u n d e r l y i n gp r o b l e me x i s t i n gf r o mc o n t e n ta n dm a n n e ro fs u p e r v i s i o n t om e a s u r eo f s u p e r v i s i o n a n dt o c h a n g e c h a r a c t e r is t i c o f c o o p e r a t i v ef i n a n c ei n c l u d i n gc l o s e ，f r a n g i b i l i t y ，c o m m u n i t y ，a n d s oo n ：h e l pt oa d v a n c ec o n t i n u i n g ，e f f e c t i v e ，p r u d e n t i a lf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n o na p r i l2 8 ，2 0 0 3 ，c h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o nc o m e i n t oe x i s t e n c ea n di n d i c a t et h a tb a n k i n gs u p e r v i s i o no fc h i n ae n t e r i n t oan e wp h a s e w i t ht h ep r o m u l g a t i o no ft h ei a wo ft h eb a n k i n g s u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t a n dn e w r e g u l a t o r yi d e a s ， s p e c i a l i z a t i o no ft h es u p e r v i s i o nh a db e e ng r e a t l yi m p r o v e d n o ws i x a s p e c to fc o n v e r s i o nm u s th a v eb e e nd o n e ：t h ec o n v e r s i o no fd o m i n a n t a d m i n i s t r a t i o ni n t o p r u d e n t i a l i n s u p e r v i s o r yi d e a s ，t h e c o n v e r s i o no fm a i n t e n a n c ef o rt r a d eb e n e f i ti n t om a i n t e m a n c ef o r p u b i c g o o d s i n s u p e r v is o r yo b j e c ta s p e c t ：t h ec o n v e r s io n o f s t a n d a r ds u p e r v i s i o ni n t or i s ks u p e r v i s i o ni ns u p e r v i s o r ym e t h o d a s p e c t ：t h ec o n v e r s i o no fe n d i n gs u p e r v i s i o ni n t ou n i f o r m i t yo f c o u r s ea n d e n d i n gs u p e r v i s i o n i n s u p e r v i s o r ye m p h a s i s ：t h e c o n v e r s i o no ft e m p o r a r ya r r a n g e m e n ta n da m b i g u i t yo fs t a n d a r di n t o c r i t e r i o na n d s y s t e m i n s u p e r v i s i o n r u n n a b l e m e c h a n i s m ：t h e c o n v e r s i o no ft r a d i t i o n a lh a n dm a n i p u l a t i o ni n t oe l e c t r o n i c n e t w o r ki ns u p e r v i s i o nt e c h n i q u ea s p e c t t h ea b o v em e a s u r e sg r e a t l y p r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fc o o p e r a t i v ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n e f f e c t i v e s u p e r v i s i o ns u g g e s t i o n s f o r s t r e n g t h e n i n g 4 ! ! ! 喳! 坠望堡兰笪堡苎 。o o p e r a t i v ef i n a n c eh a sb e e n p u tf o r w a r di n r e g a r d t o e x i s t i n g q u e s t i o n s t h e p e r f e c t o fm e s s u r e s o ft h e s u p e r v i s i o nh a sb e e n o m p h a s l z e d o nt h em a r k e t e n t r y ，o n s i t ee x a m i n a t i o n ，o f f s i t e s u r v e i l l a n c ea n dr e m e d i a la n d m a r k e te x i to fq u e s t i o nf i n a n c i a l i n s t i t u t i o n ：h o wt op e r f e c tt h ec r e d i tr a t i n gs y s t e mo fc h i n aa n d i n t e r n a l r a t i n gs y s t e ma n di n t e r n a lr i s km o d e la n dt o s t r e n g t h e n t h ee s t a b l i s h m e n to fi n f o r m a t i o ne x p o s u r e s y s t e ma n df u n di n s u r a n c e s y s t e m ，a n ds oo n ，h a sb e e nb r i n gf o r w a r di nt h em e n da s p e c to f f i n a n c i a l s u r r o u n d i n g s t o a n a l y z e t h e b a n k i n gs u p e r v i s i o n r e q u i r e n o to n i va c o m p r e h e n s i v eu n d e r s t a n d i n go fa o to f s u p e r v i s o r yq u e s ti o n s f a c e db yt h eb a n k i n gs u p e r v i s i o nb u tt h eb a n k i n gq u e s t i o nf a c e db y t h eb a n k i n gs u p e r v i s i o n 。r e g a r d l e s so ft h ed e v e l o p m e n ta n dr e f o r m o ft h er u r a lc r e d i tc o o p e r a t i v e ，t o p r a t et h ec o o p e r a t i v ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ni si n c o m p r e h e n s i v e 。s oie x p o u n dt h er e l a t i o n sb e t w e e n t h es u p e r v i s i o na n dd e v e l o p m e n to fc r e d i tc o o p e r a t i v et h r o u g ht w o 1 i n e si nt h et e x t o n er e l a t et ot h eh i s t o r yo ft h ed e v e l o p m e n to f t h ec r e d i tc o o p e r a t i r e ，t h ec u r r e n tr e f o r ma n dt h ee x p e c a t i o n so f t h ef u t u r eo ft h ec r e d i t c o o p e r a t i v e ：t h eo t h e rr e l a t et ot h e d e v e o p m e n to fs y s t e mo ft h es u p e r v i s i o n ，i n c l u d i n gt h er e f o r mo f t h es u p e r v i s o r ys y s t e m ，u p d a t i n go ft h es u p e r v i s o r yi d e a sa n dt h e i m p l e m e n t o ft h en e w s u p e r v i s o r y m e a n s h o wt o p r o m o t e t h e d e v e l o p m e n ta n dr e f o r mo f t h ec a u s eo ft h e c o o p e r a t i v ef i n a n c e t h r o u g ht h ed e v e l o p m e n t a n dt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fr u r a l c r e d i tc o o p e r a t i v eb ys c i e n t i f i c s u p e r v i s o r ym e a n s ，a r es u b j e c t m a t t e rt ob ep r o b e di n t ot o g e t h e rw i t h e v e r y b o d yt o d a y k e yw o r d s ：r u r a ic r e d i tc oo p e r a t i v e ：r e f o r m ：b a n k i n gs u p e r v i s i o n 5 农村矗用社改革过程中的监管问题研究 1 引言 农村信用社是为农业、农民和农村经济发展服务的金融机构，是农村 金融的主力军和联系广大农民的金融纽带。依法加强对农村信用社的监 管，对于深化农村信用社改革，实现农村信用社快速、健康、可持续发展， 对于改进农村金融服务，解决好“三农”问题，促进我国城乡经济协调发 展，全面建设小康社会，具有重要的现实意义和深远的历史意义。农村信 用社的发展带动了合作监管事业的发展，合作监管的发展反过来又促进了 农村信用社的改革和进步。所以，分析合作金融监管问题，不仅要全面了 解合作金融监管面临的监管问题，也要了解合作金融监管面临的农村信用 社自身的问题。抛开农村信用社的发展和改革来空谈合作金融监管是不全 面的，所以本文拟从两条线路来阐述合作金融监管和农村信用社发展的关 系，一条线是以农村信用社发展的历史、目前的改革以及对农村信用社未 来的展望为基础，找出制约农村信用社发展的因素，发现合作金融监管存 在的不足；另一条线是关于合作金融监管体制的发展，包括监管制度的变 革、监管理念的更新以及新的监管手段的实施等等。如何在发展中促进合 作金融事业的改革和发展，以及如何用科学的监管手段促进农村信用社的 发展、改革，是本论文研究的主要内容。 1 1 选题依据 一个高效的金融监管体系和一套完整健全的金融监管制度，对于防范 和化解金融风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发 展具有重要的现实意义。近年来，中国银行业监管取得了较大进展，2 0 0 3 年4 月2 8 日，中国银监会正式挂牌成立，标志着中国的银行业监管跨上 了新的台阶。但不容否认的是，目前我国的银行业监管尚处在不完善状态， 监管理念的转变还处于过渡时期，监管法制还不够完备，从监管内容、方 式到监管手段都存在着一些不容忽视的问题，特别是我国的合作金融呈现 出较强的封闭、脆弱、低质、社区、落后等特征，目前农村信用社处在改 革的关键时期，对其实施持续、有效、审慎的金融监管更具现实意义。笔 者选这个题目进行研究，力图通过日常监管工作中发现的问题，深究问题 存在的体制以及政策方面的原因，为促进我国农村信用社改革和发展提出 6 山东农业人学硕+ 学位论文 一些切实可行的监管意见和建议。 1 2 合作金融监管必要性分析 为什么农村信用社需要金融监管? 金融监管的存在是不是可有可 无? 如果没有金融监管的存在会是什么样子? 套用哲学上的一句话：存在 即合理。任何事情的存在都有其原因，包括制度、体制和手段。农村信用 社需要金融监管，是因为： ( 1 ) 农村合作金融的内在脆弱性 由于银行业较高的杠杆率，资产又多配置给不透明的、非流动的、比 较困难的市场，因而在存款人与银行之间信息严重不对称的情况下，加剧 了公众预期的不确定性。银行业对信用的依赖贯穿银行经营的各个过程。 银行吸收存款，是接受存款人提供的信用，并以其自身的信誉作为偿还的 保证；银行提供贷款，是由银行向借款人提供信用，并依据借款人的信誉 来保证贷款的偿还。不幸的是，历史已经证明了这种存在的脆弱性。 我国合作金融产生的历史背景、社会环境、经济基础、治理能力，决 定了它的基础脆弱性。由于其面对广大的农民和农村经济，他们大都无法 提供能被认可的抵押物，比较国有商业银行来说，信用对农村合作金融机 构意义更为重大。合作金融还存在着股本会不实、资本充足率低、收益性 较低、流动性不高、潜伏风险大等问题，一旦由于支付风险引发挤兑，很 容易出现连锁的“技术性破产”。这些问题动摇了农村信用社赖以生存和 发展的根基。因此，农村合作金融机构需要通过监管来治理银行业较差的 信用环境，恢复和增强社会对农村合作金融机构的信心，使农村信用社逐 步走上健康发展的轨道。 ( 2 ) 农村合作金融机构行为的有限理性 包括农村信用社在内，许多金融机构无力对金融市场的形势做出准确 的判断或对所有潜在借款人的资信进行评估，也不能保证所进行的金融创 新就一定有利可图，所以他们只能从众和依赖他人。在很大程度上，从众 行为是金融市场主体对金融市场充满不确定性的一种反映，它会给金融稳 定带来一定影响。 在经济高涨时期，人们普遍对经济前景比较乐观，农村合作金融机构 也倾向于把资金投向较高收益率的风险投资；当经济繁荣受到某些因素的 农村信用社改革过程中的监管问题习f 究 影响，大量的金融资产变成不良资产以后，又采取减少投资或者不投资的 方式来规避风险。农村合作金融机构的有限理性导致不能恰当的作出正确 的投资抉择。 ( 3 ) 农村合作金融机构的风险积聚性 金融业是一个特殊的行业，其特殊性在于它的高风险。与一般的工商 企业不同，金融业经营的商品是货币，它把社会资金盈余部门的钱集中起 来，转给资金短缺的部门，从中获取利差收益。实际上，金融机构就是这 项业务的中介，如果资金短缺部门不能及时归还银行债务，整个资金链会 出现裂缝。一旦某家金融机构经营不利、资不抵债或流动性出现困难，受 直接影响的是这家机构众多存款人的资余安全。个别金融机构发生挤兑， 进而引发整个社会存款人的恐慌，这将又影响到其他金融机构的支付，这 将危及整个金融体系，甚至导致社会经济的瘫痪，危害极大。现代银行业 豹经营范围逐渐扩大，经营品种逐渐增加，对农村信用社来说，其业务范 围也涉及资产、负债、中间业务，甚至也包括资金市场、票据等业务，其 中每项j i k 务都有其相应的风险。金融风险种类繁多、成因复杂，具有极 强的杀伤力，备受各国金融机构、监管当局和社会各界的关注。可以说， 金融监管发展的历史，就是同金融风险作斗争的历史。没有金融监管的存 在，也就没有金融业生机勃勃的今天。 ( 4 ) 合作金融监管的公共产品的属性 “市场是脆弱的。如果放任自流就会趋向不公j f 和低效率；而公共管 制正是对社会的公正和需求所做的无代价的、有效的和仁慈的反应”( 弗 朗茨。1 9 9 3 ) 。因此，为纠正市场失灵，需要政府对经济进行适当干预。 金融市场同样存在着失灵，从而导致金融资源的配置不能实现“帕累托最 优”。金融监管作为一种公共产品，是一种降低或消除市场失灵的手段， 是用来对付自然垄断、外部效应和信息不对称等市场失灵表现的。 合作金融的客观基础不牢决定了其后天多桀，借助行政力量产生的这 一群体，必然要依赖并依附于外力而运行。我国合作金融基本上没有独立 自主运行过，先后依存、依附于人民公社、贫下中农、商业银行、人民银 行、行业管理等机构，并受到诸多方面的呵护和干预。合作金融在农村的 垄断地位不利于其自身的发展，其运行过程的外部性以及信息不对称等表 山东农业人学硕士学位论文 现，依赖金融监管予以消除。 1 3 国内外研究现状 许多国内外学者对金融监管问题的研究，为今天研究合作金融监管打 下了很好的理论基础。 ( 1 ) 金融监管的经济学基础 古典经济学未对金融体系给以特殊的重视，把金融简单地抽象为货 币，强调货币中性，更加重视实体经济的研究。是金融业自身发展引起了 理论界的重视，而理论界对金融监管的更大关注是在许多国家经历了大规 模的金融问题之后，从金融体系的外部性影响、金融体系的公共产品特性、 不确定性、信息不完备和信息不对称、金融监管的供求等不同角度论述金 融监管的必要性。 对于金融监管的必要性理论，目前占主流的主要有两大体系：金融脆 弱说和公共利益说( 胡维波，2 0 0 4 ) ，也有学者称之为金融市场失灵论和金 融社会崩溃市场论；但不论如何，它们都是建立在新古典微观经济学理论 基础之上的。该理论体系认为，政府实施金融监管是为了社会公共利益而 对市场过程的不适合或低效率的一种反应；是纠正金融市场垄断性、外部 性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵的制度安排 ( s t i g l e r ，1 9 7 1 ：w o l f ，1 9 9 4 ：x a v i e r ，r o c h e t ，1 9 9 7 ：江曙霞，1 9 9 4 ；许成钢， 2 0 0 1 ；黄金老，2 0 0 1 ) 。 ( 2 ) 金融监管方向 目前，我国银行业监管中存在的问题主要表现为缺乏规则的监管、监 管指令色彩浓厚、缺乏有效的监管干预三个方面( 高冬民，2 0 0 4 ) 。 缺乏规则的监管和基于规则的监管 监管的科学性和艺术性决定了任何监管政策和程序都是规则和监管 人员自主判断权组合的结果。在监管规则和监管人员自主判断权的组合所 构成的集合中，存在着两种极端：一种是以完全遵守透明的规则，监管人 员没有任何主观判断权为基础的监管；一种是设定监管目标，赋予监管人 员极大自主判断权的监管。前者忽视了监管工作的艺术性，即监管工作中 有许多工作需要监管人员凭借经验做出主观、定性的判断：后者则缺乏规 则，完全依赖监管者的品质、公信力和胜任能力。而这些监管者的个人特 9 农村信用社改革过程中的监管问题研究 征往往随环境、时间等外部因素而变化，存在不确定性，缺乏有效的保证。 正是由于上述两种极端各自的不足，国际货币基金组织在其出版的迈向 金融稳定的框架中指出：良好的监管政策和程序是规则和监管人员自主 判断权均衡的结果，即以规则为基础，赋予监管人员一定的主观判断权。 自1 9 9 5 年中国人民银行法明确人民银行依法履行监管职责，到 中国银行业监督管理委员会的挂牌成立，我国的监管当局也制定了一系列 的监管政策和法规，对提高监管效率、确保监管的有序进行起到了一定的 积极作用，但仍存在一些问题，表现在：第一，总体上缺乏系统性，且具 有时滞性。第二，在政策表述上多是定型描述，缺少定量标准。第三，在 结构上更多的是有关什么能做，什么不能做；什么条件下能做的政策依据， 缺乏用来指引监管者监管过程的具有操作性的规程或指引。如前分析，缺 乏或规则不完善的监管会带来相反的结果，监管的主观随意性增强，监管 宽容等道德风险增加，监管的公开性、公正性、公平性降低，监管的权威 性受到挑战。 指令式监管和激励相容式监管 指令式监管和激励相容式监管是监管当局时是监管时的两种备择模 式。在指令式监管模式下，政府通过简单地制定希望金融机构做什么、允 许金融机构做什么、禁止金融机构做什么来实施监管。在这种模式下，金 融业务、经营区域、高级管理人员的任何变更都需要事先经过监管部门的 批准，甚至需要立法部门对法律进行修订。而在激励相容式监管模式下， 监管当局的目标借助被监管者追求自身利益的过程来实现。相对于指令式 监管，激励相容式监管往往更富有效率。 当前，指令式监管向激励相容式监管转变已成为一种国际趋势，但是 由于路径依赖，以及金融市场化改革滞后于其它部门的改革路径的选择， 中国金融监管的指令化色彩依然浓重。这种浓重的色彩表现在：首先，金 融机构规避监管或直接违反监管规定的频率高，且涉及面广：其次，监管 部门大量的精力投入到各种各样的批复中，浪费了监管资源。 非诈式和正式的监管干预 非正式和正式的监管干预是对监管当局执法干预行动的一种划分。非 正式行动不是十分严厉，具有非强制性、非公开性的特点；正式行动通常 1 0 山东农业人学硕士学位论文 是对重大问题所采取的严厉措施，对违规行为的民事经济处罚，具有公开 性。非正式和正式监管的划分是与激励相容式的监管模式相匹配的，而过 多地依赖正式监管则通常是指令式监管的特点。非正式和正式监管干预的 区分，及其相机抉择对于提高执法干预行动的有效性具有重要意义。巴塞 尔银行业监管委员会制定的有效银行监管的核心原则强调了这种区分 的重要性，指出：“银行监管当局必须有适当的监管手段，以便在银行不 能满足审慎要求时，根据问题的性质逐步采取纠正措施。在这些情况下， 当所发现的问题相对较小时，可以仅采取与银行管理层进行简单的口头或 书面联系等非f 式的措施，对于其它问题，更为正式的对策可能有必要。” 在以上的分析中我们指出，中国银行业监管具有较浓厚的指令化色 彩，因此，我国监管当局在执法中，更多地依赖正式的行动对被监管者的 行为进行干预，其现实的表现就是大量的红头文件。但是加入世界贸易组 织以后，尤其是银监会成立以后所采取的一系列措旋表明，中国银行业监 管由指令式监管向激励相容式监管的转变正在提速。在此大背景下，构建 一套由非正式和正式的行动有机组成的，具有明确启动条件、标准范式的 干预安排，对于提高监管有效性具有重要意义。 放松管制和强化监管 美国芝加哥联邦储备银行行长m i c h a e lh m o s k o w 博士就放松管制做 出的评价是：“经常被用来描述以更有效的监管方式替代无效监管这一过 程的放松管制一词有些易让人产生误解。由于监管的目标没有改变，因此 在这个意义上，放松管制不会发生。其变化所涉及的仅是更巧妙的监管， 即以更为有效的方式去取得同样的监管目标。”这一评价指明，放松管制 不等于放松监管，就放松管制的本意来看，放松管制的目的是通过监管过 程、方式的改变，提高监管效率。这样，放松管制的目的能否达到，就取 决于放松管制的快慢、结构是否与制度环境相容。我国现存与监管相关的 制度环境决定了放松管制对于中国而言是一个渐进过程，其时间长短受制 于相关制度环境演进的快慢，而这是监管部门能力所不及的。 2 农村信用社改革历程 2 1 农村信用社发展历史沿革：风雨兼程五十年 农村信用社改革过程中的监管问题研究 我国的农村信用社自五十年代初建社以来，_ e i n t 曲折的发展过程， 在这次改革措施出台以前，大体可分为四个主要阶段： 第一阶段：1 9 5 1 1 9 5 9 年，是新中国农村信用社组建和发展的第一阶 段。1 9 5 1 年5 月中国人民银行总行召开第一次全国农村金融工作会议， 决定大力发展农村信用社。到1 9 5 7 年底，全国共发展农村信用社8 8 3 6 8 个。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过 信贷活动为社员的生产生活服务，并被一般认为基本保持了合作制的性 质。 第二阶段：1 9 5 9 1 9 7 9 年，这一阶段由于受计划经济体制在农村的全 面建立和“大跃进”等极左路线影响，农村信用社发展走过了一段较长的 弯路，一度把信用社交给人民公社、生产大队或贫下中农领导和管理，1 9 7 9 年农业银行恢复以后归农行代管，逐步走上了官办道路，给信用合作事业 的健康发展造成了不良后果； 第三阶段：1 9 7 9 1 9 9 6 年，农村信用社受农业银行的领导管理，逐渐 成为农业银行的基层机构，走上了“官办”道路，合作制名不副实，贷款 大量投向乡镇企业，偏离了支农方向。 第四阶段：1 9 9 6 年一2 0 0 3 年，农村信用社与农行脱钩，由人民银行承 担业务管理和金融监管职能。农村信用社按照政策当局的要求进行了合作 制改革，但改革并没有触及实质，产权仍然没有明晰，治理结构仍然很不 完善，内部人控制现象普遍。2 0 0 0 年开始，国务院组织在江苏省开展了 农村信用社改革试点工作，在产权模式和组织管理方式等方面进行探索。 这些调研和探索为2 0 0 3 年国务院出台的对农村信用社的一系列改革措施 奠定了坚实的基础。1 9 9 9 年到2 0 0 0 年问，全国试点组建了6 5 家市( 地) 联社、6 家省级联社和5 家省级信用信用合作协会。2 0 0 4 年上半年，又试 点组建了浙江鄞州农村合作银行。 五十多年的改革中，农村信用社改革历程实质上是政府主导下的以市 场为取向、围绕农村金融服务这一中心展开的制度变迁过程。从实践看， 由于政府在农村信用社改革方面缺乏统一的、系统的思路，特别是对信用 社的深层次产权问题、不良资产负担及亏损问题没有根本触及，最终导致 历次改革都没有取得预期效果。 山东农业大学碗上学位论文 2 2 深化农村信用社改革的措施 目前关系农村信用社发展命运的改革试点工作已经在全国8 个省市 启动，国务院以国发 2 0 0 3 1 5 号文件的形式下发了国务院关于深化农 村信用社改革试点方案的通知。文件指明：深化农村信用社改革，改进 农村金融服务，关系到农村信用社的稳定健康发展，事关农业发展、农民 增收、农村稳定的大局。各级人民政府和国务院有关部门要从战略高度充 分认识深化农村信用社改革试点工作的重要性和紧迫性，坚持以邓小平理 论“三个代表”重要思想为指导，按照明晰产权关系、强化约束机制、 增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责的总体要求，改革农村信 用社管理体制和产权制度。这次改革，其最大意义在于根本解决了农村信 用社产权制度和法人治理结构问题，一定程度上缓解了农村信用社的历史 包袱，并为农村信用社实现长期支农功能提供了定的体制和政策保障， 从这一点讲，此次农村信用社改革具有里程碑意义，“可以预期其有效落 实将很大程度上促进对农村资金的支持规模。” ( 1 ) 农村信用社改革相关具体内容 改革的主要内容是重点解决好两个问题：一是以法人为单位，改革信 用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定 不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政 府负责。 以法人为单位改革信用社产权制度 按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分 别进行不同产权形式的试点，因地制宜确定信用社的组织形式：一是在经 济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营 的少数地区，可以组建股份制银行机构。二是在人口相对稠密或粮棉商品 基地县( 市) ，可以县( 市) 为单位将信用社和县( 市) 联社各为法人改 为统一法人。三是其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇 信用社、县( 市) 联社各为法人的体制。四是采取有效措施，通过降格、 。刘澄：收村信用社改革迈出关键一步，金融理论与实践2 0 0 4 年5 月 。注释：农村信用社以县( 市) 为单位统一法人是在重新构建新的产权关系基础卜组建的新机构。 组建统法人县联社，要求总的法人股占达到2 0 以上，投资艘占比达到6 0 p al 。 农村信用社改革过程中的监管问题研究 合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐。