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昆明理工大学硕士学位论文对我国银行监管的理论分析及政策建议 摘要 2 0 世纪9o 年代以来，世界上众多国家( 尤其是发展中国家) 的银行体系遭 受到了史无前例的严峻考验，爆发了形形色色的银行危机，给经济发展造成了巨 大的创伤。因此，需要建立有效而稳健的银行监管体系，加强对银行业的监管以 防范银行风险。 有效的银行监管是稳定金融秩序，促进经济发展的必要保证。而银行监管理 论是制定有效的银行监管政策的前提，银行监管理论基础包括两部分：( 一) 一般 市场理论。即银行体系的传染效应与外部性，银行体系的脆弱性以及金融市场的 信息不完备和信息不对称。( 三) 银行监管与中央银行货币政策的有关理论。银行 监管与货币政策既有矛盾性。同时两者在追求目标方面又具有的互补性。 我国银行在经济转轨过程中，积聚了许多体制性风险，目前我国的银行体系 还很不健全。国有银行资本金不足，资本结构不合理，银行体系缺乏良好的微观 基础，在我国经济化境的大背景下，其银行体系特征又有区别与西方发达国家的 特别之处，银行业存在银行法人治理结构风险，利率市场化风险以及混业经营趋 势的风险，无法适应将来的国际竞争，致使我国银行监管者面临错综复杂而又变 化无穷的监管闯题。 本文从理论和实践两方面入手，基于银行监管基本理论的研究和对我国银行 监管实际所存在问题的分析，结合我国的国情，提出了改进我国银行监管，建立 防范银行风险的四道防线的建议。 关键词：银行监管；银行危机；银行体系；巴塞尔资本协议；存款保险。 垦翌堡三塑主兰垡笙苎 翌墨里堡堡些篁塑堡丝坌堑墨堕丝堡坚 a b s t r a c t s i n c e1 9 9 0 s ，t h eb a n ks y s t e mi nm a n yc o u n t r i e s ( e s p e c i a l l yi n d e v e l o p i n gc o u n t r i e s ) h a dg o n ee v e r e m e r g i n gd i f f i c u l t ya n db r o k e n t h r o u g ha l lk i n d so fb a n kc r i s i s ，w h i c hb r o u g h ta b o u tm u c hl o s et oe c o n 伽v t h e r e f o r ei t i sn e c e s s a r yt os e tu pe f f e c t i v ea n ds o l i d i t i e sb a n k 、 s u p e r v i s i o ns y s t e mi no r d e rt or e i n f o r c er e g u l a t i o na n dp r e v e n tc r i s i s e f f e c t i v eb a n k i n gs u p e r v i s i o nc a ns o l i d it yf i n a n c i a ls y s t e ma n d b o o s tt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y t h et h e o r yo fb a n ks u p e r v i s i o ni s t h e b a s i so fs u p e r v i s i o np o l i c y t h et h e o r yo fb a n ks u p e r v i s i o ni n c l u d e st w o p a r t ：u n i v e r s a lm a r k e tt h e o r ya n dt h e o r yb e t w e e ns u p e r v i s i o na n dm o n e t a r y p o l i c yo fc e n t r a lb a n k ，w h i c hi n v o l v ec o n f l i c ta n du n a n i m o u s t h ep a p e r c h i e f l y ，b ya n a l y z i n gt h ep o l i c yo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nf r o me c o n o m i c t h e o r yf o u n d a ti o n ，a r g u et h a tt h ef i n a n c i a lz z 强r k e tf a i1 u r ei sc o m ef r o m e x t e r n a l i t y ：i n h e r e n tf r a g i l i t ya n da s y m m e t r i ci n f o r m a t i o n i nt h ec o u r s eo fe c o n o m yt r a n s f o r m ，o u rb a n ks y s t e ma c c u m u l a t em a n y s y s t e mr i s ks u c ha si r r a t i o n a lc a p i t a ls t r u c t u r e ：i n a d e q u a c yc a p i t a la n d c o r p o r a t i o ng o v e r n a n c es t r u c t u r e t h e r ea r em a n yp r o b l e m si nb a n ks y s t e m ， w h i c hm a k ei tn o ta d a p tt ot h ei n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o n m o r e o v e r ，w i t h t h ec u r r e n to fm i xr u n n i n g ，o u rb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e mw i l lh ee x p o s e d t os e r i e sc h a l l e n g e t h ea r t i c l ec h i e f l ya n a l y s i st h et h e o r yo f b a n k i n gs u p e r v i s i o na n d t h e np u tf o r w a r d s o m ei d e a si ns e t t i n gf o u rr i s k sp r e v e n ts y s t e m k e yw o r d s ：b a n k i n gs u p e r v i s i o n ；b a n kc r i s e s ；b a n ks y s t e m ；d e p o s i t i n s u r a n c e 昆明理工大学硕士学位论文对我国银行监管的理论分析及政策建议 刖吾 众所周知，有效和稳健的银行体系是经济增长的一个重要引擎，它可以合理 配置金融资源，将资金转移到最具潜力的项目中，从而产生可观的外溢效应，带 动整体经济快速增长。反观之，一旦银行系统出现严重的问题，将给经济带来巨 大损失。2 0 世纪90 年代以来，区域性和全球性银行危机频繁发生，为我国的金 融安全敲响了警钟。与此同时，随着我国2 0 0 1 年1 2 月正式成为w t o 成员，国内 金融市场面临着全面开放，国际上，近年来，世界范围内混业经营的趋势日益明 显，金融创新层出不穷，这将使银行监管者面临更加复杂的监管环境。如何在这 一形势下构建符合现代金融业发展的完善的银行监管体系，维护金融的安全与稳 定运行，成为国内各界关注的重大问题。本文侧重于从经济学原理来解释对银行 业进行监管的原因，并在此基础上提出改进银行监管的政策建议。 昆明理工大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下( 或 我个人) 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内 容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名- 高继祖 日 期- 2 0 0 4 年2 月2 3 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解昆明理工大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留、送交论文的复印件，允许论文被查阅，学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印或其他复制手段保存论文。 导师签名身纽堕论文储橼! 鱼缢： 昆明理工大学硕士学位论文 对我国银行监管的理论分析厦政策建议 第一章银行监管的定义及其历史进程 1 1 银行监管的定义 银行监管是指一个国家( 地区) 的银行监管机关依据国家有关金融法律、法规 及政策规定，对银行业以及金融活动者实施的监督和管理。包括对银行市场准入、 业务范围、市场退出等方面的限制性规定，对银行内部组织结构、风险管理和控 制等方面的合规性、达标性的要求，以及一系列相关的立法和执法体系与过程“。 银行监管的内容包括市场准入监管；内控制度监管；经营监管和市场退出监管。 目前银行监管的侧重点正在发生转移，在对商业银行传统资产业务与负债业务监 管的同时，更多地转1 向对中间银行业务、表外业务的监管：在继续关注国内银行 监管的同时，更多地关注对国外银行的监管以及银行监管的国际协调与合作。有 效的银行监管是稳定金融秩序，促进经济发展的必要保证。 银行监管的目标和任务主要有以下几点：1 保证银行业的安全稳健经营，实 现银行业经营与国家货币政策的统一。随时注意发现银行系统潜在的问题，并确 保这些问题得到及时纠正；2 促进各银行之间的公平竞争。只要银行有能力控制 风险和对顾客提供必要保护，就允许银行向顾客提供新的金融产品和服务以促进 竞争。同时负责了解、监测新开发金融产品业务的风险并在必要时加以限制；3 保 护存款人的利益，减少金融风险。 1 2 银行监管的发展历程 政府干预还是自由放任问题历来是各经济学派争论的主要焦点，尽管银行监管 本身并不等同于政府干预，但是银行监管理论却受着政府干预理论的强力支持， 而银行监管活动又具有很强的实践性和历史性，因此，我们在对银行监管理论的 发展脉络进行回顾分析的时候，既要考虑到当时主流经济学思想和理论的影响，还 必须考虑到当时银行领域韵实践活动和监管理念。 1 2 12 0 世纪3 0 年代以前；自由银行时代 在2 0 世纪3 0 年代以前的大部分时间里，银行的经营活动几乎是不受任何监管 的，整个银行业处于“自由银行时代”。真正意义上的银行监管，是与中央银行制 昆明理工大学硕士学位论文对我国银行监管的理论分析及政策建议 度的产生和发展直接相联系的。中央银行制度的普遍确立，是现代银行监管的起点。 众所周知，古典经济学和新古典经济学历来是反对政府干预的，“看不见的手”的 信条在理论上与中央银行的银行监管职能相悖。根据亚当斯密的“真实票据”理 论，只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货膨胀或紧 缩，“看不见的手”仍然能够发挥作用h 1 ，并不需要中央银行专门来管理货币。对 此，亨利桑顿在1 7 9 7 1 8 2 5 年的“金块论战”中指出，真实票据的不断贴现过 程，将会导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，故而真实票据原则并不能保 证银行有足够的流动性或货币供给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀 或紧缩。因此，以真实票据原则发行银行券存在发行过度的危险，应该受到集中的 监管。在随后半个多世纪的争论中，桑顿的观点得到实践的支持，统一货币发行的 中央银行纷纷建立。因此，中央银行制度最初建立的目的在于统一管理发行货币， 而不是监管整个银行体系，更不涉及银行的微观行为。 中央银行在统一货币发行和统一票据清算之后，货币信用的不稳定问题仍然没 有消失，许多银行常常由于不谨慎的信用扩张而引发银行体系连锁反应式的波动， 进而引起货币紧缩并制约经济发展。这就与古典经济学和新古典经济学的“货币中 性”主张明显相悖。因此，作为货币管理者，中央银行逐渐开始承担起信用“保 险”的责任，作为众多银行的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保证，其 目的是防止因公众挤提而造成银行连锁倒闭和整个经济活动的剧烈波动。这样，中 央银行就从以统一货币发行和提供弹性货币供给为特征的货币管理职能，又逐渐衍 生出最后贷款人的职能，承担稳定整个银行和经济体系的责任。 “最后贷款人”( l l d ) 制度仍然算不上银行监管，但是它却为中央银行后来 进一步演变为更加广泛的金融活动的监管者奠定了基础。因为中央银行的最后贷款 可以成为迫使各银行遵从其指示的一个重要砝码，由此，中央银行就有可能而且也 有必要进一步对各银行的经营行为进行检查。这种对经营行为的检查活动逐渐发展 为现代央行对商业银行进行的各种现场检查和非现场检查。但这种检查主要是基于 贷款协议的安排，类似于商业银行对借贷企业所进行的财务及信用检查，而不是行 政上或法律上的行为。所以，真正现代意义上的银行监管是在2 0 世纪3 0 年代大危 机后。 2 昆明理工大学硕士学位论文 对我国银行监管的理论分析及政策建议 总而言之，2 0 世纪3 0 年代以前的银行监管理论主要集中在实施货币管理和防 止银行挤提政策层面，对于银行经营行为的规制、监管和干预都很少论及。这种状 况与当时自由市场经济正处于鼎盛时期有关。然而，3 0 年代的大危机最终扭转了 银行监管理论关注的方向和重点。 1 2 2 0 世纪3 0 年代一7 0 年代：严格监管时代 3 0 年代的大危机表明金融市场具有很强的不完全性，“看不见的手”无所不 至的能力只是一种神话。在金融市场上，由于市场信息的不完全和银行体系的本身 特点，市场的运作有时也会失灵，在3 0 年代大危机中，大批银行的倒闭，给西方 市场经济国家的银行和经济体系带来了极大的冲击，甚至影响到了资本主义的基 础。 大危机后，立足于市场不完全、主张国家干预政镱和重视财政政筻的凯恩斯主 义取得了经济学的主流地位，这也是当时银行监管理论快速发展的大的历史背景。 在这一时期，银行监管理论主要以维护银行体系安全，弥补金融市场的不完全为研 究的出发点和主要内容。主张政府干预，弥补市场缺陷的宏观政策理论，以及市场 失灵理论和信息经济学的发展进一步推动了强化银行监管的理论主张。这段时期的 银行监管理论研究成果认为，自由银行制度和全能银行制度具有较强的脆弱性和不 稳定性，认为银行过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒闭是经济危机的导火 索。 这一时期银行监管理论主要是顺应了凯恩斯主义经济学对“看不见的手”的 自动调节机制的怀疑，为3 0 年代开始的严格而广泛的政府银行监管提供了有力的 注解，并成为第二次世界大战后西方主要发达国家对银行领域进一步加强管制的主 要论据。在凯恩斯主义宏观经济理论的影响下，传统上中央银行的货币管理职能已 经转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标，银行监管更加倾向于政 府的直接管制，并放弃自由银行制度，从法律法规和监管重点上，对银行的具体经 营范围和方式进行规制和干预逐渐成为这一时期银行监管的主要内容。 1 2 32 0 世纪7 0 年代一8 0 年代末：金融自由化，效率优先 2 0 世纪7 0 年代，困扰发达国家长达十年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯主义宏 观经济政策的破产，以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义 3 昆明理工大学硕士学位论文对菝国银行监管的理论分析厦政策建议 理论和思想开始复兴。在银行监管理论方面，金融自由化理论逐渐发展起来并在学 术理论界和实际金融部门不断扩大其影响。 金融自由化理论主要从两个方面对3 0 年代以后的银行监管理论提出了挑战。 一方面，金融自由化理论认为政府实施的严格而广泛的银行监管，使得金融机构和 金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了银行监管的效果与促 进经济发展的目标不相符合：另一方面，银行监管作为一种政府行为，其实际效果 也受到政府在解决金融领域市场不完全性问题上的能力限制，市场机制中存在的信 息不完备和不对称现象，在政府银行监管过程中同样会遇到，而且可能更加严重， 即政府也会失灵。 “金融压抑”和“金融深化”理论是金融自由亿理论的主要部分，其核心主张 是放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围 和经营的地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和 效率”。 如果说3 0 一7 0 年代银行监管理论的核心是银行体系的安全优先的话，那么， 金融自由化理论则尊崇效率优先的原则。3 0 年代以前基本不受管制的自由银行体 系在3 0 年代的大危机中崩溃，导致银行体系的安全性成为人们优先考虑的目标， 3 0 年代到7 0 年代日益广泛、深入的银行监管，特别是那些直接的价格管制和对具 体经营行为的行政管制，严重束缚了银行自主经营和自我发展的手脚，而在存款保 险制度已充分发挥其稳定作用、银行挤提现象已经大为减少的情况下，银行的效率、 效益要求就目益凸显出来，并超越了安全性目标的重要性。所以，金融自由化理论 并不是对政府银行监管的全面否认和摒弃，而是要求政府银行监管做出适合于效率 要求的必要调整。 1 2 42 0 世纪9 0 年代以来：安全与效率并重的银行监管理论 自由主义经济理论的“复兴”，并没有否定市场的固有缺陷，它们与“政府干 预论”的差异主要体现在“干预”的范围、手段和方式等方面。因此，无论是在发 达国家还是在发展中国家，金融自由化的步伐一直没有停止，在8 0 年代后半期和 9 0 年初，金融自由化达到了高潮，很多国家纷纷放松了对金融市场、金融商品价 格等方面的管制，一个全球化、开放式的统一金融市场初现雏形。 4 昆明理工大学硕士学位论文对我国银行监瞥的理论分析及政策建议 然而从2 0 世纪9 0 年代初开始，一系列区域性银行危机的相继爆发，迫使人们 又重新开始关注银行体系的安全性及其系统性风险。在1 9 9 7 年亚洲金融危机以前， 面对各国金融开放的热潮，一批有识之士，如斯蒂格里茨和日本的青木昌彦曾经提 出过的金融约束论，成为银行监管理论进一步发展的标志性文献。对于金融盈机爆 发的原因，在理论界研究甚多。一般倾向于认为，金融自由化和金融管制的放松并 不是最主要的，事实证明，很多高度开放的经济体，同时拥有较高的金融自由度和 市场稳定性，并且为经济发展提供了效率保证。一些专家认为，问题的关键可能在 于，那些实行金融自由化的国家，其政府管理金融活动的能力，以及经济发展和开 放策略的顺序可能存在差异。 2 0 世纪9 0 年代的银行危机浪潮推动了银行监管理论逐步转向如何协调安全稳 定与效率的方面。与以往的银行监管理论有较大不同的是，现在的银行监管理论除 了继续以市场的不完全性为出发点研究银行监管问题之外，也开始越来越注重银行 业自身的独特性对银行监管的要求和影响。这些理论的出现和发展，不断推动银行 监管理论向着管理金融活动和防范银行体系中的风险方向转变。鉴于风险和效益之 间存在着替代性效应，银行监管理论这种演变的结果，既不同于效率优先的自由银 行时代，也不同于3 0 到7 0 年代安全稳定优先的严格监管时代，两是二者之间的新 的融合与均衡。 1 3 我国银行监管的发展历程 从1 9 4 8 年1 2 月1 日起，中国人民银行开始行使着国家银行职能，集中力量研 究和实施全国金融的宏观决策，加强信贷总量的控制和金融机构间的资金调节，以 保持货币稳定作为基本职责。在改革开放以前，由于我国的银行不是一个真正的企 业，只是财政部门的一个附属机构j 并没有真正意义上的银行监管，所以，真正的 银行监管是在改革开放以后，大致来说，我国中央银行与银行监管体制的改革经历 了四个阶段： 第一阶段：改革开放后，随着中国农业银行、中国银行等机构的建立，中国人 民银行开始履行从国家银行向中央银行的过渡。中央银行开始承担银行监管的职 能，主要是监督、检查四家国有银行执行国家金融政策、业务分工和规章制度的状 况，并与金融投机和金融犯罪作斗争。 5 昆明理t 大学硕士学位论文剐我国银行髓管的理论分析及政策建议 第二阶段：从1 9 9 2 年开始，随着中国金融机构的不断增多，证券市场的发育、 信托机构等的存在，银行和保险业的竞争，尤其是宏观金融失控和金融秩序混乱的 状况，金融监管的重要性逐渐提高，对金融监管是否一定要隶属于中央银行开始产 生争议。1 9 9 2 年8 月，国务院决定成立证券委和中国证监会，将证券业的部分监 管职能从人行分离出来。1 9 9 5 年中华人民共和国中国人民银行法颁布实旃， 首次以国家立法的形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位，明确其基本职责 是：在国务院领导下，制定与实旄货币政镱，并对金融业进行监督管理。 第三阶段：从1 9 9 8 年开始，针对亚洲金融危机的严重局势和中国经济金融实 际情况，党中央、国务院决定对我国金融体制进行重大改革，其标志性的改革是建 立跨省区的中国人民银行分行，实施中国人民银行与证监会、保监会的分业监管。 1 9 9 8 年，在商业银行和人民银行与所办证券公司、保险公司、信托公司等经济实 体彻底脱钩，银行、证券、保险和信托实现分业经营的基础上，中国人民银行的监 管职能又做了进一步调整。先是于1 9 9 8 年6 月将对证券机构的监管职能移交给证 监会，后又于1 1 月将对保险业务、保险机构和保险市场的监管职能分离出去。移 交同年成立的中国保险监督管理委员会。至此，银行、证券、保险实现了分业监管。 从1 9 9 8 年到2 0 0 3 年，中国人民银行对银行业的监管是按照银行的产权性质分设监 管部门( 依照国有银行、股份制银行、信用合作社、非银行金融机构和外资银行来 分别设立) 。 第四阶段：2 0 0 3 年，中国银行业监督管理委员会成立，中国人民银行不再承 担有关银行监管职能。意味着中国人民银行货币政策制定与执行职能和银行监管职 能的历史性分拆。至此，我国建立了银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调 的金融分工监管体制。银监会的成立有助于提升我国银行业的国际竞争力，而适当 的市场竞争和规范化监管是促进行业发展的主要手段，规范经营也是发展的前提和 保障，因此，银监会更加重视对银行的规范经营进行监管。行业竞争规则将朝市场 化、公平化、透明度高的方向发展。 6 昆明理工大学硕士学位论文 对我国银行监管的理论分析及政策建议 第二章银行监管的理论基础分析 2 1 一般市场理论 按照经济学原理，市场失灵主要由市场势力、外部性、公共产品以及信息不 对称造成的，两通过政府管制可以消除这些问题，从而纠正市场失灵、实现资源 配置的帕累托最优“1 。金融市场也因上述原因而出现市场失灵。因而，政府实施 银行监管是为了社会公众利益而对市场过程不适合或低效率的一种反应，是纠正 金融市场失灵的一种制度安排。由于金融市场存在的外部性、脆弱性等比其它行 业更加明显，所以几乎所有的国家都对银行业实行了比其他行业更加严格的监管， 以维护银行业安全和化解银行业的风险。但是，要想制定出有效的监管政策，就 必须对银行监管的理论基础加以研究。 2 1 1 银行体系的传染效应与外部性 外部性是指一个经济当事人的行为对其他经济当事入所产生的不在该决策者 考虑范围之内的影响，它是社会成本与社会收益、私人成本与私人收益不一致的 现象。外部性有正的外部性和负的外部性。 银行体系的正外部性是指：银行业的发展与稳定不仅促进银行自身的成长， 而且对经济的繁荣与发展具有巨大的促进作用。银行主要发挥金融中介的职能， 通过提高储蓄和投资的数量规模及效率来服务于经济增长。同时，银行业的发展 还使单个银行的生毒空间增大了，享受市场深度加大和同业合作带来的双重好处， 具有外在经济的特点。 银行体系的负外部性是指：银行的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧 缩破坏经济增长的基础，对经济产生巨大的不利影响。其负外部性又有两种，第 一，银行业存在着较高的传染往在信息不完全条件下，存款人与银行之间信息 的不对称，加剧了公众预期的不确定性，即在个别银行经营出现问题时，银行存 款人的预期收益存在很大的不确定性，从而产生银行信任危机，根据先到先被偿 还的原则，存款人的最优行动就是抢先到银行提款，形成银行挤兑，丽银行挤兑 又会蔓延到有清偿能力的银行，使银行挤兑演变为银行恐慌，威胁整个银行体系 的安全。k a u f j i l a n 从银行体系的传染性和系统风险的角度分析认为，个别银行比其 7 昆明理工大学硕士学位论文对我国银行监管的理论分析及政策建议 他企业更容易受到外界影响而失败，主要原因有三个：首先，比较低的资本与资 产比率或比较高的杠杆率，能够为损失提供补偿的空间很小；其次，比较低的现 金资产比率，通常要变卖能获得利润的资产来弥补存款债务；最后，较高的债务 需求和较高的短期债务在总债务中的比重。第二，由于银行的特点是拥有广泛的 债权债务关系，他们的联系非常紧密，使得银行的支付困难容易产生交叉影响， 即一个银行对另一家银行的违约会影响到该银行承担另一个银行的责任，从而使 任何一个银行的困难甚至破产都会很快传播到其他银行，又因银行业本身的净资 产比例就很少，所以个别银行的破产因多米诺骨牌效应有可能导致整个银行系统 的崩溃而引发金融危机。研究表明，由于银行业是一个特殊行业，银行业较高的 杠杆率，资产又多配置于不透明的、非流动的、比较困难的市场，银行破产引起 的银行恐慌和危机会对社会产生巨大的社会成本问题，银行破产的社会成本明显 地高于银行自身的成本。过去2 0 年的情况表明，受冲击国家在危机后的5 年内g d p 连续下降1 1 5 ( s t i g l i t z ，1 9 9 8 年) 。1 9 9 7 年的东南亚金融危机使该地区大 多数国家和地区的货币贬值幅度高达3 0 5 0 ，股市跌幅达3 0 6 0 ，据计 算造成的经济损失高达5 0 0 0 亿美元，这些国家按美元计算的人均收入水平一下倒 退1 0 多年。 通过上述银行破产的外部性分析，我们可以得到一个初步结论：鉴于银行破 产具有较高的传染效应，容易造成金融恐慌，而银行破产的外部性又给经济造成 巨大损失，从而需要政府监管来消除这些外部性。 2 1 2 银行体系的脆弱性 银行是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性，使其具有较大的 脆弱性，对于一般企业的自由竞争原则并不完全适应。因为银行破产的影响和扩 散与普通企业是不同的。在许多一般的行业中，由于企业的竞争都异常激烈，每 天都有众多的企业倒闭和新设，但银行业的这种自由竞争则很危险。普通企业的 破产也会通过乘数效应而扩展，但每一轮的次级效应都是递减的。而银行体系内 的各个金融机构之间是以信用链互相依存的。在全国范围内金融机构之间存在相 互依赖的网络，如果一家银行发生困难和破产，就会影晌他的存款人( 甚至贷款 人) 完成各自商业业务的能力，影响到同破产机构有业务联系的其他金融机构。 r 昆明理工大学硕士学位论文对我国银行监管的理论分析及政案建议 银行业激烈的同业竞争将导致整个银行体系的不稳定，进而危及整个经济体系的 稳定。所以银行业具有内在的脆弱性。 我们还可以从银行的流动性角度看出银行体系的脆弱性。银行由于本身自 有资本金就很少，一旦遇到资金运用不当而遭受较大损失时，即可严重侵蚀比率 极低的资本金，并危及机构安全。而短借长贷的经营方式和部分准备金制度又恶 化了银行内在的非流动性。由于他们缺乏足够的流动性而导致了银行体系的脆弱 性。此外，m i n s k y 曾经提出过“金融不稳定假说”理论，该理论认为，银行的利 润最大化目标促使他们在系统内增加风险性业务和活动，导致系统的内在不稳定 性，因而需要对银行的经营行为进行监管，这实际上也是道德风险。一般说来， 银行的负债成本是相对确定的，但其资产收益则是相对不确定的，由此导致资产 与负债的不对称性，上世纪八十年代以来，金融业务与工具的创新，更使银行面 临的不确定性空前增大，衍生工具的高杠杆作用可将表外风险转化为巨额的表内 损失，从而严重危机金融机构的安全。1 9 9 5 年初发生的巴林银行事件和大和银行 事件就是典型例证。以上各种分析都说明了银行体系的脆弱性。因而银行业的脆 弱性就成为政府监管银行的直接原因。 2 1 3 金融市场的信息不完备和信息不对称 不完全及不对称信息是造成金融市场失灵的又一原因银行等金融中介的存 在，本身既有效地解决了信用过程中授信主体之间信息不对称闯题，同对又形成 了存款人与银行、及银行与贷款人之间新的信息不对称，从而导致金融市场中的 逆向选择与道德风险问题，造成金融市场失灵 信息不完备和信息不对称对银行而言是双重存在的：一方面银行无法精确判断 借款人的资信状况和违约概率的高低，容易形成信用风险，从而危及银行自身的安 全，并最终有可能影响存款人的利益；另一方面，银行的存款人等客户也无法准确 了解银行的经营现状与财务状况。存款人对银行经营状况的缺乏了解会造成两方面 后果：1 存款人利益有可能受损。由于存款人不了解银行的财务状况，一旦银行 破产倒闭，会给千百万的普通居民和企业带来很大损失；2 由信息不对称所产生 的错误预期。存款人不能严格把好银行和坏银行区别开来，假如一个银行被察觉陷 入支付困境，大部分存款人就会人人自危，由此形成的银行挤兑就会蔓延到有清偿 9 昆删理工大学坝士学位论文 对我图攫行监管的理论分析及政策建议 能力的银行，导致逆向选择问题银行恐慌和银行危机可以说是信息不对称条件下 人们错误预期的集中表现，因为个别银行破产的信息通过信息不完备的市场被严重 扭曲和放大，形成了人们的错误预期，使银行挤兑变成银行恐慌，威胁整个银行体 系的安全。例如在1 9 2 9 年一1 9 3 3 年经济大危机中，美国1 9 2 9 - - 1 9 3 2 年期间每年 有1 0 0 0 - 2 0 0 0 家左右的银行倒闭，1 9 3 3 年倒闭数量达到4 0 0 0 家左右。事实上， 在所倒闭银行中，至少有半是我 】所认为的那釉好的、有最终支付能力的银行。 因而信息不完全是产生银行恐慌和银行危机主要原因 2 s l 。 从以上分析可以看出，银行业经营当中存在的比较严重的信息不完备和不对 称会对整个经济和社会公众的利益产生普遍性的影响，因此，解决信息不完备和 不对称问题就变得非常必要。然而，搜集和处理信息的昂贵成本往往使居民个人 和银行难以承担；丽且，金融信息具有公共产品的特征，信息的生产者不能消除 免费“搭便车”现象，从而使得无人愿意生产信息；导致信息的供给严重不足。 正因此如此，靠私人部门或信息的使用者自己生产信息来解决信息不完备和不对 称问题往往是难以奏效的，政府则有责任采取各种措施减少银行体系中的信息不 完备和信息不对称，促进信息的传递。 2 2 银行监管与中央银行货币政策的有关理论 货币政燕是中央银行为实现特定的经济目标而采用的各种控制和调节货币、 信用及利率等变量方针和措施的总称，中央银行有三大货币政策工具。即法定存 款准备金率、公开市场业务和再贴现率( 贴现贷款) ”。中央银行的货币政策与 银行监管有紧密的联系，具有依赖性，货币政策工具操作在许多情况下需要银行 监管与之配合，如“窗口指导”建立在监管权威性基础之上。同时，直接货币政 策工具和选择性货币政策工具常常需要借助于银行监管的力量，加强监督检查。 2 2 1 货币政策与银行监管协调关系的涵义 2 2 1 1 银行监管的货币监管与机构监管之分。 根据监管的出发点和目的不同，银行监管可以区分为货币监管与机构监管。 所谓货币监管，是指为实施货币政策所必藉的旨在确保货币政策操作和传导的有 1 0 昆明理工大学硕士学位论文 对我国银行监管的理论分析皮政策建议 效性而由中央银行对金融机构或金融市场进行的监督管理。而所谓机构监管，则 是指监管当局为确保金融体系的稳定而依据有关法律法规对金融机构市场准入、 退出、日常营运等各个方面进行的监督管理。一般而言，货币政策执行过程中总 会伴随着一部分监管职能，如对与中央银行有贷款关系的金融机构进行检查、对 法定存款准备金达不到标准的金融机构进行处罚、对有关直接或选择性货币政策 工具如利率管制、信贷限额、消费者信用控制等的执行情况进行检查等，这部分 监管职能是货币监管而不是机构监管。 从历史上看，货币监管与机构监管都是起源于早期中央银行的“最后贷款 人”职能。由于中央银行的最后贷款人职能可以成为迫使金融机构遵从其指示的 一个砝码，因此中央银行就有可能而且有必要对金融机构的经营行为进行检查。 这样，“最后贷款人”职能实际上确立了中央银行在金融体系的核心和主导地位， 进而奠定了实施银行监管的基础。但是，在自由市场经济时期，以及遵奉“看不 见的手”范式的古典和新古典经济学占经济学主流地位的理论背景下，中央银 行最后贷款人职能还仅仅局限在防止银行挤提风险的层面上，中央银行并没有据 此干涉金融机构的具体经营行为。2 0 世纪3 0 年代经济大危机后，主张国家干预鳕 济的凯恩斯主义经济学实现了对“看不见的手”范式的革命，政府开始对经济和 金融进行了广泛而深刻的管理。受此影响，一方面，中央银行在统一货币发行职 能的基础上发展起了货币政策职能，最后贷款人职能和存款准备金制度成为重要 的货币政策工具，与此相关的货币监管日益加强；另一方面，中央银行在最后贷 款人职能的基础上对金融机构进行了广泛而深入的业务管制，即机构监管不断加 强。自此，货币监管和机构监管沿着不同的体系不断发展。 2 2 1 2 货币政策与货币监管和机构监管的关系。 由于货币监管主要为货币政策服务，因此货币监管对货币政策具有从属性或 依附性。表现在：其一，货币监管服务于防范货币政策操作中的资金风险。中央 银行的货币政策操作是在与商业银行业务往来中进行的。在业务往来过程中，中 央银行为了确保贷款的安全性，往往要对商业银行业务活动进行检查，。这种检 查是基于贷款协议的安排，性质上与商业银行对借款企业的财务信用检查相同， 1 1 昆删理工大学硕士学位论文对我国银行监管的理论分析及政燕建议 具有较强的业务性或经济性，而不是行政上或法律上的行为。其二，货币监管服 务于督促有关货币政策法规制度的有效落实。中央银行为了确保货币政策工具的 有效操作而制定实施了一些法规带渡，货币监管的重要任务之一就是确保这些法 规制度得到有效落实，如监督商业银行严格执行法定存款准备金制度，监督落实 利率政策等。特别是直接性货币政策工具如利率管理、贷款规模管理、现金管理 等的实施，依赖于对金融机构严格的货币监管，甚至把货币监管视为货币政簧的 工具。其三，货币监管服务于货币政策目标。货币监管是为实施货币政策服务的， 其目标必然依附于货币政策维护币值稳定的目标。 与之不同，货币政策与机构监管则是相对独立的。表现在：其一，行为方式 不同。机构监管依靠法规来规范金融机构的行为，直接作用于微观金融主体，要 求它们必须达到规定的标准或者按标准行事，因而具有行政性和法律性，以及直 接性和强制性；而在市场经济条件下货币政策是依靠经济手段如利率、公开市场 业务操作等并主要依靠市场传导来影响行为主体的经营活动，因此货币政策更多 地具有间接性和选择性。其二，作用范围不同。机构监管主要作用于金融机构； 而货币政策的作用范围不仅包括金融机构，而且还包括企业和社会公众。其三， 灵活性不同。银行监管所依据的法律法规是事先确定的，并在一定时期固定不变； 两货币政策意图则随着宏观经济形势的变化经常调整。其四，目标不同。货币蟛 策的目标是维护币值稳定；而机构监管的目标是维护机构稳定，以保护存款人或 投资人的利益。 2 2 2 货币政策与银行监管协调关系的基本内容 由于货币监管从属于货币政策，即货币监管内含于执行货币政策的过程中， 因此货币政策与货币监管不存在协调关系问题。而货币政策与银行监管的协调关 系，特指货币政策与机构监管之间的协调关系，是指货币政策与银行监管为有效 消除二者间的矛盾性并强化其互补性，从而更加有效她实现金融稳定、促进经济 发展所采取的一系列制度措施的总称。为表述方便，本文以下所用银行监管均指 机构监管。 1 2 昆明理i 丁大学硕士学位论文对我国银行监管的理论分析及政策建议 2 2 2 1 货币政策与银行监管的矛盾性。 货币政策具有逆经济周期运行的特点。即在经济高涨时期，货币政策为了抑 制通货膨胀往往会收紧银根，减少货币供应；在经济衰退时期，货币政策为了抑 制通紧缩往往放松银根，扩大货币供应。银行监管则具有顺周期运行的特点。即 在经济高涨时期，银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束较 松；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，并往往伴随大量不良资产，银行监管 对银行经营的风险约束较紧。由于在同一经济周期阶段，货币政策与银行监管行 为方式不同，导致二者经常产生利益冲突。如在经济高涨时期潜在的通货膨胀压 力要求将利率提高并维持在较高的水平，这将导致银行经营成本增加或业务萎缩， 从而带来风险，与监管耳标冲突。在经济衰退时期，银行监管对银行经营的流动 性和安全性指标要求较严，导致银行贷款更为谨慎，使扩张性的货币政策传导受 阻。 货币政策与银行监管在局部目标上存在冲突性。货币政策如果过多地关注银 行监管的目标将影响货币政策的独立性，从而影响其维护币值稳定目标的有效实 现。国外学者对发达国家战后长期高通货膨胀现象的大量分析表明，中央银行独 立性指数与通货膨胀指数间存在负相关关系，即中央银行独立性越大，通货膨胀 率就越低；中央银行独立性越小，通货膨胀率就越高。如在通货膨胀的情况下， 货币政策为陷入流动性困难的金融机构提供的最后贷款入融资便利可能增加货币 供应量，从而破坏其紧缩性的货币政策意图，达不到货币稳定的目标。 2 2 2 2 货币政策与银行监管追求目标的互补性。 由于货币政策追求的货币稳定和银行监管追求的机构稳定同属金融稳定不可 分割的两个方面，使得货币政策与银行监管在目标上存在互补性。 银行监管所创造的安全而有效率的金融体系，是实旆货币政策的重要条件。 一方面，金融组织体系的健全性是货币政策有效传导的前提。金融组织体系是货 币政策传导的非常重要的中间环节，过于严格的银行监管形成金融压抑从而抑制 昆明删 _ 大学硕士学位论文 对我国银行监管的理论分析及政策建议 了金融深化，往往导致金融组织体系不完善，不利于货币政策的顺剥传导。金融 组织体系不健全往往导致信贷传导出现结构性矛盾。另一方面，银行体系的安全 往是货币政策有效性的重要条件。银行监管不力导致金融风险的加剧，将降低货 币政策的有效性。其原因：其一。金融风险将使货币政策的执行难度增加。在金 融风险加大的情况下，货币政策工具与经济变量之间的联动关系与正常情况相比 变得更加不确定且更加难以预测，从而中央银行货币政策决策的难度增加。其二， 金融风险将使金融机构行为发生变异从而影响货币政策的传导效率。在市场经济 条件下，货币政策操作及其有效传导是在特定的金融业务中通过市场交易进行的， 这需要金融机构对代表货币政策意图的市场信号作出灵敏反映从而能够积极参与 相应的金融交易为前提。如果金融机构对市场信号反映迟钝或者不参与中央银行 货币政策工具操作过程，货币政策工具的有效性便大大降低。而金融机构能否对 市场信号作出灵敏反映在很大程度上取决于该金融机构是否是一个能够在“流动 性、效益性和安全性”原则之间实现有效均衡的市场主体。在金融风险加剧的环 境下，金融机构将单纯追求流动性，并保持较高的准备金以防范风险，对货币政 策信号反映不灵敏，从而直接导致货币政策传导机制的有效性降低。其三，金融 风险具有货币紧缩效应，不利于实现扩张性的货币政策目标。在金融风险加剧的 情况下，存款人对金融机构的不信任感增强，手持现金增加，银行必然相应提高 准备金水平，同时，在金融风险加剧的情况下，银行贷款不良率提高，当银行准 备金、现金漏损率和银行不良贷款率提高时，货币乘数下降，从而货币供应量下 降，导致货币紧缩。 货币政策追求的货币币值稳定，是银行监管有效性的重要基础。有效银行 监管的核心原则指出，有效银行监管盼先决条件之一是稳健且可持续的宏观经 济政策。保持宏观经济政策的稳健与可持续性的重要内容之一，是保持货币政策 的稳健与可持续性即保持货币币值的稳定。银行系统只有在稳定的货币环境中才 能正常运行。币值不稳将引发债务偿付困难，增加银行不良资产，从而最终导致 机构不稳。在宏观经济形势不稳的情况下，银行监管难以完成确保金融体系稳定 的目标。 1 4 昆明理工大学硕士学位论文对我国银行监管的理论分析及政策建议 货币政策与银行监管的信息具有互补性。中央银行制定和实施货币政策对银 行监管所获得的有关银行经营的信息具有一定的依赖性。表现在：其一，银行监 管信息是中央银行正确实施货币政策的重要依据。中央银行针对既定目标的政策 操作是假定存在一定的传导机制为前提的，这种假定的正确性从而建立在这种假 设基础上的货币政策操作的有效性，依赖于中央银行对商业银行对货币政策信号 反映方式的准确了解，这需要以银行监管信息为依据。货币政策工具如公开市场 业务操作等也都是立足于对金融机构的流动性和风险性的具体把握，需要银行监 管信息的支持。同时，正确的货币政策决策也需要银行监管提供的有关银行经营 的保密信息。其二，强有力的银行监管是确保金融统计数据准确性的基础。强有 力的银行监管能够保证金融机构业务经营的真实性，从而确保金融统计数据的准 确、及时，这是正确制定货币政策的重要前提。其三，银行监管信息是中央银行 正确行使“最后贷款人”职能的重要保证。当单个银行出现支付问题时，中央银 行在决定是否给予流动性支持时，需要对银行经营情况做出判断，即该银行流动 性问题是暂时的，还是经营状况长期恶化的结果，同时如果拒绝对该银行进行救 助从而导致银行倒闭能否危及整个银行体系并引发系统性风险。如果该银行的倒 闭将引发整个金融体系的系统性风险，中央银行必须迅速做出反映，这需要银行 监管为之提供有关该银行和整个金融体系的充分而及时的信息。 昆明理工大学硕士学位论文 对我国银行监管的理论分析及政策建议 第三章实证分析：美国的银行业监管 3 1 美国银行体系及管理机构 3 1 1 银行组织结构 美国银行主要包括两大类，即：商业银行业及储蓄银行业。所有美国商业银 行分为联邦注册的银行( 统称国民银行) 和州注册的银行两大系统。这也是美国所 特有的双重银行体系。在双重银行体系中，在联邦政府注册的商业银行称