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贵州大学硕士学位论文一农业政策性银行可持续发展研究 摘要 农业、农村、农民问题已成为经济发展战略转型中的突出问题，破解新时 期“三农”问题，离不开金融的支持。然而，我国农村金融资源的稀缺性尤为突 出，资金投入瓶颈制约了农村经济发展。农业政策性银行是农村资金净输入的重 要源泉，融“政策性”与“金融性”为一体，是在农业之外寻求解决“三农”问 题的重要途径。 但是，我国农业政策性银行面临可持续发展问题。通过对农业政策性银行 可持续发展的研究，进一步提高其可持续能力，从而为薪农村建设提供更有作为 的金融服务。本文在分析农业政策性银行基本理论的基础上，针对农业政策性银 行可持续发展中存在的问题及成因、可持续发展的科学定位及推动可持续发展的 对策进行了重点研究。 主要研究内容为：一是对中外农业政策性银行发展进行了比较分析，指出我 国农业政策性银行应借鉴国外高效运行的组织体制、灵活的制度和政策、明确合 理的外部关系、稳定的资金来源渠道、合适的资金运用和完善的政策性银行功能 等成功经验。二是阐述了农业政策银行可持续发展理论，分析了银行与可持续发 展的关系，并为农业政策性银行可持续发展的研究奠定了理论基础。三是采取问 题与原因分析相结合的方式，剖析了农业政策性银行可持续发展中存在的主要问 题及成因，并对其存在的制度性根源进行了分析，从而进一步论证了农业政策性 银行可持续发展应重点完善它的产业开发功能。四是对我国农业政策性银行可持 续发展进行了科学定位研究，澄清了人们对农发行认识片面的看法，分析了决定 可持续发展定位的决定因素，提出了可持续发展应坚持的原则和基本思路，进一 步确立了其可持续发展定位是农业产业开发银行。五是分析了我国农业政策性银 行可持续发展面临的形势，提出了农业政策性银行可持续发展的对策建议。即， 深化体制改革，建设现代银行；理顺经营关系，改善外部环境；加快立法进程， 推进依法治行；健全经营机制，提升经营管理水平；多元化融资，构建资金来源 体系；调整资金运用，逐步扩展业务领域；完善风险机制，确保信贷资产质量。 关键词：农业政策性银行可持续发展科学定位对策建议 图书分类号：f 8 3 0 贵州大学硕士学位论文一农业政策性银行可持续发展研究 o u t s t a n d i n gp r o b l e mt h a t “a g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d e ，p e a s a n t l sq u e s t i o n h a s a l r e a d yb e c o m et h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ts t r a t e g yw h i l em a k i n gt h et r a n s i t i o n ， a g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d e ，p e a s a n t sq u e s t i o n i sd u et ot h es u p p o r to ft h ef i n a n c et o a n a l y z ea n de x p l a i nt h en e wp e d o d h o w e v e r ，t h er a r e n e s so ft h er u r a lf i n a n c i a l r e s o u r c e si no u rc o u n t r yi sp a r t i c u l a r l yo b v i o u s ，a n dt h e b o t t l e n e c k o ff u n di n p u t r e s t r i c t st h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y t h ea 鲫c u l t u r a lp o l i c yb a n ki st h ei m p o r t a n t s o u r c e so fr u r a lr e s o u r c e sn e ti n p u t ，c o m b i n i n g ”p o l i c y ”a n d ”f i n a n c e t o g e t h e r , i ti s a ni m p o r t a n tm e a n st os e e kt os o l v ep r o b l e mt h a t ”a g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d e ， p e a s a n t sq u e s t i o n ”e x c e p ta - 萄 - - c u l t u r e b u t , t h ea g r i c u l t u r a lp o l i c y b a n ko fo u rc o u n t r yf a c e st h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n tp r o b l e m t h r o u g ht h es t u d yo ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r a l p o l i c yb a n k , r u i n e ri m p r o v i n gt h ea b i l i t yo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r a l p o l i c yb a n k , t h u st h eb a n k c a l lo f f e rm o r ec a p a b l ea n dm o r el a b o r i n gf i n a n c i a ls e r v i c e f o rt h eb u i l d i n go ft h en e wc o u n t r y s i d e ，s p e e d i n gu pt h es t e p so fd e v e l o p m e n ti nr u r a l e c o n o m y o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h eb a s i ct h e o r i e so fa g r i c u l t u r a lp o l i c yb a n k t h i s t h e s i sf o c u s e s0 1 1t h ep r o b l e ma n dc a u s ee x i s t i n gt ot h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f a 鲥c u l t u r a lp o l i c y b a n k ，t h es c i e n c eo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n d t h e c o u n t e r m e a s u r eo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h em a i nr e s e a r c hc o n t e n t sc o n t a i nt h a t ：f i r s t , c a r r yo nc o m p a r a t i v ea n a l y s i st o t h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s ea n df o r e i g na 鲥c u l t u r a lp o l i c i e sb a n k , p o i n to u tt h a to u r c o u n t r ya g r i c u l t u r a lp o l i c yb a n kd e v e l o p m e n ts h o u l dd r a wl e s s o n sf r o mf o r e i g n h i g h - e f f i c i e n to r g a n i z a t i o ns y s t e m ，f l e x i b l es y s t e ma n dp o l i c y , d e f i n er e a s o n a b l e e x t e r n a lr e l a t i o n ，s t e a d yc a p i t a ls o u r c ec h a n n e la n df u n da p p l i c a t i o n s e c o n d ，e x p l a i n t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r yo fa g r i c u l t u r a lp o l i c yb a n k , a n a l y z et h er e l a t i o n b e t w e e nt h eb a n ka n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t , a n d e s t a b l i s ht h et h e o r e t i c a l f o u n d a t i o nf o rt h er e s e a r c ho fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fa 西c u l t u r a lp o l i c yb a n k t h i r d ，t a k et h ew a yo fc o m b i n i n gq u e s t i o na n dr e a s o nt oa n a l y z e ，d i s s e c tt h ep r o b l e m a n dc a u s ee x i s t i n gi nt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r a lp o l i c yb a n k ，a n dh a s a n a l y z e dt h ei n s t i t u t i o n a lo r i g i n ，t op r o v es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fa g r i c u l t u r a l p o l i c yb a n ks h o u l dc o m p l e t ei t si n d u s t r yd e v e l o p i n gf u n c t i o n f o r t h ，c l a r i f yp e o p l e s o n e s i d e dv i e wo fs l i c et oa g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n k ，p u tf o r w a r dp r i n c i p l ea n d b a s i ct h i n k i n g f i f t h ，a n a l y z et h es i t u a t i o nf a c e db ys u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f a 班c u l t u r a lp o l i c y b a n ko fo u rc o u n t r y , h a v ep u tf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r ea n d s u g g e s t i o n k e y w o r d s ：a g r i c i l l t l l r a lp o l i c yb a n k ；s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ； s c i e n t i f i cr e s e r v a t i o n ；c o u n t e r m e a s u r e 4 贵州大学硕士学位论文一农业政策性银行可持续发展研究 1 前言 1 1 研究的背景 1 1 i 农村金融资源的稀缺性尤为突出 历年来政府高度重视农村经济发展，但中央财政和地方财政支农力不从心， 商业银行逃离农村和农业，邮政储蓄源源不断地把资金带离农村地区，农村资金 大规模持续外流。一是财政支农不足。从财政支农比例增幅来看，增速非常缓慢。 1 9 9 5 - - 2 0 0 5 年，国家财政每年用于农业的平均支出i 0 0 0 亿元，而支出比例已由 改革开放初期的1 3 4 ，下降到当前的8 ，低于同期全国财政支出平均增速l o 个百分点。从农业基建投资占国家基建总投资的比重来看，总体下降明显。 1 9 9 0 - 1 9 9 5 年，这一比重由5 降到1 ，1 9 9 5 - 2 0 0 5 年这一比重有所回升，但回升 幅度不大。从支农资金使用结构来看，有效支农支出比重较小。1 9 9 5 - - 2 0 0 5 年， 农业基建支出占农业支出的比例平均为2 7 7 7 ；农业科技三项支出占农业支出 的比例平均为0 7 2 1 而农业部门事业费支出占农业支出的比例平均为6 6 6 2 ， 农业基建与农业科技支出比重之和还抵不上农业部门事业费所占的比重。二是农 业积累和农村资金大量流向工业和城市。1 9 7 9 年一1 9 9 6 年农业通过工农产品价 格“剪刀差”的形式为工业化提供大约i 5 万个亿的资金积累，目前工农产品价 格剪刀差每年仍高达1 0 0 0 亿元以上；农村邮政储蓄机构发展迅速，全国有3 万 多个邮储网点，县及县以下的网点占7 9 ( 约2 5 万个) ，邮储年吸纳存款额从1 9 9 8 年的5 5 7 亿元增长到2 0 0 2 年的1 4 6 5 亿元，当前邮储存款余额达到8 9 8 5 亿元， 县及县以下地区的存款余额为5 5 7 9 亿元，比重为6 2 & 0 全国邮政储蓄存款约有2 3 来自农村地区，邮政储蓄已成为农村金融体系中资金净流出的重要部门；农 村信用社逐利倾向明显，每年从农村流出资金约3 0 0 0 亿元，直接造成农户贷款 难、乡企筹资难。三是农村金融组织发展战略转移。四大国有商业银行大规模撤 并县以下基层经营机构约3 1 万个；农村信用社规模有限、不良贷款较高、合作 性质不强，难以较好地发挥为“三农”服务的作用。由于农村经济“造血”不足， 大量对外“输血”，致使农村发展“贫血”加剧，资金供求矛盾扩大，“资金投 入瓶颈”已严重地制约了农村经济的持续、快速、健康发展。 i 1 2 农业政策性银行是农村资金净输入的重要源泉 农业政策性银行是农村资金投入的一支重要力量，它在政策导向、政府调控、 贵州大学硕士学位论文一一农业政策性银行可持续发展研究 示范引导、信用保障等方面具有不可替代作用。国外农业政策性银行发展的实践 表明，经济越发达，政府越重视农业，越要发挥农业政策性银行的支农优势。我 国农村人口占全国总人口的比重高达7 0 ，确保国家粮食安全，保持社会稳定， 离不开农业政策性银行稳定农产品价格的大力支持；优化农村产业结构，缩小城 乡差距，增加农民收入，深化粮棉油流通体制改革，更需要农业政策性银行资金 的强大注入；加强农业基础设施建设，改善农业投资环境，突破农村金融抑制， 更需要农业政策性银行发挥更大的功效。 i 1 3 农业政策性银行面临可持续发展考验 当前，我国农村信贷资金供求矛盾突出，农村金融体系整体支农功能不断弱 化，新形势下建立农业政策性银行支农的主导地位，农业政策性银行面临着完善 职能、健全功能的体制考验；农村生态环境恶化，综合生产能力薄弱，加强农业 基础设施建设，促进农业可持续发展，面临着业务单一向多元转变的拓展考验； 落实国家农业产业政策和区域开发政策，加快农村产业、区域及扶贫开发，确保 粮棉油收购资金供给，面临着宏观经济变化、运行能否高效的执行考验：资金来 源单一，资产负债约束失衡，信贷资产质量低下，信贷结构不尽合理，面临着优 化金融资源配置、完善运行机制、化解与防范不良金融资产的经营考验；立法进 程缓慢，与政府、财政、中央银行、政府相关部门、粮棉企业的关系复杂，进一 步界定彼此之间职责，提高政策性资金使用效率，面l | 每着建设现代化银行的制度 考验；作为一个特殊的金融企业，有着特殊的不以盈利为目的经营目标，经营着 关系国计民生、一时难以完全市场化的特殊的金融业务，面临着国内外市场变化 的风险考验。繁重而又艰巨的任务，多重而又多样的风险，决定了农业政策性银 行的发展不是按部就班的简单意义的发展，而必须是增强内在生机与活力的发 展；不是照搬照抄脱离国情实际的空想发展，而必须是从实际出发，兼顾当前与 长远的发展；不是单一强调把有限的政策性资金倾向某一局部领域、地区的发展， 而必须是与农村经济、国民经济整体的协调发展。 1 2 研究的目的和意义 我国农业是基础产业、战略产业，但农业基础脆弱，生态环境恶化，双重 风险约束明显，“三农”问题己成为经济社会发展战略转型中的突出问题。破解 “三农”问题，建设社会主义新农村，离不开农业政策性资金的支持。农业政策 6 贵州大学硕士学位论文一一农业政策性银行可持续发展研究 性银行作为支农体系的重要组成部分，融“政策性”与“金融性”为一体，是在 农业之外寻求解决“三农”问题的重要途径，是推动传统农业向现代农业转变的 重要力量，是推进农村经济实现由弱到强跨越的重要支撑。本文通过农业政策性 银行可持续发展的研究，进一步探索新时期“三农”问题的解决办法与途径，从 而为新农村建设提供更有作为的金融支持，推动农村经济快速发展。这对促进农 村经济宏观调控，改善农村投融资体制，完善支农体系建设，深化农村金融体制 改革，具有重要的现实意义。 1 3 国内外研究文献综述 1 3 1 农业政策性银行建立的理论依据是基于市场失灵 自庇古最早提出“市场失灵”的概念以来，随后的凯恩斯、萨缪尔森、斯蒂 格里茨等经济学家对“市场失灵”的表现形式进行了分析与研究。他们认为，市 场失灵表现在：市场垄断、公共产品、外部经济、市场不完全、信息失灵、失业 和收入分配。以科斯、威廉姆森为代表的新制度经济学家认为，市场、企业与政 府都是资源配置的方式，其中，市场在资源配置中处于基础性和主要的位置，只 有市场交易成本较高时，企业和政府才是替代的资源配置方式。美国学者 j o s e p h a s c h u m p e t e r 认为，在现代市场经济中，市场和政府作为资源配置的两 种重要手段，其活动原则的划分是：在市场机制的“无形之手”触及不到的领域， 政府财政的“有形之手”伸入其中。辽宁大学白钦先教授认为，农业政策金融机 构作为一种制度安排，它是农业政策性金融活动的载体，是农业政策性金融功能 的具体实施者。 。 1 3 2 在农业之外寻求支持与保护农业发展的有效途径 舒尔茨认为，传统农业向现代农业转型，必须采用一套与过去使用的生产要 素有所不同的生产要素，我们认识到真正农业问题的解决办法主要在农业以外。 陈吉元、韩俊等认为，中国农业存在问题已超出农业自身范围，只有通过国民经 济的大盘子，跳出农业抓农业，为农业发展创造一个适宜的外部环境，才能从根 本上解决中国农业目前存在的问题。原中国农业发展银行行长朱元梁认为，国家 对农业进行支持与保护，要借助一定的手段。将政策性与金融性有机结合起来， 农业政策性金融成为扶持、保护农业的最佳选择。 1 3 3 改革、发展、开放是农业政策性银行制度创新“三位一体”的内容 7 贵州大学硕士学位论文农业政策性银行可持续发展研究 发展是永恒的主题，改革是历史性任务，开放是转型阶段改革和发展的必然 要求。西安交通大学江其务教授认为，金融改革的实质在于改革金融制度、金融 结构、金融机制、金融运行方式。金融发展的实质在于实现金融资源的优化配置， 保持金融的稳定，良性发展，实现效率和公平兼顾；金融开放的实质是打开国门， 利用两个市场。严瑞珍等认为，农村与农业是国民经济中资金相对稀缺的地区和 部门，现行的农村金融体制改革使这种稀缺加剧了，而农业资金的稀缺性问题必 须由政府统筹解决，不能单纯依靠哪个金融企业来解决，解决的途径是重构农村 政策性金融机构。 1 3 4 农业政策性银行持续发展的关键取决于其经营机制 朱元梁认为，政策性银行的经营机制应该是充满活力、调节灵敏、约束有序、 运作高效、职能实现、良性循环的经营机制。原吉林省农业发展银行行长程俊山 认为，农发行深化改革的重点是不断完善经营机制，拓宽筹资融资渠道，优化贷 款结构，建立信贷风险防范机制，制定和完善农业政策性法规，坚持依法治行。 1 _ 3 5 农业政策性银行发展中存在的主要问题 国务院发展研究中心的研究成果认为，农业政策性金融机构缺乏长期稳定的 资金来源，缺乏完善的补偿机制。朱元梁认为，农发行存在的主要问题是企业改 革不到位，封闭运行困难大，银企关系难以理顺；农发行与商业银行之间具有共 生性，农副产品收购资金倒逼机制依然存在；资金来源渠道单一，资产负债约束 失衡，容易引起信用风险。原中国农业发展银行副行长吴晓灵认为，随着国有商 业银行的战略性调整，农业发展银行职能由综合性向单一性转变，以及农村信用 社体制的反复，农村金融体系的整体功能受到削弱，已不适应农村和农村经济发 展的需要，从总体上看，近几年农村金融体系对农村经济的信贷支持力度不但没 有加强，反而有所下降，其中政策性金融支农作用弱化表现的尤为突出。陈爱华 认为，农业政策性银行不良贷款比例较高，信贷资产质量问题比较突出，认清信 贷资产风险的成因主要来自于政策性、借款经营不善和农发行自身原因造成的。 1 4 研究的主要创新点 主要体现在：一是运行现代经济学理论对农业政策性银行存在的必要性在理 论上做出了更好的说明，指出了农业政策性银行集“政策性与金融性”为一体， 是一个长期、合理的制度安排。二是我国农业政策性银行发展应借鉴国外的高效 贵州大学硕士学位论文一一农业政策性银行可持续发展研究 运行的组织体制、灵活的制度和政策、明确合理的外部关系、稳定的资金来源渠 道、合适的资金运用和完善的政策性银行功能等成功经验。三是农业政策性银行 可持续发展应完善它的产业开发功能，其科学定位是立足于农业产业开发，把我 国农业政策性银行建设成功能健全的农业产业开发银行。 1 5 研究的主要内容、方法 主要内容：根据研究的目的和意义，本文主要以农业政策性银行的基本理论 为基础，重点论述了我国农业政策性银行为什么要可持续发展及怎样实现可持续 发展问题。除前言和和结论部分外，共分六个部分：一是农业政策性银行的基本 理论；二是中外农业政策性银行发展比较及启示；三是农业政策性银行可持续发 展的理论基础；四是农业政策性银行可持续发展的问题及其成因；五是农业政策 性银行可持续发展的科学定位；六是农业政策性银行可持续发展面临的形势与对 策建议。 研究方法：以实证分析为主，兼顾数量分析和比较分析，通篇文章贯穿了农 业经济学、现代经济学、政策性金融学、比较金融学、新制度经济学等理论与方 法，从而较为翔实地论述了本文的论题。 2 农业政策性银行的基本理论 研究农业政策性银行可持续发展应把握农业政策银行产生的理论根源，认清 政府在现代经济资源配置中的重要功能，理解农业政策性银行在现代金融制度中 的行为特征，从而为农业政策性银行可持续发展的研究奠定坚实的理论基础。 2 1 农业政策性银行的产生与发展 2 1 1 产生的历史背景 1 6 世纪，随着资本主义农业、手工业和商贸业的日益发展，商人采取抬高 售价、压低收购价的方法盘剥农民。为维护农民进行生产的最低基本条件，意大 利市政当局建立了专门低利向穷人发放贷款的信贷组织，称“m o n t id ip i e t a ”， 1 4 6 2 年世界上第一家农业政策性银行在帕鲁奇亚开业，当时欧洲其他国家并不 普遍。直到1 9 世纪末，法国农业信贷银行的落成标志着农业政策性金融机构的 正规起步。1 9 世纪3 0 年代的资本主义世界经济大危机粉碎了“自由市场经济” 的美梦，以凯恩斯等为代表的经济学家发动了一场“凯恩斯革命”，“罗斯福新 贵州大学硕士学位论文农业政簧性银行可持续发展研究 政”是政府大规模干预经济活动的开始，随后各国开始对农业采取保护措施，除 了财政对农业实行补贴外，大多数国家先后设立了专门的农业政策性金融机构， 对农业给予大力的金融支持。凯恩斯主义理论为政府干预经济活动以弥补“市场 失灵”的缺陷提供了强有力的理论依据，而农业政策性银行正是政府干预农业经 济活动以弥补金融市场存在的“市场失灵”而产生和发展起来的。 2 1 2 产生的客观必然性 在市场机制的作用下，微观经济主体以追逐利润最大化为目标，资源必然从 低利项目、部门和地区流向高利项目、部门和地区，具有较高微观经济收益的项 目或产业，资本投入越来越多。富的越富，穷的越穷，出现所谓的“马太效应”。 而对短期经济效益不高但长期经济效益显著、微观经济效益不高但社会经济效益 显著的农业项目或产业，资本投入越来越少，对于低利的农业而言，必将造成资 本大量外流，出现所谓的“抽水机效应”。这说明市场机制作用有其边界，必须 引入政府的经济干预制度和政策来解决市场机制失效问题，否则完全依靠市场机 制自发调节，农业部门生产条件难以获得改善，难以获得足够的外部发展资金， 必将陷入缺少资本恶性循环的境地( 如图2 - i ) 。 流向工业和城市 t抽水机效应 豳2 - i ：市场机制f 的农业资金循环 在金融市场中，货币资本追逐利润最大化的结果使其获得平均利润率，低于 平均利润率的生产经营项目将难以得到货币资本支持。农业是一个非常特殊而又 重要的产业部门，它在很大程度上受到自然条件的限制，具有季节性、长期性、 效益低、风险大等特点，这严重制约了农业本身的积累和社会信用资金的投入， 在市场机制的自发调节下很难获得货币资本支持，如果政府不对其进行适当干 预，将引起农业投资规模随市场供求变化而发生剧烈的波动，必将导致农产品供 1 0 贵州大学硕士学位论文一农业政策性银行可持续发展研究 求和价格的大幅度波动，影响国民经济的持续稳定增长。农业对国民经济发展产 生“瓶颈效应”，政府通过农业政策性银行投入大量、低息信贷资金改善农业投 资环境，提高外部对农业的投资预期，从而增强其他金融机构投资农业的信心， 促使外部资金大量注入农业，进一步提高农业产出水平，逐步形成农业资金运行 的良性循环( 见图2 2 ) 。出于国民经济稳定、持续发展的原因，大多数国家都 设立了农业政策性银行，以优惠的利率提供农业生产经营贷款，促进农业生产的 发展和农产品供求的稳定，实现宏观经济的稳定与增长。 工业和城市 t 流出减少 彳、 农业政策性银行匕= = ：= 三l 图2 2 ： 农业政策性银行介入后的农业资金循环 在金融资源配置过程中，商业银行按市场原则配置金融资源的行为不能解决 金融资源配置的所有问题，商业银行由其经营准则决定所留下的资本市场空缺， 客观上需要政府通过设立政策性银行依据非商业性准则进行弥补，从融资体制上 确保政府经济职能和政策的落实，以实现符合社会合理和宏观、长期的效益目标。 尤其是在发展中国家，由于其国内市场体系的不完善和市场机制的扭曲，农业政 策性银行更成为政府配置农村资源和调节农村经济的重要工具之一，使政府在推 动经济发展中承担着更大的农业基础设施建设、农业产业开发、农业区域经济开 发、农业产业结构调整和扩大农产品出口等职能。可以说，在农村经济领域，农 业政策性银行发挥作用有着更为广阔的空间。正是从这个意义上讲，农业政策性 银行的存在是一个稳定而规范的制度安排。 2 2 农业政策性银行与农业经济 2 2 1 农业的基础地位 农业是国民经济的基础，这是由农业具有其它产业所不具备并且不可替代的 贵州大学硕士学位论文一农业政策性银行可持续发展研究 特殊地位和作用所决定的。农业为人类提供最基本的生活资料；为人类生存和社 会再生产提供良好的生态环境条件；农业所提供的剩余劳动和剩余产品是一切社 会分工和进一步发展的先决条件。农业的产品贡献、要素贡献、市场贡献和生态 贡献是国民经济各产业部门持续发展的基础。农业基础地位不稳，不仅会导致国 民经济失调，社会扩大再生产不能持续进行，而且还会引发一系列生存危机、社 会危机和政治危机。因此，各国在制定产业政策时，无不对农业进行重点倾斜。 2 2 2 农业的弱质性 农业具有生产周期长、土地报酬递减规律作用明显、农产品不易保存、基本 建设投资回收期长的特点，这就决定了其在现代市场经济竞争中处于弱势地位， 自身资金积累速度缓慢。经营农业不仅风险大、收益少，而且成本高、资金周转 慢。因此，一些农业生产项目比如品种改良、土壤改良、基础设施建设等都迫切 地需要资金投入。 2 2 3 支持与保护农业 对农业给予支持和保护是各国普遍采取的作法。农业政策性银行是对市场机 制在农业领域配置金融资源不足的、不可或缺的必要补充，它是在市场机制不愿 意选择，依靠市场农业得不到必须的金融资源而受限时，通过政府干预、逆市场 法则向农业配置金融资源，以弥补资本市场空缺。其资金投入农业的过程就是支 持和保护农业的过程，支持和保护农业重点体现在农产品价格支持环节和改善农 业生产条件环节。它的投入既是农业增长的物质基础，也是农业科技进步和农业 政策顺利实施的保障。弥补农业资本市场缺陷是它的最根本特性，这决定了它存 在的经济合理性和不可替代性。 2 3 农业政策性银行的功能与行为特征 2 3 1 农业政策性金融机构的涵义 农业政策性金融机构是一种以政府发起、组织为前提，为弥补农村金融市场 不足，以国家信用和保本微利经营原则为基础，为符合政府产业政策和区域发展 政策、社会和生态效益较高但经济效益低于社会平均利润率水平、难以得到商业 性或合作性金融机构信贷资金支持的农业经济活动，提供低于市场贷款利率的贷 款等项目的一种特殊的金融活动的金融机构。目前，在我国主要指农业发展银行。 农业政策性银行在各国金融体系中占有重要地位。一方面它充当政府贯彻实 贵州大学硕士学位论文一一农业政策性银行可持续发展研究 施农业政策的工具和提供低利贷款的窗口；另一方面它又补充和纠正商业性银行 在农业信贷领域作用的不足和偏差。其识别和范围界定的基本标准主要有三条： 一是在农业及相关领域从事融资活动；二是为政府所有和控制；三是政策性与金 融性相交织。其执行的政策性和自身的金融性特点决定，农业政策性银行不是政 府机关，不是财政拨款机构，而是一种承担特殊使命的金融企业。它必须遵循银 行经营的一般规律，讲求资金安全，降低风险，以银行的机制、方式和手段，更 好地完成农业政策支持的目标。 2 3 2 农业政策性银行的功能 与一般商业性银行相比，它具有以下功能。一是融资功能。农业政策性银行 作为金融机构之一，必须遵循信用原则和信贷规律，为特定的服务对象提供信贷 资金，必须保证信贷资金的安全性、流动性和一定的盈利性。如果在贷款时只考 虑执行政策而不考虑贷款项目还本付息，信贷资金财政化，将可能导致它持续巨 额亏损。二是弥补功能。在金融领域，支持和保护农业的过程，就是农业政策性 银行填补商业性银行按市场原则配置资源后所形成的资本市场空缺的过程。尤其 在兴修水利、整治土地、加速农业机械化、促进农业增产和农业结构调整、稳定 农产品价格、提高农民收入、加强农村人力资本投资等方面都发挥着重要作用。 三是倡导功能。它通过直接或间接的资金投放，改变农业生产条件，提高经营农 业的获利能力，吸引民间资金从事符合农业政策意图的贷款和投资，从而对政策 扶持项目的投资形成一种乘数效应，以推动更多的资金投入农业领域。四是服务 功能。农业政策性银行业务涉足的领域多具较高的风险，为了减少风险，避免呆 帐发生，提高政策性贷款使用效益，它有必要对借款人的经营活动进行指导和监 督，如财务分析、经营诊断、提供经济金融信息、沟通外部联系等，以确保政策 性资金能发挥最大效应。五是执行功能。它与生俱来具有巧妙结合财政与金融、 长远利益与短期利益、宏观效益与微观效益的特殊本领，其贯彻政府产业政策及 区域政策是通过优惠的贷款、担保等资金运用方式，扶持急需资金投入的重点农 业项目来实现。六是区域经济梯度整合功能。它以政府赋予的区域调控职能为已 任，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业政策结合起来，利用市场力 量拉大区际经济发展差异的客观特性，配合政府政策进行梯度整合，从而有效地 调动经济资源合理分布，推进区域经济一体化。 贵州大学硕士学位论文一一农业政策性银行可持续发展研究 农业政策性银行功能的经济学作用机理分析( 以价格支持和生产扶持为例) ： 一是农业政策性银行支持农产品收购和储备、平衡农产品市场供求、稳定市 场价格的作用机理( 如图2 3 ) ：在完全竞争市场条件下，粮食市场供求曲线达到 均衡。此时粮食市场均衡价格较低，对农民不利，政府为防止“谷贱伤农”而确 定最低保护价p l ，并对粮食进行市场收购，农民因粮价上涨而将供给量增加到q ， 粮食购销企业因价格上升需求量减少到q 3 ，这时市场供给过剩量为q 。q ，粮食市场 处于非均衡状态，为使市场价格维持在最低保护价p 。水平，政府通过政策性金融 手段对过剩供给部分进行直接收购并转作储备，从而使粮食市场实现新的均衡。 二是农业政策性银行改善农业生产条件、降低农业生产成本、提高农业综合 竞争力的作用机理( 如图2 - 4 ) ：初始生产时期，农业生产条件较差，成本曲线 t c 处于较高的水平，利润曲线n 处于较低的状态，此时商业性银行不愿介入。 政府为提高农业综合竞争力，通过农业政策性银行手段投放低息贷款，改善农业 生产条件，降低农业生产成本，弱化农业投资风险，并诱导商业性银行资金的流 入，促使成本曲线下移到t c 。，在收益不变的情况下，利润曲线相应上升到n 。， 农产品产量也由原来的0 q o 增加到0 q 。 缸“缓1 u wwv lv “h i 图2 - - 3 ：价格支持原理图2 4 ：生产扶持原理 2 3 3 农业政策性银行的行为特征 农业政策性银行是大力扶植那些社会经济发展需要而商业性银行又不愿从 事的金融业务。与一般商业性银行比，有其共性也有其个性。一是保本微利性。 农业政策性银行并不是以追求自身财务效益和利润最大化为主要行为特征，但它 也不能完全不考虑自身财务效益问题。从总体上看，它以执行国家社会经济政策 为主，把经济、社会和生态效益放在第一位，这就决定了其必须根据政府宏观决 策和特殊法规办事，不能自主地参与市场竞争和追逐利润为目标。成功规范的农 业政策性银行真实地体现了它有盈利能力却不为了盈利的行为特征。如比利时的 政策性银行与商业性银行在资产盈利率、资本盈利率上存在较大差异。但从资本、 1 4 贵州大学硕士学位论文农业政策性银行可持续发展研究 资产额上看，政策性银行具有很强的盈利能力( 见表2 1 ) 。二是经营范围的政 策界定性。农业政策性银行经营范围只能是一部分符合政策性要求的优惠性贷款 或担保等业务，具有一定的局限性。为了提高资金的使用效率，一般要求农业政 策性银行应该尽力把资金贷放到综合效益较高的项目中。三是与商业性银行的互 补性。农业生产经营活动难以在得到商业性银行或合作性银行支持时，农业政策 性银行才可能对其项目进行论证和评估。四是政府的扶持性。农业政策性银行代 理政府扶持经济效益低、风险高的农业生产经营活动，当其保本微利难以实现时 或难以筹集足够的低成本资金时，需要政府财政为其经营提供补偿和担保。五是 银行信用性。农业政策性银行在提供金融服务发生政策性亏损时，政府提供一定 的补贴，但银行信用的本质不能改变。它必须根据金融市场规律和银行的经营管 理方法办事，稳健经营，防范风险，确保其持续正常经营。 表2 - - 1比利时五家大银行经营情况单位：百万美元、 银行种类资本额合计资产额合计 ( 1 )( 2 ) 商业银行( 3 家) 3 8 3 9 1 4 6 0 9 6 政策性银行( 2 家) 1 6 7 27 6 7 3 7 盈利额合计资本资产比率资本盈利率资产盈利率 ( 3 )( 4 ) = ( i ) ( 2 ) ( 5 ) = ( 3 ) ( i ) ( 6 ) = ( 3 ) ( 2 ) 5 5 8 l ：2 6 31 4 50 3 8 1 2 21 ：2 1 87 10 1 5 资料来源：转7 1 自白钦先等著各国政策性金融机构比较，中国金融出版社，1 9 9 3 年版，第5 5 页。 3 中外农业政策性银行发展比较分析及启示 现代政府职能决定农业政策性银行的存在是一个稳定而规范的制度安排。西 方国家从事农业政策性金融活动有几十年到近百年的历史，尤其像美国、日本、 法国等发达国家的农业政策性银行，功能比较健全，制度比较完善，支持、保护 农业突出，可持续发展能力较强，他们的一些成功作法，值得我国借鉴。 3 1 中外农业政策性银行概况 3 1 i 美国农业政策性银行 2 0 世纪2 0 年代，美国联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作社银行相继 成立，形成了具有互助合作性质并在经营管理上有较大自主权的美国农业信贷体 系( 见图3 1 ) 。它按1 2 个农业信贷区设置，由农业信贷管理局领导、监督和 管理，联邦农业委员会制定政策，并通过了1 9 1 6 年联邦农业信贷法、1 9 2 3 年农 业信贷法、1 9 3 3 年农业信贷法，这些银行均为联邦政府特许的永久性机构。主 要以资本金、发行债券和借款等为资金主要来源。在资金运用方面，联邦土地银 贵州大学硕士学位论文一一农业政策性银行可持续发展研究 行贷款偿还期一般为5 4 0 年，贷款额度最高可达抵押品估价的8 5 ；联邦中期 信贷银行主要为商业银行及其他金融机构所持有的农业生产者短、中期票据办理 贴现；合作银行主要为农业合作社扩大农产品销售、促进出口、保证农资供应等 提供贷款。此外，美国还有三家政府农业信贷机构。一是农民家计局。主要为那 些不能从其他金融机构获得贷款的农民提供贷款。随着美国农村经济的发展，支 持农业生产、促进农村开发成为其业务重点。二是商品信贷公司。主要任务是实 施价格和收入支持计划。资本金l 亿美元，全部由国库拨付，并有权借入2 0 0 亿美元以内的款项作为信贷资金，对遵循农业部休耕计划和分配面积的农业生产 者提供农产品抵押贷款和支付补贴。三是农村电气化管理局。任务是对农村电业 合作社和农场等借款人发放贷款。该局的资金完全由政府提供。资金运用有贷款 和担保，贷款期限可达3 5 年，利率2 。 图3 - l ：美国互助合作性质的农业政策性信贷体系 3 1 2 日本农业政策性银行 农林渔业金融公库是日本的农业政策性银行。1 9 4 5 年4 月由政府出资设立， 目的是“在农林渔业者向农林中央金库和其他一般金融机构筹集资金发生困难 时，本公库提供低利、长期资本以增加农林渔业生产力”。经营目标依据国家政 策向经营农林渔业的个人及其法人贷放期限长、利率低的资金。公库设总店1 个，支店2 1 个。资金来源有资本金和借款等，主要以邮政储蓄吸收的居民储蓄为 主。资金投向在6 0 年代以前支持粮食生产，6 0 一7 0 年代支持粮食、果树、蔬菜 和畜产等生产经营建设，8 0 年代后支持农业竞争力和可持续发展能力。 3 1 3 法国农业政策性银行 贵州大学硕士学位论文一农业政策性银行可持续发展研究 1 9 世纪法国政府颁布了土地银行法，1 9 2 0 年成立国家农业信贷管理局， 1 9 2 6 年改为法国农业信贷银行即为法国的农业政策性银行。由3 1 5 0 个地方金库 为基层机构，9 4 个地区金库为中层机构和全国农业信贷金库组成。全国农业信贷 金库是官方机构，接受农业部、经济与财政部的双重领导，并参与制定国家农业 信贷政策，管理、控制、协调各地区金库的业务活动。地方金库和地区金库是互 相合作性质。中央金库、地方和地区金库均可享受减免税收待遇。农业信贷银行 需向中央银行缴纳准备金，但不在其直接管理之列。资金来源除自有资金外，主要 来自吸收存款、发放债券及在货币市场筹措。资金运用主要有贷款、投资和担保。 3 1 4 韩国农业政策性银行 农业协同组合中央会和渔业合作社中央联合会是韩国的农业政策性银行。农 业协同组合中央会，1 9 6 1 年建立，它的全国系统不是自下而上逐级联合形成， 而是自上而下由政府推动与支持层层建立。农协是合作经济组织，除了从事信贷 业务外，还从事农业指导、农产品销售与加工、农资供应、保险等。渔业合作社 中央联合会，1 9 6 2 年成立，目的在于改善渔民生活条件。它通过其信贷部为渔 民、地方政府机构、非盈利机构提供银行服务。其资金来源有公众存款，从政府 和韩国银行借款等。 3 1 5 泰国农业政策性银行 农业和农业合作社银行是泰国的农业政策性银行。1 9 6 6 年按农业和农业 合作社会银行条例在原合作社银行基础上建立，由财政部直接管理，直接或间接 地向农业部门提供信贷。资金来源主要有吸收公众和商业银行存款、向中央银行 进行票据贴现和再贴现来获得资金以及从国外借款等。资金运用采取直接、间接 并举的方式贷款给农民，以直接贷款为主。除资金融通外，该行还提供其他服务。 3 i 6 印度农业政策性银行 地区农村银行与国家农业和农村开发银行是印度的农业政策性银行。1 9 7 6 年地区农村银行依法建立，核准资本i 0 0 0 万卢比，由中央政府认缴5 0 ，邦政 府认缴3 5 ，主办商业银行认缴1 5 ，还可以发行债券筹集资金。它有特定的贷 款对象，只在一个邦的特定区域内开展活动。国家农业和农村开发银行，1 9 8 2 年成立，主要活动是向土地开发银行、商业银行、联邦合作银行和地区农村银行 拆借贷款，并由这些机构转贷给农民借款人。该行资本1 0 亿卢比，由中央政府 1 7 贵州大学硕士学位论文一一农业政策性银行可持续发展研究 和储备银行各缴一半。资金运用主要是提供短、中、长期中间信贷，不与农民借 款人发生直接信贷关系。 3 1 7 尼日利亚农业政策性银行 尼日利亚农业银行是尼日利亚的农业政策性银行。1 9 7 3