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新农村建设中农民与政府作用研究 摘要 当前，农业和农村经济既面临“工业反哺农业、城市支持农村”的重大机遇 期，又面临加入w t o 之后的资源、市场约束加强、竞争加剧的严峻挑战。要想实 现全面建设小康社会的目标，中国必须首先解决好农业、农村和农民问题。在科 学把握新时期经济社会发展规律、深刻理解农业农村经济形势的基础上，中国共 产党提出“扎实稳步推进新农村建设。这是党中央在新世纪统揽全局、与时俱 进做出的重大决策。新农村建设是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就，需 要政府、农民和全社会的广泛参与。 “以人为本”的科学发展观要求新农村建设要以广大农民群众为主体，调动 农民群众的积极性、主动性参与新农村建设；中国当前的国情又要求政府必须积 极引导、协调和服务于农民，完成单纯由农民自身和市场本身无法完成的工作。 在新农村建设中，政府是主导，农民是主体，仅仪认识到这些还不够全面，需要 将政府和农民结合起来，力求实现二者作用的协调配合。 本文综合运用理论分析、比较分析、对策分析等方法，通过对政府职能理论、 农民主体性理论等的详细阐述，深化了对新农村建设中政府作用和农民作用的认 识。在此基础上，根据新农村建设现实中存在的问题，探讨制约政府和农民发挥 作用的因素，通过对现状和制约因素的详细分析，将政府角色定位为主导，农民 角色定位为主体。但政府和农民的作用发挥不是孤立的，二者既相互依存又相互 影响，虽然在实践中有碰撞，但是并不矛盾。政府主导作用的发挥需要以农民主 体性的实践为依托，需要以农民的监督为保证；农民主体作用的发挥需要政府财 政投入的保障，需要政府各项制度体制的保障。因此，如何处理好二者的关系， 成为新农村建设成败的关键。 通过对陈至发、温锐等人实地调研所得数据的归纳和分析，从实践的角度说 明政府和农民在新农村建设中作用的有效发挥对新农村建设的益处，并以表格和 图示的形式使结论更加简明和直观，显示了农民和政府作用合力对新农村建设的 强大促进作用。之后，分别从政府和农民两个角度提出实现新农村建设中政府和 农民作用有效互动的对策建议。政府层面主要包括农村管理体制、干部考评监督 体制、公共财政体制、农业市场体系、科研和培训体系、公共服务制度等制度体 制方面的构建和完善，还强调了中央政府和地方政府的职能区分。农民层面，主 要强调农民自身文化素质、自律能力以及竞争和合作意识的培养和提高，以充分 发挥内因的能动性，在政府各项惠农制度的保障下自力更生、勤劳致富。在文章 结语部分进一步强调了农民作用和政府作用关系的重要性。只有使农民的主体作 用与政府的主导作用实现优势互补、协调配合，才能切实保障新农村建设目标的 实现，保障新农村建设沿着正确的方向继续进行，实现“生产发展、生活富裕、 乡风文明、村容整洁、管理民主 的要求。 关键词：新农村建设；政府；农民；角色定位 s t u d yo nt h ef u n c t io no ft h ep e a s a n ta n dg o v ern m e n t int h en e wru raic o n s t ru c tio n a b s t r a c t a tp f e s e n t ，a 鲥c u l t u r e 柚dt h e1 1 l r a le c o n o m yi sf a c i l l gam a j o ro p p o n u n j t ya b o u t “g e t t i n gi n d u s t r yt 0s u p p o na g r i c u l t u r ea n dc i t i e st 0s u p p o r tt h ec o u n t r y s i d e “a n d s e v e r ec h a l l e n g e ss u c ha st h es t r e n g t h e n i n gc o n s t r a i n t so fr e s o u r c e sa n dm a r k e t ，t h e i n c r e a s i n gc o m p e t i t i o na n ds oo n f i r s t ，w em u s ts 0 1 v et h ep r o b l e m so fa 鲥c u l t u r e ， c o u n t r y s i d ea n dp e a s a n ti fw ew a n tt oa c t u a l i z et h ea i mo fr i c h n e s si nc h i n a o nt h e f b u n d a t i o n0 fg r a s p i n gl a wo fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ts c i e n t i f i c a l l ya n d u n d e r s t a n d i n gt h es i t u a t i o no fa 霉砸c u l t u r ea n dt h er u r a le c o n o m ve x c e l l e n t l v ，t h e c h i n e s ec o m m u n i s tp u t sf o 册a f d “m a k i n gs o l i d 柚ds t e a d yp r o g r e s so ft h en e w c o u n t r y s i d e c o n s t m c t i o nd r i v e ”ni sa ni m d o r t a n td e c i s i o nm a d eb va l i n ac e n t r a l g o v e m m e n tw h i c ha d v a n c e sw i t ht i m e s锄ds e e st h eb i gp i c t u r ci nt h i sn e w c e n t u r y t h en e wc o u n t r y s i d e c o n s t i u c t i o nd r i v ei sal o n g t e 珊a n dd e m a n d i n gt a s k ， n e e d i n gt h eb r o a dp a n i c i p a t i o no fg o v e m m e n t ，p e a s a n t sa n dt h ew h o l es o c i e t y i t c a n n o te x p e c tt oa c h i e v et h eg o a lo v e m i g h t t h ep e o p l e c e n t e r e dc o n c e p to fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tr e q u i r e st h a tt h en e w c o u n t r y s i d e c o n s t l l j c t i o nd r i v es h o u l db ec o m p o s e dm a i n l yo fp e a s a n t sa n db r i n gt h e i r i n i t i a t i v ei n t ot h ec o n s t n j c t i o no fn e wc o u n t r v s i d e c h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i o n sn e e d t h e9 0 v e m m e n tt og u i d e ，c o o r d i n a t ea n ds e r v et h ep e a s a n t s ，f u l f i l l i n gt h et a s k st h a t c a n n o tb ec o m p l e t e db vt h ep e a s a n t sa n dm a r k e tt h e m s e l v e s f a r i i l e r sa r et h es u b i e c t o ft h en e wm r a lc o n s t l l j c t i o nw h i l eg o v e m m e n ti si nt h ea s c e n d a n t k n o w i n gt h e s e i u s ti s n te n o u g l l t h eg o v e m m e n ta n df a m e r sn e e dt ob ec o m b i n e dt oa c h i e v e c o o r d i n a t i o nb e t w e e nt h et 、or o l e s t h i sp a p e fs y n t h e s i z e st om a k eu s eo ft h et h e o r e t i c a la n a l v s i s ，c o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，a n dp o l i c ya n a l v s i sa n ds oo n t h er e c o 蓦田i t i o no ft h er o l e so ff a 硼e r sa n d g o v e m m e n ti nt h en e wc o u n t r v s i d e c o n s t r u c t i o ni sd e e p e n e db ye l a b o r a t i n gt h e g o v e m m e n tf u n c t i o n st h e o r va sw e l la st h ef a 舯e r s t h e o r v ，a n ds oo n o nt h eb a s i s ， t h ep a p e ra n a l y z e st h ee x t e m a lf a c t o r sa b o u tt h er o l e s0 ff a m e r sa n d2 0 v e m m e n ti n a c c o r d i n gw i t ht h ee x i s t i n gp r o b l e mo ft h en e wc o u n t r v s i d e c o n s t r u c t i o nd r i v e t h e n ， t h ea p p r o p r i a t ep o s i t i o no ft h ep e a s a n t si sl o c a t e da st h em a i np a r ta n dt h ep o s i t i o no f 2 0 v e m m e n ti sl o c a t e da st h el e a d i n go n e b u tt h er o l e so ft h eg o v e m m e n ta n df a 瑚e r s a r en o ti s 0 1 a t e d o nt h ec o n t r a r y ，t h e va r em u t u a l l vd e p e n d e n ta n di n t e r a c t i n g t h e r e i s ，i nf a c t ，n oc o n f l i c t t h el e a d i n gr o l e0 fg o v e r n m e n ts h o u l db a s eo nt h ep r a c t i c eo f f a 姗e r s c e n t e r e da n dt h es u p e n ，j s j o no ft h ep e a s a n t s 。s j m i l a r l y ，t h ep r j n c i p a lr o l eo f f a 瑚e r ss h o u l db eo nt h eb a s i so ft h ef i n a n c i a li n v e s t m e n ta n ds e c u r i t vs v s t e m s s o t h ed i f f e r e n c eb e t w e e ns u c c e s sa n df a i l u r ei nt h en e wc o u n t r v s i d e c o n s t n l c t i o n c o n s i s t si nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h er o l e so f 印v e m m e n ta n df a r m e r s b a s e do nt h ea n a l v s i st ot h ed a t af r o mt h es d o tr e s e a r c hm a d eb vc h e nz h if aa n d w e nr u i ，t h er o l eo ft h eg o v e m m e n ta n df a r m e r si so fb e n e f i tt ot h en e wm r a l c o n s t m c t i o ni ne v i d e n c ei na c c o r d i n gw i t ht h et a b l e sa n d 盯a p h i cr e p r e s e n t a t i o n t h e c o n f l u e n c eo ft h ef o r c e sb e t w e e nt h ep e a s a n t sa n dg o v e m m e n ti sa tw o r ki nt h en e w c 0 u n t r v s i d e c o n s t m c t i o n t h e n ，s o m ec o u n t e n n e a s u r e sa r ep u tf b r 、v a r d0 nt h e p e a s a n t s 觚dg o v e m m e n t t h eg o v e m m e n ts h o u l dp u ta t t e n t i o nt 0t h em a n a g e m e n t s y s t e mo fm ec o u n t r y ，t h es u p e i s i o na n da s s e s s i n go 伍c i a l ss y s t e m ，p u b l i cf i n a i l c i a l s y s t e m ，a g r i c u l t u r a lm a r k e ts y s t e m ，s c i e m i f i cr e s e a r c ha i l dt r a i n i n g ，t h ep u b l i cs e i c e s v s t e ma i l ds 00 n i na d d i t i o n ，t h ep a p e rs t r e s s e st h ep o i n tt h a tt h ed i f ! f e r e n tf u n c t i 0 璐 b e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ss h o u l db ed i s t i n s m i s h e d t h ef a n n e r s s h o u l dp a ya t t e n t i o nt ot h et r a i n i n ga n di n c r e a s eo fc u l t u r eq u a l i t y ，s e l f 二d i s c i p l i n e ， c o m p e t i t i o na n dc o o p e r a t i o nc o n s c i o u s n e s s ，a n dm a k eaf b r t u n eb ym e a n s0 fi n d u s t r y t h e r e b y 酉v i n gf u up l a yt ot h ei n i t i a t i v eu n d e rt h ep r o t e c t i o no ft h ep u b l i cp o l i c i e so f g o v e m m e n t t h ec o n c l u s i o np a r tf u n h e re m p h a s i z e st h ei m p o r t a n c eo ft h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h er o l e so fp e a s a n t sa n d 擘p v e m m e n t t o 擘m a r a n t e et h er e a l i z a t i o no ft h en e 、 1 1 j r a lc o n s t m c t i o n 觚dm e e tt h er e q u i r e m e n to f “at h r i v i n ge c o n o m y ，锄a f n u e n tl i f c ，a c i v i l i z e dt o w n s h i pw i d e ，ap r i mc o u n t r ya i l dd e m o c r a t i cm a n a g e m e n l ”，t h er o l e s0 f p e a s a n t sa n dg o v e n l l i l e n ts h o u l db ec o o r d i n a t e d k e yw o r d s ： t h en e wm r a lc o n s t m c t i o n ；t h eg o v e m m e n t ； t h ep e a s a n t ；t h er o l ep o s i t i o n 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 适；如遗直墓他盂夏挂星4 直盟的：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：在唬杯降字日期：o 口7 年y 月弓日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：声赢 长 导师签字： 吲弓 签字同期：沙。7 年岁月) ；同签字同期：h 哆年r 月、；r 新农村建设中农民与政府作用研究 1 绪论 1 1 研究背景 农村经济社会的发展关乎中国农民自身的发展和中华民族的进步，需要花大 力气来实现。在中国，大约6 0 的人口在农村，劳动力中大约一半集中于农业。 农民长期处于弱势地位，文化素质普遍偏低，思想落后，难以适应当前的经济发 展。农业生产效率低下，城乡“二元结构 问题突出，城乡差距不断扩大。当前 的农业和农村经济既面临“工业反哺农业、城市支持农村 的重大机遇期，又面 临加入w t o 之后的资源、市场约束加强、竞争加剧的严峻挑战。中国要想实现全 面建设小康社会的宏大目标，就必须首先解决好农业、农村和农民问题。在这种 形势下，农业、农村、农民问题成为全党经济工作的重中之重。中国共产党在十 六次代表大会第五次全体会议上提出的“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、 村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推 进新农村建设。”是在科学把握新时期经济社会发展规律、深刻理解农业农村经 济形势的基础上，对“三农”工作指导思想的深化和升华，是破解“三农”问题 的新举措，是农村生产力的一次大解放。 社会主义新农村建设不应该也不可能是一蹴而就的事情，而应当是一场革 命，需要经历一个较长的培育生长的过程。这项庞大而复杂的系统工程需要政府 强有力的推动和广大农民群众齐心协力来共同完成。科学发展观的核心是以人为 本，具体到新农村建设中就是坚持以农民为本，以农民为主体，从各地实际出发， 选择符合本地实际的发展模式，充分调动农民群众的积极性和创造性，使新农村 建设成为广大农民群众的自觉行动，让农民自己的事情自己作主，这是新农村建 设成功的关键，也是多年来农村工作的经验总结。胡锦涛总书记也说：“广大农 民群众是推动生产力发展最活跃、最积极的因素。充分发挥广大农民群众的主体 作用，是建设社会主义新农村成功的关键。” 随着中国经济的日益发展和人民生活水平的提高，部分农民群众的文化素质 和思想境界得以提升，但是在当前新农村建设运行的实践中，农民对新农村建设 “为什么要建”的知情权、“怎样建”的参与权和决策权都还很不够，农民的主 新农村建设中农民与政府作用研究 体地位没有真正确立起来。再加上农民自身的素质普遍不高，受教育程度以及接 受新事物的能力和积极性不高，单纯依靠农民的力量，不可能完成新农村的建设。 因此，在新农村建设中强调农民的主体地位并不排斥政府的管理职能，农民主体 作用发挥如何，在很大程度上取决于政府的引导和激励。特别是现阶段农民自我 “造血能力较低的情况下，必须要在政府强有力的推动下，发挥主导作用，借 鉴国内外一些成功经验，因地制宜，从实际出发，探索出适合各地区、各农村的 特色发展模式。 广大农民群众是新农村建设的主体，是内因，而政府是新农村建设的最强大 推动力，是外因，外因通过内因起作用，内因需要外因做保证。仅仅认识到这些 还不够全面，需要将政府和农民结合起来，力求实现二者作用的协调配合。但是 在运行实践中难免有碰撞，如何在有效调动广大农民群众的积极性的同时充分发 挥政府强有力的推动作用，使二者形成合力，已成为新农村建设必须认真解决的 重要问题。 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 本文是在新农村建设的大背景下，从农民与政府发挥作用的现状分析入手， 深入剖析新农村建设中农民和政府作用的发挥所存在的问题与制约因素。根据新 农村建设的目标，对农民与政府进行新农村建设的角色定位，进一步明晰职能， 并结合新农村建设的典型模式，寻找农民与政府二者进行良性互动的正确途径， 从而提出政策建议。通过本文的研究，希望能够达到如下目的：( 1 ) 通过农民作 用的分析深化对农民主体地位的认识，突出农民自身作用的重要性；( 2 ) 强调政 府主导作用在新农村建没启动阶段的重要性；( 3 ) 理清农民作用与政府作用之间 的关系并强调二者协调配合的必要性；( 4 ) 结合典型例证，寻找实现农民和政府 共赢的正确途径，为新农村建设提供指导。 1 2 2 研究意义 新农村建设涉及到政治、经济、文化、社会以及党建等若干问题，是一项庞 2 新农村建设中农民与政府作用研究 大而系统的工程。政府和农民在新农村建设中充当重要角色，可以说，没有政府 就没有新农村建设，而没有农民，就不可能真正实现新农村建设的目标。在新农 村建设之初，研究农民和政府在这一系统工程中的作用对于促进新农村建设的顺 利进行具有指导意义。 首先，广大农民群众是新农村建设的主力军。 农民，这个古老而松散的庞大社会群体，在中华大地上已存续了两千余年。 农民是中国历史特殊性和先进性、保守性的结合。1 中国农民历来都是中国历史 的主体，任何时候中国农民都是最为庞大而又神奇的力量。中国农民问题的重要， 不仅在于其人数众多( 占全国总人口的百分之六十，占世界总人口百分之十三以 上) ，更在于其生产和生活方式的落后，其素质技能与现代工业文明的不适应， 这些都严重制约着农民自身发展及中国社会的进步。中国已经步入现代化的建设 进程，众多农民是推进社会发展的主体力量之一还是“历史包袱呢? 肯定地 说，在中国现代化进程中，农民仍旧是推动者和建设者，是现代化建设的主体力 量之一。特别是进行社会主义新农村建设，更离不丌农民的主体力量。中共中 央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出“尊重农民的主体地 位”，提出建设社会主义新农村“必须坚持以人为本，着力解决农民生产生活中 最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠 。胡锦涛总书记也说：“广大农民群 众是推动生产力发展最活跃、最积极的因素。充分发挥广大农民群体的主体作用， 是建设社会主义新农村成功的关键。”如果广大农民不积极参与、消极等待，那 么无论政府下多大的力气都不可能成功建设新农村。 其次，政府是新农村建设的最强大推动力。 强调农民的主体作用，并不代表政府能够置身事外，独善其身。要使建设社 会主义新农村的任务顺利开展，政府发挥的作用非常关键。十六届五中全会通过 的中共中央关于制定国民经济与社会发展第十一个五年规划的建议明确了今 后五年我国经济社会发展的奋斗目标和行动纲领，提出建设社会主义新农村的重 大历史任务，这一历史任务的提出，赋予了政府新的历史使命。政府有权利也有 义务发挥作用，通过制定合理可行的政策，进行系统有效的部署，扶持和推动广 大农村地区的发展进步，从而实现党中央有关“扎实稳健推进新农村建设 的目 1 刘水估主编农民权利论 m 北京：中国经济j l ：版社，2 0 0 7 1 3 新农村建设中农民与政府作用研究 标。 再次，协调好农民与政府作用间的关系是新农村建设顺利进行的关键环节。 十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定高举 求真务实的旗帜，明确提出提高“执政效率 。决定中部署的一些改革措施， 相当一部分是围绕提高执政效率而展开的。加强政府效能建设是各级政府在新的 竞争环境中获胜并维持竞争优势的基础，是使政府效能得以正常发挥、解决服务 型政府效能低下的关键。其中一个检验政府效能是否正常发挥的重要评价因素就 是是否得到农民群众的肯定，是否是真正为农民群众谋利益。新农村建设需要政 府的权威与坚强领导，同时也需要农民主体的积极参与、监督和配合。新农村建 设需要一个先进的、健全的、坚强的、高效能的政府，这是新农村建设成功的重 要保证和希望所在；也同样需要农民的积极性与主动性的发挥，这是新农村成败 的关键。这二者之间的关系是既相互补充又相互制衡。政府的作用发挥不好，农 民的主体性地位就得不到体现，就无法调动农民的积极性主动性；农民的作用发 挥不好，政府即使制定再好的政策，也是纸上谈兵，无法得到贯彻落实，这样， 新农村建设的目标就难以实现。新农村建设进程中如何使政府效能和农民自身作 用得以最大程度地发挥，是一项意义重大而艰巨的任务，需要政府和农民的共同 努力。 总之，政府和农民是新农村建设中两支最重要的力量，二者在实践中发挥的 作用难免发生碰撞，但并不矛盾，需要它们进行良性互动，互相协调和配合。只 有不断深化对广大农民群众主体作用的认识，充分发挥其主力军作用，最广泛最 充分地调动广大农民群众建设新农村的积极性，并不断加强政府的职能转变，充 分发挥政府的引导、带动作用，新农村建设彳。能达到预期目标。 3 相关理论及其述评 1 3 1 政府职能理论及述评 ( 1 ) 政府的涵义及分类 政府是一个国家为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来 的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。 4 新农村建设中农民与政府作用研究 中国大百科全书政治学卷对“政府做了如下定义：广义泛指行使国家 权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义指国家政权机构中的行政机 关。 英国布莱克维尔政治学百科全书中的政府即“就其作为秩序化统治的一 种条件而言，政府是国家的权威性表现形式，其正式功能包括制订法律、执行和 贯彻法律，以及解释和应用法律。 而按照世界银行在1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府中的定义是 指拥有法律强制手段的一套机构，这种强制力可以在既定的领土及其人口即社会 之内行使。总之，政府是一种拥有强制力的、行使国家权力的组织。 亚里士多德根据统治者人数的多少把政府分为3 类：个人统治的君主政府、 少数人统治的贵族政府、多数人统治的共和政府。根据立法、行政、司法机关的 相互关系，资本主义国家的政府可分为内阁制政府、总统制政府、半总统制政府、 委员会制政府等。其中，总统制政府与内阁制政府是资本主义国家最主要的两种 政府类型。马克思主义根据国家的性质把政府分为奴隶制国家政府、封建制国家 政府、资本主义国家政府和社会主义国家政府4 种。 ( 2 ) 政府的职能及其分类 所谓的“政府职能”是排除了不同国家、不同社会形态和不同制度的政府的 各种特征，对各种形式的政府职能的抽象和总结。政府职能是一个动态范畴。对 政府职能的界定不能离开具体的时空条件，也不能离丌既定的政治体制。在不同 时代、不同国家、不同社会条件( 政治、经济、文化环境和政治体制) 下，人们 对政府职能会有完全不同的界定；在同一时空条件下，不同政治、经济学派的学 者，对政府职能的界定也会出现完全不同的思路。这些不同的思路都是以对政府 的角色描述和认定为前提的。这里着重说明以下几种： “政治人 政府的职能 前资本主义时期，即奴隶制、封建制时期，社会经济形式是自给自足的自然 经济。建立在这种经济基础之上的政府主要是阶级统治的工具。“政治人”政府 是阶级的政府，政府职能的核心是通过镇压敌对阶级的反抗、剥夺被统治阶级的 利益来维护和巩固统治阶级的利益，其行为方式主要是运用专制的方式、管制的 方式以及道德教化的方式进行政治统治。从职能行使的特征上看，“政治人”政 5 新农村建设中农民与政府作用研究 府是典型的人治政府、专制政府和利益政府。 “守夜人”政府的职能 “守夜人 政府是在以资本积累为特征的只有资本主义时期才出现的，所谓 “守夜人”，是对政府不干预经济活动的一种形象说法。“政府要好，管事要少； 管事越少，政府越好是资本主义自由竞争时期社会的基本信条；也是“守夜人 政府论的基本观点。 “中心人政府的职能 所谓“中心人 ，是相对于资本主义制度下出现的“守夜人”等有限政府角 色，而对传统社会主义计划体制下曾经流行的全能政府角色的一种概括。“中心 人 政府的含义是，在集中计划经济体制下，政府是权力中心，计划中心，审批 中心，分配中心，供给中心，投资中心，经营中心，管理中心，责任中心；政府 集权利责于一身，集人财物于一身，集生产经营分配于一身，集球员教练裁判于 一身。 “社会人 政府的职能 在全球治理时代，社会的治理结构j 下向多元化方向发展，这意味着一种新的 政府行为方式的产生，“这种政府行为既不同于西方国家市场经济条件下的政府 行为，也不同于传统社会主义计划经济条件下的政府行为，而是一种崭新的政府 行为，其行为角色可称之为“社会人 2 。所谓“社会人”，是指政府不再是凌驾 于社会之上的统治者，而是处于社会多元治理结构中不可或缺的一元；政府并不 是公民社会的主宰者，而是他们最真诚最有责任心的合作伙伴。由于“社会人 政府是一个还政于民的政府，是权力向社会回归的政府，因此，它是更符合社会 主义本质的政府理论。3 ( 3 ) 国内外政府职能理论发展 作为政府职能理论主要的发源地，西方国家的政府职能理论主要包括重商主 义者提出的国家干预主义的政府职能理论、自由主义者提出的自由主义的政府职 能理论、凯恩斯主义与市场失灵、公共选择与政府失灵、政府再造与公共行政危 机等，他们都根据当时经济社会发展的实际情况，从不同的角度展丌理论性的阐 述。在上述理论的影响下，2 0 世纪8 0 年代以来，一些西方国家在政府职能定位、 2 徐颂陶、徐理明主编看得见的手：中国政府行为研究 m 北京：中国人事f l j 版社，1 9 9 6 5 4 3 曹闻民著政府职能论【m 北京：人民版社，2 0 0 8 ，3 4 3 8 6 新农村建设中农民与政府作用研究 职能发挥和管理改革方面进行了大量探索，提出政府职能市场化、行政权力分散 化、公共服务社会化、政府管理企业化、政府管理电子化等建设性的观点，这对 理论创新和社会发展都是有益的。同时，由此展开的争论也更激烈，争论的焦点 问题主要集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系等三 个方面。具体内容，在许文慧、齐明山、张成福主编的行政管理学，夏书章 主编的行政管理学，张国庆主编的行政管理学概论等中有较详尽、系统 的论述。 列宁是世界上第一个社会主义国家的缔造者和领导人：他把马克思主义的基 本原理与俄国的具体实际紧密结合，提出关于政府职能的思想体系。基本内容是： 要充分认识到向社会主义过渡的艰巨性和复杂性，制定逐步战胜资本主义的政 策。调整经济职能与政治职能同等重要。列宁在国家与革命一书中指出： “无产阶级需要国家政权，集中的强力组织，暴力组织，既为的是镇压剥削者的 反抗，也为的是领导广大民众即农民、小资产阶级和半无产阶级来调整社会 主义经济”。要充分认识经济建设工作的重要地位。列宁指出新政府现在“主 要的政治应当是：从事国家的经济建设，收获更多的粮食，供应更多的煤炭，解 决更恰当地利用这些粮食和煤炭的问题，消除饥饿 。要肯定政府的经济管理 职能。列宁指出政府机关“实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行 管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”。可以利用资本主义来建设社会 主义。列宁指出：“既然我们还不能实现从小生产到社会主义的直接过渡，所以 作为小生产和交换的自发产物的资本主义，在一定范围内是不可避免的，所以我 们应该利用资本主义( 特别是要把他引导到国家资本主义的轨道上去) 作为小生 产和社会主义之间的中问环节，作为提高生产力的手段、途径、方法和方式”。 本文所描述的政府是指国家权力机构中的行政机关，并且这里着重要强调的 不是抽象的政府职能，而是社会主义制度下的中国政府职能。要界定政府的职能， 需要对中国历史上政府行使的职能有一定认识和把握。 政府是国家的象征和代表。对外是国家的代言人；对内是国家机器的核心， 是行使国家权力的机关。有国家而后有政府，有国家亦即有政府。但国家和政府 并不是同一个概念；而且国家和政府的概念远落后于国家和政府的存在而出现。 在中国古代，政府不是民主的产物，而是统治者根据自己需要，按照自身意志组 7 新农村建设中农民与政府作用研究 建成的统治机构，政民关系只有统治与被统治一种关系。正如孟子所言，“劳 心者治人，劳力者治于人；治于人者食人，治人者食于人，天下之通义也。 政 府机构设置的沿革变化只有一个目的，就是如何更有利于统治与集权。总之，在 中国封建社会，政府不过是推行皇帝政令的工具。对于民众，政府除了实施政治 统治，阶级压迫和思想奴役外，基本没有发挥其它的功能( 譬如保护和服务等) ， 即“政治人”的政府。 中华人民共和国成立以后，“政府”的概念曾经历了一个从模糊到明晰、从 广义到狭义的演变过程。以为人民服务为宗旨的中国各级人民政府，曾一度淡化 了自己的服务功能，管了许多不该管也管不好的事，成为无所不管的“万能政府 和分钱分物的“审批型政府 ，进而成为官僚主义、命令主义盛行的“管制型政 府 和“审批型政府 ，受到过人民的非议和批评。 美国学者托马斯戴伊认为，政府的职责是无限的，而我们每天都给政府增 添新任务。4 这些每天增添的新任务，就是人们日益增长的物质和文化生活需求 对政府管理与服务职能提出的新要求。政府必须根据社会需求运用“加减法”来 更新和转变自己的职能，才能实施有效管理，为社会提供切实的服务。约翰穆 勒也在其政治经济学原理第五编第一章指出，“在我们这个时代，无论是在 政治科学中还是在实际政治中，争论最多的一个问题都是，政府的职能和作用的 适当界限在哪里。“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有 深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什 么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情”。政府职能界定和 转变成为学界和政界争论最多的一个问题，足见其现实意义。 在中国，学术界讨论政府职能转变，最早是在2 0 世纪8 0 年代中期，背景是 机构改革；9 0 年代讨论政府职能转变，背景是实行市场经济体制。在2 l 世纪初 讨论政府职能转变，背景是中国已融入全球化体系，以职能转变为内容的政府改 革必须适应全球化进程。5 邓小平作为中国共产党党和国家的第二代领导人，改革开放的总设计师，他 将马克思主义的基本原理与中国的具体实际相结合，创造性地提出具有中国特色 的政府职能理论。具体内容是：党政分开。他在1 9 5 6 年论述党政关系时指出， 4 ( 美) 托马斯戴伊著谁掌管荚国 m 北京：世界知识出版社，1 9 8 0 ，6 6 5 曹闻民著政府职能论 m 北京：人民版社，2 0 0 8 ，1 5 0 8 新农村建设中农民与政府作用研究 党在国家工作中居于领导地位，“这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的 工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家 机关的所应有的界限”。强化经济职能。他指出，“现代化建设的任务是多方面 的，各方面需要综合平衡，不能单打一。但是说到最后，还是要把经济建设当作 中心，离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。政企分开。他 说：“我肯定，扩大企业自主权，这一条无论如何要坚持，这有利于发展生产。 政社分开。他指出，政府“管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只 要有一定规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真j 下按照民主集 中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关，拿到中央部门来，就 很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。 ( 5 ) 正确处理中 央和地方的关系。 在新世纪新阶段，胡锦涛提出，“在当前国际国内形势下，我国发展面临的 机遇前所未有，既有许多有利条件，也有不少不利因素，关键是我们工作做得怎 么样。这是对执政党及其政府的总鞭策，其中包括了对政府职能转变提出的新 要求。 社会主义新农村建设也j 下是在这个大背景下展开的。在社会主义新农村建设 过程中，政府职能的准确定位与充分发挥不容忽视，更不可或缺。那么，政府在 其中到底扮演什么角色，应该如何作为，已经同益成为社会各方面高度关注的问 题。就我国目前的政府职能而言，还存在一些与社会主义新农村建设不相适应甚 至是不协调的方面。因此，政府如何按照社会主义新农村建设的需要，采取切实 有效措施，准确定位自身职能尤其是在新农村建设中的职能，是理论界研究和探 讨的重要问题。 1 3 2 农民主体性的理论阐述 ( 1 ) 人的主体性 人的主体性不是单纯主体自身的规定性，而是通过人的活动在主体、中介、 客体的关系中体现，在自然、社会环境中逐渐生成的现实形态。马克思主义认为， 对于现实的个人来说，人和主体并不是完全等同的，并非每一个人都是现实的主 体。只有当人具有主体意识、主体能力并现实地作用于客体的时候，他才可能成 9 新农村建设中农民与政府作用研究 为活动主体，具有主体性。人的主体性“是在主客体关系中相对于客体而言的， 是人作为活动主体区别于活动客体的特性。 从根本上说来，人的主体性是一个 哲学概念，是人作为活动主体的质的规定性，是在与客体相互作用中得到发展的 人的自觉、自主、能动和创造的特征6 。主体性为人所独有，但并非所有的人都 具有主体性。要发挥人的主体性，归根到底就是要发挥人的创造性；发展自己的 存在，显示自己的存在，也就是要使自己成为能够创造的主体存在。一个文明 程度较高的社会，同时也就是其成员能够充分发挥创造性的社会；同样，一个杰 出人物之所以超群出众，也是因为他具有很强的创造性。所以，当人们说“创造 性既是衡量个人主体性的尺度，也是表现社会文明程度的标志 7 时，是很有道 理的。 ( 2 ) 农民的主体性理论及其述评 农民在整个中国的历史演进中扮演着重要的角色。农民虽然是一个相对落后 的群体，但一旦为先进的思想所武装，就会成为一支改天换地的巨大力量。纵观 中国的历史，农民的状况直接关系着中国经济的发展和社会稳定。无论从中国现 代化的历史进程看，还是从中国现代化发展的价值选择来看，农民都是主体，是 创造主体与价值主体的统一。8 农民是历史的创造主体之一 历史唯物主义认为，“历史是群众的事业”，是“追求自己目的的人的活动 的历史，人民群众是社会历史的主体，是社会历史发展的源泉和动力。归根到 底，人民群众是历史的主体，是历史的有目的的创造者。恩格斯说： “随同人， 我们进入了历史。动物也是一部历史，即动物的起源和逐渐发展到今天这样的状 态的历史。但是这部历史对它们来说是被创造出来的，如果浼它们自己也参与了 创造，那也是无意识的。相反地，人离开狭义的动物愈远，就越是有意识地自己 创造自己的历史，未能预见的作用、未能控制的力量对这一历史的影响就越小， 历史的结果和预定的目的就越加符合。 9 农民是第一产业的主体力量，是中国 社会的重要组成部分，因而自然是历史的创造主体之一。 6 郭湛著主体性哲学人的存在及其意义 m 云南：人民h 版社，2 0 0 2 ，3 0 。3 1 7 袁贵仁著人的哲学 m 北京：_ t 人；l j 版社，1 9 8 8 ，1 6 0 8 潘逸阳著农民主体论 m 北京：人民i ：版社，中图赣州网 9 中共中央马克思恩格斯列宁