（土地资源管理专业论文）我国农村土地公共管理研究.pdf

摘要 随着我国农村社会、经济的发展，尤其是由计划经济体制向市场经济体制的转变，目前单一 的行政管理手段逐渐不适应社会主义市场经济条件f 对农村土地管理的实际要求，出现诸多问 题，如耕地保护政策的失效，粮食安全问题，可持续发展问题，土地资源配置低效，寻租和腐败 等，其中很多的问题是具有“公共性”的关系到公共的利益。公共管理理论是西方各国在探索 改革政府管理的过程中发展起来的，有效改善了政府的管理，取得了显著的成就，尤其是在分析 和解决具有公共性的问题上为改革当前我国农村的士地管理提供了思路和借鉴。 文章从我国农村十地及管理的公共性角度入手，在总结国内外学者对公共管理内涵理解的基 础上，提出我国农村七地公共管理的概念，并着重分析了农村土地公共管理的政策手段，提出采 取多种政策手段进 ，农村土地的管理；通过对我国农村七地不同利用类型的公共性的分析，划分 了政府管理和市场管理的界限，为解决土地管理中政府和市场的矛盾提供了方法和思路；而针对 农村十地管理中政府寻租等自身缺陷的问题，以及完善公共管理体系的目的通过分析公共管理 中n g o 的作用以及目前我国农村土地管理中n g o 的现状和面临的发展机遇，提出在我国农村土 地公共管理中推动n g o 发展豹路径。 关键词：j 农村土地公共管理，公共性。n g o a b s t r a c t f a c i n g t h ed e v e l o p m e n to f s o c i e t ya n de c o n o m i c ，e s p e c i a l l yt h et r a n s i t i o nf r o mp l a n n e de c o n o m i c s y s t e mt om a r k e te c o n o m i cs y s t e mi no u rc o u n t r y ，s i n g l ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n td o e sn o tm e e tt h e a c t u a lr e q u e s tf o rr u r a ll a n dm a n a g e m e n tu n d e rt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yc o n d i t i o ng r a d u a l l ya t p r e s e n t ，a n dag r e a td e a l o fq u e s t i o n sa p p e a r , f o re x a m p l e ，t h e i n e f f i c a c y o fp r o t e c t i v e p o l i c yo f f a r m l a n d ，t h ep r o b l e mo fs a f ep r o b l e mo fg r a i n ，t h ep r o b l e mo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，t h ep o o r l y e f f i c i e n td i s t r i b u t i o no fl a n dr e s o u r c e ，a n dr e n t - s e e k i n ga n dc o r r u p t i o n ，e t c a n da m o n gt h e m ，al o to f q u e s t i o n sh a v ea “p u b l i c i t y ”a n dc o n c e r nt h ep u b l i ci n t e r e s t s t h et h e o r yo fp u b l i cm a n a g e m e n th a s d e v e l o p e di nt h ew e s t e r nv a r i o u sc o u n t r i e sd u r i n gt h ep r o c e s so fe x p l o r i n gt h a tr e f o r m sg o v e r n m e n t s m a n a g e m e n t ，a n d h a s i m p r o v e d t h e g o v e r n m e n t sm a n a g e m e n te f f e c t i v e l y , a n d h a sm a d et h e r e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t ，e s p e c i a l l yi nt h ea n a l y z i n ga n ds o v l i n gt h ep r o b l e m so fp u b l i c i t y t h a tw o u l d o f f e r e dt h et h o u g h ta n dl e s s o n sf o rr e f o r m i n go u rm a n a g e m e n to fl a n di nt h ec o u n t r y s i d ea tp r e s e n t s t a r t i n gw i t ht h ep u b l i c i t yo f r u r a ll a n da n dm a n a g e m e n ti no u rc o u n t r y , t h ea r t i c l eo nt h eb a s eo f s u m m a r i z i n g t h a tt h ei n t e n s i o no ft h e p u b l i cm a n a g e m e n t i su n d e r s t o o d b y t h ed o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a ls c h o l a r , h a sp u tf o r w a r dt h ec o n c e p to fp u b l i cm a n a g e m e n to fr u r a ll a n do fo u rc o o n l i 叫, a n dh a sa n a l y s e dt h ep o l i c ym e a n so fp u b l i cm a n a g e m e n to fr u r a ll a n de m p h a t i c a l l y a n dp r o p o s e a d o p t i n gm a n y k i n d so f p o l i c i e sm e a n sa n dc a r r y i n go nt h em a n a g e m e n to f t h er u r a ll a n d ；p a s s i n gt ot h e p u b l i ca n a l y s i sw i t ht h eu s ep a t t e r no f r u r a ll a n do f o u r c o u n t r y , t h ea r t i c l eh a v ed i v i d et h ed e m a r c a t i o n l i n e so fg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n ta n dm a r k e tm a n a g e m e n t t h i so f f e rt h em e t h o d sa n dt h o u g h t sf o r s o l v i n gt h ec o n t r a d i c t i o no fg o v e r n m e n ta n dm a r k e ti no u rl a n dm a n a g e m e n t ；f o ro v e r c o m i n g o n e s o w ni s s u eo fd e f e c ti nt h er u r a ll a n dm a n a g e m e n t ，f o re x a m p l e ，r e n t - s e e k i n ge t c a n df o rt h ep u r p o s et o p e r f e c tp u b l i cm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h r o u g ha n a l y s i n gt h e c u r r e n tf u n c t i o no fn g oi nt h ep u b l i c m a n a g e m e n t ，a n ds i t u a t i o no fn g o i nt h er u r a ll a n dm a n a g e m e n t ，a n do p p o r t u n i t yf o rd e v e l o p m e n t f a c e di no u rm a n a g e m e n ta tp r e s e n t ，t h u st h er o u t ep r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f n g oi sp r o p o s e di n t h ep u b l i cm a n a g e m e n to f r u r a ll a n do f o u rc o u n t r y k e y w o r d s ：r u r a ll a n d ，p u b l i cm a n a g e m e n t ，p u b l i c i t y , n g o i i 独创性声明 y f 6 5 9 3 9 l 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 魏办荡| 勺 vr 奄时间：劢p 秘年月硐 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名： 办、蒋 勿瓶 时问：? 启彤阵月丑日 ?| 时间：芦。侮莎月2 力f t 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 1 1 研究背景及意义 第一章绪论 2 0 世纪6 0 年代末，西方国家在经历第二次世界大战后的一段发展黄金时期j f ；= 彳，纷纷跌入发 展的低谷，都面临一系列的困境这些困境具体表现在：在福利国家理念的推动1 二，国家政府的 权利不断扩张，政府职能范围的扩大，政府角色的多样化，政府一方面投入大餐的资源以提供公 共服务；另一方面还要采取重税政策来支付人量的公共开支，这种情况导致民众的普遍不满，政 府被认为消耗了过多的稀缺资源，从事过多的活动，而且政府的行事方法不当，导致了平庸和无 效率。止是由于政府角色过度膨胀，造成政府必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预 算和经济，表现为通货膨胀居高不f 经济停滞，失业率上升，政府税收能力下降财政压力增 大，并且随着社会不断发展，政府面临的人口膨胀、都市化、环境恶化、失业等社会问题也表现 出复杂性、动荡性和多元性，导致政府不可治理性的增加以及民众对政府不信任感的增长：同时 科技革命和全球化改变了人类的经济结构、社会结构和生活方式，它使人们有更多时间和精力对 公共生活投入更多的关注和参与从而对政府管理提出更高的要求，但是以韦伯官僚制思想为基 础的行政体制难以适应时代发展的要求。正是在这种状况下，人们通过对管理行政韵不断调整和 修补，试图使管理行政更好地解决亟临的难题。于是在2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，全球范围 内出现了以政府改革为中心的公共行政的改革浪潮将管理行政由行政阶段推至公共管理阶段。 1 9 9 3 年1 1 月的中国共产党十四届三中全会上正式确定了以社会主义市场经济作为中国经济 体制改革的目标模式，经过1 1 年的不断发展和完善，我国市场经济体制己经初步建立，虽然中 国的市场经济建设起步时间不长，却在社会、经济等领域取得了举世瞩目的成就，造成了深刻的 影响，突出表现为：随着社会主义市场经济的发展，社会功能迅速分化。打破了原先的行政一体 化的结构，形成了市场政府社会的三元机构，市场机制逐步成为资源配置的主导力量 市场的权利不断扩张，政府的权利不断减弱，同时，单一的僵化的所有制结构被打破，非国有经 济发展迅速，使中国在经济领域中率先划分了“公域”和“私域”，在经济和政治结构分化的基 础上我国社会领域也开始了自治化的进程，其标志是介于政府和企业间的第三部门的发展。并 且随着改革开放，w t o 的加入，与世界经济接轨，参与世界经济生活，所有这些变化都对我们 当前的管理提出了新的要求。 而作为我国社会改革重要组成部分的农村，在此期间，社会、经济各方面也取得的长足的进 步，形成了我国农村市场经济的大环境，农民生活、观念在市场开放的环境中也得到了很大的转 变，可以说。市场经济的观念已经深入到我国农村社会的方方面面已经影响到农民的生活、生 产、思想、行为等各方面。正如哲学原理中对事物的发展规律论述的那样，在我国市场经济发展 和取得成就的同时，也出现了很多的问题，主要的问题就是我们现有的管理体制和市场经济体制 间的不适应。与城市相比，我国农村发展缓慢，各种社会条件在短时间内更无法适应市场经济的 要求，因此，出现的问题更多，而作为主要问题的土地问题更显突出，耕地数量减少、质量降低、 农地的非农化、征用补偿、农民生活保障、粮食安全、社会稳定等一系列问题都对我们土地管理 中国农业火学硕士学位论文 第一章绪论 提出了新的要求。与之相对应的，却是我们土地管理中的管理效率低f 、土地政策失效、“寻租” 等问题。这就提出了在我国转型时期，在市场经济条件下，如何改革和完善我国农村土地的管理， 来适应农村经济发展的要求。 公共管理通过调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，打破 政府葶断，提高了公共服务的效率和质量，缓解了政府财政困难。公共管理不仅强调政府的企业 化管理注重管理的效率，它把一些科学的企业管理的方法，如目标管理、绩效评估、成本核算 等引入公共行政领域。促进了政府t 作效率；而且，公共管理更强调政府管理中公平、正义和民 主等理念，从注重遵守既定的法律和规章制度，转向注重实际上作绩效，特别是社会公众的满意 榉度方向发展。这些都为解决我国农村市场经济发展中出现的各种问题，为改革当前我国农村土 地管理中政府的管理尤其是公共管理对公共物品的管理方法，为分析和解决市场经济条件下我 国农村土地管理中的问题提供了新的方法和思路。 1 2 研究的思路和方法 农村十地是一种准公共资源，对农村土地的管理是属于公共管理的范畴。解决目前农村土地 管理中的问题，要从其公共性入手，运用公共管理的理论和方法，分折和阐述其内生特质和外部 环境剖析问题背后深层次的原因，透过表象揭示本质并给出有针对性的解决方案。本文以理 论研究为主，其研究思路如图1 - 1 所示： 1 3 研究内容 图i - l 论文研究思路 f i g i - 1t h et h i n k i n go f t h es t u d y 本文首先在分析我国农村土地利用及管理现状、土地管理主体行为现状和土地管理政策手段 2 中国农业人学硕i 学位论文第一章绪论 现状的基础上，认为当前农村十地管理的方式、手段、尺度无法适应市场经济条件下土地管理的 要求，因此文章从公共性的角度提出了借鉴公共管理的思想改革当前我国农村土地管理： 接着本文就在研究国内外学者对公共管理内涵理解的基础上对我国农村土地公共管理的概 念进行了界定，并且在此概念f 对农村十地管理的目的、原则以及方法进行说明，尤其对公共管理 概念f 农村土地管理的方法和手段做了探讨； 在文章的最后部分，应用公共管理的理论方法，就如何解决农村土地管理中政府与市场的关 系和克服士地管理中政府自身行为缺陷两方面的问题提出了解决的方法：( 1 ) 针对农村土地管理 中政府管理年市场调节界限不清，政府管理出现“越位”和“缺位”的现状，文章提出通过对农 村土地公兆性的分析，判明农村t 地备类型的公共性的强弱，以此作为划定政府管理范围的依据： ( 2 ) 而针对农村土地管理中出现的“寻租”、“腐败”等问题，文章提出通过发展土地管理中的 “第三部门”，完善土地公共管理组织结构打破农村土地管理中的公共物品和公共服务的政府 垄断格局，通过形成竞争和加强监督来克服政府自身缺点，提高农村土地管理质量。 第二章农村土地管理现状分析 2 1 农村土地管理的现状及分析 土地的问题一直是我国社会进程中的个核心问题，从洪秀全的“天朝田亩制度”到孙中山 的“平均地权”再到解放后的士地改革，以及1 9 8 6 年的第部中华人民共和国土地管理法 的颁布，可以看出我们对土地的重视和管理从来就没有停i r 过，但时到今日，十地利用和土地管 理中依然有很多的问题。 首先，农业生产用地尤其是耕地数量减少、质量降低的状况无法有效控制。 从1 9 6 2 年开始到1 9 9 6 年我国耕地总体一直呈不断f 降趋势，据国_ ：资源部土地利用现状调 查结果显示，截止到1 9 9 6 年】0 月3 】日，我国的耕地为1 3 0 亿公顷，人均为0 ，1 1 公顷，而到2 0 0 1 年土地利用变更调查时，耕地数量为1 2 7 6 亿公顷，减少了o 8 2 4 亿公顷，平均每年减少约o 2 0 6 亿公顷，另据2 0 0 2 年中国国土资源公报报道，2 0 0 2 年全国耕地为1 2 6 亿公顷，比上一年减 少了i ，3 2 ，约为o 0 1 6 亿公顷，相当_ 于i _ 1 9 9 6 年北京市的耕地数量：在耕地数量持续减少的同时， 由于熟地和新开发补偿的耕地间的生产差距、“用”“养”不当、掠夺利用以及自然破坏和人为污 染等原因导致耕地的总体质量状况也是不断减退，根据统计，因水土流失、盐溃化等原因造成约 4 6 亿公顷的土壤质量下降，占到全国土地总面积的4 0 ，有1 5 亿公顷的土地遭受水蚀，1 0 0 万 公顷的耕地遭受盐渍化，比7 0 年代增加了8 1 ，而且高强度的耕作导致大部分耕地养分有不同 程度的减退。另外，受水、土、空气环境的恶化，我国遭受污染的农田达1 0 0 0 万公顷。由此可 以看出，我国对于耕地的控制是存在问题的。 其次，在耕地量减质降的同时，我国人口也在逐年增加，对粮食的总需求量也在增加。 据测算，到2 0 1 0 年、2 0 3 0 年时，我国人口总数分别为1 3 7 6 亿、1 5 5 3 亿( 张凤荣等，2 0 0 0 ) ， 如果按照中科院国情分析研究小组预计的到2 0 3 0 年中国人均粮食需求量为4 6 0 k g 来计算，那么 到2 0 3 0 年我们粮食的总需要将达到7 1 5 亿吨，但据张凤荣等预测，到2 0 3 0 年我国的粮食综合生 产力只能达到6 3 2 亿吨，届时将无法满足我国总人口对粮食的需求，将出现粮食安全的问题。 第三，种粮效益低，弃耕抛荒现象严重。 我国1 2 多亿人口，9 亿多在农村，农业劳动力比重商达7 2 ，农民人均耕地仅o 2 1 3 公顷， 户均耕地不足0 5 3 3 公顷( 余振国，2 0 0 3 ) ，而且随着耕地资源的不断流失和农村人口的不断增加， 推行均田到户的家庭承包经营责任制致使土地往往被分割成大小不等的几块，土地经营破碎度加 强不但造成农业部门要素配置严重失调，而且难以形成一定的规模效益，直接导致农民种粮的效 益越来越低，甚至亏本、倒贴。近年来农民种粮的收益不仅低于工副业、商业，而且低于蔬菜、 水果、部分经济作物和其他农作物，在对农民家庭收入结构的一项研究中( 如图2 - 1 ) ，我们看到， 第一产业收入在家庭总收入中所占比例在逐年降低，同时，粮食生产成本的增加，也使得种粮的 收益进一步减少农民依靠种粮很难维持家人生活，特别是卖粮难更打击了农民种粮的积极性， 因此，在市场经济条件下，农民不愿意花费更多的时间、精力和物质投入来养护土地和从事粮食 生产特别是在经济发达、主要粮食产区的中东部地区出现了大面积的土地抛荒现象。 4 中国农业大学硕士学位论文 第二章农村土地管理的现状分析 李孓； 十第一产业比取 + 第二产业比重 + 第三产业比重 图2 - i1 9 9 0 2 0 0 0 年农民家庭收入中第一、二、三产业所占的比重 f i g 2 - 1f r o m1 9 9 0 t o2 0 0 0 , t h ep r i m a r y s e c o n d a r ya n dt e r t i a r yi n d u s t r i e sa c c o u n t e d f o rt h ep r o p o r t i o no f t h ef a m i l yi n c o m e o f p e a s a n t 第四，十地资源配置效率低f ，农民收入难以提高。 人多地少的矛盾已经成为制约我国经济持续增长的重要因素之一，尤其对于我国农村，如何 提高农村士地资源的配置效率，充分合理利用有限的土地资源，以提高土地的收益增加农民的 收入，是亟待解决的问题。虽然我们对土地资源的市场配置进行了探索，“但并没有解决农村土 地制度的深层次矛盾，既没有解决农村土地产权制度的改革和创新问题，而且有些土地集中配置 的手段还带有行政色彩和相当程度的人身依附性质”( 曹金绪，2 0 0 2 ) 。 第五，在土地管理中存在的问蹶主要表现在： ( 1 ) 目前土地管理体制不适应市场经济体制，土地供求关系颠倒，即供给服从需求，土地 供应总量控制难以实施，并且在这种体制下，作为控制手段的土地利用规划和用地规划指标的作 州就无法发挥无法对耕地的减少形成控制；( 2 ) 土地管理部门无法有效地对地方政府的土地违 法行为形成制约：( 3 ) 现行的管理模式阻碍了统一有序的土地市场的形成，行政区对市场的分割 限制了市场机制作用的发挥土地资源无法在全社会范围内实现最优配置，而国家土地市场的调 控政策也难以实现i ( 4 ) 集体土地的利用管理缺乏有效的监督手段，耕地得不到有效保护，例如， 由下缺乏土地管理部门的宏观引导。导致农民白发调整农业结构时以牺牲耕地、削弱粮食生产力 为代价据统计，1 9 9 1 1 9 9 4 年间，在减少的2 5 6 6 万公顷的耕地中，有1 6 6 2 万公顷是由于农业 结构调整造成的，占到总数的6 3 2 。 2 2 农村土地管理主体行为现状及分析 政府作为我国农村土地管理的唯一主体，其行为对土地管理的内容、管理方式和管理效果等 具有决定性的影响。 2 2 1 政府农村土地管理行为特点 5 g 8 7 6 5 4 3 2 l o 0 0 0 o 0 0 o 0 o 中国农业人学坝j j 学位论文 第二章农村土地管理的现状分析 ( 1 ) 政府以管理者身份管理士地，体现国家意志 解放初期，农村土地管理主要任务是进行土地改革。通过土地改革，农民分得了土地，并由 县级人配政府发给土地所有权证，从初级农业合作社发展到高级合作社，农户所有的土地转为合 作社集体所有，农业社给社员分配一定数量的自留地、宅基地。为满足国家公共利益使用农村土 地的需要，我国的第部宪法( 1 9 5 4 年) 即规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。这表明国家拥有对非国 有： = = 她的最后处置权。人比公社化后，士地转为人民公社集体所有。之后，农村土地确定了“三 级所有，队为基础”的所有体制，1 9 6 2 年农村人民公社t ：作条例修正草案规定，生产队所有 十地不准出租和买卖，未经县级以上人民政府审查和批准，任何单 ：i ) = 和个人都不得占用，农村土 地利用方式是与集体所有制相应的集体成员共同劳动作业的利用方式。1 9 7 8 年十一届三中全会以 后，农村开始实行联产承包责任制，农村土地集体所有制的基本性质未改变但是土地占有与生 产者的结合方式发生了根本性变化，突破了土地集体使用，使农民和农村干部成为独立的商品生 产者或经营者，调动了农民积极性，促进了农村经济的蓬勃发展。与此同时，土地资源不清、权 属混乱，乱r 0 滥用土地等问题也极大地阻碍了国民经济的正常发展。土地与人口、土地与粮食的 矛盾日益突出，土地问题的严重性，使得政府不得不加强土地管理。1 9 8 1 年第五届人大第四次会 议政府i 【作报告中，明确提出：“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，应该是我们的国策”。 各级政府根据这一要求，开展了人量的、艰巨的土地管理工作。针对当时建设用地乱占滥用土地 的情况，加强了对征用土地的管理，要求各地建房要规定用地指标，建立审批制度。1 9 8 6 年，国 务院针对中国人多地少、土地后备资源相对不足的情况，确立全国土地资源统一管理体制，决定 成立直属国务院的土地管理机构国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。 从此，农村十地与城市土地一起纳入政府集中统一管理的轨道。 从农村土地管理的沿革来看，虽然我国政府对农村土地管理的管理范围和方式是随着社会经 济条件的变化、人地矛盾关系的发展而发生变化的。但是，政府一直以国家利益代表的身份管理 十地。 ( 2 ) 政府农村土地管理的基本任务是合理用地，保护耕地 我国自然资源相对短缺，保护自然资源是我国经济持续、快速、健康发展的基础。因此，我 国政府土地管理的指导思想和基本任务是“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基 本国策。通过“节流”、“开源”，稳定现有耕地面积，保障人民生活和国家现代化建设当前和长 远的需要。在农村，管理土地的基本任务是合理用地，保护耕地。农村士地管理职责范围是： 组织编制和实施土地利用总体规划和基本农田保护区规划、土地利用其他专项规划，通过 规划决策和决策执行，在空间上对备类用地进行合理布局协调土地的供给与需求，保护农用地。 制定和实施耕地保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制、基本农田保护，指导和监 督未利用土地开发、土地整理、土地复垦工作，确保耕地总量动态平衡。 制订地籍管理办法，纲织土地确权、土地定级和土地登记等工作。 对农村集体非农土地使用权的流转进行管理。 组织、实施和管理土地征用。 对违法行为实施监督检查。 6 中国农业人学硕l j 学位论义 第一章农村土地管理的现状分析 ( 3 ) 政府农村土地管理地域范围广、管理活动复杂化 在我国9 6 0 万平方公里的士地面积中，1 9 9 6 年农用地总面积为6 5 5 4 5 万公顷，农用地i i 己利 用土地的9 5 ，居民点及工矿用地2 4 0 8 万公顷，只ij 1 己利用土地的3 5 。政府农村士地管理的 地域范围远远大于城市土地范围。 由于农村土地的利州类型是以农h j 地为主，农民是独立的生产经营者，农业生产的特性要求 七地利用必须充分考虑七地的自然特性，按照生态平衡的要求，确定土地用途。因此，农村士地 管理更强调土地的自然属性与经济属性相结合强调经济、技术、行政、法律手段的结合，管理 是否有效是政府实现耕地保护目标的关键。 政府土地管理的决策最终是要影响管理对象的，一般而言，政策涉及的政策对象的数量越少、 越明确，政策执行就相对越容易、越简单。我国农村拥有9 亿农民，占总人口的比例接近8 0 ， 加上我国不同地域自然条件的差异比较大，地区社会经济发展的不平衡，因此，任何一项关丁农 村士地管理决策的执行其难度都相当人的。为此，需要对政策对象进行深入研究，结合政策执 行的环境，有针对性地设计政策执行策略，为政策执行的顺利进行创造必要条件，这也进一步加 大了政府农村土地管理的任务和难度。 ( 4 ) 土地利用受管理主体和管理对象的共同影响 政府的管理行为向社会提供的产品是秩序和政策，这种产品是否有效在于所提供的秩序和政 策能否给社会带来增益。在农村，农村经济发展，农用地得到保护就是政府十地管理行为在农村 土地上产生的社会效益。在农用地利用过程中有三个行为主体对农用地的利用施加影响，三者表 现出不同特征： 农户的行为特征 以利益为导向的农户，在自身投入资源的约束下，在土地利用中表现出自己的倾向性。第一， 重短期投入，轻长期投入。在使用权预期不足，市场风险和自然风险的规避不合理的情况下t 对 长期投入的忽视是农户合乎理智的选择。第二，随市场变化，调整利用方向。利益的驱使，农户 为其自身生存发展的需要，改变利用方向。如粮田改种经济作物，甚至耕地改园地、鱼池、建设 用地等。只不过这种调整受信息传递滞后甚至分析失真的影响，使得调整滞后，加大了农户收入 的不确定性。第三农业生产效益低下影响了农户从事农业生产的积极性农用地质量难以提 高。由于土地对农民而言具有福利保险功能和经济功能即使进城从事二、三产业为农民大多不 愿放弃农田。也就是说农民虽然意识到农田是其生存的基础和保障，有保护和拥有农地的内在 需要，但没有内在的经济动力。从全国城乡居民收入比较来看( 见表2 - 1 ) ， 轰2 i全国城多居民收入比较单位：元 t a b 2 1t h ea n n u a li n c o m ec o m p a r i s o nb e t w e e nc i t ya n dr u r a lr e s i d e n t s u n i t ：r m by u a n 年份 、1 9 9 6 1 9 8 71 9 9 81 9 9 9 2 0 0 02 0 0 i2 0 0 2 农村人均出收入1 9 2 6l 2 0 9 0 i2 1 6 2 2 2 1 032 2 5 342 3 6 6 42 4 7 56 城市人均可支配收入4 8 3 89 5 1 6 0 35 4 2 5i5 8 5 46 2 8 0 6 8 5 967 7 0 3 城乡人均收入差距2 9 1 28 3 0 7 0 23 2 6 313 6 4 3 4 0 2 6 6 4 4 9 325 2 2 7 4 资料来源：中国统计年鉴2 0 ( 1 2 7 中国农业大学硕士学位论文 第一章农村土地管理的现状分析 农民与城市居民收入水平在拉大，反映从事农业生产效益提高缓慢，影响了农民从事农业生产的 积极性，尤其是从事粮食生产的积极性。 集体行为特征 集体作为集体土地所有权主体，应当按利益最大化目标，对土地进行开发利用。第一，受非 农产业效益好的影响，愿意将农用地改为非农用地，以提高集体经济组织的收益：第二，自身“政 绩”和“己利”( 集体经济组织自身利益的需要) 的激励，增加土地投入，以提高农产品产山水 平；第三，作为所有权的主体以“集体提留”、摊派等形式获取土地收益。虽然，这种通过各 种方式收取的地租并不确定，但是却在逐年增加影响了农户收益。而农户在农地上收螽f 降， 也会影响集体的收益，使得土地所有权主体改变土地用途的欲望加强，甚至出于发展地方经济的 良好愿望，盲目扩大道路、集镇、集体公益事业建设用地，不惜以各种变相手段( 合作建厂、入 股等) 卖地，增加基本收入。 政府行为特征 政府从加强农业的基础地位，保护国家利益出发，对农村土地进行投入，并拥有土地的最终 发展权和以土地征税的权利。第一当国家为了加强农业对国民经济的基础支撑时，往往加大对 农业及农用土地的投入；第二，国家为促进社会、经济稳定持续发展，从社会经济整体利益出发， 限制农用地转为非农用地，保护耕地。新土地管理法明确规定了实行土地用途管制，其目的 就在于此；第三，国家凭借政治权力从士地所有者或土地使用者中无偿地、强制地取得部分土地 收益地税。在我国农村中实施的土地税以农业税为主，有“明税”、“皓税”之分，而地税的 提高，主要由于“暗税”的增长。 综上分析，三者的行为目标并不一致。由于农地利用比较利益低，农民缺乏加大对农用地特 别是耕地的投入和保护农用地的内在经济动力，集体经济组织也有改变农用地用途的动机，为保 护十地所有权的利益而采取不利于二农业发展的行动。这样管理对象与管理主体的行动方向并不一 致，致使政府管理目标难以实现。 2 2 2 政府管理农村土地决策环境的变化 决策环境既向决策提出各种需要和要求也为决策提供解决问题的条件政策是政府行为的 主要手段，因此决策环境的变化。将对政府的政策行为产生影响。我国农村市场经济的发展以及 w t _ o 的加入，使我国农村的经济状况和格局产生新的变化，表现在以下几方面： ( 1 ) 农产品由卖方市场向买方市场转变。受农产品价格影响，农民收入增长减缓。而且。 我国加入w t o 后，受国际农产品的冲击和国内农产品市场供求平衡的影响，农产品提价的基础 动摇，靠提价增加农民收入的可能性很小。 ( 2 ) 农业由受资源约束型向受资源和市场双重约束转变，市场对农产品质量的要求超过对 数量的要求。过去靠增加产量增加农民收入逐渐转变为靠提高质量增加农民收入，“增产一定增 收”已不复存在。 ( 3 ) 农外就业增加农民收入的格局发生变化，农民农外就业空间大为压缩。一方面是由于 城市下岗职工增加迫使城市将更多的就业机会，甚至许多原为农村劳动力占据的就业岗位逐渐 让位给下岗职工：另一方面，乡镇企业发展遇到了困难，与市场经济的没有完全接轨，尚处于磨 8 中 n a k 业, k 学硬士学位论文 第二章农村土地管理的现状分析 合、调整阶段，对农业剩余劳动力的吸纳作用减弱。 ( 4 ) 面对农民人均纯收入增k = 乏力，农业及农村经济发展滞缓的情况，现有农业结构不能 完全满足市场发展的需要，农业结构进一步调整和优化，增进农业效益，发展非农产业才是实现 农民收入水平增长的出路。这都将与土地资源优化配置、农业规模经营紧密相连。 在我国农村经济环境改变的同时，我们还应该注意到，土地管理决策的政治环境和文化环境 都有了相麻的发展和变化。例如，民主制度的完善，村民民主意识的加强，村民“自治”和“法 治”的观念增强，以及村民文化素质和认识水平的提高，价值取向和道德观念都发生了改变。总 z ，农村经济、政治、文化环境的变化都对政府的决策行为产生很大的影响。 2 2 3 政府农村土地管理行为存在的问题 根据对政府农村土地管理中的行为特点的分析以及结合当前农村土地管理决策环境的变化， 可以看出政府农村士地管理行为存在的主要问题有： ( 1 ) 我国政府作为农村土地管理的主体，在计划经济下形成了高度集中的全能政府行为模 式，对全社会各个方面进行领导和控制，这种强政府行为模式在当时的政治经济条件下，对我国 社会主义经济发展起到了重要的推动作用。然而，随着我国市场经济体制的建立和完善，政府的 这一管理模式出现了弊端，政府的过度干预阻碍了农村土地资源市场的配置作用的有效发挥，影 响农比收入的提高降低了农民对十地尤其是农用地利用的积极性。 ( 2 ) 政府过多依赖行政命令手段，管理效率低。政府对农村土地管理与其他企业组织的管 理行为不同，农民作为独立的生产经营者和消费者，其生产经营行为，资金用于何种消费的行为 是很少受到政府管理行为控制的。集体经济组织受到政府管理的约束也远不如企业内成员受到来 自企业组织管理的约束。即使是通过法律约束，也至多只能是约束农用地转为非农用地的行为， 而无法约束农j ； j 地利用上的短期行为，也难以促使农民提高地力和开发土地。 ( 3 ) 立法滞后，管理缺乏约束和监督。现行的法律法规不完善，难以对政府的管理行为形 成严格的法律约束，同时缺乏有效的监督机制和监督措施。无法对政府行为形成监督约束，造成 政府土地管理不到位，无法实现土地管理的目标，甚至是出现管理行为侵害人民利益的现象。 ( 4 ) 人口数量的不断增k ，耕地质降量减，粮食将无法满足未来人口的需要。并且地规 模效益无法形成，农产品价格降低，农外就业空间减少乡镇企业发展减缓，农民收入减少，生 活保障困难。而作为代表国家乖j 益管理土地的政府，尤其是地方政府，单纯的重视地的经济收 益及利用效率，忽视了与农村士地相关的粮食安全、农民生活保障等问题。 总之，歧府作为管理的主体，决定了其行为与我国农村土地管理有着密切的关系，所以分析 政府的在农村土地管理中的行为特征，发现存在的问题，对处于经济转轨时期的我国农村土地管 理有重要的意义。 2 3 农村土地管理政策手段的现状及分析 9 中国农业大学硕七学位论文 第一章农村土地管理的现状分析 同顾我国土地管理4 0 多年的历程，人概可以分为两个阶段，一个阶段是从1 9 4 9 年到1 9 8 0 年，在这一阶段中，可以这样说，我们十地管理采取的都是行政政策手段；另一个阶段是从1 9 8 1 年至今，在这一阶段中，由丁二新管理手段的不断出现，更重要的是由于我国社会的发展，市场经 济的深化，以及新的土地使用情况的出现，客观上迫使我们必须采取多种管理手段来适应当前土 地管理的要求。从我国城市十地管理来看，除了管制手段为主外，还采取了适应城市土地市场的 经济手段，而对于农村土地的管理，则因为农村社会经济发展相对缓慢，导致对其管理仍然是单 纯的管制管理。1 9 8 6 年第一部中华人民共和国土地管理法颁布以及做出建立城乡地政统一管 理体制的决定，经过1 0 多年努力，形成了中央、省、地( 市) 、县( 市) 、乡( 镇) 五级十地管 理体系，1 9 8 8 年，国务院颁布了十地违法案件处理暂行办法等1 4 个部门规章，与此同时， 各省市县也制定出本地的士地管理法实施细! f ! f f 及其他有关条例，在1 9 9 0 年，全国人大七届四次 会议上将“切实保护耕地，十分珍惜和合理利用每一寸土地”确定为三大基本国策之一，1 9 9 2 年前后针对各种土地行为大量侵占城郊良田，耕地急剧减少的状况，政府出台了严格制止乱 。1 1 、滁用耕地的紧急通知，1 9 9 3 年，全国十地利用总体规划纲要颁布，1 9 9 4 年出台了基 本农田保护条铡，同年八届人大常委会议通过了中华人比共年【1 国城市房地产管理法，并提出 了“必须按照社会主义市场经济的要求建立土地使用的新制度和管理的新体制”f | i 勺思路，1 9 9 6 年国家十地管理局成立“保护耕地问题专题调研组”进行了j “泛的调查研究，1 9 9 7 年，中央形 成了“要用世界上最严厉的措施来保护耕地”的共识，决定从体制、机制和法制上实施标本兼治， 扭转人口增长而耕地大量减少的失衡局面，并且在同年4 月出台的中共中央国务院关于进一步 加强土地管理切实保护耕地的通知中提出冻结非农建设项目占用耕地一年，并在此期间内完成 土地管理法的修改，1 9 9 8 年，全国人大常委发出通知，向全民广泛征求土地管理法修订草案 的修改意见，并在此基础上最终确定了新修订的土地管理法。 应该说政府的管理是取得了一定的效果，例如，在对1 9 8 6 - - 1 9 9 6 这1 1 年间政府政策数量和 耕地减少数量的相关分析中，( 见表2 2 ) 衰2 - 2j 9 8 6 1 9 9 6 年政策数量和耕地减少数量的相关性分析 t a b 2 - 2f r o m 1 9 8 6t o1 9 9 6 , t h e c o r r e l a t i o na n a l y s i so f t h eq u a n t i t ! o fp o l i c ya n d r e d u c e dc u l t i v a t e dl a n d 政策数量耕地数量 我们看到，其相关系数达到o 6 7 5 ，这反映了土地政策对于耕地的数量的变化有相当的影响：而 且根据土地政策数量和耕地变化数量所做的趋势图( 如图2 - 2 ) 我们可以看出，政策数量的峰值 一般对应着耕地减少量的谷值，这说明土地管理政囊对耕地数量的减少具有相当大的控制作用。 1 0 - 一耕地变 化数鞋 十政策数 量 注：削中的耕地数量= 蛮断、的耕地数量1 ( ) 圈2 - 21 9 8 6 1 9 9 6 年地政策数量变化和耕地数量变化趋势 f i g 2 - 2f r o m l 9 8 6 t 0 1 9 9 6 ，t h ec h a n g e t e n d e n c eo f q u a n t i t y o f l a n dp o l i c y a n dq u a n t i t y o f c u l t i v a t e d l a n d 但是，在土地管理政策发挥作用的同时，我们应该注意到，随着市场经济在农村的发展和完 善，目前我们土地管理的政策手段无法适应市场条件下的新士地情况，由此产生了土地管理政策 无法解决现实问题的现状，尤其是在耕地保护的政策上，实践证明单一的政策手段对丁耕地保护 已经渐渐不适应了无法有效的对耕地形成全面的保护。据统计，2 0 0 1 年全国耕地面积为1 2 7 l 亿公顷，比1 9 9 6 年减少3 0 0 万公顷，年均减少6 0 万公顷，到2 0 0 2 年底仅为1 2 6 亿公顷，比上 一年减少约l l o 万公顷，而另据统计，2 0 0 3 年间中国耕地面积减少了约2 5 3 3 4 万公顷。耕地的 减少带来的直接问题就是粮食安全问题，2 0 0 3 年，我国粮食的总产量是4 _ 3 亿吨左右，1 9 9 8 年是 5 2 亿吨左右，短短四五年时间下降了近1 亿n 屯。所以，在新的社会、经济环境卜，要切实保护 耕地，实现管理的目标，保证管理的有效性必须采取多种手段相结台的土地管理政策。 2 4 问题总结和分析公共- i 生和公共管理 综上所述，在中华人民共和国成立后的5 0 年中，尤其是改革开放后，土地资源配置中市场 机制和政府机制的关系发生了多次变化，但土地资