（公共管理专业论文）建设工程勘察设计质量管制的改进研究.pdf

摘要 摘要 勘察设计质量是工程建设的关键。随着我国社会主义市场经济的初步建立， 勘察设计市场发生了根本性的变化，建设方、勘察设计方的不规范行为以及因 勘察设计质量问题导致的工程事故时有发生。加强政府对勘察设计市场的监管 成了全社会的共识。同时，基于勘察设计产品具有准公共产品的特性、勘察设 计单位市场化运作和勘察设计市场中存在较为严重的信息不对称的现实状况， 也需要政府对勘察设计质量实施有效的管制。 本文以苏州地区实施勘察设计质量政府管制的情况为研究对象，借鉴当今 o e c d 国家较为流行的政策评估分析工具影响评估( i m p a c ta s s e s s m e n t ) ， 构建政策评估框架，确定了目标实现、可行性、执行成本与有效性三项评估标 准，从公共政策分析的角度，对我国现行的勘察设计市场准入政策和施工图设 计文件审查政策进行评估。得出了现行政策不能充分、有效地保证勘察设计质 量的结论。在此基础上，以政府管制改革理论和西方发达国家勘察设计质量监 督管理理论为指导，提出了我国勘察设计质量政府管制改革的总体思路。针对 当前勘察设计市场的制度缺陷市场信号机制失灵，借整信息不对称理论和 国外的经验，提出引入保证担保( s u r e t yb o n d ) 的管制改革建议，用信用保 证机制规范勘察设计市场主体的行为。并对我国勘察设计质量保证担保的运行 和配套改革措施提出了具体的建议。 关键词：建设工程，勘察设计，质量，研究 a b s t r a c t a b s t r a c t t h eq u a l i t yo fp r o s p e c t i v ed e s i g ni sc r i t i c a lt ot h e e n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o n w i t ht h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yb a s i c a l l ye s t a b l i s h e di no u rc o b n t r y , t h e r eg o e sf u n d a m e n t a lc h a n g e si n t h ep r o s p e c t i v ed e s i g nm a r k e ta n de n g i n e e r i n ga c c i d e n t so c c u rf r e q u e n t l yd u et ot h en o n s t a n d a r d c o n d u c to ft h ec o n s t r u c t i o ne n t e r p r i s e sa n dt h ep r o s p e c t i v ed e s i g nc o n s u l t a n t sa n dt h eq u a i l t y p r o b l e m si nt h ep r o s p e c t i v ed e s i g n i th a sb e c o m eac o m m o ns e n s et h a tt h eg o v e r n m e n ts h a l l s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o no v e rt h ep r o s p e c t i v ed e s i g nm a r k e t f u r t h e r m o r e ，a st h eq u a s ip u b l i c p r o d u c tf e a t u r e st h a tc h a r a c t e r i z et h ep r o s p e c t i v ed e s i g np r o d u c t s , t h em a r k e to p e r a t i o no ft h e p r o s p e c t i v ed e s i g nc o n s u l t a n t s ，a n dt h ea c t u a lc o n d i t i o no fs i g n i f i c a n ti n f o r m a t i o na s y m m e t r y e x i s t i n gi nt h ep r o s p e c t i v ed e s i g nm a r k e t ，i tc a l l sf o rt h ee f f e c t i v ec o n t r o lu r g e n t l yo v e rt h e p r o s p e c t i v ed e s i g nq u a i l t yf r o mt h eg o v e r n m e n t i nt h i sa r t i c l e ，w es t u d yt h ec o n t r o lm e a s u r e sf r o mt h eg o v e r n m e n to v e rt h ep r o s p e c t i v e d e s i g nq u a l i t yi ns u z h o u ，u t i l i z i n gt h ep o l i c ya s s e s s m e n ta n da n a l y s i st o o lp o p u l a ri no e c d c o u n t r i e s ，i e i m p a c ta s s e s s m e n t ，b u i l du pap o l i c ya s s e s s m e n tf r a m e ，e s t a b l i s ht h r e ea s s e s s m e n t c r i t e r i a , n a m e l yr e a l i z a t i o no ft a r g e t s ，f e a s i b i l i t y , e x e c u t i o nc o s t a n de 历c i e n c y , p e r f o r m a s s e s s m e n to nc u r r e n tm a r k e ta c c e s s p o l i c i e s a n dt h er e v i e wa n da p p r o v a lp o l i c i e so f c o n s t r u c t i o nd r a w i n gd e s i g nd o c u m e n t so ft h ep r o s p e c t i v ed e s i g nm a r k e ti nc h i n af r o mt h e a s p e c to ft h ep u b l i cp o l i c ya n a l y s i s ，a n dc o m et ot h ec o n c l u s i o nt h a tt h ec u r r e n tp o l i c i e sa r e u n a b l et oe n s n t t h eq u a l i t yo fp r o s p e c t i v ed e s i g ns u f f i c i e n t l ya n de f f e c t i v e l y a sar e s u l t , f o l l o w i n gt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n r e f o r mt h e o r ya n dt h e p r o s p e c t i v ed e s i g nq u a l i v y s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n tt h e o r i e so fw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，w ep r o p o s eag e n e r a l f r a m e w o r ko f t h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nr e f o r mo nt h ep r o s p e c t i v ed e s i g nq u a l i t yi no u rc o u n t r y c o n s i d e r i n gt h es y s t e md e f e c ti nt h ep r o s p e c t i v ed e s i g nm a r k e t , i e f a i l u r eo ft h em a r k e ts i g n a l m e c h a n i s m ，f o l l o w i n gt h ea s y m m e t r i ci n f o r m a t i o nt h e o r ya n dr e f e r r i n gt ot h ee x p e r i e n c e si n f o r e i g nc o u n t r i e s ，w es u g g e s ti n t r o d u c i n gt h es u r e t yb o n di nt h er e g u l a t i o nr e f o r m ，t ou t i l i z et h e c r e d i tg u a r a n t e es y s t e mt os t a n d a r d i z ea c t i v i t i e so f t h es u b j e c t so f t h ep r o s p e c t i v ed e s i g nm a r k e t ， a n da l s ot h es p e c i f i cm e a s u r e so no p e r 越i o no f t h ep r o s p e c t i v ed e s i g nq u a l i t yg u a r a n t e es y s t e mi n c h i n aa n dt h em a t c h i n gr e f o r mm e a s u r e s k e yw o r d s l ：c o n s t r u c t i o np r o j e c t ，p r o s p e c t i v ed e s i g n ，q u a l i 蝣s t u d y i l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：同意茛 ? o d 6 年2 月2 目 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 同意良 年月日2 0 e 6 年z 月2 6 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：r 弯良 2 0 0 6 年2 - 月2 色日 第1 章导言 1 1 研究背景 第1 章导言 在改革开放前，我国的建设工程勘察设计单位是计划经济体制下、隶 属于各行政上级的事业性单位，没有形成一个行业进行管理。1 9 7 9 年改革 开放以后，开始实行企业化试点。1 9 8 4 年，国家计委颁布了工程设计和工 程勘察取费标准，全国大部分工程勘察设计单位实行了技术经济责任制。 历经十余年，工程勘察设计单位与建设单位( 业主) 之间形成了供需关系 和价值的交换，初步形成了勘察设计市场。勘察设计市场的建立，使得它 成为一个行业出现在社会经济活动中。从1 9 9 6 年的建筑法到2 0 0 0 年 国务院颁布的勘察设计管理条例，更是从法律上把勘察设计作为一个行 业，并对其行为做出了规范。1 9 9 5 年国务院颁布的中华人民共和国注册 建筑师条例，确立了建筑师的个人执业制度，随即注册结构工程师、注册 城市规划师、注册岩土工程师制度等也相继建立，此时工程勘察设计按市 场机制运作的条件已趋于成熟。根据全国工程勘察设计企业年报数据统计， 截止2 0 0 4 年底，全国共有勘察设计咨询企业1 3 3 2 8 个，其中甲级企业2 2 4 7 个，乙级企业3 5 9 0 个，丙级企业4 3 9 4 个，丁级企业4 4 0 个；持有专项证 书的企业2 6 5 7 个，在勘察设计企业中，国有经济企业6 3 6 3 个，占企业总 数的4 8 ：集体经济企业6 6 4 个，占企业总数的5 ；其他类型企业4 9 6 1 个，占企业总数的4 7 。截止2 0 0 4 年末，勘察设计咨询行业取得九类注册 执业资格的人员已达到了3 5 5 万人次。 随着我国社会主义市场经济的初步建立，勘察设计市场发生了根本性 的变化，投资主体多元化、勘察设计单位企业化，参建各方追求各自利益 的最大化，质量意识淡薄，建设方、勘察设计方的不规范行为和因勘察设 计质量问题导致的工程事故时有发生。因此，加强政府对勘察设计市场的 监管成了全社会的共识。 1 2 勘察设计市场政府管制的必要性 第l 章导言 建设工程勘察设计是工程建设的灵魂、控制投资的关键，是集中运用 各项政策、标准，把科技学术成果转化为现实生产力的桥梁和纽带。勘察 设计质量是整个工程项目的关键，关系到国家财产和人民生命的安全，关 系到建设投资的综合效益，也反映一个国家的科技水平和文化水平。据研 究分析，虽然勘察设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1 以下，但 正是这不到1 的费用对投资的影响却高达7 5 以上。我国工程质量事故统 计资料也显示，由设计原因导致的工程质量事故占4 0 1 。可见，勘察设 计是工程建设的根本，对工程质量实施控制的关键在于勘察设计质量控制。 因此，对勘察设计质量实施政府管制是十分必要的。勘察设计质量政府管 制的必要性可以从三个方面分析。 1 基于勘察设计质量经济特性的分析 对勘察设计质量经济特性的认识，首先应从勘察设计产品的经济特性 开始。从勘察设计产品消费的受益范围来看，一方面投资者接受勘察设计 产品，通过施工单位的施工等过程，获得了符合“适用、安全、经济、美 观”要求的建筑。这是一种内部效益，利益为投资者所拥有，并且不会因 为其他投资者的增加而减少。另一方面勘察设计产品的消费在给投资者带 来利益的同时，还有相当大的一部分利益通过外溢给了社会，使城市规模 扩大、市容更加美观、城市功能更加健全，使得使用者、租用者的生活、 经营条件得以满足和提高。从这种意义上来说，勘察设计产品具有正外部 性，与建筑一样是非竞争性和非排斥性不完全的产品，即准公共产品。准 公共产品是勘察设计产品固有的属性，并不随着产品提供者的变化而变化。 因此，政府必须对勘察设计单位的行为在一定程度上进行管制，保障勘察 设计的质量。 2 基于勘察设计市场信息不对称性的分析 根据信息经济学的观点，信息不对称是现实生活中普遍存在的现象， 经济主体掌握的信息往往是不对称的。在市场经济中，交易双方信息不对 称性很大程度上与交易产品的特点有关。产业组织理论中，将产品从信息 角度分为“搜寻”产品与“经验”产品。“搜寻”产品是指消费者能通过检 查在购买之前确定产品质量的产品，如家具、服装( 确定式样) 以及其他 主要性质可以通过视觉或触觉检查而确定的产品。“经验”产品是指消费者 必须通过产品的消费才能确定其质量的产品，如食品、娱乐服务、教育服 第1 章导言 务、软件等。“搜寻”产品交易时信息不对称性小，而“经验”产品交易时 信息不对称性大。勘察设计产品属于典型的“经验”产品。目前在勘察设 计市场上关于勘察设计单位的信息是不完备、不对称的。由于市场主体在 交易中总是根据自己所拥有的信息做出决策的，信息不对称必然导致资源 配置偏离帕累托最优。在这种情况下，需要政府对勘察设计市场的行为进 行必要的管制。 3 基于勘察设计市场化运作的分析 市场运行机制与政府管制是相互依赖、相互补充，缺一不可的，即使 是简单的市场交换活动也不例外。因为，简单的市场交换只要有两项基本 制度就可进行。一是一定的产权制度，即人们拥有不同的生产要素。因而 各种生产要素的所有者有相互交换各自商品或生产要素的需要；二是契约 或合同制度，参加市场交换的交易者之间能够达成交易的协议，使交易得 以完成。而产权和契约制度是需要由政府来制定并监督实施的，属于政府 管制内容。简单的市场交换活动尚需政府管制，随着市场规模的扩大和市 场交易的日益复杂，市场交易成本也不断增大，市场在运行过程中出现了 种种的失效更要求政府对市场实行必要的管制。因此，对于市场化运行的 勘察设计市场同样离不开政府管制。 1 3 相关概念的设定 1 3 1 勘察设计 建设工程勘察是指根据建设工程的要求查明、分析、评价建设场地的 地质地理环境特征和岩土工程条件，编制建设工程勘察文件的活动1 。 建设工程设计是指根据建设工程的要求，对建设工程所需的技术、经 济、资源、环境等条件进行综合分析、论证，编制建设工程设计文件的活 动2 。也就是根据批准的设计任务书，按照国家的有关政策、法规、技术规 范，在规定的场地范围内，对拟建工程进行详细规划、布局，把可行性研 究中推荐的最佳方案具体化形成图纸、文字，为工程旌工提供依据。 建设工程勘察设计管理条例( 国务院第2 9 3 号令) 。2 0 0 0 年9 月2 5 日起施行。 2 侧上 3 第1 章导言 1 3 2 勘察设计质量 勘察设计质量是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及 装修工程的工程项目的设计施工图文件满足国家现行的有关法律、法规、 技术标准及工程合同中对工程的安全、使用、经济、美观等特性的能力之 总和。具体地讲，就是指设计图纸通过工程建设过程所形成的工程项目， 应满足用户从事生产、生活所需的功能和使用价值，应符合有关法律、法 规、技术标准和合同规定的质量标准，并满足旌工要求。 1 3 3 施工图设计文件审查 根据建设部建筑工程施工图设计文件审查暂行办法的规定，施工 图审查是指国务院建设行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府建设 行政主管部门认定的设计审查机构，根据国家的法律、法规、技术标准与 规范，对施工图进行结构安全和强制性标准、规范执行情况等进行的独立 审查。 1 4 研究方法和技术路线 我国勘察设计质量监管的政府行为，相当大的一部分是属于政府管制 的范畴，因此运用政府管制理论来分析勘察设计市场监管中的政府行为是 必要的。2 0 世纪9 0 年代，政府管制理论逐渐引起我国理论界的重视，并 用以分析我国的现实问题。目前，我国政府管制问题的研究成果集中在对 西方管制理论的介绍和针对自然垄断、公用事业等领域的政府管制进行研 究和探讨。对于勘察设计市场监管政府行为的研究上，政府管制理论的运 用几乎空白。因此，将政府管制理论引入勘察设计市场是非常具有现实意 义和理论价值的。 本文研究的基本思路：在综述国内外研究的现状、勘察设计质量监管 理论和政府管制理论的基础上，以苏州地区为研究对象，分析我国勘察设 计质量监管政策的实施效果，并提出相应的政策建议。 本文的主要内容： 第1 章导言 第一部分，导言。主要阐述本文的研究背景及其意义，对本研究涉及 的相关概念进行设定，简介本文所采用的研究方法、技术路线和主要研究 内容。 第二部分，文献综述。综述国内外研究的现状和勘察设计质量监督管 理理论、政府管制理论，从而为下步的政策评估和提出管制改革建议提供 有益的参考。 第三部分，分析工具。借鉴当前o e c d 国家较为流行的政策评估分析工 具一影响评估( i m p a c ta s s e s s m e n t ) ，构建政策评估框架，确定目标 实现、可行性、执行成本三大评估标准，为管制改革提供依据 第四部分，政策评价。分为二章，第4 章对我国现行的勘察设计市场准 入政策进行评价。第5 章运用影响评估，具体评估苏州地区建设工程施工 图设计文件审查政策存在的不足和潜在问题。 第五部分，政策建议。针对勘察设计市场机制的缺陷，设计改进勘察 设计质量政府管制的总体思路，并提出具体管制改革建议。 第六部分，结语。对研究报告作一个简要的概括，提出下步研究的方 向。 本文采取的技术路线如下： 图1 i勘察设计质量政府管制改进研究的技术路线 第2 章文献综述 第2 章文献综述 2 1 勘察设计质量监管理论研究 政府对勘察设计质量实施监督管理是国际惯例。市场经济发展较成熟 的国家，已经积累了丰富的经验，基本形成了与市场经济体制相适应的相 关法律、法规体系和监督管理制度，建立了较为完善的质量监督管理三大 体系( 质量监督体系、质量保证体系、质量评价体系) 、符合其国情的监督 管理体制和运作有效的管理机制，有效地维护了建设工程勘察设计质量的 公众和国家利益。 从发达国家建设工程勘察设计质量监督管理的实践发展来看，其研究 特征可归纳为如下几点：一是行业协会、专业组织、专业人士积极服务于 行业发展，主动承担起研究的重任，对于规范行业行为，加强行业自律， 提高行业社会地位，推动政府监督管理体制改革起着不可替代的作用。二 是以体系完整、制度健全来实现工程勘察设计质量监督管理的有效性。三 是有效地利用市场手段和经济手段提高建设主体质量意识，增强建设主体 质量责任心，强化建设主体和社会监督机构的质量监督保证能力。四是坚 持实用性原则，注重可操作性研究，遵循实践第一，寻求实践规律，充分 发挥一线人员的积极性和创造性，使法律、法规的形成来源于实践，服务 于实践，推动实践。 国外专家、学者通过多年的研究、实践，形成了许多关于建设工程勘 察设计质量监督管理的理论。“激励是质量之源”，这是研究建设主体质量 行为活动特征的总结。r o s e r tp e l l i o t t 提出了高质量建设工程的获得 需要最高监督管理者的激励承诺，通过有效的激励措施可以激发建设主体 保证质量的能动性，使建设主体和社会监督机构建立健全质量保证和质量 监督管理体系，规范他们的质量行为以及质量转化过程，实现建设工程产 品质量目标。j i me r n z e n 和t o mf e e n e y 提出以承包商为主导的质量控 制和质量保证体系，科学地回答了谁在关注质量的问题，对承包商进行质 量激励措施，可以增强提高质量的动力。r o b e r tk h u g h e s 和s a m i ra 第2 章文献综述 a h m e d 提出建设过程中主体和监督人员的素质是实现质量的核心，把对各 层次人员培i j i i 评价作为有效落实q a q c ( q u a l i t ya s s u r a n c e - - q u a l i t y c o n t r 0 1 ) 体系的重要环节，他们认为对质量人员的评价是最有价值的评价， 进而详细地阐述了各类质量人员培养计划和统计评价模型，并进行了实验 研究。r o s e r tp e l l i o t t 提出质量保证体系不断发展和合理有效利用的 前提就是高度重视建设主体和监督主体质量人员培训。d o n m ee h a n c h e r 和s e a n ee l a m b e r l 提出基于质量的建设主体认证问题，把建设主体建 设活动中的质量安全行为纳入认证评价中，这些都揭示了“以人为本”的 质量监督管理思想。 从整体看，国内建设工程勘察设计质量监督管理理论研究还处于起步 阶段，2 0 0 0 年以来各界人士开始重视这方面的研究，其研究的特点可归纳 以下四点：一是基于发达国家建设工程勘察设计质量监督管理的实践经验 研究。政府主管部门、企业代表、学者、专业人士多次组织国外考察学习， 通过文件、会议、论文形式向国内介绍美国、英国、法国、德国、加拿大、 日本、新加坡、香港等的成功经验。二是以政府推动为主要形式。建设部 委托清华大学、同济大学对国外管理体制进行专题研究，并多次组织专家 去国外考察。近几年里，建设部多次召开全国性的工程质量监督工作会议 和勘察设计管理工作会议，都把工程质量政府监督、勘察设计质量管理改 革作为主题，推动监督工作深化改革。三是以监督管理实践工作方面研究 为主。从建筑、工程质量、中国建设报等行业刊物近年来发表的 关于建设工程质量政府监督方面的论文看，主要是监督工作的实践研究， 系统的理论性研究还很少。四是主要从事定性研究，缺乏综合性的评价指 标体系研究和评价方法的探讨，政府监督管理行为研究和经济性研究还是 空缺。没有深入探究质量违规行为的深层次根源所在，使监督工作的改革 仅停留在事务性工作的形式变化，阻碍了政府监督管理的法制化、社会化 和专业化、市场化发展。 2 2 不对称信息理论 不对称信息理论是2 0 世纪7 0 年代发展起来的，被西方学者称为是最 近二十年微观经济理论最活跃的研究领域。自1 9 7 0 年美国经济学家阿克尔 7 第2 章文献综述 洛夫以旧车市场交易模型为基础分析“逆向选择”开始，阿罗、赫什雷弗、 斯宾塞、格罗斯曼、斯蒂格利茨等美国经济学家在劳动力市场、保险市场 以及金融市场等很多领域对这一理论进行了拓展性研究，并提出了“逆向 选择”理论、“市场信号”理论以及“委托代理”理论等基本理论。阿 克尔洛夫的经典文献柠檬市场提供了最主要的思路，证明了市场上买 卖双方信息不对称怎样导致逆向选择：斯宾塞则分析了不对称信息市场上 掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场上 获益，即不对称信息条件下改善市场效率的信号显示理论；斯蒂格利茨证 明了掌握较少信息的一方可以对项特定交易设立多项选择契约而获得对 方更多的信息，即信息甄别理论。他们三人的理论构成了现代信息经济学 的核心，这三位经济学家因对这一理论的杰出贡献而荣获2 0 0 1 年度经济学 诺贝尔奖。 2 2 1 不对称信息对市场机制的破坏 一般均衡理论认为，市场参加者了解某种经济环境状态中的全部知识， 也就是具有完全信息。在这个理想世界中，市场参加者在任何时间和地点 都拥有任何希望获得的信息。但实际上，这种完全信息只是一种理想化的 假设，信息不对称才是普遍和长期存在的，其原因在于交易者的知识是有 限的、搜寻信息要花费成本和信息的优势方对信息的垄断。因此，在有劳 动分工和专业化的现实世界中，存在的只能并且都是不对称信息。 资源配置要达到理想状态，信息必须是完备的，也就是说在资源提供 者与资源获取者之间信息应当是完全对称的。资源获取者指的是需要购买 商品或服务的采购人，而资源提供者指的则是市场中的供应商。在现实市 场中，如果没有必要的“技术手段”来缩小差距，信息是绝对不可能趋近 透明和对称的。阿克尔洛夫在其关于逆向选择问题的开创性论文中指出， 在信息不对称的情况下，容易导致“劣币驱逐良币”的现象。也就是说， 当采购人在市场中面对内在质量不一而自己无法辨别的商品时，优质商品 的供给者要求较高的价格，而劣质商品的供给者只要求较低价格，由于信 息的不对称，采购人无法判定商品的优劣，只愿意出相对于预期平均质量 水平的价格。于是优质商品的供给者由于不愿低价成交而蒙受损失，劣质 商品的供给者却通过成交获得了部分额外收益，最终优质商品被驱逐出市 8 第2 章文献综述 场。虽然采购人在价格上达到了预期，但是商品或服务的质量却差强人意， 达不到资源的最优配置。再以劳动力市场为例。雇主与雇员签定合同以后， 雇员的工作努力程度这个信息在雇主和雇员之间是不对称的。只要雇主无 法从雇员的工作成果中推知其确切的努力程度，雇员就会有偷懒的动机， 因为努力工作对雇员来说是负效用。雇员可能会选择一个对自己有利而对 雇主不利的较低努力水平为雇主工作，从而出现道德风险。这将导致生产 的低效率。 总而言之，信息不对称会造成“劣币驱逐良币”，使市场缩小或不存 在，损害生产效率的提高，导致生产劣货的竞争，造成一些种类的商品供 应不足，造成需求得不到满足( 需求缺口) 与供给过剩并存，造成不公平交 易和不公平竞争，造成消费者和生产者行为扭曲或不能合理决策，从而导 致市场的失效。 2 2 2 缓解或消除信息不对称的对策 信息不对称是指在市场经济条件下，市场的买卖主体不可能完全占有 对方的信息，导致信息拥有方为谋取自身更大的利益而使另一方的利益受 到损害。信息不对称可能发生在当事人签约之前，也可能发生在签约之后。 事前信息不对称产生逆向选择，即交易一方在签约之前己经掌握某些交易 对方所不了解的信息，他可能会用这些信息签订对自己有利的合同而使交 易对方处于不利的选择位置上。事后信息不对称产生道德风险，它是指签 约后交易一方可能会利用信息优势在使其自身效用最大化的同时做出损害 交易对方利益的行为。在非对称信息情况下，逆向选择和道德风险是随时 可能发生的，对市场参与者产生了极为显著的影响。 缓解或消除信息不对称的办法就是建立起激励机制和信号传递机制。 例如，在可能出现逆向选择时，委托人在签订合同时不知道代理人的类型， 不知道代理人的私人信息，这时就必须通过一种“信号传递”机制来改进 这一情况，即让拥有私人信息的一方想办法将信息传递给没有信息的一方； 或者，后者诱使前者披露其私人信息。而在发生道德风险的情况中，委托 人在签订合同时知道代理人的类型，但签订合同后不能观察到代理人的行 动，这时委托人就需要设计出一个最优的奖励机制，诱使代理人选择委托 9 第2 章文献综述 人所希望的行动。西方经济学家提出了许多具体措施来解决信息不对称所 导致的逆向选择和道德风险问题。具体来说，对于逆向选择问题，不同领 域响应的措施是市场信号( 信号显示和信息筛选) 、第二价格拍卖、最佳所 得税制等；对于道德风险问题，应对的措施包括经营者持股、股票期权、 效率工资、风险分担机制等。 2 3 政府管制的理论 2 0 世纪9 0 年代，政府管制理论逐渐引起我国理论界的重视，并用以 分析我国的现实问题。目前，我国政府管制问题的研究成果集中在对西方 管制理论的介绍和针对自然垄断、公用事业等领域的政府管制进行研究和 探讨。对于勘察设计市场监管政府行为的研究上，政府管制理论的运用几 乎空白。因此，将政府管制理论引入勘察设计市场是非常具有现实意义和 理论价值的。 2 3 1 政府管制的必要性 亚当斯密曾指出，当同种行业的人们聚集在一起时，他们最想做的 就是相互勾结并扰乱竞争性市场的运作1 。莱斯特罗瑟认为：“世界上根 本没有什么不受管制的经济体系。所有的经济体系都由成套的规章制度组 成。一个没有规则的经济体系将处于一种混乱状态，其中不可能进行 自愿交易。自上而下的强制命令将是引导经济交易的唯一手段”2 。这就 表明了政府管制的必要性。 在现代经济中，政府管制是经济调控的一种重要手段。经典经济学理 论告诉我们，市场并非万能的，市场也会“失灵”。根据现代经济学理论， “市场失灵”是指市场机制不能够有效率地配置资源。“市场失灵”有狭义 和广义之分。狭义的“市场失灵”的含义是完全竞争市场所假设的条件得 不到满足而导致市场配置资源缺乏效率的现象，一般包括四个方面：市场 势力的存在( 如垄断) 、信息的不完全性、外部性和公共物品。广义的“市 1 参见亚当斯密国民财富的性质和原因的研究上卷第1 1 2 一1 3 7 页关于同业组合的排外特权的 论述商务印书馆2 0 0 2 年 2 转引自戴维l 韦默艾丹r 维宁政策分析一理论与实践第2 0 8 页上海译文出版社 1 0 第2 章文献综述 场失灵”除了上述的内容外，还包括市场机制在配置资源过程中带来的经 济波动和市场分配过程中产生的社会不公平现象。 正因为“市场失灵”的存在，使市场这只“看不见的手”失去作用， 给政府管制这只“看得见的手”提供了空间。当市场失灵发生时，政府应 该进行干预以纠正市场失灵，从而使资源能够有效率地配置。政府管制的 目的就是纠正市场失灵，提高经济效率。政府管制的产生是市场经济发展 的必然结果，是市场经济条件下不可缺少的制度安排。 2 3 2 政府管制的概念 政府管制( r e g u l a t i o n ，又译“规制”) 虽然已为经济学界和经济法学 界广泛使用，但关于其含义，学者间却颇有争议。目前尚没有一个能够被 学者广泛接受的概念。 美国当代著名管制经济学家丹尼尔f 史普博认为政府管制是一个综 合交叉的领域，经济学、政治学和法学是政府管制研究的理论来源，他将 政府管制定义为“行政机构为直接或通过改变消费者和厂商供求决策而间 接干预市场分配机制所颁布的法规或采取的特定行动”3 。从制度经济学的 角度来看，政府管制是政府向社会提供的一种特殊的公共物品，是社会公 共机构( 政府) 为了矫正市场失灵“而依据一定的规则对企业的活动进行 限制的行为”4 。一般地，政府管制是政府部门依据一定的法律、法规和规 章制度，采用相应的手段对微观经济主体，包括公共部门和私人部门的企 业组织、事业单位及个人的经济活动进行直接规范和制约的行为。在西方 的学术语义系统中，政府管制通常被分为经济性管制和社会性管制两大类。 经济性管制的目的在于解决由自然垄断、过度竞争和信息不对称所产生的 问题，如垄断租金、进入壁垒、强行交易等，防止发生资源配置低效、确保 利用者的公平利用：社会性管制是对物品和服务的质量及伴随着提供它们 而产生的各种活动制定标准和禁止、限制特定行为的行为，其目的在于为 了弥补市场的四个失败：外部性、不完全的信息、稀缺与公共物品，如环 境污染、自然资源的掠夺开发、消费者权益维护、职业安全与健康等，以 3 丹尼尔f 史营博著，余晖等译：管制与r h 场 m ，卜海：- t 海兰联书店、i ：海人民出版社 1 9 9 9 年版，第4 5 页 4 日】植草益微观规制经济学( 中文版) i h _ q 北京：中国发展出版杜，1 9 9 2 年。p i 2 i l 第2 章文献综述 保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的。 一般而言，政府对市场外在性的管制是通过设置普通的标准或规定被管制 对象必须采取某些预防性措施来实现的。 1 9 9 7 年，o e c d 发表了一份研究报告：o e c d 管制改革报告。报告研 究了o e c d 成员国管制改革的做法和经验。报告认为管制就是政府运用各种 各样的工具给企业和公民设定要求，“管制”被定义为一系列设定企业与市 民准则的政府措施，具体包括法律、各级政府颁布的正式或非正式的规章 与命令、经政府立法授权的非政府机构、自律组织颁布的规则。管制可以 分为三类：经济管制，直接干预诸如价格、竞争、市场准入或退出的市场 决策；社会管制，保护公共利益，包括卫生、安全、环境和社会团结。社 会管制的经济效果通常是放在第二位甚至没有考虑到的，但是其影响却是 巨大的；行政管制，文书和行政手续所谓的“文牍主义”，政府通过行 政管制来收集信息和干预个别经济体的决策，能够对私营部门的绩效产生 实质性的影响。 日本学者植草益认为，所谓政府管制“是指政府部门( 有时也包括一 般的社会公共机构和组织) 依据有关的法律法规，通过许可和认可等手段， 对企业的垄断和竞争、进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财 务会计等活动信外部行为施加直接影响的行为”5 0 日本经济法学者金泽良 雄也认为：“一般所谓规制，在最狭义上，可以理解为是由于对一定行 为规定了一定的秩序，而起到限制的作用”6 。根据植草益的理论，政府管 制可分为广义和狭义两种。其中，广义的政府管制主要是围绕政府反垄断 和直接管制政策进行的，包括直接管制和间接管制。直接管制是指社会公 共机构( 主要是政府和立法机关，不包括司法机关) 对经济主体决策的直 接干预，如通过市场准入制度、价格审批制度、质量认证认可、环境保护 法令等方式直接影响企业决策行为。因此，作为直接管制依据的法律制度， 几乎都是以特定产业为对象制定的。而间接管制主要是反垄断，包括反不 正当竞争等。 我国对政府管制的界定基本上是根据日本学者植草益的观点。有的学 者认为，“管制，是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法 5 【日】植草益微观规制经济学( 中文版) ，中国发展出版社，1 9 9 2 年 6 【日】金| ：毕良雄薷，满达人译：纷济法概论，甘肃人民出版社1 9 8 5 年版，第4 5 贞 1 2 第2 章文献综述 律为根据，以大量颁布法律、法规、命令及裁决为手段，对微观经济主体 ( 主要是企业) 的不完全是公正的市场交易进行直接的控制或干预。”7 概括而言，政府管制就是国家通过设定一定的规则，对社会经济生活 进行的管理或干预。 2 3 3 政府管制的失灵 正如市场失灵一样，政府管制同样存在着失灵的现象。“我们说政府有 时可以改善市场结果并不意味着它总能这样。公共政策并不是天使制定的， 而是由极不完善的政治程序制定的。有时所设计的政策只是为了有利于政 治上有权势的人。有时政策有动机良好但信息不充分的领导人制定。当 政府管制不能实现资源的最佳配置，而且产生了寻租、腐败等扭曲资源配 置的市场绩效，这就出现管制失灵现象。卡恩认为管制是“压制技术革新， 姑息无效率性，引起工资和价格螺旋式上升，发生严重的资源无效率配置， 引起成本推动型通货膨胀，拒绝采取在竞争市场中所提供的收费多样性和 质量选择。” 管制失灵主要是由以下两个原因造成的：一是管制政策的对策性低效 率。不论政府采取何种类型的管制政策，被管制企业都会相应地采取对策， 以寻求自身利益最大化。这种行为实际上扭曲了原来政策的导向和效果。 二是管制政策制定的成本和执行的代价。由于管制政策大大影响了厂商和 消费者的利益分配，被管制企业就可能通过“院外活动”或者“政治租金” 对立法机构、政府官员进行游说，以影响管制政策的制定。同时，由于政 府管制机构在决策和行为上具有垄断优势，因此管制机构在具体政策执行 中也很难受到完全的控制和监督，权力滥用和管制过度成为各国管制机构 普遍特征。国内经济学家张维迎认为。，管制失灵原因在于政府管制理论假 定条件的不可能。原先的假定是：第一，管制者是追求社会福利最大化的， 大公无私的，仁慈的：第二，管制者是无所不知的，拥有完全信息；第三， 管制者说话是算数的，管制政策具有公信力。但事实上，这几个条件根本 7 余晖政府与企业：从宏观管理到微观管制，福建人民出版社，t 9 9 7 8 转引自曼昆经济学原理( 上册) 第1 1 页，生活读书新知三联书店1 9 9 9 年 9 参见张维迎教授关于管制与放松管制系列谈话录( 二) 管制越多腐败越多代价越高 h t t p ：w w w s i n o l i b e r a l n e l r e g u l a t i o n r e g u l a t i o n i n d e x h t m 1 3 第2 章文献综述 不存在。( 1 ) 管制者并非追求社会福利最大化。政府的任何项管制政策， 都要通过具体的政府官员来实施，但是现实中的管制者并不是以社会福利 最大为目标。任何一个政府官员，他和普通人没有什么两样，他有自己的 效用。( 2 ) 管制者的信息严重不足。原因一是由于信息是分散的，每个人 只能了解他所能了解的那些东西。分散的信息只有市场才能汇集和反映。 但管制之后，市场传递信息的渠道就不存在了：二是管制者不一定有积极 性去获得这些信息，因为获得这些信息对他本人并没有什么好处。就算管 制者有很好的积极性去了解真实的成本，但是，管制者的时间、精力是有 限的：三是被管制的对象有更大的积极性欺骗管制者，或者收买管制者。 ( 3 ) 管制者可能言而无信。政府政策的可信度是值得怀疑的。客观上有些 政策会形成事先和事后的效率冲突，这样使得事先最优的政策在事后证明 是不可行的。就算不存在客观上的障碍，政府的目标是多元化的，并受到 各个利益群体的制约，这已足以妨碍政府的政策一以贯之。 政府管制失灵不仅表现在经济管制上，在社会管制上，政府管制失灵 也很多的。弗里德曼曾经研究过美国政府医药管制的实例，发现在实行药 品管制后，美国新药上市的速度大大减缓。大量患者因为吃不到更新更有 效的药而导致的死亡人数，可能远远超出了政府防假药减少的死亡人数。 这可以说是管制失败的一个具体例证。 2 3 4 政府管制改革 从2 0 世纪6 0 年代开始，政府管制的研究从如何管制转到如何提高管 制质量上来，并且对传统的理论假设提出了质疑，在研究方法上引入了经 济学的成本收益分析法等，开拓了政府管制理论研究的新境界，产生了政 府管制改革的理论。各国学者围绕政府管制改革的趋势性的观点是政府应 当实行有限管制，但在具体措施上的争论却是激烈的，形成了最小政府、 重塑政府、解除管制功能等理论。 最小政府管制理论认为，政府最基本的功能是作为规则的公正的维护 者和制定者，但是，为了防止掌握公共权力的人堕落和犯罪，最大可能地 缩小政府的功能范围来限制公共权利，可能是更为经济可靠的方法。此外， 该理论基于经济自由主义的考虑，认为政府过多地干预经济生活必然将人 第2 章文献综述 们置于依附地位，人们丧失主动性，反过来又助长了政府走向极权。因此， 政府的功能只能局限在“保护所有的公民免受暴力、盗窃和欺诈，确 保合同的履行与实施”，否则会严重损害资源的高效率使用，阻碍经济发 展，限制社会流动，最终损害公民自由。最小政府管制理论不但主张政府 最小化，而且进一步主张在公共部门引入公司的治理方式，使公共部门及 其负责人面临竞争的而不仅仅是行政激励的压力，使公务人员有被取代的 威胁。 重塑政府管制理论承认政府的有用性，认为没有有效的政府，社会不 可能有效地发挥其功能。但是目前政府的问题不是出在政府工作人员，而 是出在他们工作的制度上。基于以上