（公共管理专业论文）电力供应中政府的责任初探——从2003年夏季的电荒谈起.pdf

t 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽厦 电力供应中 政府的资 任初探 摘 要 中国的改革开放走了一条自 上而下的渐进式的政府主导型的改革之路。 从计划经 济到市场经济， 政府乃至整个社会都在缓慢而艰难的转型中， 在这样一个动态的背景 下，政府对自己职责的把握，显得尤为重要。2 0 0 3年夏季的电荒暴露和反映出政府 在电力供应各个环节应当承担而未能有效承担的 职责。 电 力是一种特殊的自 然垄断 产 品和行政垄断产品， 政府亦正在积极推动电力管理体制和机制的改革。 在历史问 题与 现实问题的交错中， 在激烈的转型和变化中， 全面讨论政府的职责具有一定的理论 意 义与实践意义。 本文首先分析了电力产品的性质， 认为对电力产品性质的认识直接影响到政府应 该作为的范围和程度。 电力是一种特殊的自 然垄断产品， 政府对具有非垄断性质的发 售电环节应该放开， 对具有垄断性质的输配电环节应该实施公共管制。 电力又是一种 特殊的行政垄断产品， 是我国从计划经济向 市场经济转型不彻底的 产物。 文章接着回 顾了2 0 0 3 年夏季电荒的情况，认为政府主要在缺电 上负有未能做到科学决策和未能 理顺管理体制两大责任; 在应对缺电上负有缺乏充分预案和巧妙引导两大责任， 并对 原因作了 初步分析。 文章的 第三部分讨论了 改进方向。 在讨论改 进方向时， 文章立足 于政府、 企业和市民社会的三者良 性互动， 但同时紧紧围 绕政府的职责这个中心问题。 文章认为对政府职责的界定离不开 对政府、 企业和社会三者关系的界定， 能够界定这 三者关系的只有法治， 而发挥主导作用的应该是政府。 政府必须明确定位、 转变职能， 同时积极营造良好的法治环境。 关键词:电荒、垄断、责任、法治 t 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽酸 电 力供应中 政府的责任初探 abs t r act c h i n a s r o a d o f r e f o r m i s g u i d e d b y i n c r e m e n t a l i s m a n d l e a d b y t h e g o v e r n m e n t . f r o m p l a n n e d e c o n o m y t o m a r k e t e c o n o m y , t h e w h o l e s o c i e t y , i n c l u d i n g t h e g o v e r n m e n t i s i n g r a d u a l a n d h a r d t r a n s i t i o n . i n s u c h a p r o c e s s , i t i s o f v i t a l i m p o r t a n c e f o r t h e g o v e r n m e n t t o k n o w i t s o w n r e s p o n s i b i l i t i e s . t h e s h o r t a g e o f e l e c t r i c i t y i n t h e s u m m e r o f 2 0 0 3 e x p o s e s a n d r e f l e c t s w h a t t h e g o v e r n m e n t s h o u l d d o a n d h a s n t d o n e i n t h e s u p p l y i n g o f e l e c t r i c i t y e l e c t r i c i t y i s a k i n d o f s p e c i a l n a t u r e m o n o p o l y p r o d u c t a n d i n a k i n d . o f a d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l y . g o v e r n m e n t i s a l s o a c t i v e l y c a r r y i n g o u t a r e f o r m o n i t s m a n a g e m e n t s y s t e m . i n s u c h a t u r b u l e n c e o f t r a n s i t i o n a n d c h a n g e , f a c i n g t h e p r o b l e m s p a s t a n d p r e s e n t , t o d i s c u s s g o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t i e s i n a n a l l - a r o u n d w a y i s o f c e r t a i n t h e o r e t i c a n d p r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e . t h e n a t u r e o f e l e c t r i c i t y i s a n a l y z e d a t t h e v e r y b e g i n n i n g f o r t h e u n d e r s t a n d i n g o f t h i s i s s u e w i l l i n f l u e n c e t h e s c o p e a n d d e g r e e o f g o v e r n m e n t s a c t i o n . e l e c t r i c i t y i s a k i n d o f s p e c i a l n a t u r e m o n o p o l y p r o d u c t f o r t h e p r o d u c e a n d s a l e o f e l e c t r i c i t y w h i c h d o e s n o t b e l o n g t o n a t u r e m o n o p o l y , m a r k e t s h o u l d p l a y t h e m a i n r o l e : f o r t h e d i s t r i b u t i o n a n d t r a n s p o r t a t i o n o f e l e c t r i c i t y w h i c h b e l o n g t o n a t u r e m o n o p o l y , g o v e r n m e n t s h o u l d c a r r y o u t t h e p u b l i c r e g u l a t i o n . e l e c t r i c i t y i s a l s o i n a k i n d o f a d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l y a n d a r e s u l t o f u n c o m p l e t e d t r a n s i t i o n f r o m p l a n n e d e c o n o m y t o m a r k e t e c o n o m y . t h e n t h e s i t u a t i o n o f e l e c t r i c i t y s h o r t a g e i n t h e s u m m e r o f 2 0 0 3 i s r e c a l l e d . f o r t h e s h o r t a g e o f e l e c t r i c i t y , g o v e r n m e n t h a s t h e r e s p o n s i b i l i t i e s o f a w k w a r d d e c i s i o n a n d m a n a g e m e n t s y s t e m . f o r t h e d e a l i n g o f e l e c t r i c i t y s h o r t a g e , g o v e r n m e n t h a s t h e r e s p o n s i b i l i t i e s o f i n a d e q u a t e p r e p a r a t i o n a n d c l u m s y r e s p o n s e . t h e w a y s o f i m p r o v i n g i s d i s c u s s e d i n t h e t h i r d p a r t w h i c h i s f o c u s i n g o n t h e g o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t i e s b u t b a s e d o n t h e i n t e r a c t i o n o f g o v e r n m e n t , s o c i e t y a n d e n t e r p r i s e s . t o c l a r i f y t h e g o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t i e s s h o u l d b a s e d o n t h e p r o p e r p o s i t i o n i n g o f g o v e r n m e n t , s o c i e t y a n d e n t e r p r i s e w h i c h c a n o n l y b e g u i l d b y t h e l a w . b u t i t i s t h e g o v e r n m e n t t h a t h a s t h e r e s p o n s i b i l i t i e s t o e x e r t a n l e a d i n g r o l e : t o c l a r i f y i t s o w n p o s i t i o n , t o t r a n s f e r i t s o w n f u n c t i o n s a n d t o a c t i v e l y c r e a t e a s o c i e t y r u l e o f l a w . k e y w o r d s : e l e c t r i c i t y s h o r t a g e , m o n 叩o l y , r e s p o n s i b i l i t i e s , r u l e o f l a w 一 3 t 0 2 2 0 1 7 0 1 z李挽霞 电力供应中 政府的贵任初探 所谓责任，即份内应作的事。 政府应该做什么， 是政府职能的问题，是公共行政 和公共管理学中一个历久弥新的课题。正如世界银行发展报告中所说的那样: “ 在世 界各地， 政府正成为人们注目的中心。 全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考 关于政府的一些基本问题: 它的作用应该是什么， 它能作什么和不能做什么，以及如 何做好这些事情。 ” 中国的改革开放走了一条自 上而下的渐进式的政府主导型的改革之路。 从计划经 济到市场经济， 政府乃至整个社会都在缓慢而艰难的转型中， 在这样一个动态的背景 下， 政府对自己 职责的把握， 显得尤为重要。电 力是一种特殊的自 然垄断产品。同时 作为一种典型的公用事业产品，电力的体制和机制本来就经历着改革的阵痛， 2 0 0 3 年夏季的电荒更是全面暴露和反映出转型中的政府在电力供给各个环节应当承担而 未能有效承担的职责。目 前， 国内学术界对电荒问 题的 论 述和探讨甚多， 然而未见 有 从政府责任角度进行的系统的分析，故而本文应该具有一定的理论和实际意义。 i 电力产品的性质和政府相应的责任 毫无疑问，对电力性质的认识和定位直接影响到政府应该作为的范围和程度。 在我国，电力产品具有双重特点， 它既是一种特殊的自 然垄断产品， 又是一种行政垄 断产品。 1 . 1 作为自 然垄断产品的电力 自 然垄断是经济学中的一个传统概念。据考证，最早提出自 然垄断概念的经济 学家是约翰.穆勒 ( 1 8 4 8 ) ，在其名著 政治经济学原理中他论述到 “ 地租是自 然 垄断的结果” 。早期的自 然垄断概念与资源条件的集中 有关，主要是指由于资源条件 的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断， 这种情况所引起的垄断现己经不 多见。 而一般意义上的自 然垄断则与规模经济紧密相连。自 然垄断部门是指这样一些 部门， 规模经济已经达到这样的程度，以至从社会角度看， 若不把所有的生产集中在 一个企业就会形成很大的浪费， 或者说生产者如分散在许多单位， 平均成本就会昂贵 得多。 人们认为， 自 然垄断产业作为具体产业具有一系列独特的经济技术特征: 第一、 具有传输产品或服务的网络特征。 即生产企业必须借助于传输网络才能将其产品或服 务传递给用户。 第二、 生产具有极大的范围经济效益。 即企业的联合生产销售比 单独 生产销售能极大地节约费用。 第三、 生产或服务的基本技术经济具有统一性。 如各电 力公司在供电电压、 额定功率等方面缺乏统一标准的 话， 会直接导致行业内生产和销 售系统的混乱。 第四、 存在大量沉淀成本。 即他们需要投入大量资本才能开业， 而一 旦资本投入，就沉淀在这个产业里很难再抽回。第五、产品和服务的需求弹性较小， t 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽爵 电 力供应中 政府的责 任初探 且具有较强的公共型。 日 本经济学家植草益根据自 己 的 判断， 编制了日 本政府管制 产业中具有自 然垄断性质的产业并描述了各自 的特点，其中对于电力，见表1 . 1 : 表1 . 1 日本部分管制产业的自 然垄断特点 网络供应系统成本劣加性成本沉淀性 自 然垄断程度 公益事业 1 .电 ( 发电)oo ( 配电). . 注:表中.表示大，o表示中。 资料来源:植草益: 微观规制经济学 ，北京，中国 发展出 版社，1 9 9 2 ， 第4 8 页。 故而，从电力产业来看，电力产业包括电力设备供应、电力生产、高压输电、 低 压配电和电力供应等业务领域。 其中只有高压输电和低压配电属于自 然垄断业务， 而 电力设备供应、电力生产和电力供应则属于非自 然垄断业务。“ 多数专家认为，自 然 垄断环节是指那些固定网络性操作业务， 如电力、 煤气和自 来水供应产业中的线路、 管道等输送网络业务。 ” 对自 然垄断产业而言， 市场机制就很难发挥调节作用，因为垄断企业就可以 利 用其垄断地位操纵市场和价格， 增加垄断利润， 使资源配置处于低效率状态。 这其实 就是一种垄断因素造成的非完全竞争下的市场失灵现象。 在市场失灵的情况下， 政府 就有责任发挥弥补市场缺陷的作用。 “ 为克服垄断造成的市场缺陷，对那些就其自 然 性质适合垄断经营的部门如交通、通讯、电力等，由国家直接经营， 或者由政府直接 实 施公共管 制。 ” “ 各国 对自 然垄断实 施管制的 措施 大 概有以 下 集中1 ) 实 施国 有， 使其成为国有企业。 对市场准入进行严格限制， 不允许私人部门 投资于该领域， 同时 根据实际情况需要管制价格; 2 )引入私人部门，但政府对其产量、价格、 产品和质 量等制定严格的标准;3 ) 适度引入竞争，在技术条件和产品成本许可的情况下， 允 许两家或两家以上的企业共同生 产经营。 ” 。 故而，电 力 是一 种特殊的自 然垄断产品， 根据电力的性质，政府对具有非垄断性质的发电 环节应该放开，让市场去发挥作用， 对具有垄断性质的输配电环节应该实施公共管制。 自2 0 世纪7 0 年代末以 来，以 美国为首的经济发 达国家相继对基础设施领域的 政府规制进行了一系列改革。 “ 改革的实质内容是放松政府规制，开放基础设施产业 市场，引进和强化市场竟争机制” 其中 就涉及电 力体制。 尽管各国启动改革的背景 不同、目的不同，改革模式各异，但其共同点也非常明显: 一是区别不同环节的物 理特性和经营特点， 把垂直一体化的电力运营体制拆分为发电、 输电 和配电、 售电 环 节，在发电和配电、售电领域开放市场，引入竞争; 二是建立相对独立和统一的电 力监管机构，强化对电力市场和非竞争性业务 ( 主要是电网和非竞争性发电业务) 、 服务内容、投资、价格、技术、质量和安全、环保等方面的专业化监管。 这两项措 7 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽霞 电 力供应中政府的责任初探 施， 几乎成为各国推行改革的共同 选择。 虽然各国改革进展有快有慢， 成效有大有小， 但这些改革措施在提高资 源配置效率和企业经营效率、降 低成本和价格、改 进服务、 促进电力工业发展等方面，都不同程度地取得了成效。 1 . 1 . 2 作为行政垄断产品的电力 就目 前的现实情况而言，电力仍然是我国从计划经济向市场经济转型不彻底的 产物， 处于一种已 经被打破的行政垄断状态。 当然， 必须看到， 在经历了三轮电力体 制改革和采取了一系列举措后，电力行业浓重的行政垄断色彩正在一天天淡化。 在 1 9 8 5 年以前， 中国电力产业一直实行的是中央垂直垄断管理体制， 政企合一， 国家独立办电， 电力产业的投资和运营费用由中央政府拨款， 收入全部上交国家。 毫 无疑问， 此时的政府既是政策的制订者和监督者， 又是具体业务的实际经营者， 此时 的电力部门属于彻底的行政垄断。 “ 行政垄断的实质是执政的政治、经济力量为了 本 身或社会的利益， 对某些关键性经济资源和生产环节实行独占和在某些重要领域内实 行排他性经营。 它是权力集中的结果。 中国己 经实施了几十年的计划经济的基本特征 就是垄断。 几乎所有的行业，从市场进入到产量、价格的制定，都是由政府垄断的” 。 这种典型的计划经济体制严重制约了电力产业的发展， 特别是实行改革开放政策以 来， 一些沿海地区率先开放， 经济快速增长， 广东省等地区出 现了经常性停电，电力 供应已成为当时制约经济发展的瓶颈 1 9 8 5 年为了解决当时电力严重短缺的问题，电力产业开始第一轮改革，一是实 行 “ 电厂大家办，电网国家管” 的集资办电政策， 吸引社会资金投资兴办发电厂; 二 是中央政府逐步放松对电力产业的进入规制和价格规制，同时给地方政府适当 放权。 这 一 政 策 的 出 台 ， 调 动 了 社 会 许 多 方 面 的 积 极 性 ， 特 别 是 地 方 政 府 的 积 极 性 ， 出 现 了 数量众多的独立电厂， 电力装机以每年1 0 0 0 万千瓦时的总量发展， 用了十年的时间， 解决了电力制约国民 经济发展的瓶颈。而且在发电市 场改变了 过去一家独占 的 局面， 这些不属于原来电力部的独立电厂的分额占装机容量的一半多， 对电力产业和市场带 来巨大的体制性影响。 1 9 9 7 年 1 月国家电力公司的成立被认为是第二轮电力体制改革的开始。首先是 政企分开，1 9 9 8年撤销电力部， 行政管理职能移交国家经贸委。 组建国家经济贸易委员会电力司，原电力部拥有的 中央有关部委收回电 力项目 审批权和电价定价权， 国 家电力公司不再具有行政管理职能， 仅仅是一个生产企业。 同年8 月， 国家电力公司 推出“ 政企分开， 省为实体” 和“ 厂网分开， 竞价上网” 的“ 四步走” 改革方略， 1 9 9 8 年1 2 月2 4 日， 国务院办公厅转发 国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题 的意见 ， 浙江、上海、山东、辽宁、 竞价上网”的试点。 吉林、黑龙江等6 个省市开始进行“ 厂网分开、 t 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽靛 电力供应中政府的责任初探 然而进入2 0 0 0 年后， 社会各界对于电力体制即行风问题的批评见诸媒体，引发 了 关于电 力体制改革的大讨论。 2 0 0 2 年4月，中国国 务院批准了 电 力体制改革方 案 ， 确定 “ 十五”期间的电力体制改革的主要任务是实 施厂网分开，改革电价机制 加强电力监管等等。2 0 0 2 年 1 1 月2 9日，国家电力公司改组成1 1 家竞争主体，五大 发电 集团和两大电网公司( 包括南方电网公司和国家电网 公司) 成立， 同时有史以来 第一个电力监管委员会成立。 厂 网 分 开 主 要 指 将 国 家电 力 公 司 管 理 的 资 产 按 照 发 电 和电 网 两 类 业 务 划 分 ， 并 分 别进行资产重组。 原国家电 力公司 拥有的发电资产， 除华能集团公司直接改组为 独立 发电 企业外，其余重组为规模大致相当的3 - 4 个全国 性独立发电企业，由国务院分 布授权经营。目 前， 电力行业投资经营主体共有五方: 一是原国电系统重组的国 有五 大发电公司， 每家约拥有3 0 0 0 万千瓦的 装机和数百亿资 产， 堪称中国电力市场中 重 量级的竞争对手; 二是仍为国字号的三峡总公司、 国投电 力公司和国华电力公司; 三 是地方国有企业，全国4 3家地方电力投资公司拥有电力资产 1 7 5 2亿元、发电容量 5 5 3 9 万千瓦，占全国电力装机的1 7 01 0 ;四是外商直接投资项目3 7 0 0 万千瓦;五是民 间资本也崭露头角，如中国民营企业林凤集团己 经购买了投资额3 0 亿元的四川嘉陵 电力有限公司5 1 %的股权。 可以看出， 发电环节已 经全面放开. 但是国有企业仍然占 主要地位，况且市场准入权和定价权仍然掌握在国家发改委手中。从供电环节来看， 成立了国家电网公司和南方电网公司。根据中华人民共和国电力法第2 5 条规定 “ 考 虑电网的结构和供电合理性等因素” ， “ 一个供电营业区内只设立一个供电营业机 构” 。所以我国的电力部门仍然具有浓重的行政垄断色彩。 从目 前电 力的管理体制来看， 根据1 9 9 5 年 中 华 人民 共和国电力法 第六条规 定国务院电力管理部门负责全国电 力事业的监督管理。 国务院有关部门在各自 的职责 范围内负责电力事业的监督管理。 县级以 上地方人民 政府经济综合主管部门是本行政 区域内的电力管理部门， 负责电力事业的监督管理。 县级以上地方人民政府有关部门 在各自 的职责范围内负责电力事业的监督管理。 这个规定和目前的实际情况有一定的 出 入。 目 前电 力的行业管理归原来的国家经贸委如今的国 家商务部， 产业政策和价格 管理归发改委， 监管职能归电监会。 从国家发展与改革委员会官方网站可以看到， 其 主要职责第六条为“ 拟订石油、 天然气、 煤炭、电 力等能源发展规划”， 实际上国家 发改委除了担任电力的宏观调控外，电力的市场准入权和价格管制权仍在发改委手 中。 2 0 0 2 年3 月，国 务院发布了 关于印发电 力体制改革方案的通知 ， 决定设立国 家电力监管委员会， 根据国务院授权， 依照法律法规统一履行全国电力监管职责。 “ 中 华人民共和国国家电力监管委员会根据国务院授权， 行使行政执法职能，依照法律、 法规统一履行全国电力监管职责” 7 0 2 2 0 1 7 0 1 2 2 m丝_电 力 供 应 中 政 府 的 责 任 初 探 2 2 0 0 3 年夏季电荒的情况和政府的责任及原因 据 中国青年报2 0 0 3 年 9月3 0日 报道， “ 电监会近日的调查显示，今年夏天 共有山西、河北。江苏、上海、福建、湖北、四川、广东、青海等 1 8个省市出现电 力紧缺问题。今年 7 , 8两月，全国各地累计拉闸限电 超过 1 4万条次，累计限电量 1 9 亿千瓦时， 各电网 最大日 拉限电 负 荷之和超过4 0 0 0 万 千瓦” 。 缺电 问 题， 从2 0 0 3 年夏季开始凸现， 其持续时间之长， 覆盖面之宽， 缺电量之大， 影响之广， 令人震惊， 纷纷探究电力供应何以不足，电荒何以重来。 对缺电的原因，有多种说法，比 如国民经济快速增长，带动电力需求增加;持续 高温， 空调制冷负荷快速增长: 持续干早， 东南沿海部分地区 水电出力不足;高能耗 产业用电负荷增加;电煤之争; 局部电网结构薄弱， 有些城市有电输不出， 有的配电 设备长期超负荷运作，引发故障等等。 那么，对于缺电， 政府应该承担什么责任; 应 对缺电，政府又有那些应作而未作，或未做好之事? 2 . 1 政府对电力的供给未能做到科学预测 首先，就 “ 做蛋糕”而言，电力这个蛋糕做得不够大，这里面政府有责任。 g d p 的高速增长， 高温， 干旱等等都是电力需求增长的原因， 但并不是电力供给不足的原 因。 缺电的根本原因在于电力供给大大滞后于电力需求的增长。 由 于电力项目 有一定 的建设周期，几年不上项目自 然会断档，一旦经济快速发展，临时报佛脚就来不及。 据专业人士介绍，一个电力项目 建设从酝酿到建成往往需要 1 0 年左右的时间。投资 兴建电力设施往往要考虑就近能源供给、 地区经济优化原则等因素， 即使各路审批环 节能一路绿灯， 整个建设周期也要3 -5 年。 故而1 9 9 5 年的炙 中华人民共和国电力法 第三条明确指出“ 电力事业应当适应国民经济和社会发展的需要， 适当超前发展”。 而实际情况是国家电网公司副总经理陈进行在接受媒体采访时谈到“ 近年来电力建设 投资占全国基建投资比例逐步下滑，由“ 八五” 时期的1 2 . 0 9 %降到“ 九五” 的1 0 . 4 % ， 到2 0 0 2 年仅为7 . 1 7 % ， 电 力不 仅不再 先行 ， 甚 至落 后 于g d p 的 增长幅 度。 ” 全国电力工业统计快报亦谈到“ 从2 0 0 0 年开始连续4 年装机容量增长速度低于 用电 增长速度，分别为2 0 0 0 年低4 . 4 个百分点，2 0 0 1 年低3 个百分点，2 0 0 2 年低 6 . 3 个百分点， 2 0 0 3 年低7 . 6 个百分点” 0 2 0 0 3 年8 月6 日 的 外滩画报 亦谈到“ 1 9 9 5 年上海就曾出过3 年内不选址建厂的计划。 当时这个规划， 延误了某些项目 的上马。 ” 可以看出， 电力的预测部门不仅是没有做出科学的预测和正确的导向， 相反是做出了 错误的预测和相反的导向。 中国的g d p 值连年高速增长， 政府官员在证实g d p 值的可 信度时习惯用用电量的同步增长为佐证。 但是宏观经济预测部门却对电力的生产缺乏 预测和规划。 在今年夏天之前， 公众没有听到任何关于电 力不足的 预测; 在今夏电 荒 t 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽霞 电 力供应中政府的责任初探 的过程之中，公众听到的是归罪于6 0 年罕见的高温;在炎夏将尽之时，各种关于电 力缺口的报道才开始浮出水面。 我国有庞大的宏观经济部门， 有不少专业人士在对重大的社会经济问题， 包括关 系国计民生的重要产品如电力做预测， 那么为什么不能 进行科学预测， 无非两方面原 因， 一是涉及预测者能力和素质的因素: 二是和预测者能力和素质无关的因素， 包括: 1 )信息不完全。电力行业是具有自 然垄断倾向的行业， 在电力供应紧张的冲击下， 电力投资、 煤电之争和电力调度中的问题， 都一一显现出来，由此可见，自然垄断行 业的信息是自闭的。内 部 ( 行业) 与外部 ( 市场) 信息互不对称， 十分容易导致错误 决策和延误决策。 2 ) 竞争不完全。 “ 在不完善信息和不完全市场情况下， 市场不能实 现约束条件下的帕累托效率。 但是在公共部门，这些问 题甚至更加突出” 9 从某种意 义上说， 政府就是一种名副其实的自 然性垄断。 政府实际上垄断了行政权力， 使政府 的活动及其行为不受竞争约束。3 ) 科学的决策体制。 现代决策一般由 信息系统、 参 谋系统和决断系统构成， 除了决策者素质这个前提外， 充分信息、 科学程序和咨询参 与都是基本的要件。 必须建立健全公共决策系统， 实现公共决策的科学化、 民主化和 法制化。 第一是否充分听取了方方面面意见; 第二是否听取了 专家意见， 进行了科学 的咨询;第三是否有科学的决策程序。 2 . 2 政府对电力的管理体制需要进一步理顺 电荒的根本原因是电 厂建得太少， 建得太少的原因 是政府的决策有误。 但是， 为 什么政府一旦决策电力充足就能直接导致少建乃至不建电 厂?其原因就在于发电环 节虽然已经全面放开， 但市场准入权还牢牢把握在政府手中。 政府对电力供应所起的 作用应该是“ 预测电力供过于求，决策电力供过于求一少批或不批项目 ” 这 样一个过程。 如果政府预测今夏凉爽， 但有的空调制造商可能自己 预测今夏炎热， 或 者他自己头脑发热， 照样大批生产空调也未可知。 而政府由于牢牢把握了电力市场的 准入权， 即使有的投资者预测到经济发热， 全球变暖， 电力供不应求， 想投资电力项 目， 也无法获得市场准入。 第一、电力项目的审批极其复杂， 没有百八十个章是不可 能通过的，而每一个章都需要大量的精力和时间付出。 等到他项目 好不容易批出 来， 时机也很可能就过去了。 第二、 政府行为目 标与社会公共利益之间存在差异。 政府也 是由理性经济人组成， “ 公共企业的管理者不能侵占由 于他们的管理而形成的资产价 值的 增值” 。 所以 从利益机制来看， 如果由官员来决定 是否投资电 力项目 的话， 投资 成功了并没有他们什么好处， 而失败则会受到批评甚至影响到乌纱帽， 所以官员一般 都会规避风险，多一事不如少一事。 第三、电力的投资主体为多为国有企业， 国有部 门的弊病在电力部门十分集中， 同 样存在一个规避风险的动力机制。 第四、由于电力 曾经出现过剩， 各个企业纷纷推出优惠套餐. 企业毕竟有自己的经济利益， 必然会利 t 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽艘 电力供应中 政府的责任初探 用种种手段，如垄断信息或制造虚假信息，使电 力审 批部门做出 有利于自 己的决策。 昨夏电荒的一个重要原因是电煤之争，其中也反映出政府对电力的管理存在问 题。从电力能源链上看，电荒的直接原因是水电不足背景下的 “ 煤缺” 。“ 截至 1 1 月 1 7日，全国直供电网库存煤 1 2 2 6 万吨，较1 0 月份1 3 6 7 万吨下降了1 4 1 万吨。 华北 1 0 个电厂，华东1 2 个电厂，山东6 个电厂电煤库存先后降至安全警戒线以下， 仅能 满足电厂2 -3 天正常发电用煤量。 火电发电企业已濒于“ 无米下锅” ， 面临停机待煤 的局面。而同时，国家煤炭安全检查局调度中心表示， 煤炭生产基本能够满足需要。 问题在于电力行业不愿意接受价格不断上涨的计划外煤价。 ，在发电公司看来，煤价 的持续上涨加大了电厂的生产成本， 但电企又不能把电 价上调。 在达到电 企所能承受 煤价最高的限度时， 电企只能采用停机限产的措施来维护电 企的运营成本。 于是一方 是已然市场化的煤价， 一边却是计划审批下的电价， 相持不下。电 价机制严重滞后电 力市场要求。 另外， 受电价影响， 网间交换能力没有得到充分发挥， 也是造成昨夏电 荒的原因之一。 而后者在电力供大于求时就己 经出 现， 据1 9 9 9 年3 月1 6 日 的 中国 三峡工程报 报道， 长江葛洲坝电厂1 9 9 8 年有2 0 亿电没有卖出去， 相当于1 亿多元 人民币， 葛洲坝电厂的电只有每度8 分二， 而华中电网， 根本不考虑价格因素， 先用 自己电厂的电。 长期以来， 人们把电力行业视为自 然垄断行业， 利用规模经济， 达到节约资源的 目的。 因此这一领域需要由政府干预， 通常由单一生产者承担最有效率， 这表现为政 府垄断、 政府融资投资、 政府所属企业生产和政府行政管理。 实际上， 电力行业可分 为发电、 输电、 配电和售电四个环节，电力企业相应的可分为生产型发电企业、 基础 设施型电网企业和销售型配电企业。 除了输配电环节外， 其他环节完全可以实行市场 开放。目 前，电力行业虽然实行了电网分开，成立了专业的监管机构一国家电监会， 但是电力的市场准入权和价格管制权在国家发改委手中， 发电 这个竞争性环节实际上 没有完全放开。另外， 价格问题也是电力监管的重要内容， 而电力的专业监管机构一 电监会却不具有这个权力， 定价权仍在发改委手中。 其实可以 看出电力的价格问 题专 业性很强， 技术很复杂， 客观地讲国 家发改委价格司人手有限， 除了电力的价格还有 电信的价格等等都要管， 该如何去定价?怎样才能胜任如此繁重的职责?而且目 前电 力产业仅仅在发电环节引入竞争， 售电 环节仍未放开。 也 就是针对各个发电企业来讲， 电网公司是单一的买方; 对终端用户来讲， 电网公司又是单一的卖方， 所以仍然是一 个单一买方和单一卖方的市场结构。 2 . 3 应对缺电，政府缺乏充分的预案 社会经济生活中总是存在各种不确定性，比 如2 0 0 3 年上半年发生的非典就是一 个不确定事件。 来自于自 然界的不确定性， 大多是不可抗拒的， 但有的可以通过预测 t 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽吸 电 力供应中政府的资任初探 给出预报，以部分地消除其带来的破坏和损失。比如， 非典之后， 建立了公共卫生预 警系统，使公众在2 0 0 4年面对禽流感时就多了一份从容。 但缺电不象非典完全是飞 来横祸，电力供应无非供大于求、 供求平衡和供应不足三种情况， 政府应该对应对缺 电有一个事先的预案。 况且， 缺电并不是“ 前无来者” ， 历史上有“ 前事之师” 。 1 9 7 0 年代以来，中国遭遇了长达2 0 多年的缺电，正是由此而引发了1 9 8 5 年的电力改革。 到1 9 9 6 , 1 9 9 7 年，国家通货紧缩， 才开始出 现电 力供大 于求的 现象， 各个企业纷纷 出笼各种 “ 用电优惠” 套餐。问题在于对缺电的历史忘得太快， 面对缺电，几乎是手 足无措。 2 0 0 3 年7 月2 9日 ， 解放日 报刊登消息， 上 海开始关闭景观灯， 提倡机 关节约用电。 的确在企业的生产用电和居民的生活用电 都非常紧张的情况下， 景观灯 还大放光明似乎分不清轻重， 显得没有必要。 同时提倡机关节约用电也非常有助于在 社会上形成节电的风气。 问题在于电荒从7 月份不到就开始了， 政府的对策在7 月底 才推出，由此可见政府反映滞后，反应滞后的根本原因在于对缺电的形势预计不足， 没有充分的预案。 就以上海为例， 上海有一个预案， 主要是针对企业。 上海夏季原先预计极端最高 负荷达到1 3 5 0 万千瓦， 按缺口1 0 0 万千瓦安排了 错峰( 为降 低用电负荷高峰，按事 先所列电力客户清单调整厂休日，错开用电高峰) 和避峰( 当遇到紧急供电状况时采 取对用户的临时性限电措施，保证电网安全运行) 。但结果并不理想。第一、预案准 备不足。2 0 0 4 年3 月1 3 日的 解放日 报报道，上海电力公司总工程师谈到， 在执 行错峰、隔日 避峰5 5 万千瓦、临时限电5 3 万千瓦等应急措施之后，7 月2 5日 上海 实际看到的负荷达到了1 3 6 2 万千瓦，少估 1 1 0 万千瓦， 造成预案准备不足。第二、 对预案的执行性考虑不足。 错峰客户分布区域分散， 不利于检查监督， 而且对错峰的 落实首先没有安排必要的制度和人手去检查监督， 上述两个原因就使得不得不采取临 时性避峰的办法， 甚至直接拉电( 在大电网故障或区外来电不足的情况下， 为了保证 整个电网的安全，根据调度命令，直接断开电力变电 站的出线开关) 。有的公司被突 然拉电后， 造成机器损坏。 第三， 对预案的根本立足点不明 确。 制定预案的目的何在? 不仅仅在于缓解缺电压力， 而在于在缺电的前提下进行合理的统筹安排， 从而减少缺 电对人民生活和生产的影响。 如果能够从这个立足点出发， 预案就能够更多地从企业 角度出发考虑问题。 在电荒期间， 政府部门收到企业不少投诉。 有的公司反映， 周一 收到通知， 通知周一停电， 工人已经来了只好又让回去; 供电公司认为是邮电局的责 任， 企业则认为停电的通知或者应该同时采用电 话通知的形式， 或者应该在当地媒体 上公布。 企业的投诉大都针对政府的工作没有计划性， 使企业无法正常安排生产， 加 大了而不是减少了电荒造成的损失。 t 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽霞 电 力供应中 政府的责任初探 2 . 4 应对缺电，政府缺乏巧妙的引导 电力这块蛋糕既然做得小了，分起来便要多几分谨慎，讲究一些方法和技巧。 2 . 4 . 1 蛋糕要分得公平 第一在企业和市民之间，蛋糕要分公平。孔子说了“ 不患贫，而患不均” 。面对 罕见的高温， 政府选择了首先保证居民的用电。 这和过去首先保证生产用电 相比， 体 现了 以 人 为 本， 是 一 种进步。 但是， 究 竟 应 该 如 何 处 理 企 业 用 电 和 居 民 用 电 的 关 系 ? 缺电 的后果为什么光由企业承担， 居民丝毫不受影响， 甚至可以 节约用电的也不节约用电， 这显然是有失公平。 为什么政府做出 这样的决策? 这和政府的决策程序有关。 缺电 涉 及方方面面， 但政府在决策中没有听取方方面面的意见， 政府按照他们认为正确的道 理去决策， 企业的声音被忽略了。 一个正确的政府决策应该是政府综合了社会的各方 面意见， 不应该是政府一厢情愿，自己认定。 第二， 在企业和企业之间，蛋糕也要分 公平。 哪些企业应该首先保证用电， 哪些企业应该首先限制用电， 要有一个简单但是 合理的标准。比如那些高能耗低产出的如小钢铁、 铁合金、 电石等小工厂的用电要有 所限制，比如出口型企业的用电要有所保证。 2 . 4 . 2 蛋糕不够，要提倡节约 蛋糕既然不够， 就应该广而告之， 让大家节约使用。 政府缺乏及时和足够的公益 广告和宣传。 对发电公司而言， 他是企业，当然希望大家多用电， 用得越多越好， 而 对政府而言， 就有责任提醒市民节约用电。 少用电， 则少交电费， 这和市民的利益是 一致的。 而且有的事情是非常小的， 做起来也不要费太多力气。比如夏季 ( 冬季) 空 调没提高 ( 降低)1 摄氏 度就可以省下6 %的电;比如采用节能灯;比如，一般彩电 空调等设备的待机能耗约s -1 0 瓦， 有专家指出， 现在上海热泵式分体空调超过1 0 0 0 万台，如果5 0 %处于待机耗电状态，则耗电4 一5 万千瓦，加上其他设备，估计整个 上海的待机能耗功率超过1 0 万干瓦。 而所要做得只是随手拔掉电 源。 19 在这个宣传的 过程中， 要求机关限制用电 显然能发挥较好的表率作用， 起到一定的宣传效果。 2 . 4 . 3 蛋糕不够，要引导少用 企业固然是追逐着利润， 家庭也是由理性经济人组成， 要节约用电， 一方面要诉之 以“ 义”， 让有责任感的企业和市民自 觉节约用电; 一方面也要驱之以利， 让节电 变得 合算， 让企业和家庭主动节约用电。比如对于家庭， 我们可以为每个家庭根据人数制 定一个用电范围， 在这个电价范围内电价正常， 超出电价加倍， 从而可以鼓励居民节 约用电， 或使用节电型的电器。 否则上海的空调越来越多， 居民用电永远无法得到控 制。对于企业， 促使其节能， 政府更是大有可为。就以 空调为例。 2 0 0 3年夏季由于持 续高温， 空调负荷猛增， 华东电网、南方电网、华中电网空调制冷负荷比重己经超过 t 0 2 2 0 1 7 0 1 2李挽艘 电力供应中政府的责任初探 3 0 %，个别省电网接近 4 0 %，是导致昨夏电荒的原因之一。而目 前市场上空调平均 能耗水平过低，仅有2 . 6 ，远低于发达国家水平，而且变频空调 ( 变频空调比普通空 调省电3 0 %) 市场占 有率仅有1 0 %， 远低于日 本的9 5 % 和欧洲的5 0 。 如果目 前市 场上的家用空调效能比提高到3 ， 则仅上海地区就可以降低负荷1 0 0 万千瓦。 ” 今年3 月， 变频空调制造商海信的周厚健作为 人大代表在两会期间 递交了 一份提案， 并找到 了3 0 位代表以支持其提案，他的提案中写道 “ 电荒将成为今后3 年内国民经济发展 的瓶颈， 为了解决我国的电力紧缺问题， 除国家投巨资修建新的发电 厂以外， 通过国 家立法， 限制低能耗、 耗电大的家电 产品生存空间， 是目 前更为重要和有效的举措。 ” 在能源更为紧张的日 本， 早在1 9 7 9 年就颁布了 节约能源法 ， 其中对各个家电 产品 的节能标准都有详细的规定。 本来是一个多年搞计划经济的政府， 为什么还会缺乏预测、 预案和计划性?为什 么政府会在电荒面前出现这样的手忙脚乱、 手法生硬?一个重要原因就是政府对自己 作为公共物品提供者的职能不清楚、 不重视、 没有用心去研究该如何有效地履行这一 部分职能。 当今的社会是一个充满多元化与多样性的社会， 突发性的事件随时会出现， 比如非典，比如电荒，比如禽流感。 如果目 前的政府还是热衷于招商引资， 热衷于直 接参与经济建设， 把主要的精力放在了不该作为的地方， 就没有足够的精力在该作为 的地方作为。上海今年交通排堵的举措不少，通常把这提高到关注百姓生活的高度， 实际上， 政府不是在帮老百姓排堵， 交通是一种公共产品， 这是政府作为公共产品的 提供者应该做的。 这个基本认识所有的公务员应该有。 那么为什么干部热衷于招商引 资，没有把精力放在如何有效提供公共服务上。答案也许是因为缺乏科学的政绩观， 那么为什么缺乏科学的政绩观， 是因为对干部的考核主要是一个以g d p 为主要参考值 的系统。 这就使干部只注重g d p ，不注重环境保护; 只注重经济建设，不注重公共产 品的提供。 政府必须彻底实现从直接从事经济建设的政府到专业提供公共产品的政府 的转变，政府的职能和定位以及对官员的考核机制都要围绕这一转变而转变。 3 应对之策 一般而言， 一个国家的社会结构是建立在政府、 市场和市民社会三个要素的相互 作用关系之上的。当一个问题出现以后， 要想解决它， 通常要靠政府、 市场和市民 社 会这三者的良性互动。“ 一个好的机制能够应对、化解不确定性，并克服不确定性对 社会经济生活的消极影响; 反之则不仅会放大不确定性的影