（公共管理专业论文）我国中部地区县级政府财政发展研究——以上饶县为例.pdf

摘要 摘要 近年来，我国对县域经济发展的重视程度日益提高，而财政是政府职能履 行在经济层面上的反映，强化地方政府公共服务职能，必须调整财政支出结构， 加大地方政府对公共服务的财政投入，前提必须实现地方财政的可持续发展。 但是，地方财政尤其是县级财政的发展仍有一定的缺陷，对政府更好的履行职 能产生了一些制约。1 9 9 4 年财税体制改革实行分税制后，随着公共支出的增长 和收入结构的变化，各省以下地方财政遭遇瓶颈。突出表现为：财政收入总量 偏低、公共保障能力偏差，各种制度相互交集、效率低下。无法满足新的市场 经济下的建立公共财政框架的目标要求。 位于我国中部地区的上饶县近年来经济发展速度日渐趋快，但是作为中部 不发达地区的典型农业县，上饶县虽然今年来不断加快工业化进程，提高财政 推动经济发展的能力，财政体制和管理仍有不适应形势发展的地方，财政收入 水平仍有待进一步提升。笔者曾经长期从事上饶县财税工作，工作过程中对上 饶县财政收支进行了一些思考，并深入分析了相关问题。期望通过对上饶县地 方财政可持续发展进行研究，在深化地方财政支出改革方面做出一定的探索并 为与上饶县相类似情况的城市或地区的发展提供相关的借鉴。 本文的现实意义就是在对公共财政可持续发展的认识基础上，从地方财政 支出和发展存在的问题着手，通过分析上饶县财政的现状和发展障碍，探索县 级财政可持续发展的新思路。 本文主要分为五个部分。一、阐述本研究课题的研究背景和研究的价值，对 国内外相关研究进行综述，并进行相关的评论。二、对地方财政研究的基本理 论进行了研究，介绍了地方财政的内涵、基本分类和职能，分两个部分论证了 地方财政发展的战略意义，并阐述了地方财政发展的相关基础理论，以获得学 理论证。三、详细介绍了上饶县地方财政发展的现状，并从五个方面分析了上 饶县财政发展存在的问题。四、通过对六大要素的探索，探讨上饶县财政可持 续发展的对策。该部分也是本文的重点。第五部分为总结，并对研究的不足进 行了分析。 a b s t r a ( x a b s t r a c t r e c e n ty e a r s ，o u rc o u n t r y p a y s a t t e n t i o nt ot h ei m p o r t a n c eo fe c o n o m i c d e v e l o p m e n to nt h ec o u n t yi n c r e a s i n g l y f i n a n c ei st h er e f l e c t i o no ft h ep e r f o r m a n c e o nt h ee c o n o m i cl e v e lo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s p u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n so fl o c a l g o v e r n m e n t s ，m u s ta d j u s t t h es 血1 l c 眦o ff i n a n c i a l e x p e n d i t u r e a c h i e v i n g s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t o fl o c a lf i n a n c i a li st h eb a s e o f i n c r e a s i n g l o c a l g o v e r n m e n t sf i n a n c i a li n v e s t m e n ti np u b l i cs e r v i c e s h o w e v e r , l o c a lg o v e r n m e n t s ， e s p e c i a l l yt h ed e v e l o p m e n to ft h ec o u n t yf i n a n c ei s s t i l ls o m ed e f e c t so nt h e g o v e r n m e n tt ob e t t e rp e r f o r mi t sf u n c t i o n sh a ds o m ec o n s t r a i n t s t a xd i s t r i b u t i o nt a x r e f o r mi m p l e m e n t e di n1 9 9 4 ，a l o n gw i t ht h eg r o w t ho fp u b l i cs p e n d i n ga n di n c o m e s u c 嘶 c h a n g e s ，t h ef o l l o w i n gp r o v i n c e s a n dl o c a lf i n a n c i a lb o t t l e n e c k s o u t s t a n d i n gp e r f o r m a n c ei s ：t h et o t a lr e v e n u ei sl o w , p u b l i cs e c u r i t yc a p a b i l i t y d e v i a t i o n ，t h ei n t e r s e c t i o nb e t w e e nt h ev 撕o u ss y s t e m s ，a n di n e f f i c i e n t u n a b l et o m e e tt h en e wm a r k e te c o n o m ye s t a b l i s h e du n d e rt h ef r a m e w o r ko fp u b l i cf i n a n c e o b j e c t i v e sa n dr e q u i r e m e n t s i nc e n t r a la n dw e s t e r na r e a so fs h a n g r a oc o u n t yg r o w i n gt r e n di nr e c e n ty e a r s ， r a p i de c o n o m i cg r o w t h ，b u ta st y p i c a lo fu n d e r d e v e l o p e da r e a si nc e n t r a lc o u n t yo f s h a n g r a oc o u n t ya l t h o u g ht h i sy e a rt oa c c e l e r a t i n gt h ep r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o n , i m p r o v i n gt h ef i n a n c i a lc a p a c i t yt op r o m o t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t , s t i l ln o tm e e tt h e f i n a n c i a ls y s t e ma n dm a n a g e m e n to fd e v e l o p m e n to ft h es i t u a t i o nw h e r et h el e v e lo f r e v e n u ei sy e tt ob ef u r t h e re n h a n c e d s h a n g r a oc o u n t yh a ds o m e t h i n gt o l i n ka b o u t r e v e n u ea n de x p e n d i t u r e ，a n di n d e p t ha n a l y s i so fr e l a t e di s s u e s ie x p e c t a t i o no n s h a n g r a oc o u n t ys u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fl o c a lf i n a n c e ，i nd e e p e n i n gt h er e f o r mo f l o c a lf i s c a le x p e n d i t u r et oe x p l o r ea n dt om a k ec e r t a i nas i m i l a rs i t u a t i o nw i t ht h e s h a n g r a oc i t yo rr e g i o nr e l a t e dt ot h ed e v e l o p m e n to fr e f e r e n c e p r a c t i c a l s i g n i f i c a n c eo ft h i sp a p e ri so nt h ep u b l i c 丘n a n c e ss u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n tb a s e d o nu n d e r s t a n d i n g ，f r o mt h el o c a lf i s c a l e x p e n d i t u r ea n d d e v e l o p m e n tp r o b l e m s ，a n a l y z e ss h a n g r a of i n a n c i a ls t a t u sa n do b s t a c l e st o a b s t r a c t d e v e l o p m e n t ，t oe x p l o r es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fc o u n t yf i n a n c en e w i d e a s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s f i r s t ，d e s c r i b e dt h er e s e a r c hb a c k g r o u n do f t h i sr e s e a r c ht o p i ca n dr e s e a r c ht h ev a l u eo fr e s e a r c hr e v i e wa th o m ea n da b r o a d ，a n d t h er e l a t e dc o m m e n t s s e c o n d ，t h eb a s i ct h e o r yo fl o c a lf i n a n c er e s e a r c hc a r r i e do u t , i n t r o d u c e st h em e a n i n go fl o c a lf i n a n c e ，t h eb a s i cc a t e g o r i e sa n df u n c t i o n so ft h et w o p a r t sd e m o n s t r a t e s t h es t r a t e g i cs i g n i f i c a n c eo fl o c a lf i n a n c i a ld e v e l o p m e n ta n d f i n a n c i a ld e v e l o p m e n tf r o mt h el o c a lt ot h eb a s i ct h e o r yr e l a t e dt ot h e o r yo fe v i d e n c e o b t a i n e d t h i r d ，d e t a i l i n gt h es t a t u so ft h ed e v e l o p m e n to fl o c a lf i n a n c i a ls h a n g r a o c o u n t y , a n df r o mt h ef i v ea s p e c t so ft h es h a n g r a of i n a n c i a ld e v e l o p m e n tp r o b l e m s f o u r t h ，t h r o u g ht h es i xe l e m e n t so ft h ee x p l o r a t i o no fs h a n g r a of i n a n c i a ls t r a t e g i e s f o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h i ss e c t i o ni sa l s ot h ef o c u so ft h i sa r t i c l e t h ef i f t h p a r ti ss u m m a r i z e d ，a n dt h el a c ko fs t u d i e sa n a l y z e d 目录 目录 第1 章绪论1 1 1 选题背景和意义1 1 2 国内外研究综述3 1 2 1 国外研究的综述3 1 2 2 国内研究现状4 1 3 论文主要内容和创新之处5 1 3 1 论文主要内容5 1 3 2 论文创新之处5 1 4 论文研究的方法6 第2 章地方财政可持续发展理论基础7 2 1 地方财政的内涵、分类和职能7 2 1 - 1 地方财政的基本内涵7 2 1 2 地方财政的基本分类8 2 1 3 地方财政的基本职能9 2 3 地方财政发展的重要意义1 l 2 3 1 地方财政体制改革是财政体制改革的重要环节1 1 2 3 2 地方财政是地方公共服务有效供给的物质基础1 1 2 4 地方财政发展的相伴关理论1 2 2 3 1 公共产品理论1 2 2 4 2 公共财政理论1 3 2 4 3 公共选择理论1 3 2 4 4 财政分权理论1 4 第3 章上饶县地方财政可持续发展现状和困境1 5 3 1 上饶县基本情况介绍1 5 3 2 上饶县地方财政发展的现状1 5 3 3 1 县域财政整体发展水平低下1 6 3 3 2 财政支出结构不合理1 7 3 3 3 财权与事权不对称的问题依然存在1 8 i v 目录 3 3 4 财政监督滞后 3 3 5 财政管理水平落后 第4 章上饶县地方财政可持续发展的对策思考 4 1 调整经济产业结构，建立稳定财政 4 2 健全财政税收机制，加大税收征管 4 3 调整财政支出结构，缓解支出矛盾 4 4 加强财政管理力度，强化财政监督 4 5 深化财政预算管理，完善预算管理体系 4 6 深化财政体制改革，实现体制创新 第5 章结束语 致谢 参考文献 v 9 0 2 2 4 6 8 0 l 3 5 6 l 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 、， 第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 第1 章绪论 近年来，我国对县域经济发展的重视程度日益提高，胡锦涛总书记在党十 七大报告中指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。 行政管理体制 改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转 变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科 学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务 体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分 开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门 建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。财政是政府职 能履行在经济层面上的反映，强化地方政府公共服务职能，必须调整财政支出 结构，加大地方政府对公共服务的财政投入，加大地方政府的财政投入，前提 必须实现地方财政的可持续发展。 一级政府履行职能的重要手段之一是财政，有力的地方财政能够支撑地方 政府更好地行使职能、地方政府可以通过有效地行使职能防止市场失灵，拉动 地方财政的改革，加速地方经济的发展。现在进行的财税体制改革，主要的作 用在于，初步理顺了各级政府间财政分配关系，并且对新的收入增长机制形成 产生了一定的促进作用，使各级财政收入水平有了不同程度的提高，配合了地 域经济的健康发展。 但是，地方财政尤其是县级财政的发展仍有一定的缺陷，对政府更好的履 行职能产生了一些制约。党的十六届四中全会提出以人为本的科学发展观和政 府管理思想，将努力实现经济与社会的全面、协调、可持续发展作为政府工作 的目标之一。将更好地推进地方财政公共化的改革。因此，加强有关理论研究， 借鉴国际经验，建立起体现现代文明精髓的地方公共财政支出制度，将是今后 改革发展的一个重要方向。 随着我国市场经济步伐的不断推进，各项改革也步履维艰，尤其是财政体 制的改革。因为国内财政收入来源虽然比较稳定，但总量仍然有限；并且由于 财政支出不断地加大，反过来对收入造成了巨大的影响。对可持续发展的目标 第1 章绪论 形成了制约。普遍存在的问题是：一：财政收入占g d p 比例偏低；二：财政支 出结构不尽合理，管理仍有缺陷；三：分税制模式运行并未完善；四：财政赤 字不断增加，政府信用风险系数提高。这以上问题的存在对我国财政可持续发 展产生了很大的阻碍。1 9 9 4 年财税体制改革实行分税制后，税收体制改革步伐 较快，但相应的财政支出体制却未同步进行，随着公共支出的增长和收入结构 的变化，各省以下地方财政遭遇瓶颈。突出表现为：财政收入总量偏低、公共 保障能力偏差，各种制度相互交集、效率低下，无法满足新的市场经济下的建 立公共财政框架的目标要求。 位于中部地区的上饶县存在同样的发展瓶颈，主要体现为：1 、县域财政整 体发展水平不高，相对发达地区而言县域财政收入总量较小。可用财力明显不足， 收支难以平衡。处于五级财政末端的乡镇级财政更加弱小，普遍存在数量较大的 公共债务。2 、财政支出结构不合理。比较突出的是仍未摆脱“吃饭财政 的格 局，正常的财政职能因此无法正常履行。同时，由于“权 、“责 出现“越位 现 象，部分财政支出项目地方部分往往有名无实。3 、上饶县地方财政管理监督机 制明显滞后，管理缺位的矛盾已经初现端倪。4 、实行分税制模式后，财政分配 体系对上饶县财政收入的影响日益明显。 上饶县近年来经济发展速度日渐趋快，但是财政体制和管理仍有不适应形 势发展的地方，财政收入水平仍有待进一步提升。作者曾经长期从事上饶县财 税工作，工作过程中对上饶县财政收支进行了一些思考，并深入分析了相关问 题。期望通过对上饶县地方财政可持续发展进行研究，在深化地方财政支出改 革方面做出一定的探索并为与上饶县相类似情况的城市或地区的发展提供相关 的借鉴。以实现本课题研究的现实意义。 财政的可持续发展于国民经济可持续发展必须同步，这是经济与财政的关 系决定的。而地方财政工作中，可持续发展应当是最为突出的目标。可持续发 展的概念应当是指地方财政与经济互为补充、收支平衡协调、运行健康有序的 发展状态。探索有关可持续发展理论主要意义有：一、正确定位财政发展方向。 在新的一轮改革中，及时将可持续发展作调整为主要目标。二、促进财政与经 济社会生态的持续可协调发展。三、促进政府职能逐步转向以“服务 型”的为主模式。四、使财政的社会作用逐步符合建设和谐社会的大目标。本 文的现实意义就是在对公共财政可持续发展的认识基础上，从地方财政支出和 发展存在的问题着手，通过分析上饶县财政的现状和发展障碍，探索县级财政 2 第1 章绪论 可持续发展的新思路。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究的综述 公共服务型政府理论的研究方面： 罗伯特丹哈特是西方较早研究“服务型 政府理论的学者之一。他的理论 认为：新公共服务模式起源于民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型以 及组织人本主义和组织对话理论；另一个学者托马斯杰弗逊的理论是：“政 府必须分权，以使每个公民亲身参加到公共行政中来政府必须教授人民政 治智慧并培养独立的公民意识 ；万斯莱和古德塞尔等教授在黑堡宣言阐述： “公共行政不是简单的工具，也不是价值中立的手段，它应追求崇高的目标与 道德承诺，应考虑长远的全民利益，应以改善人民的生活和追求公平、效率与 民主为职责 。从上世纪九十年代起，西方国家对政府再造进行了大规模的实际 践行。主要的工作是对政府的理念、原则、结构、行为等方面实行大的变革， 目的是提高政府的绩效和服务的品质。创新的引进了以公众为顾客、以服务为 导向这种新的政府治理理念，改变了“管制型政府包办社会事务的模式。 地方财政发展的研究方面： 英国经济学家凯恩斯认为：财政不仅包括传统的税收、支出、公债、预算， 还应包括国家干预经济，尤其是政府政策对总体经济活动水平的影响。凯恩斯 通过结合资源配置、收入分配，把政府财政政策提高到相当高的地位，使地方 政府职能的内涵得到了极大的扩充。布坎南认为政府公共财政活动有五层含 义：l 、针对市场经济“不能以大多数人可接受的分配方式分配产品”所采取的“政 治上的行动 ；2 、解决“纯粹市场经济 存在的“垄断权 会歪曲“消费者主 权原则 ，降低经济的“生产效率 ；3 、实现稳定货币总需求职能；4 、保持经 济长期增长，消除失业和通货膨胀；5 、解决“非政府经济不可能解决的，因复 杂的经济相互依赖所产生的问题，即“当一个人的经济行为影响其他许多人的 效用或成本时，类似市场的交换不可能自发地出现。这是公共或集体 货物和服务的范围 。另外，蒂伯特在研究地方公共产品问题时发现政府提供的 公共用品范围日益扩大，随着社会环境保护意识的提高，环境外部性的内在变 3 第1 章绪论 化需要政府干预为。上世纪八十年代后的西方财政学家普遍注重政府资源配置 功能，通常把政府资源分配的效率作为核心问题来分析。并从资源配置角度丰 富了公用品的内涵，新增加了“公共安全”、“法律制度 和“行政机构 的服 务。 1 2 2 国内研究现状 关于服务型政府理念的研究： 国内学术领域对公共服务型政府的研究起步较迟，但速度较快。最近有关服 务型政府的课题、学术论文、著作、研讨会、学术论坛等越来越多。目前看来， 概念、内涵、不完善的成因研究较多，实际个案的探讨研究较少；改革的对策 研究较多，实际的体系建设较少。公共服务型政府的研究一般都围绕三个方面： 一、概念、内涵研究：有的观点是，服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权 力、对经济社会管理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现 政府对市场主体的互动式管理的政府模式；有的观点是，服务型政府是以全新 的服务理念为支撑，充满生机和活力，不断追求发展和进步的政府，它突出以 民为本，以提高政府服务技能和服务水平为中心，构建以市场为导向、以公共 服务为特征的政府管理体系。二、关于“服务型政府 的论述主要有几类：张康 之：“政府角色的自觉转变，不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管 理的角色改变到公共服务的角色上来”，李文良：“服务是政府的首要职能 ，高 尚全：要建设公共服务型的政府，因为政府的“公共服务功能没有很好的发挥”， 唐琦玉：“公共服务的职能和角色没有很好的体现，建设服务型政府就是要使 政府的职能和角色转移到公共服务上来。三、地位和作用的研究：普遍的观点 是，公共服务型政府是中国走向国际化的必要条件，也成为了改变社会现代化 的要求与经济与社会发展失衡结果的关键，是市场化发展的最终方向。比较明 确的方面有：行政改革不彻底、职能转变不到位，政府职能“缺位 “错位 “越 位”，行政官员缺乏服务理念和责任感、法治建设不完善等；另有一些领域涉及较 浅，如地方政府公共服务和公共产品提供的具体方式和体系建设。 关于地方财政发展的研究： 张馨：“地方公共财政是以各级地方政府为主体的公共经济活动、公共经济 行为及公共经济管理。它的存在同样以市场失灵为前提。它在经济上的体现是 4 第1 章绪论 为各级地方政府提供必要的公共产品和准公共产品 。国内学者对地方公共财政 支出原则做出相关的界定：“一是有利于实行地方公共财政职能的原则。二是弥 补市场不足，促进经济发展原则。三是对不同的经济所有制主体实行一视同仁 的对待原则”。由此可以折射出我国地方财政发展的一个特点：在向辖区居民提 供与日常生活密切相关的基本公共服务方面，较低层级政府的作用比较高层级 政府的大。事实是：现行财政体制在很大的程度上把关键性公共服务职责转嫁 给了县及县以下政府，正是这些地方政府提供了占三分之二以上的人民的基本 公共服务，包括基础教育、基本医疗以及大部分的农村基础设施建设。 1 3 论文主要内容和创新之处 1 3 1 论文主要内容 ! 本文主要分为5 个部分。一、阐述本研究课题的研究背景和研究的价值，对 国内外相关研究进行综述，并进行相关的评论。二、对地方财政研究的基本理 论进行了研究，介绍了地方财政的内涵、基本分类和职能，分两个部分论证了 地方财政发展的战略意义，并阐述了地方财政发展的相关基础理论，以获得学 理论证。三、详细介绍了上饶县地方财政发展的现状，并从五个方面分析了上 饶县财政发展存在的问题。四、通过对六大要素的探索，探讨上饶县财政可持 续发展的对策，该部分也是本文的重点。最后部分为总结，并对研究的不足进 行了分析。 1 3 2 论文创新之处 地方财政可持续发展是今后的主要发展方向。随着市场经济改革的不断推 进，各级政府也在财政改革方面迈出了一定的步伐，但也遇到了一些问题。本 文旨在通过实证分析上饶县地方财政发展的现状、存在的问题，在借鉴国内各 级地方政府财政发展经验的基础上，探索上饶县地方财政可持续发展的新思路、 新方法。在研究过程中，坚持以从实际出发，理论联系实际为根本手段。本论 文力图在思路上有所创新，着力点是第四部分的内容。结合上饶县地方财政发 展的问题，研究了上饶县财政可持续发展的对策。主要包括：调整经济产业结 5 第1 章绪论 构，优化财源结构；健全财政税收机制，加大税收征管；调整收支结构，缓解 支出矛盾：加强监管力度，强化制度监督；加强预算管理，构建财政预算管理 体系；深化财政体制改革，实现体制创新。 1 4 论文研究的方法 本文的基本撰写思路是“提出问题一一研究问题一一解决问题 ，在研究中 采取了理论结合实际；规范分析结合实证分析；定性检验结合定量检验的基本 研究方法。从公共管理的理论研究切入，结合对目前上饶县地方财政收支现状 的研究，提炼出地方财政发展中存在的不适合市场经济体制要求的问题，研究 了这些问题的实质以及可能带来的后果。最后，以现实可行为原则提出具有可 操作性的改革措施与建议。主要的方法是： 1 、文献研究法。通过对文献资料的搜集、分析与思考来推进研究的发展。 本人参阅了大量有关公共服务理论、地方财政可持续发展等方面的专著和论文， 详细调查了有关上饶县在财政支出方面的统计数据。文献研究可视作本研究的 起点，它对观点完善、理论支撑、比较分析诸环节均有着重要意义。 2 、实地调研法。实地调研法是有助于提升社会科学研究的科学性与有效性 的重要方法之一。本文实地调查地的是江西省上饶县财政局，内容是上饶县最 近几年财政收入的实际情况，并对上饶县财政支出的方向进行调研，从而分析 出上饶县在财政可持续发展所存在的问题。 3 、比较分析法。比较分析法是依据固定的标准以区分事物异同的工作方法。 通过对事物内容的相同点、不同点的对比，可以对客观事物的内在本质进行分 析，了解规律。论文以比较分析法对比国内其他城市地方财政发展的措施，为 上饶县的地方财政可持续发展提供相关的借鉴，从而为本论文的对策部分提供 相关理论。 6 第2 章地方财政可持续发展理论基础 第2 章地方财政可持续发展理论基础 2 1 地方财政的内涵、分类和职能 2 1 1 地方财政的基本内涵 所谓的地方财政是省以下财政的统称。它涵盖了省( 直辖市、自治区) 、省 辖市、县( 市、自治县) 、乡( 镇) 财政。还包括计划单列市和经济特区财政等。 由于中国的政体的特点，决定了公共财政分为中央财政和地方财政，二者相互 依存，共同组成了国家财政的统一体系。中央和地方政府都是国家行政机关的 组成部分，工作目标有很强的一致性。但是基于国家行政系统中的地位、职责、 权限的不同，各自管辖范围的范围也有区别之处。地方政府在经济发展中的作 用是不可替代的。各级财政都是各级政府的重要组成部门，各级财政对公共产 品所要求的基本层次也各不相同。 我国从建国初到1 9 9 3 年大致实行了三种形式的财政体制：一、1 9 5 0 - 1 9 5 2 年的统收统支体制。具体形式是：国家财政政策、法令、收支项目、范围、标 准、办法等由中央确定，地方组织的一切收入全部逐级上缴中央，地方所需支 出由中央逐级拨款，年终地方结余全部交还中央，国家的财政管理和财力支配 权全部集中在中央；二、1 9 5 3 年一1 9 7 8 年的统一领导、分级管理体制。具体形式 是：在中央统一政策、统一制度的前提下，按国家行政区划来划分预算级次， 实行分级管理，原则上一级政权一级预算；三、1 9 8 0 年一1 9 9 3 年的划分收支、分 级包干体制。具体形式是：按照企业事业单位的隶属关系，明确划分中央预算 和地方预算的收支范围。同时按照划分的收支范围，给地方财政确定一个收入 支出的包干基数实行包干。1 9 9 4 年起，随着各项改革的逐步推进，我国开始实 行分税制财政管理体制，将所有税种调整，并分对各税种的分配比例在中央政 府和地方政府之间重新核定，以此确定中央财政和地方财政的收入范围。它的 核心目的是以中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，以形成新的中央、 地方的收入体系。1 分税制的财税体制是市场经济国家普遍推行的一种模式。它 1 胡乐亭，略论市场经济下地方财政建设问题中国财政要论， 2 0 0 0 年8 月出版，第6 1 0 页 7 第2 章地方财政可持续发展理论基础 的实现，提高了政府积极性，促进了财政职能的进一步强化，也为确定公共财 政框架夯实了基础。地方政府发展经济的愿望更加强烈了，地方财政的作用也 得到进一步的发挥。 2 1 2 地方财政的基本分类 我国地方财政分类大致可以从三个方面区分： 一、以地方财政与中央财政的关系为标准的分类。不同的国家不同的时代， 中央、地方财政的关系也有很大的不同。主要体现出来的是地方财政获得收入 权力的大小、以何种方式获得、使用自有资金的自由度等。所以，可将地方财 政划分为完全独立型、部分独立型和交融型。l 、完全独立型地方财政，这种模 式中地方政府拥有独立的税收立法权，有权决定税种、税率、征收管理方法以 及税收优惠措施，并自行决定收入的分配或财政支出项目。地方财政有独立于 中央财政的收入来源，中央政府对地方的干预度较低。这类国家主要是西方的 联邦制国家，如美国、德国、澳大利亚等。但是这种体系下，中央有时或长期 给予地方财政补贴，并非互不相干，财政关系是清楚的。2 、部分独立型地方财 政，多数地方政府无税收立法权，中央统一立法开征税种，地方只有执行权。 至于税法的解释、税率调整、征管体制等部分集中在中央，部分下放地方。极 少数地方政府享有税收立法权，但税种选择、税率确定受到中央严格控制。该 模式中，地方财政收入主要以纯地方收入中央、地方共享收入组成。一般中央、 地方共享收入占比重较大。中央财政往往负有协助平衡地方预算的责任。这类 国家多为西方的共和制国家和一些发展中国家，如法国、加拿大、英国等。3 、 交融型地方财政。地方政府完全不享有税收立法权，各项税收征管权力都集中 于中央。地方取得财政收入主要手段就是以地方组织的收入总额为基数，按中 央确定的比例分成。这种模式下地方虽然是一个财政级次，但财政收入项目、 支出项目、平衡方法完全受制于中央。日常财政事务，地方也完全受制于中央。 这类国家的行政体制多为中央集权制，如原苏联、东欧国家、中国等。 二、以地方财政的行政级次为标准的分类。2 多层次性是地方财政的重要持 征。造成多层次的原因是地方财政必须与地方政权相适应，一级政权有对应的 财政体系，地方政权的多层次决定了地方财政也形成多层次的特点。一般来说 2 赵云旗中国分税制财政体制研究) c m ) 北京经济科学出版社，2 0 0 5 ，1 8 3 8 第2 章地方财政可持续发展理论基础 地方财政的行政级次是划分的标准。大多数国家的地方财政分为省( 州、邦) 和县 ( 市) 两个层次，划分更细的会出现三到四个层次。普遍存在的是省、县财政为地方 财政的主要构成部分，地位极其重要。 省财政是地方财政的最高级次，又在中央、地方之间有着承上启下的作用。 它的职责有三个方面：l 、为省级政权正常运转和行使职能提供货币形态的物质 条件；2 、发挥经济调节职能，以积极地财政政策实施来促进本地区经济发展， 达到调整经济结构，实现收入分配的社会公平的目标；3 、承接中央财政和地方 财政的关系。 县级财政是财政活动与社会经济活动的直接结合环节，处于最基础的地方 财政的层次也是县级财政。县级财政的主要职能也体现在三个方面：1 、提供货 币资金，筹集财政收入，以保证县级政权的正常运转和行使职能安排财政支出。 并通过科学的预决算编制，力求财政收支平衡；2 、行使经济调节职能，灵活运 用财政政策，以达到引导社会经济健康发展，调节社会收入分配的目的；3 、依 照上级的政策引导，准确执行各项财政法规。因为目前我国的地方政府有五个 层次，所以我国的财政级次也有以下五个级次：省、自治区、直辖市财政；设 区的市、自治州财政；县、自治县、不设区的市、市辖区财政；乡、民族乡、 镇财政。 三、其他分类方法。以上两种是主要的分类方法，其他还有一些分类的方 法：比如，1 、以所处地区的经济发展水平为标准划分为经济发达地区、中等发 达地区财政和经济落后地区财政；2 、以所处地理位置为标准划分为沿海地区财 政和内陆地区财政；3 、以财政收支的产业构成为标准划分为城市财政和农村财 政；4 、以财政体制和政策方面的差别为标准划分为经济特区财政、经济开发区 财政和一般地区财政。 2 1 3 地方财政的基本职能 地方财政的职能是依照国家财政职能而产生的。因为地方财政是国家财政的 重要组成部分，而且国家财政职能需要通过中央和地方财政共同实现，所以也 可以说国家财政的职能在地方财政中也能得到逐一体现。但是地方财政在运转 模式、外部环境、实施主体和职能作用区域上与中央财政还有很大差异。尤其 是职能的形成和行使的过程存在一定特殊性。通常观点是：地方财政的主要职 9 第2 章地方财政可持续发展理论基础 能为优化资源配置，其次才是保持地方经济的增长和稳定，而在平衡收入分配 方面则认为地方财政的作用是有很大局限性的。所以从以下几个方面分析地方 财政的基本职能： 一、地方财政与资源配置。地方财政如果要在优化本地区资源配置方面显 示出足够的效能，就应当享有一定程度的财政税收立法权，或足够的财税法规 解释权、调整权。地方财政在发挥职能时有两个问题是必须解决的：1 、地方政 府的职能范围是由财政总的分配额决定的，所以必须有足够的财政总量；2 、必 须选择正确的调节方式和目标对现有经济结构进行调整。第一个问题要求地方 财政在决策时应当要考虑地方政府活动的范围和地方性公共经济在整个经济中 所占份额，同时更要考虑中央财政在本辖区范围内的总份额所占的比例。第二 个方面的问题，要求地方财政尽量使用各种方法促进辖区内消费结构、生产结 构、产业结构趋向合理化。其核心目标是最有效地利用本区域的资源。这些政 策手段主要是税收征收、财政支出以及地方公债或其他信用方式。 二、地方财政与经济稳定和经济增长。经济稳定的问题是任何地方政府在 发展过程中都要面临的。就业率下降、物价不稳定通常是困扰地方政府的主要 问题。但是在面临这些问题时地方财政经常显得手段缺乏。此时，一般地方政 府会选择积极的财政政策，以达到刺激更多的企业组成和促进企业发展的效果， 进一步实现提高就业率的目标。但由于中央政府的有关法令政策限制和全国性 经济态势的制约，往往难以建立灵活有弹性的财政税收制度，来发挥地方财政 自动稳定经济、抑制物价上涨的职能。并且由于个人所得税主要由中央政府控 制，货币发行权也集中在中央，因而稳定经济的责任主要由中央政府承担，地 方政府或财政只能起辅助作用。 三、地方财政与平衡收入分配。众所周知的原因，地方财政在平衡收入分 配方面几乎没有什么影响力。首先，以调节收入差距为主要目的的所得税的征 税权多集中在中央政府，地方所享受的所得税基本依附于中央的所得税，课征 额不大，自身效力有限。其次，在一个国度内居民的流动性一般不受限制，高 额的累进所得税会造成纳税主体和资金流向税率较低的地区。但是地方财政也 并非完全没有作为的余地。假如人们的移动受到限制，或者各辖区的税负保持 均衡的水准，地方财政政策就会在同样的条件下产生一定的作用。再者，假如 地方政府征收的财产课税设计合理，某种程度上还是能够调节一部分收入水平 的。 1 0 第2 章地方财政可持续发展理论基础 2 3 地方财政发展的重要意义 2 3 1 地方财政体制改革是财政体制改革的重要环节 随着市场经济的发展，及时地调整和改革地方财政管理体制将极大地改善 不合理的地方各级财政分配关系。现在的情况是，各地依据中央政府对省级政 府分税制改革的基本原则与模式，根据当地实情，普遍进行了一些分税制财政 管理体制的改革。但存在一些问题，主要有：在各级政府间一般采用不同形式的 分享制对收入进行分配，但很少有明确归属的专享税种。有些地方实行了一些 如集中部分既得利益、调整“两税”增量返还比例等调节手段来对辖区各地财 力进行协调。不过大部分调节力度不够，形式无法统一，而且会经常发生一些 与中央政策背道而驰的行为，影响国家整个宏观调控的大局。所以进一步规范 地方各级财政分配关系，也成为地方财政体制改革的动因。我国经济体制市场 化的程度越来越高，市场已经成为资源配置的主要手段，因此的财政职能和调 控方法也有了新的发展方向。从大的方向上看，我国的财政职能已经进行了一 些有成效的改革，但离市场经济发展要求还有很大的差距。一是财政包揽过多 问题，另外财政因有的职能却未能很好的发挥。所以，继续深深化地方财政管 理体制改革，强化财政职能，合理界定中央、地方以及地方各级的财政职责范 围和财力规模，是完善各级政府间分配关系的必然要求。 2 3 2 地方财政是地方公共服务有效供给的物质基础 服务型政府建设的物质保障是建立卓有成效的地方财政体系，它对于地方 服务型政府建设来说具有重要的现实意义。1 、地方财政是中央财政的补充，它 能够最切合实际的为当地公民提供具有当地特色的公共产品和公共服务，尤其 是在公共卫生、科教、文化等方面是中央财政所不能完全取代的。政府公共服 务能力形成的物质基础只能是财政收入。合理的财政体制，能够保证政府职责 的履行依照合理有效的模式运转，并能有效地防止政府管理的缺位和行政权力 的滥用。2 、财政收支行为本身就是政府的行政行为之一，而政府的大部分工作 都无法脱离财政的支撑。因此，考察政府财政收支行为的过程、服务对象、功 能与绩效就成为衡量地方服务型政府建设成效的一个重要指标。财政的核心目 第2 章地方财政可持续发展理论基础 的是最大限度地满足社会公共需求，当市场机制在提供公共产品、维护宏观经 济稳定和促进社会财富公平分配等方面无法满足公众的需求时，就需要用财政 的手段来调节。美国著名财政学家穆斯格雷夫的理论是：财政产生的条件是，1 、 市场机制无法满足公共产品的供给，所以只能靠政府采取一定的行政手段来调 节这个矛盾；2 、由于社会分配无法通过市场机制来实现公平、公正，所以政府就 需要通过行政手段进行再分配，最终达到公平分配的目的。因此财政资金在不 同群体间的合理流动，就是为了使收入在各地区和层级重新分配，最终达到资 源优化组合，实现地方公共服务有效供给。 2 4 地方财政发展的相伴关理论 西方公共财政是与市场经济同步发展起来的，其间经过了自由资本主义经 济、市场干预和效率回归三个阶段，其体系已经比较成熟。通过研究西方国家 的财政理论不难发现，其中的流派和论点都较为繁杂。它的发展历程就是资本 主义制度的发展历史，而名目繁多的理论中，最具代表性的有四种。 2 3 1 公共产品理论 公共产品是相对于私人物品而言的，它的主要特征是不可分割性，非竞争 性及排他性等。传统的理论认为：公共产品应由政府或有关部门应提供，而私 人部门不能介入。主要是为防止借机“搭车 。休漠在1 7 4 0 年就有有关论断：在 一个经济社会，因为公共物品的存在，必然会出现“免费搭车者 。这种现象不 断蔓延，最终将使所有社会成员都发展成“免费搭车者 ，既而导致所有人都失 去公共产品的享受，这就是所谓的“公共的悲剧 。3 林达尔的均衡理论认为：每 个单一的自然人都应对所消费公共物品负担一定的费用，其负担的多少的标准 是：享受者通过他所得到公共物品产生的边际效益。但是由于公共物品具有明 显的“非排他性 ，大家都会很自然地尽量减少费用的负担责任，