（社会保障专业论文）关于构建农民工社会保障制度的思考.pdf

摘要 农民工群体是改革开放之后所出现的特殊群体，他们虽具有农村户口，但从 事的却是非农职业。他们为“三农”问题的解决和城市化、工业化的发展做出了 巨大的贡献。但是由于城乡分割的“二元社会”以及与之对应的“二元就业结构” 的存在，农民工身份的转换滞后于其职业的变换，农民工作为新的产业工人的身 份没有得至o 广泛的认同，致使他们长期游离在城乡之间，成为不受保护的“边缘 人”，也使得他们被排除在城镇社会保障体系之外。 建立农民工社会保障将有利于我国“三农”问题的解决，有利于我国工业化 的进程，有利于我国和谐社会的建立。而农民工权益的缺损，将影响到他们自身 的生存和发展，将影响到农村及城镇的经济发展，影响到社会的稳定和社会保障 公平的本质，因此建立面向农民工社会保障制度势在必行。 当前，农民工社会保障的建立有很多思路，本文根据农民工的特征及他们对 社会保障的需求，主张建立针对农民工真正需求和相对独立的农民工社会保障体 系。在具体制度的构建上，按照农民工需求的轻重缓急，分阶段、有步骤地建立 有针对性的农民工社会保障体系。文章还设计了建立农民工工资支付保障制度、 农民工工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险、农民工社会互助制度以及“公 共劳动”形式的最低生活保障制度的构想，并提出了相对可行的实施管理办法。 关键词：农民工；社会保障；权益；保险；二元社会 a b o u tt h ep o n d e ro fc o n s t r u c t st h ec i t yp e a s a n t l a b o r e rs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m a b s t r a c t f a r m e r sr e l yo ni m i t a t i o ni st h er e f o r mo ft h eg r o u p st h a th a v ee m e r g e da f t e rt h e s p e c i a lg r o u p s ，a l t h o u g ht h e y h a v ear u r a lh o u s e h o l d , b u ti se n g a g e di n n o n - a g r i c u l t u r a le m p l o y m e n t t h e ya r e ”t h r e ea g r i c u l t u r a l ”p r o b l e m sa n du r b a n i z a t i o n , i n d u s t r i a l i z a t i o nh a sm a d et r e m e n d o u sc o 棚b u t i o t l st 0 t h ed e v e l o p m e n t h o w e v e r , t h eu r b a r la n dr u r a ld i v i d e “d u a l s o c i e t y ” a n dw i t ht h ec o r r e s p o n d i n g ”d u a l e m p l o y m e n ts t r u c t u r e ”p r e s e n c ep e a s a n tw o r k e r sa sb a c k w a r dc o n v e r s i o no ft h e c o n v e r s i o no f i t st a m e r , f a r m e r sw o r kf o rt h en e wi n d u s t r i a lw o r k e r si d e n t i t yw a sn o t w i d e l yr e c o g n i z e d ，b u tt h e i rl o n g - t e r mf l o a t i n gi nt h eu r b a na n dr u r a la su n p r o t e c t e d ”m a r g i n a lp e o p l e ”t h e yw e r ea l s om a d eo u to f t h ep r o p e rs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m 1 1 1 ee s t a b l i s h r n e mo ff a r m e r sw i l lb eh e l p f u lt oc h i n a ss o c i a ls e c u r i t y ”t h r e e a g r i c d t u r a l ”s o l u t i o n ，c o n d u c i v et oc h i n a si n d u s t r i a l i z a t i o np r o c e s sa n dh e l po u r h a r m o n i o u ss o c i e t yb u i l d i n g a n dt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fp e a s a n tw o r k e r sw i l l a f f e c tt h e i ro w nr e l a t e dt ot h es u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t , a f f e e t i n gs o c i a ls t a b i l i t ya n d c h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t y s y s t e mf o rf a r m e r si s a tp r e s e n t ，f a r m e r si nt h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t ym a n yw a y s ，t h i s a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i c so ff a r m e r sa n dt h e i rd e m a n df o rs o c i a ls e c u r i t y , c a l l e d f o rt h ee s t a b l i s h m e n to fa g e n u i n ed e m a n df o rp e a s a n tw o r k e r sr e l a t i v e l yi n d e p e n d e n t s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i nas p o c i f i es y s t e m i na c c o r d a n c e 谢t l lt h e i rn e e d sp r i o r i t i e s ， p h a s e d ，s t e p - b y - s t e pw a yt ob u i l dt a r g e t e ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rf a r m e r s 。t h e a r t i c l ea l s od e s i g n e dt oe s t a b l i s ht h ep a y m e n to f t h ew a g e sp r o t e c t i o ns y s t e m ，p e a s a n t w o r k e r si i l j u r e d , s e r i o u si l l n e s sm e d i c a li n s u r a n c e ，p e n s i o ni m u r a n c ea n ds o c i a l a s s i s t a n c es y s t e mf o rf a r m e r s ，a n dm a d er e l a t i v e l yv i a b l em a n a g e m e n ta p p r o a c h k e yw o r d s ：p e a s a n tw o r k e r s ： s o c i a ls e c u r i t y ： s y s t e m ；i n s u r a n c e d u a ls o c i e t y 西北大学学位论文知识产权声明书 x8 9 3 5 5 6 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。3 了， 学位论文作者签名：! 丑鑫军指导教师签名：么丝! 二一 。 一 、， 2 0 年y 月口日多c 砌莎年月日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：、司襄子 h g 年r 月“日 导论 农村劳动力向城镇流动是社会生产力发展的必然结果，是各国社会发展的必 经之路，西方各国在工业化的初期都曾出现过农村劳动力向城镇的大规模转移， 我国现在正处于经济发展与结构转型时期，所以出现了大量农村劳动力流向城镇 从事第二、三产业工作，据统计，从1 9 8 0 年到2 0 0 0 年，第一产业在国内生产总 值中的份额从3 0 4 降到1 5 9 ；就业结构中第一产业从6 8 7 降到5 0 ，第二 产业从1 8 3 上升到2 2 5 ，第三产业从1 3 o 上升到2 7 5 ，城镇总人口从1 9 4 上升到3 0 8 。但是由于我国城市化发展的滞后，还存在很多阻碍农民身份向市 民身份转换的制度，大量农村劳动力虽然流向城镇，但是却不能被城市社会所认 同，进城务工农民不能长久居留在城市，所以绝大多数进城务工农民采取了非正 式流动，这就产生了中国特有的农民工现象。 农民工虽不具有城镇户口，但他们已经基本脱离了农业生产，以在城市打工 的非农收入为主要收入，而且农民工在城市多从事脏、苦、累、险工作，为“三 农”问题的解决，城市社会的发展做出了很大的贡献，所以理应把农民工纳入社 会保障体系之中。 在进入2 l 世纪之前，对农民工来说，追求经济改善是流动的最大动因，8 城 镇的社会保障待遇是他们不敢奢望的，但随着经济与社会的发展，农民工也发生 了很大转变，国务院研究室最新发布的中国农民工调研报告表明，我国农民 工正在发生三大转变：由亦工亦农向全职非农转变。2 0 0 4 年外出务工6 个月以 上的农民工占8 1 3 ，比上年提高了3 7 个百分点，比2 0 0 2 年提高6 4 个百分点； 由城乡流动向融入城市转变。近年来举家外出的农民工持续增加，2 0 0 4 年达到 2 4 7 0 万人；由谋求生存向追求平等转变。新一代的农民工进城务工，不仅是为 了挣钱，他们更向往现代化的生活方式，对尊重、平等和社会承认有更多的企盼。 o 所以，农民工社会保障制度的建立也变得越来越迫切。 但是从现状上看，理论上对构建农民工社会保障这个问题已经基本达成了共 识，但具体到采用怎样的社会保障制度分歧还很大，还没有找到一种为大家普遍 接受的方案：在实践上，各地都在进行农民工社会保障制度的探索，取得了一定 的成效，但是还存在不少问题，所覆盖的农民工数量还相当有限，而且各地政策 不统一，也阻碍了农民工的流动。从总体上看，还没有从根本上改变农民工没有 社会保障的境况。出于维护我国城市农民工的权益和构建我国和谐社会的目的， o 李强：我国城市外来人口之现状) ，载农民工与中国社会分层，北京：社会科学文献出版杜。2 0 0 4 年1 2 月，第2 5 页 。徐京跃、李菲：我国农民工发生三大转变，新华网h t t p f i n a n c c s i n 丑c o m c n2 0 0 6 - 4 - 1 7 1 本文对农民工社会保障制度的构建问题进行了研究。 本文在研究思路上，把确保中国农村人口城镇化重大战略的早日实现作为建 立和完善农民工社会保障制度的核心价值。从农民工的实际出发，总结了农民工 的四个主要的基本特征，以农民工的基本特征为依据，引出农民工对社会保障的 需求，并以此为导向，主张建立能够满足农民工真正需求的相对独立的农民工社 会保障制度。围绕着农民工社会保障制度的建立，作者提出了应首先建立农民工 的工伤保险、大病医疗保险和养老保险，针对农民工的特殊需求，主张建立针对 农民工的工资支付保障、“公共劳动”形式的最低生活保障和农民工之间的社会 互助保障。为了确保农民工社会保障制度的顺利建立，作者提出了加强立法建设、 加快户籍制度改革、推进土地制度改革和转变农民工输入地政府管理理念作为配 套措施。本文在研究方法上，主要运用了文献研究和比较研究方法，借鉴各地实 行的农民工社会保障的经验，对提出的各种农民工的社会保障制度进行比较分 析，吸取各个方案的可取之处，提出了建立相对独立的农民工社会保障制度构想。 根据以上的研究思路，本文的论文框架主要分为以下八个部分： 第一部分介绍了社会保障的基础理论和关于建立健全农民工社会保障的各 种观点；第二部分介绍了农民工的定义、产生及他们的职业、社会保障情况；第 三部分介绍了建立农民工社会保障的必要性和当前存在的主要障碍因素；第四部 分分析了各地推行农民工社会保障不理想的原因，指出了只有建立在农民工需求 基础上的保障才是有效的，并总结了农民工的四个基本特征，根据特征分析了农 民工对社会保障的需求，确立了建立农民工社会保障的主要原则；第五部分根据 现有的建立农民工社会保障可以选择的模式进行对比分析，指出根据农民工的需 求情况建立相对独立的农民工社会保障制度才是可取之道；第六部分作者提出了 建立农民工社会保障制度的具体构想，包括：农民工的工资支付保障、农民工的 工伤保险制度、农民工的大病医疗保险制度、农民工的养老保险制度、农民工的 最低生活保障制度和农民工社会互助制度；第七部分指出了建立农民工社会保障 制度的配套措施，包括：立法保障农民工权益、改革户籍制度、改革土地制度和 转变农民工输入地政府的管理理念；最后得出结论，构建农民工社会保障制度， 具有重要的意义。农民工社会保障制度建设的基本思路是以社会保险为核心，对 农民工实行既不同于农民又不同于市民的制度安排，在具体框架上不宜求大求 全、齐头并迸，而应坚持分类分层分阶段逐步推进的策略，依次解决农民工的社 会保障问题。 农民工社会保障是近几年社会和理论界比较关注的一个热点问题，但是学者 们提出的观点及各地的实践并没能有效解决农民工社会保障缺失的问题，这说明 这些做法存在着弊端，作者认为他们没有以农民工的基本特征和他们对社会保障 2 的需求为出发点。本文的创新点是紧紧抓住农民工的特殊性，以农民工的四个基 本特征为基础，以农民工对社会保障的需求为导向，建立能够保障农民工的基本 权益，能为农民工、企业和政府所接受的相对独立的农民工社会保障制度。在保 障范围上包括社会保险在内的广义范围的保障，具体包括农民工的工伤、大病医 疗和养老保险，而且还包括完全针对农民工特殊需求的工资支付保障、“公共劳 动”形式的最低生活保障和农民工之间的社会互助保障。在实施主体方面，既包 括政府机构，又包括商业机构和非政府部门，发挥各种社会资源建立农民工社会 保障制度。在实簏策略上，强调根据我国国情和农民工的实际情况，实行分类分 层逐步推进的策略，并最终建立城乡统一的一元社会保障制度。 本文的难点：首先，在对农民工的分类中，由于农民工都具有流动性大的特 点，虽然在理论上比较容易界定，但在现实的操作中很难进行区分。其次，由于 养老保险具有积累性和持续时间长的特点，而且大多数农民工最终的去向并不确 定，所以农民工的养老保险在实践中是最难运作的，面临的困难也最大，是农民 工社会保障中的重点也是难点。再次，在制度的设计中，由于城乡之间、城市与 城市之间信息不能够共享，可能会造成有的农民工没有任何社会保障，而同时有 些农民工可能在两地或者更多地方参加社会保障，这将造成社会保障资源的浪费 和享受社会保障权利的不公平。最后，本文主张建立相对独立的农民工社会保障 制度，虽然在现阶段可以基本满足农民工对社会保障的需求，但是随着经济杜会 的发展，建立一元的社会保障制度将是社会保障的最终目标，将来农民工社会保 障制度和基本社会保障制度的衔接将是一个难题。作者将在以后的研究中对这些 问题做进一步的探讨。 1 与农民工社会保障相关的理论观点综述 1 1 社会保障的理论依据 社会保障是一个众所周知的概念，关于社会保障的定义，理论界有不同的理 解，但是它们具有共同的内涵。社会保障制度可以表述为以国家或政府为主体， 依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由 于各种原因生活发生困难时给予的物质帮助，保障其基本生活的制度。从定义上 看，社会保障是一种再分配制度，它追求的是公平，至少是某种程度的公平，是 政府干预市场分配的结果的一个手段，因此，社会保障具有人们所素称的“社会 安全网”“社会稳定器”的作用。 1 1 1 庇古的。福利经济学” 英国资产阶级经济学家阿赛庇古( 1 8 7 7 1 9 5 9 年) ，以创立了现代资产阶 级庸俗经济学的一个分支“福利经济学”而著称于世。1 9 2 0 年他出版了福利 经济学一书，在这部书中，他论述了福利经济学的两个主要论点；( 1 ) 国民收 入总量越大，则社会福利越大；( 2 ) 国民收入分配越平均，社会福利也越大。用 他的话来说，“经济福利在很大程度上受影响于：国民收入的数量和国民收入在 社会成员之间分配的方式。” 他认为一个人拥有收入越多，他的收入效用也越小，就像同样一英镑收入， 对富裕者来说享受的福利程度就不如一个贫困者来的大。他主张由国家征收累进 税，举办社会福利，以转移收入。 庇古认为，富人对穷人的转移支付可分为自愿的和强制的两部分，自愿的转 移支付显然远远不能满足整个社会的要求，因此有必要实行强制的转移支付，把 富人缴纳的一部分税款用来兴办社会福利事业。如失业救济金、养老金、医疗补 助金、助学金等。 庇古的福利经济学理论，对资本主义福利制度的形成有一定的推动作用，正 如哈耶克在其自由宪章一书中评说的那样，在英国，庇古和他的学派所提 出的理论基础福利经济学，对于福利国家这个概念的采用起了促进作用。 1 1 2 改良主义者的“福利国家论” 几乎与庇古同期的改良主义者们，他们所宣扬的福利国家理论对资本主义国 家的社会保障制度有较大影响，在德国有“讲坛社会主义”，在英国有“费边社 会主义”，两者在有关福利方面的主张如同一辙，都是鼓吹社会改良，主张由资 本主义国家来兴办各种社会福利，以缓和阶级矛盾。他们的主要观点是：( 1 ) 逐 步通过国家把私人企业国有化，把私有财产从私人手中转移到国家手中；( 2 ) 对 。阿赛- 庇古； 福利经济学 伦敦版，1 9 5 2 年版，第1 2 3 页 4 非劳动的收入征收累进税；( 3 ) 国家应该对那些在为公众利益而实行的改革中受 损失的人给予补偿，改善劳动者的住房条件，增加教育投资，维持居民的最低生 活水平；( 4 ) 主张通过国家的力量，逐步调整社会政策，改进社会福利，来实现 改良的“社会主义”。国 1 1 3 凯恩斯的“充分就业”与“有效需求不足”理论 约翰梅纳特凯恩斯( 1 9 8 3 1 9 4 6 年) 认为，资本主义产生经济危机的根 源在于有效需求不足，要增加有效需求实现充分就业，政府应为那些因贫困失业、 但又有就业愿望者提供就业的机会，增加他们的收入，增加有效需求。他赞同实 行社会保障，最低工资立法，缩小贫富之间的差距等政策主张。他说：“我们生 活其中的经济社会，其显著特点，乃在于不能提供充分就业，以及财富与所得之 分配有欠公平合理。”他同样主张用累进税制调节贫富。 尽管凯恩斯对社会福利与社会保障没有专门研究，但他关于国家干预经济活 动、消除贫困等思想，对社会保障制度的影响是比较明显的。 1 1 4 “贝弗里奇报告。 现代社会保障制度的先驱者英国的贝费里奇教授( 1 8 7 9 1 9 6 3 年) 认为， 享受社会保障是每个公民的权利。他在其著名的社会保障和有关服务的报告 中提出，社会保障应包括：社会保险一以满足居民的基本需要；社会援助一以满 足特殊情况下的需要；自愿保险一以满足较高收入者的需要。他主张通过建立一 个全社会性的国民保险制度，对每一个公民提供如下七项社会保障：儿童补助、 养老金、残废津贴( 包括因病而丧失工作能力者) 、失业救济、丧葬补助、丧失 生活来源( 如火灾、失窃、破产等) 、妇女福利( 对孕妇、寡妇和被丈夫遗弃的 妇女) 的补助和救济。实施的原则有：( 1 ) 用统一的标准发放津贴或救济，不管 享受者从前的收入多少；( 2 ) 参加社会保险者统缴纳保险，不管缴纳者的贫富 状况；( 3 ) 统一社会福利的行政管理；( 4 ) 发放的救济或津贴应足以维持正常生 活为准。而享受救济与津贴的时间则以需要为准。保险范围应包括所有公民及 他们生活的必需方面。o 这份报告引起了社会的极大反响，以后人们便称它为贝弗里奇报告。贝弗里 奇报告在以后不仅为英国工党政府大部分采纳，也为其饱党派所接受。 1 1 5 马克思的社会保障思想 马克思曾指出，社会总产品在分配前应该扣除这么凡部分：( 1 ) 用来补偿消 费掉的生产资料的部分；( 2 ) 用来扩大生产的追加部分；( 3 ) 用来应付不幸事故、 自然灾害等的后备基金。在傲了这些必要的扣除以后，剩下的总产品的其他部分 。j a 熊镀特：侄 济分析史 ，人民出版社，1 9 6 5 年3 月第一版。第1 1 1 2 页 6 针对性和现实性，在解决实际闯题方面开始走向操作性，具有一些参考价值，而 且研究更具有理论性、学科性、科学性，充分显示社会科学在认识这一现象中的 意义。 不过，目前对城市农民工的研究也尚存不足或缺陷：( 1 ) 研究者的调查对象 多从菜一城市或地区选取，难以显示调查对象之间差异性，研究者调查中的方法 和指标也不同。因此，不同学者研究的结论缺乏可比性，其效度、信度难以准确 说明，更难以解器对同一问题研究中得出的不同结论。( 2 ) 研究者虽从不同视角、 理论研究了多方面的现象和问题，显示了开阔的视野和丰富的内容，但缺乏多学 科、多视角的共同研究、综合研究，故多数学者的研究结论不免相对性较多而全 面性不够。( 3 ) 对城市农民工目前的状况描述、解释多，对未来的状况或趋势状 况研究不够，未有预测性的研究。( 4 ) 在研究解决城市农民工存在的问题方面， 所提的对策建议虽不少，但以抽象的思路、原则比较多，相对而言可操作的具体 政策、措施、办法明显不足，研究的成果可用于实际工作的不多。( 5 ) 随着农民 工数量的不断增多，农民工权益受损的现象频频发生，有些学者已经开始关注到 进城农民工的权益保障问题：但是这些研究很少有把农民工群体放在社会保障制 度框架下进行比较完整的分析，对策建议也多缺乏可操作性。 农民工是一个特殊的群体，他们为城市的建设，国家的发展做出了重大的贡 献，成为产业工人的主体，但由于城乡分割的二元社会制度和二元就业制度，他 们并没有享受到和城里人一样的社会福利与保障，反而各种权益受到侵害，造成 社会的极不稳定。农民工的权益与社会保障状况关系到他们是否能在城市继续呆 下去，关系到农民的增收、农业产业结构调整、农村城市化的问题，关系到国民 经济能否持续发展，国家能否长治久安的问题。因此应该把农民工的社会保障问 题提升到战略、全局的高度。 当前理论界虽然在把农民工纳入社会保障体系之中基本达成了共识，但采用 何种制度还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家 基本接受的成熟方案。 在农民工社会保障的框架体系构成方面主要存在两种看法。一种观点认为农 民工社会保障应包括农民工的工伤保险、医疗保险和养老保险三个基本组成部 分：另一种观点是将农民工社会保障基本等价于当前的城镇社会保险，即包含工 伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险以及生育保险等五大部分，较第一种观 点增加了失业保险和生育保险。 从实施策略上看，大多数观点认为当前由于主客观方面条件的制约，农民工 社会保障建设不宜也不可能求大求全、齐头并进，而应坚持分类分层分阶段逐步 推进的策略和基本原则，依次建立农民工的工伤保险制度、医疗保险制度尤其是 大病医疗保障锖8 度、养老保险制度、失业保险制度和生育保险制度，积极而有效 地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益。尤其绝大多数观点都指出工伤保 险问题的解决尤显必要和迫切，应该首先建立针对农民工的以普遍性为原则的工 伤保险制度，解决好关系农民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工伤问题。 另外有人认为农民工社会保障还应包括其他保障项目。李强提出农民工的无保障 状况是引发犯罪的重要因素之，应在大城市建立“公共劳动”形式的社会救助 体制。罗遐认为应该建立以最低生活保障为核心的农民工社会救助制度，并通过 职业福利和社区服务等方式建立农民工的社会福利制度。 在采用何种社会保障制度方面主要有以下几种观点。一种观点认为应将农民 工纳入到现有的城镇社会保障体系。提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中 以解决农民工的社会保险j 司题，但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求，只 能适时地分层分类将农民工纳入。张启春认为应将农民工纳入城镇社会保障体 系，目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民，进而纳入镇社 会保障体系，或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入。 第二种观点认为应对农民工实行相对独立的社会保障制度。李迎生认为仍将 农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较 完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民 工社会保障制度建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。o 罗退指出农民 工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度，其勾勒了 一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标，并从该制度的保障对象、保 障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述。 第三种观点认为应将农民工纳入到农村社会保障体系。其认为，把农民工纳 入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障 制度的两种模式在理论和实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会 保障问题，应加快改革和完善农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障 体制过渡。 除了以上的三种观点，一些学者提出了极有价值的观点，如郑功成认为农民 工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体，其具有客观、正当迫切的社会保 障诉求，应采取分类分层保障的办法依次解决农民工的社会保障问题。董理基于 现实提出了“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法。 有的学者提出：“在整个社会主义初级阶段要建立全国统一的社会保障体系，有 着难以克服的困难”，因此，要建立全国统一的社会保障体系在我国只能是一个 远期的理想目标，而且是一个十分艰巨的过程。农民工社会保障体系在近期宜相 。参考：李_ ；虫生：社会保障与社会结构转型，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年11 月 8 对独立地发展；o 有的学者则注意到从城乡结合的角度提出建立统一的社会保障 体系的问题，如提出“在现阶段扩大社会保险对象，全体农民工都纳入社会保险 的安全网，不仅是必要的，也将是可能的。彻底打破城乡界限，所有制界限以及 劳动者的身份差别，按新的标准将全体社会成员包括到社会保险的安全网内，不 仅可以接纳社会转型过程中产生的新的结构因素，逐渐减少城乡差别，而且有利 于维护社会的安定，实现社会结构的转型”；有的文章甚至具体论证了现阶段打 破城乡二元社会保障结构对中国社会经济发展所具有的重大战略意义，并提出了 建立“三维”社会保障制度即“全国统一的法定基本保障”、“省( 市) 级统筹的补 充保障”与“以商业性保障为主的附加保障”的具体构想：有的学者认为可以先 建立相对独立的乡镇企业( 小城镇) 社会保障体系，这样有助于农村富余劳动力选 择把小城镇作为其安身立命的依托，而不至于盲目她流向大中城市，减轻大中城 市社会保障体系改革所受到的冲击；也有学者从动态的观点提出“在农民工人口 数量庞大的中国，更需要从发展的眼光和城乡社会整合的角度讨论社会保障问 题”。9 但如何“从发展的眼光和城乡社会整合的角度”来改革现有的社会保障体 系，为未来构建全国统一的社会保障体系做准备，则未提出具体的操作化建议。 综观农民工社会保障问题的已有研究，可以看到该问题已逐步受到各方面专 家学者的关注和重视，认识也日渐由感性走向理性、走向深入，研究视角也在不 断拓展，这必将为农民工社会保障问题的化解提供有力的理论支持。 o 谢元态：中国农村社会保障体系相对独立发展的必要性和可能性 ，载当代财经) ，1 9 9 8 年第6 期。 o 朱玲：计划经济下的社会保护评析) ，载中国社会科学，1 9 9 8 年第5 期 9 2 农民工的产生与社会保障情况 2 1 农民工的界定 关于农民工这一新名词，各学者都有各自的理解，虽表述不同，但内涵基本 一致。目前这个概念在理论界主要有三种含义： 一是陆学艺等人认为改革开放后的中国农村分化为八个社会阶层，而农民工 是与雇工、农业劳动者等并列的一个农村阶层。他认为“狭义的农民工是指在集 体、国有单位工作的农村人1 3 ( 或有农业户口的人) 。”。 二是泛指“从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系，从事非农 业生产和经营，以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从 业人员。根据国务院全民所有制企业招用农民合同制工人的规定( 1 9 9 1 年国 务院8 7 号令) 进城务工农民被称为农民合同制工人，简称“农民工”，以区别于在 城市的全民所有制和集体所有制企业中拥有城市户口的工人。 三是指那些户口仍在农村，但已完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活 动，主要以在城镇各类所有制企业打工、经商以及从事其他服务行业为生的一类 人群。他们在农村甚至还保留着承包耕地，但他们的主要收入来源已是非农业收 入，他们又被叫做农村进城务工人员。 作者认为，应该从以下几个层面去认识和界定农民工。一是职业，农民工从 事的是非农职业，或者以非农工作为主要职业，也就是说，他们的绝大部分劳动 时间花在非农活动上，他们的主要收入也来自非农活动。二是制度身份，尽管他 们是非农从业者，但他们的户籍身份还是农民，与具有非农户籍身份的人有着明 显的身份差别。三是劳动关系，也就是说，农民工属于被雇佣者，雇佣他们的， 可以是个体户、私营企业主或外企老板，也可以是国有单位或集体单位，其他拥 有农业户口身份，从事非农活动，但不被他人雇佣的人不属于农民工，而应是个 体工商户、私营企业主等。四是地域，即他们来自农村，是农村人口。总之，农 民工指拥有农业户口，被人雇佣去从事非农活动的农村人口。 需要指出的是，本文所指的“城市农民工”( 以下简称“农民工”) 是个非常 狭窄的概念，它仅指在城市中被雇佣的来自于农村的工人，而不包括在乡镇企业 里从事劳动的农民，也不包括无雇主雇佣，从事个体经营或自谋职业的农民。 从总体上来说，农民工已经成为一个独立存在的社会阶层，他们是农民与工 人的“结合体”。也就是说，原来从事农业生产的人口，流动进城之后，从事城 市的第二或第三产业的农村人口，完成了从农业生产到城市生产的转变，社会身 份也从农民过渡到工人。但由于我国户籍制度的存在，他们的户口原本属于农村， o 陆学艺：当代中国社会阶层报告，社会科学文献出版社，2 0 0 2 年版，第1 8 0 页 1 0 虽然流动到城市，也不能称之为“城市居民”。流动到城市后，因为他们几乎很 少从事农业生产，已经成了城市产业工人的组成部分，城市化进程中完成了职业 转换却没有完成身份的转换，所以就有了“农民工”这种称谓，这也反应出了城 市社会对待农民工经济上接受和社会身份上排斥的矛盾心理。 2 2 农民工的产生 我国当前出现的农民工这一特殊社会群体，是我国从二元经济转向一元经 济，从计划经济向市场经济转型过程中，推行渐进式改革，各项改革非均衡推进 的结果。在计划经济时期，国家制定了一系列制度，包括户籍制度、劳动就业制 度、社会福利制度、粮食供应制度和教育制度等，形成了严格的城乡二元体制， 农民想向非农转移、向城镇流动和转移，即使不是不可能，也是非常困难。按照 当时国家制度安排和政策规定，农村发展农业，城镇发展非农产业，拥有农业户 口身份的农民只能在农村生活和务农，而不能进城务工经商，人口的城乡流动基 本上是被禁锢的，所以也就不存在农民工群体。改革开放后，我国的所有制形式 和经济体制都发生了巨大的交革，以往那种单纯的公有制经济转交为多种所有制 形式共存，计划经济转变为计划与市场共同对经济进行调整。在农村，家庭联产 承包责任制取代人民公社体制，把生产资料的经营权与所有权分开，允许农民以 户为单位独立进行生产经营；同时还允许农民从事农业以外的私营经济，允许农 民雇佣工人和被雇佣；国家还鼓励乡镇和村举办集体企业，推进乡村工业化和城 市化。另一方面，2 0 世纪8 0 年代后，长期以来的户籍制度开始松动，农民被允 许进城从事一些零售、餐饮等流通和服务业。这个时期，农民虽然可以选择进城 务工，但是我国长期实行的城乡二元体制并没有退出历史舞台，而是仍然在发挥 着作用，它阻碍着农民进城务工人员向城镇居民身份的转换，不能享受和城镇居 民一样的社会权利，这就产生了介于城乡之间的农民工群体。具体来说，我国农 民大量进城务工现象形成的原因主要有以下几个方面： 第一，中国人多地少的矛盾一直很突出，有限的耕地不需要那么多人去耕种， 农业中沉淀了大量的“零值劳动力”。同时，相对于农村经济发展水平而言，农 村人口及劳动力的增长速度过快，就业与提高生活水平都有困难，在这种情况下， 农民首先感受与关注的是农业比较利益，与农村非农产业相比，与城市第二三产 业相比，农业的比较利益均偏低，当农民意识到这一点时，就会产生强烈的离农 倾向。 第二，在改革初期，农民的就业扩张主要是通过农业内部开发和乡镇企业的 吸纳实现的。但是，近年来农业收入增长趋缓，不断排挤出更多的农业劳动力， 而一向被人们认为是吸纳农村富余劳动为主渠道的乡镇企业，又过早地出现了资 本密集趋向。这些因素都导致农村就业压力增大。由于农村就业空间所限，农民 的就业选择自然要向城市延伸。 第三，我国产业结构发生了根本变化。计划经济时期，第一产业所占比重过 大，第三产业比重微乎其微，整个产业结构很不协调。现在，第二、三产业在国 民经济中所占比重已经达到8 5 以上，这就为农村富余劳动力向非农产业和城镇 转移创造了广阔的空间。 第四，区际间及城乡之间经济发展不平衡。在空间经济发展不平衡的前提下， 由于区际间和城乡之间劳动力就业收入的巨大差距，劳动力必然从低收入地区向 相对较高的收入地区流动，这是符合经济规律的必然选择。正因如此，出现了大 量农民工流向城市中去，特别是经济发达地区的现象。 第五，随着我国户籍制度、人事制度和城市劳动用工制度改革的不断深化， 以及以往那些限制农民外出的体制和政策开始松动，从而为农村劳动力的自由流 动创造了更加有利的制度条件。 最后，城市中丰富的物质文化生活与落后的农村生活环境的鲜明对比是吸引 农民进城的非经济方面的重要因素。城市便利的衣食住行生活条件和丰富多彩的 文化娱乐活动，通过广播、电视、电影等多种大众传媒不断地展示在农民面前， 导致大量年轻农民厌弃单调贫乏的农村生活，希望富裕发达的城市生活，他们不 愿再过“面朝黄土背朝天”的苦日子，怀着改变现状、见见世面的心理，奔向城 市。 由于这些因素，我国大量农民进城务工，但农民工的产生，从深层次原因上 说，还是身份制度和户籍制度等的限制，使得农民工扮演着“非工非农，又亦工 亦农”的角色。政府虽然不能给进城农民一个合法身份，但农民还是持续不断地 来到城市里寻求经济机会。因为，城乡差别与地区差别的存在与继续扩大是导致 农民不断地向城市流动的外在“拉力”，而农村里人多地少，经济收益低微，则是 农民外出内在的“推力”。二力合作，中国的民工潮只能是一年高过一年。因此， 不少学者认为，如果户籍不取消，中国的“民工潮”至少会再持续三四十年左右。 2 3 农民工的职业构成 自改革开放以来，农民进城务工人数增长相当快，根据农业部数据统计，1 9 8 8 年农民工数量大概在3 0 0 0 万人左右，到2 0 0 2 年已经达到9 4 0 0 万人，并且每年 以5 0 0 万的速度递增。而且现在的农民工也不再像过去那样只是短时间外出就 业，他们中的许多人已经长期扎根城市，携妻带子，全家生活在城市，以非农职 业为生。早在2 0 世纪9 0 年代，已有研究者指出，农村社会在短短十多年的发展 中已经分化出一个非常重要的农民工阶层。现在农民工已经成为当前中国产业工 。参考农业部最新调查表明2 0 0 2 年全国外出就业的农村劳动力超过9 4 0 0 万人，比上年的8 9 8 | 万人增长 约4 7 0 万人人民日报，2 0 0 3 1 1 5 1 2 人阶层的主要组成部分。 从职业上看，由于体制和自身条件等多方面限制，农民进城后大多集中在城 市传统部门，集中在所谓”3 d ”( 险d a n g e r 、脏d i r t y 、难d i f f i c u l t 的英文第一个字 母) 职业岗位上，如建筑、制造、交通运输、批发零售、餐饮、保姆及修理等行 业。见表1 衷1 农村从业人员就业分布情况单位：万人 1 9 9 9 年2 0 0 0 薤2 0 0 1 年 2 0 0 2 正 全国乡村从业人员4 68 9 6 54 79 6 2 14 8 2 2 8 94 85 2 6 9 农林牧渔业从业人员3 2 9 1 1 83 27 9 7 53 2 4 5 1 o3 l9 9 0 6 工业从业人员39 5 3 ，04 1 0 8 64 2 9 6 045 0 5 6 建筑业从业人员25 3 1 92 6 9 1 72 7 9 7 4 2 9 5 9 0 交通运输、仓储及邮电从业人员 l1 1 5 8 l1 7 0 612 0 5 412 5 9 1 批发零售业贸易及餐饮从业人员l5 “6l7 5 1 8l8 6 4 519 9 6 8 其他非农行业从业人员4 7 9 9 ，35 4 4 1 956 1 4 658 1 5 8 注： a 本袭分行业从业人员是按从事的主行业划分的如以农业为主、兼营商业的，仍作为农林牧渔业 从业人员 b 3 - 业从业人员中包括村及村以下办的工业从业人员 c 此表统计了在农村地区、乡镇企业和进城务工的农村劳动力总数，不能完全反映进城农民工的职 业分布状况但可从此表中可见一斑 ( 资料来源：2 0 0 3 中国统计年鉴) 以西部地区为例：2 0 0 2 年，西部外出劳动力主要集中在建筑业、工业和餐 饮服务业3 个行业，吸纳了外出劳动力达6 6 。其中建筑行业就业最多，高达 2 5 ( 与东、中部不同，东部、中部在工业就业最多) ，其次才是工业，占2 2 ， 第三位高就业的行业是餐饮、服务业，占1 8 6 。西部劳动力在运输业就业的占 7 3 ，在商贸、农业行业就业比重分别占6 7 和3 - 3 ，在家政、护理业就业的 仅占1 6 ，其他行业占1 5 。9 2 4 农民工的社会保障权益缺失 我国的社会保障制度是建立在计划经济时期，以户籍制度为基础的，虽然农 民工为我国的现代化建设做出了巨大的贡献，但是由于他们没有城镇户口，还是 被社会保障制度拒之门外。农民工社会保障权益的缺失主要表现在以下几个方 面： 。张晓辉：农业部调查统计分析：西部农民工的流动趋势，h t t p ：w w w c e r s o n z c n 2 0 0 3 - 3 9 1 3 2 4 i 农民工拖欠工资现象严重 国家相关法令都规定了用人单位要与职工签订劳动合同。然而大部分农民工 被雇佣基本都没有任何正式合同，基本权益常常受到侵害，即使有所谓合同，条 件也是非常苛刻的，往往只是简单地强调用工单位的权利和农民工的义务，许多 农民工甚至不清楚合同的内容。因此，常常因为事先没有明确的约定而发生雇佣 纠纷，而一旦发生纠纷，农民工的弱势地位决定了其在多数情况下成为利益受损 者，最为典型的就是雇主借故拖欠、拒付工资的现象。很多企业往往以厂规代替 合同，甚至把一些明显违背国家现行劳动法规、侵犯工人权益的条款塞进厂规， 致使劳动合同蜕变为单方面维护厂方利益的“协议”。“即便在国有企业中农民工 根据集体合同、劳动合同的规定，其工资收入也仅仅相当于正式职工的 5 0 7 5 ，而正式职工所享受的各项福利待遇，农民工却没有，甚至连劳动保护 权益都得不到保障。”调研中也发现，农民工反映最多最强烈的是克扣、拖欠工 资的问题。在农民工眼里，即使其他保障没有，也要保障他们按时取得辛辛苦苦 赚来的血汗钱，如果连工资都拿不到，他们进城还有什么意义? 其他保障则更不 用提了。在劳动和社会保障部2 0 0 2 年底开展的农民工工资支付情况专项检查中， 仅在2 3 个外来务工人员较多的省、市( 区) ，就查处拖欠农民工工资违法案件 1 3 0 0 0 余件，涉及6 2 6 万人。2 0 0 3 年，7 2 5 的农民工工资遭到不同程度的拖欠， 全国拖欠农民工