（社会保障专业论文）济南市廉租房制度的运行现状及问题分析.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 目前，随着我国房地产市场化进程的加快，低收入家庭住房支付能力不足的 问题日渐突出。因此，强化政府的公共管理和社会服务职能、健全住房保障机制、 建立廉租房制度、满足低收入家庭的基本居住需求，是完善我国社会保障制度和 维护社会稳定的必然要求。经过十几年的摸索，我国的廉租房制度已经取得了一 定的成绩，但是在实施过程中还存在很多问题。 本文采用文献法和实地研究法相结合的研究方法，在对我国廉租房制度的发 展历程和现状以及借鉴国外经验时采取的是文献法；在对济南市廉租房制度实施 效果进行分析时采取了实地研究法。 本文在对济南市市廉租房制度实施现状进行分析的基础上，结合我国现实国 情，提出完善济南市廉租房制度的建议方案。文章首先回顾了我国廉租房制度的 发展历程，总结了廉租房制度的现状和取得的成效。其次，详细描述了济南市现 有的廉租房制度，结合对济南市低收入家庭典型个案访谈资料的分析，对济南市 廉租房制度的实施效果进行了质性分析。最后，通过借鉴国外住房保障制度建设 的经验，从而提出完善济南市市廉租房制度实施的建议方案。以期为进一步推进 济南市廉租房制度实施提供一定的借鉴意义。 关键词：住房保障廉租房公共住房低收入家庭 一一 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n a sr e a le s t a t em a r k e tw i t ht h ea c c e l e r a t e dp r o c e s so fl o w i n c o m e h o u s i n gp r o b l e mo fi n a d e q u a t ec a p a c i t yt op a yb e c o m em o l ep r o m i n e n t 。t h e r e f o r e ，i ti s n e c e s s a r yt os t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t ss o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c e f u n c t i o n s ，i m p r o v eg o v e r n m e n t sh o m i n gs e c u r i t ym e c h a n i s m ，e s t a b l i s hal o w r e n t h o u s i n gs y s t e m ，l o w i n c o m ef a m i l i e sm e e tb a s i cl i v i n gn e e d s ，w h i c ha r et h ei n e v i t a b l e r e q u i r e m e n t so fi m p r o v i n gc h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m , a n dm a i n t a i n i n gs o c i a l s t a b i l i t y a f t e rm o r et h a n10y e a r so fe x p l o r a t i o n ，c h i n a sl o w - r e n th o u s i n gs y s t e mh a s m a d eg r e a ta c h i e v e m e n t s , b u tt h e r ea l es t i l l m a n yp r o b l e m si n t h ep r o c e s so f i m p l e m e n t a t i o n t h i sp a p e rm e sm e t h o d so fl i t e r a t u r ea n df i e l dr e s e a r c h , w i t ht h el i t e r a t u r em e t h o d i nt h ed e v e l o p m e n tc o u i s ca n dt h ec u r r e n to fc h i n a sl o w - r e n th o u s i n gs y s t e ma n dt h e f i e l dr e s e a r c hm e t h o di nt h ea n a l y s i so ft h er e s u l t so ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h el o 、一 r e n th o u s i n gs y s t e mi nj i n a n c i t y i nt h i sp a p e r ，is t r i v et op u tf o r w a r ds o m ec o n s t r u c t i v ep r o p o s a l st oi m p r o v et h e l o w - r e n th o m i n gs y s t e mo fj i n a nc i t y , o nt h eb a s i so ft h ea n a l y s i so ft h er e s u l t so ft h e i m p l e m e n t a t i o no ft h el o w - r e n th o u s i n gs y s t e mi nj i n a nc i t ya n dt h er e a l i t yo ft h e c o n d i t i o n so fj i n a nc i t y f i r s t l y , t h ep a p e rr e v i e w st h ed e v e l o p m e n tc o u i o fc h i n a s l o w - r e n th o u s i n gs y s t e ma n ds u l n su pt h ec u r r e n ta n dt h ee f f e c t i v e n e s so ft h el o w r e n t h o u s i n gs y s t e m s e c o n d l y , i nt h ed e t a i l e da n a l y s i so ft h ec u r r e n to ft h el o w - r e n th o u s i n g s y s t e mo fj i n a nc i 坝c o m b i n e dw i t ht h ea n a l y s i so ft y p i c a lc a s e s ，t h i sp a p e rm a k e sa q u a l i t a t i v ea n a l y s i sf o rt h el o w - r e n th o u s i n gs y s t e mo f j i n a nc i t y a tl a s t ，i nr e f e r e n c et o f o r e i g ne x p e r i e n c ei nh o m i n gs e c u r i t y , t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt os o m ec o n s t r u c t i v e c o m m e n t st oi m p r o v et h el o w - r e n th o m i n gs y s t e mo fj i n a nc i t y , w i t hav i e wt of u r t h e r p r o m o t i n gt h ej i n a nc i t yt op r o v i d el o w - r e n th o m i n gs y s t e mt os o m ee x t e n tr e f e r e n c e 。 k e yw o r d ：h o u s i n gs e c u r i t y ；l o 、) l 卜彻th o u s i n g ；p u b l i ch o u s i n g ；l o w - i n c o m ef a m i l i e s 2 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本 文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：焦矗诌日期：堡! 兰 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他 复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：簦逸谗导师签名：论文作者签名：箍选远导师签名： 日 期： 山东大学硕士学位论文 一、问题的提出 第一章导论 直以来，“衣食住行”被并称为人类的四大需求，是人类社会存在和发展的 基本要素。1 9 3 3 年，雅典宪章将居住、工作、游憩作为城市的三大功能，而居住 被列为“城市的主要功能 。1 9 9 6 年6 月，伊斯坦布尔举行第二次联合国人类居 住会议，会议上，“人人享有适当的住房和“城市化世界中的人类居住区可持续 发展。被列为“具有全球重要意义的主题”。 住房问题，正如恩格斯在其论住宅问题中所提出的“住宅缺乏现象，是 大工业发展和城市发展的产物。住房问题，通常指住房缺乏或者不足，即居民没 有住房或住房困难的现象。从空间分布讲，住房问题主要指城市住房问题，尤其 是人口密集的大中城市的住房阀题。从住房的需求主体看，住房问题主要是城市 中低收入群体的住房问题。 1 9 9 8 年以后我国实施了住房体制的改革，停止了过去的社会福利性分房，逐 步推行由市场决定的货币化分房。这就意味着居民要获取住房必须按照相应的市 场价格购房。但是由于我国城市化进程的加速，土地价格和住房价格迅速上涨， 这就使得部分居民没有支付购房款的能力。同时伴随着我国国有企业的改革，出 现了大量的下岗职工及失业者。这样，一方面住房价格飞速上涨；另一方面，由 于下岗、失业或残疾、疾病等原因，部分居民失去了收入或有收入但收入很低。 这两方面原因导致了部分居民买不起房、住不起房，或有住房但住房条件很艰苦， 不能满足正常的住房需要。这对社会的稳定、安全和我国社会主义现代化建设产 生了不良的影响。因此，需要有一种制度来保障这一部分人的住房，体现社会的 和谐与公平。 为了解决城市低收入家庭的住房问题，1 9 9 1 年6 月，国务院在关于继续积 极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知( 国发 1 9 9 1 1 3 0 号) 文件中提出：“优先解 李永辉： 城镇居民住宅消费保障制度，中国经济出版社2 0 0 5 年第一版，第i 页 李永辉：城镇居民住宅消费保障制度，中国经济出版社2 0 0 5 年第一版，第2 页 马克思、思格斯：马恩全集第三卷，人民出版社，1 9 7 2 年版。 3 山东大学硕士学位论文 决无房户和住房困难户的住房问题。从国家政策上对低收入家庭和住房困难户 的住房问题做了初步定位。1 9 9 8 年7 月3 日，国务院在关于进一步深化城镇住 房制度改革加快住房建设的通知( 国发 1 9 9 8 1 2 3 号) 文件中提出“对不同收入家庭 实行不同的住房供应政策。圆通知明确了我国城镇住房制度改革过程中的指导 思想、目标和基本原则，第一次正式提出了廉租房的概念，指出了解决最低收入 家庭住房问题的方向。这也标志着我国城市廉租房制度建设的开始。 二、文献综述 1 9 世纪住房保障制度在欧洲开始出现，此后，这一制度为世界各国的经济发 展和社会稳定做出了重要的贡献。随着各国住房保障水平的日益提高，高福利保 障制度带来的各种问题也日趋突出。因此，进一步从理论上弄清住房保障制度建 立的依据、阐明住房保障制度的经济影响，对于完善我国的廉租房制度、更好地 理解我国住房保障制度“低水平、广覆盖的特征具有重义。 ( 一) 国外住房保障研究情况 西方住房保障理论经历了三个发展阶段：一是西方住房保障理论的产生阶段， 包括三个方面：英、法古典经济学家否定社会救济制度的作用的住房保障思想， 德国历史学派提倡国家福利的住房保障思想及福利经济学关于福利保障的思想； 二是西方住房保障理论的形成阶段，它标志着福利型住房保障思想的确立，具体 内容包括两方面内容：“凯恩斯主义 福利保障理论和“福利国家 住房保障理论； 三是西方住房保障理论的多样化发展阶段，它表现为当代西方福利性住房保障制 度改革理论，包括三个方面：新自由主义学派的住房保障理论、其他经济学派的 住房保障理论及阿马蒂亚森福利经济理论。 西方住房保障理论的发展在较大程度上反映了自由放任主义和国家干预主义 两大思潮兴衰交替的过程。古典经济学派主张自由放任主义，认为市场机制可以 实现社会经济的协调发展，因而对住房保障持否定态度；而德国历史学派、凯恩 斯主义和现代主流经济学派都将住房保障视为国家干预经济生活的重要手段，因 房产之窗网站h t t p ：w w w e h o m e d a y c o m r e g m a i n t a n c e 2 c y w y _ m a i n t a n c e d z c f g 2 0 0 6 - 8 2 0 0 6 8 2 5 1 4 5 2 1 h t m 找法网h t t p ：c h i n a f i n d l a w e n l a w y e r s a r t i c l e l d 3 5 0 6 h t m l 方淑芬、李太杰：国外住房保障制度研究与借鉴。学术交流。1 9 9 7 年第6 期，第5 6 页。 4 山东大学硕士学位论文 而主张实施住房保障来调节经济周期。因此，美国学者罗伯特贝拉等人将有关 社会福利保障问题的这两种不同观点称为“新资本主义与福利自由主义的对立”。 随着现代市场经济的发展，西方的住房保障理论出现了将自由放任主义和国家干 预主义结合起来的发展趋势，这就是寻求市场效率与社会公平均衡发展的住房保 障改革理论。 ( 二) 国内住房保障研究情况 邱冬阳、王牧认为，目前我国廉租房的现状主要是：( 1 ) 制度建设滞后：l 、以 廉租房为核心的住房保障制度建设滞后于其它社会保障制度建设。2 、廉租房政策 制度滞后于弱势群体实际需求。( 2 ) 廉租保障对象狭窄：目前，各城市出台的廉租 房政策，保障的对象多限定在低保户、优抚家庭中的住房困难户，城市中既买不 起房、又非低保的“夹心层”和大量的流动人口则不在廉租房保障的范围之内。( 3 ) 资金来源不确定。( 4 ) 廉租房数量十分有限。( 5 ) 缺乏有效的房源信息交流机制。( 6 ) 供应对象收入统计与监管机制有待完善。圆 针对上述不足之处，杨建平、廖阳提出了相应对策和建议；( i ) 引进民间资本， 建立新的廉租住房供应体系，解决廉租住房资金来源不足和房源不足问题。( 2 ) 改 革现行廉租住房申请体制，放宽申请条件，扩大廉租对象覆盖面，同时逐步建立 信用制度，解决收入线划分困难问题。( 3 ) 以法律形式规定政府部门和廉租对象的 权利、义务，促进廉租住房制度的发展和完善。 在廉租房的补贴问题上，龙驰认为，“砖头补贴政策 必须通过续密的投资计 划，对住房市场进行直接干预，政府过分介入住房市场势必有悖于住房商品化。 他同时认为，“人头补贴 政策可以避免政府对市场的直接干预，可全部转化为消 费者的福利满足，鼓励居民自置住房。 与此同时，贾建光提出，自货币化分房政 策实行以来，住房公积金制度的建立取得了明显效果，但住房补贴的实施则比较 缓慢。通过实践，他对制约住房补贴实施的原因及存在的问题进行了分析和探讨， 同时提出了改进的设想。 杨艳林：西方社会保障理论的发展中国社会保障，2 0 0 1 年第8 期，第l o l 页 邱冬阳、王牧：廉租房一城镇住房低收入者救助的现实选择，重庆建筑大学学报，2 0 0 3 年第1 2 期， 第1 2 页。 杨建平、廖阳论：现行廉租住房制度的不足及其对策，中国房地产金融，2 0 0 3 年第l o 期，第3 3 页。 龙驰：住房政策中砖头补贴与人头补贴的经济学分析，中国房地产金融，2 0 0 4 年第7 期，第3 6 页 贾建光：关于住房补贴问题的探讨，沈阳电力高等专科学校学报，2 0 0 4 第7 期，第1 0 6 1 0 8 页 5 山东大学硕士学位论文 在廉租房运作机制的创新上，冯宗容认为：首先，应完善并推广廉租房货币 化租金补贴的操作模式。实物配租模式采取实物分配的方法，它在提租( 减少补贴) 、 购买或退出住房等方面，操作难度大、管理成本高、局限性较大。相对说来，实 物“货币化租金补贴”办法简便易行，优点很多，尤其在解决退出机制的建立方 面优势突出。它不仅可以为退出机制提供较为良好的运作环境，而且可以简化退 出的操作程序和难度。其次，廉租房运作机制在设计方面应符合住房梯度消费原 则、体现社会公平、符合各地的现实条件。各地在设计廉租房运作机制时，既要 结合本地现状，又要有一定的前瞻性。其三，应健全和完善廉租房管理体制，提 高廉租房运作管理效率。第四，在廉租房运作机制创新中要注意协调和处理好几 对关系：廉租房建设的长远目标和阶段性目标的关系、廉租房的福利化分配与市 场化运作管理相结合的关系、坚持效率优先和兼顾社会公平原则的关系。正确处 理好以上关系，将有利于促进廉租房运作机制健康、规范、有序地运行。 对于我国城市廉租房制度的完善，国内学者从不同角度出发提出了各种建议 和方法。由于济南市廉租房制度刚刚起步，这方面的研究还相对较少。本文在采 用实地研究方法进行深度访谈的基础上，针对济南市廉租房制度的不足之处提出 了一些建设性的意见和改善措施，希望能对我国城市廉租房制度的完善起到推动 作用。 三、研究理论 l 、马克思的第一需要理论 马克思从满足人类生存需要、国民收入分配和再分配的角度深刻地阐述了社 会保障理论。马克思提出了第一需要理论。他用十分确定的语言，把人的“衣、 食、住 称为第一需要，并指出，当第一需要满足之后，“已经得到满足的第一需 要本身，满足需要的活动和已经获得的为满足需要用的工具有引起新的需要。” 他 指出，“满足人的需要是社会主义生产的目的 。 我国社会主义生产的主要目的就 是满足人们日益增长的物质文化需要。住房是每个生活的基本物质资料，是人们 冯宗容； 廉租房运作机制评析及创新，经济体制改革，2 0 0 2 第3 期，第1 6 幸一1 6 9 页 马克思、恩格斯：马恩全集第三卷，人民出版社，1 9 7 2 年版。 马克思、思格斯：马恩全集第三卷，人民出版社，1 9 7 2 年版。 6 山东大学硕士学位论文 的生存需要，解决和改善居民的住房问题是人民生活水平提高的重要标志。马克 思的第一需要理论为社会主义国家建立廉租房制度提供了理论支持。 2 、福利经济学家的理论 2 0 世纪5 0 年代，福利经济学家认为：在现代市场经济中，市场不是万能的， 市场在其自身的运作中会自发地产生各种弊病和缺陷，即“市场失灵 ，使市场机 制在某些领域内无法发挥作用或作用效果不是很理想。“市场失灵”的存在，使得 政府干预市场获得了必要性。我国住房弱势群体的住房问题是市场失灵的一个具 体体现，因此政府有责任采取诸如廉租房的措施来解决他们的住房问题。在2 0 世 纪4 0 年代，美国心理学家马斯洛发表了人的动机理论，论述了作为人的动机 基础的需求层次理论。他把人的需要分为五类：生理需要、安全需要、社会交往 需要、尊重需要和自我实现的需要。o 他认为，要尽可能在客观许可的情况下，针 对不同的人对不同层次的需要的追求，使其得到满足，只有这样才能解决现实社 会的矛盾。他指出生理需要( 其中包括食品、庇护所等) 是人类最原始最基本的 需要，如果不能满足就会有生命危险。因此，不论是政府还是社会团体，都应最 大程度地满足低层次的需要、维护社会稳定、促进社会的全面发展。 3 、西方经济理论 现代西方经济理论认为，市场不能有效地提供公共产品。圆公共产品是指具有 非竞争性和非排他性的一种产品。非竞争性指任何一个消费者对该产品的消费不 能减少其他消费者对该产品的消费；而排他性是指任何消费者都不能被排斥在对 该产品的消费之外。这些特性使得公共产品实施针对性的收费是不可能的，因此 私人对提供这种产品是没有积极性的，必须由政府承担起提供公共产品的义务。 作为社会保障体系中向住房弱势群体提供的最基本的保障性用房，廉租房的保障 对象是我国社会中最低层的“双困群体，如果民众的居住问题不能得到有效地 解决，就会严重影响正常的工作秩序，甚至会对整个国家的社会秩序造成严重的 干扰，从而扰乱所有社会成员正常的生活秩序。 4 、社会分层理论 “社会分层指存在于人类社会的各个人和群体之间的不平等。分层最简 马斯洛：人的动机理论，华夏出版社。1 9 8 7 年版。 陈仲常、蒲艳萍：经济学理论与实践，重庆大学出版社，2 0 0 2 年版 7 山东大学硕士学位论文 单的定义是不同群体之间的结构性不平等。 在关于社会分层的研究中，古典理 论部分有马克思的阶级学说、韦伯的阶层理论等，当代社会分层理论主要有功能 主义学派、冲突学派以及批判学派等。市场竞争的“马太效应”，使社会资源缺乏 者成为弱势群体，他们在改革中受到的社会风险冲击最大，而承受能力又最低。 处于社会分层中、低层的城市低收入居民的住房成了一个难题，城市廉租房制度 的介入成为必要。 5 、社会公正理论 罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值 一样。“为了社会成员和谐的生存和更好的发展，为了满足每一个社会成员不断 增长的物质文化需要，为了社会的安全运行和健康发展，我们必须有一个共同的 准则，这个共同的准则就是公正。 圆按照景天魁的划分，公正概念有三个层次： 一是属于伦理学和价值观的层次，二是权利和制度的层次，三是社会政策的层次。 因此，发展城市廉租房制度，保障城市低收入居民住房，也就成了维护社会公正 的必要方式。 四、研究方法 l 、文献法 利用文献资料间接考察历史事件和社会现象的研究方式称为“文献研究”，它 包括历史文献的考据、社会历史发展过程的比较、统计资料文献的整理和分析、 理论文献的诠释以及对文字资料中的信息内容进行量化分析等等。 本文中文献法的作用主要有：通过对国家和济南市关于廉租房制度的相关法 律规定、建设部和劳动与社会保障部以及济南市房管局公布的统计数据的分析， 了解我国城市廉租房制度的运行现状；通过对国内外学者编著的书籍和发表的论 文的分析整理，发现我国现行城市廉租房制度的不足以及国外住房政策可供我国 借鉴之处。 2 、实地研究法 李春玲：社会分层研究与理论的新趋势，社会科学文献出版社，2 0 0 5 年版。 ( 美) 约翰罗尔斯著，何怀宏、何包钢、廖申白译：正义论，中国社会科学出版社1 9 8 8 年版，第l 页。 景天魁：t , - i - 会公正理论与政策，社会科学文献出版社，2 0 0 4 年版。 林聚任、刘玉安、泥安儒：社会科学研究方法，山东人民出版社2 0 0 4 年版，第1 2 8 页 山东大学硕士学位论文 实地研究法( f i e l ds t u d y ) 是指不带理论假设而直接深入到社会生活中，采取 观察、访问等方法去收集基本信息或原始资料，然后依靠研究者本人的理解和抽 象从第一手资料中得出一般性结论的方法。实地研究的类型主要有人类学背景的 民族志和田野工作以及社会学背景的个案研究。个案研究方法强调不带明确的研 究假设直接到社会生活中收集资料，采用以访问法为主的质性方法收集资料，依 靠研究者本人的理解和抽象概括，从经验资料中得出一般结论。 本文之所以采用社会学背景的个案研究方法，是因为实地研究法在收集资料 的过程中，研究者能够得到很多体验和感受，由此对资料的分析也更深入。本研 究选取怡苑新区、王官庄小区、世纪中华城等廉租房实物配租房源，对享受到济 南市城镇最低收入家庭廉租住房保障的7 户典型个案家庭进行了深度访谈以收集 资料。 五、研究内容 在我国住房社会保障制度探索的大背景下，本文对济南市城市廉租房制度的 相关政策及实际运行情况进行了描述和分析。通过对统计资料及典型个案的分析， 对济南城市廉租房制度的实施情况进行了剖析和评价，并借鉴国内外住房保障的 成功经验，提出了有建设性的政策建议。 六、研究意义 l 、理论意义 当前，我国城市中、低收入人群的住房问题己经引起政府和社会的广泛关注 和重视，很多城市都在摸索解决这一问题的方法，但都缺乏对廉租房制度系统深 入的研究，因此，本文抛砖引玉，希望在有限的范围内，发展我国的住房保障理 论，推动廉租房制度方面的理论研究，同时也希望为建立整个社会住房保障体系 提供理论参考。 2 、现实意义 近年来，我国住房价格飞速上涨，引起社会越来越多的关注。住房问题作为 林聚任、刘玉安、泥安儒：社会科学研究方法 。山东人民出版社2 0 0 4 年舨，第1 6 9 页。 9 山东大学硕士学位论文 国家关注民生问题的一部分，也成为社会保障关注的一方面。住房保障开始扮演 着越来越重要的角色。我国城市廉租房制度在解决城市低收入家庭的租房问题过 程中发挥着重要的作用。但由于我国城市廉租房制度尚处于探索阶段，因此不可 避免地出现了一些亟需改进的问题。本文期望能在推动城市廉租房制度进一步完 善及改善城市低收入居民的住房问题等方面发挥作用。 1 0 山东大学硕士学位论文 第二章中国城市廉租房制度的发展历程和运行现状 第一节我国城市廉租房制度的产生和发展 一、廉租房的定义 根据2 0 0 7 年建设部廉租住房保障办法( 建设部令第1 6 2 号) 规定：廉租 房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的低 收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。在我国，廉租房制度是针对住房困难 的低收入家庭实施的一种社会救助，是我国住房保障体系的一个重要组成部分。 从世界各国的经验来看，廉租房的投资主体包括政府以及私人机构，用人单 位则尽量避免卷入其中。随着我国廉租房制度在全国范围内的推广实施，配租方 式及配租标准在实践中逐渐产生了一些新的内容。结合我国廉租房保障制度的发 展现状，笔者认为，廉租房是指政府在住房领域实施社会保障职能，向符合城镇 居民最低生活保障标准、且住房困难的家庭提供租金补贴，让其自行到市场上租 房或者以低廉租金进行实物配租的具有社会保障性质的普通住宅。 二、我国城市廉租房制度的产生和发展历程 在1 9 8 9 年以前，我国住房制度具有明显的福利性特征，即由国家和单位出资 建造住房，以社会福利的方式分配给国家公务人员和企、事业单位员工等。居民 住房条件普遍水平不高，并且国家和单位负担严重。1 9 9 8 年以来，我国实施了住 房制度改革，取消了效率低下的福利性住房制度，改为实行由市场决定的货币化 分配方式。住房制度改革大大减轻了国家的财政负担，然丽却出现了居住条件两 极分化的新问题。先富群体在基本居住需求得到满足后开始把住房作为财富保值、 增值的投资工具；而那些在市场竞争中暂时处于不利地位的人们却无力购买商品 房，甚至连租住商品房都变得日趋困难，成为住房问题上的“弱势群体 。 中央政府门户网站h t t p ：w w w g o v c n z i l i a o f l f g 2 0 0 7 1 1 2 7 c o n t e n l 8 1 6 6 4 4 h t m 山东大学硕士学位论文 为了解决低收入家庭的住房问题，1 9 9 1 年6 月，国务院在关于继续积极稳 妥地进行城镇住房制度改革的通知( 国发 1 9 9 1 ) 3 0 号) 文件中提出：“优先解决无 房户和住房困难户的住房问题。 从国家政策上对低收入家庭和住房困难户的住房 问题做了初步定位。 1 9 9 8 年7 月3 日，国务院在关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建 设的通知( 国发 1 9 9 8 1 2 3 号) 文件中提出“对不同收入家庭实行不同的住房供应政 策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房；中低收入家庭购买经济适用 房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。” 通知明确了中国城镇 住房制度改革过程中的指导思想、目标和基本原则，第一次正式提出了廉租房的 概念，指出了解决最低收入家庭住房问题的方向。这标志着我国城市廉租房制度 建设的开始。 1 9 9 9 年4 月2 日，建设部在总结上海、成都等地试点经验的基础上发布了城 镇廉租房管理办法( 建设部令 1 9 9 9 年】第7 0 号) ， 提出了廉租房房源、租金标准、 资金来源、审批程序和退出机制等指导性意见，对于廉租房制度的运行起到了一 定的指导作用。但是，由于配套的技术、金融、财政、分配等方面的政策远未到 位，以及对廉租房的特殊性认识不足，在实践上，当时的廉租房政策还处于摸索、 阶段。 随后，北京、长春、厦门、福州等地迅速组织、实施廉租房制度，制定了适 合当地情况的廉租房政策。这些廉租房建设的管理实践对于多渠道保障中、低收 入家庭住房，完善中国住房分类供应体系起到了很大的推动作用。 2 0 0 3 年底，由建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等5 部 门以联合部令印发城镇最低收入家庭廉租房管理办法( 经2 0 0 3 年1 月1 5 日建 设部第2 次常务会议审议通过) ，l ：办法于2 0 0 4 年3 月1 日正式实施，同时废止 1 9 9 9 年4 月2 日发布的城市廉租房管理办法( 建设部令第7 0 号) 。办法第 一次明确地规定了廉租房制度的资金来源，即“以财政预算为主多渠道筹集资金， 并且规定了廉租房的保障办法，即“以租赁补贴为主、实物配租和租金核减为辅 。 房产之窗网站h t t p ：w w w e h o m e d a y c o m r e g m a i n t a n c e 2 c y w y _ m a i n t a n c e z c f g 2 0 0 6 - 8 2 0 0 6 8 2 5 1 4 5 2 1 h t m 找法网h t t p ：c h i n a f i n d l a w e n l a w y e r s a r t i c l e d 3 5 0 6 h t m l 建设部网站h t t p ：l l w w w g o v c n g z d t 2 0 0 6 - 0 8 3 0 c o n t e n t _ 3 7 3 1 8 0 h t m 建设部网站h t t p ：w w w c i n g o v c n z c f g j 【s b g z 2 0 0 6 1 1 t 2 0 0 6 1 1 0 1 1 5 9 0 5 9 h t m 1 2 山东大学硕士学位论文 这为我国建立和完善符合本国国情的住房保障制度打下了坚实的基础。 2 0 0 5 年3 月1 4 日，国家发展改革委、建设部颁布了城镇廉租房租金管理办 法，规范了城镇廉租房租金的管理，保障了城镇最低收入家庭的基本住房权益。 2 0 0 5 年7 月7 日，建设部、民政部颁布了城镇最低收入家庭廉租房申请、审核 及退出管理办法，办法规定，享受廉租房保障的低收入家庭应当按年度向 房地产行政主管部门如实申报家庭收入、人口及住房变动等情况。家庭人均收入 如果连续一年以上超出当地廉租房政策确定的收入标准，将会被取消享受廉租房 保障的资格。这两则通知的下发，为城镇廉租房提供了具体的管理办法，使我国 的廉租房制度进入到实际运营阶段。 2 0 0 6 年5 月，国务院办公厅转发建设部等九部委关于调整住房供应结构稳 定住房价格的意见，提出要“有步骤地解决低收入家庭的住房困难，指出要加 快城镇廉租住房制度建设。 2 0 0 6 年8 月3 0 日，财政部、建设部、国土资源部出 台的关于切实落实城镇廉租房保障资金的通知明确了廉租房建设资金的来源 。 根据该办法，今后，廉租房资金要实行专户管理，专款专用，各地土地出让净收 益的5 必须用来建设廉租房，各地廉租房管理还必须配备专职人员。 2 0 0 7 年8 月，国务院发布了国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若 干意见固。意见明确了保障性住房建设的指导思想、总体要求和基本原则， 并且提出要进一步建立健全城市廉租房制度、改进和规范经济适用住房制度。2 0 0 7 年1 1 月，建设部、国家发展和改革委员会、监察部、民政部、财政部、国土资源 部、中国人民银行、国家税务总局、国家统计局以1 6 2 号令发布了 廉租住房保 障办法 ，办法自2 0 0 7 年1 2 月1 日起施行。该 办法进一步将廉租房的 保障对象明确为“城市低收入住房困难家庭 ，并提出了五条资金来源渠道：是 年度财政预算安排的廉租住房保障资金；二是提取贷款风险准备金和管理费用后 的住房公积金增值收益余额；三是土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金， 比例不得低于1 0 ；四是政府的廉租住房租金收入；五是社会捐赠及其他方式筹 法制网h t t p ：w w w 1 e g a l d a i l y e o m e n m i s c 2 0 0 5 - 0 9 1 5 e o n t e n t _ 1 9 5 8 3 1 h t m 新华网h t t p ：n e w s x i n h u a n e t e o m n e w s e e n t e r 2 0 0 6 - 0 5 2 9 e o n t e n t _ 4 6 1 6 6 0 8 h t m 财政部网站h t t p ：w w w m o f g o v c n z o n g h e s i z h e n g w u x i r t x i z h e n g c e f a b t f f 2 0 0 8 0 5 t 2 8 0 5 2 3 3 4 0 5 9 。h t m l 中央政府门户网站h t t p ：w w w g o v e n z w g k 2 0 0 7 0 8 1 3 c o n t e n t _ 7 1 4 4 8 1 h t m 中央政府门户网站h t t p ：w w w g o v e n z i l i a o f l f g 2 0 0 7 1 1 2 7 c o n t e n t _ 8 1 6 6 4 4 h u n 山东大学硕士学位论文 集的资金。同时，对中西部财政困难地区，要按照中央预算内投资补助和中央财 政廉租住房保障专项补助资金的有关规定给予支持。 党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保 障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公 平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居， 推动建设和谐社会。 报告首次提出“住有所居 的目标，同时强调指出要“健 全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”2 0 0 8 年3 月5 日，温家宝 总理在十一届全国人大一次会议所作的政府工作报告 中，把“抓紧建立住房 保障体系 ，“坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业 ，“健全廉 租住房制度，加快廉租住房建设”作为中国政府2 0 0 8 年的工作重点，报告指 出“今年中央用于廉租住房制度建设的资金6 8 亿元，比去年增加1 7 亿元 。安居 才能乐业，切实改善与解决我国低收入居民家庭的住房问题，实现“人人享有适 当住房”的目标，乃是我国构建社会主义和谐社会的重中之重。2 0 0 8 年1 1 月在全 球金融危机的影响下，国务院出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施，即“国 十条 。其中第一条的内容便是加快建设保障性安居工程。包括：加大对廉租住房 建设支持力度、加快棚户区改造、实施游牧民定居工程及扩大农村危房改造试点。 从中国廉租房政策的演进历程中，我们不难发现，中国政府对廉租房政策的 重视程度逐步增强，廉租房政策不断明朗化和具体化，受益对象不断扩大，可操 作性也在逐步地增强，廉租房政策在我国的住房保障体系中将发挥越来越大的作 用。与此同时，济南廉租房政策紧随中央政策的变化不断做出调整，并在不同的 阶段取得了一定的成绩。 第二节我国廉租房制度的运行现状 自1 9 9 8 年国家出台廉租房政策以来，我国的廉租房制度建设取得了较大成就。 有关数据显示，截至2 0 0 6 年底，在全国的6 5 7 个城市中己有5 1 2 个城市建立了廉 租房制度，占总数的7 9 。全国累计已有5 4 7 万户低收入家庭通过廉租房制度改 新华网h t t p ：n e w s x i n h u a n e t e o m n e w s e e n t e r 2 0 0 7 1 0 2 4 1 e o n t e a t _ 6 9 3 8 5 6 8 h t m 中国网h t t p ：w w w c h i n a e o m c n 2 0 0 8 1 i a n g h u i 2 0 0 8 - 0 3 1 9 e o n t e a t _ 1 3 0 4 6 5 6 0 _ _ 3 h t m 1 4 山东大学硕士学位论文 善了住房条件。仅2 0 0 6 年一年，新增的受益家庭就达到了2 1 9 万户。截至2 0 0 7 年1 0 月底，全国6 5 6 个城市基本上都建立了廉租房制度。2 0 0 8 年，新增廉租房保 障户数为2 5 0 万户，加上上一年度的保障户数，累计廉租住房保障户数达到了3 5 0 万户。根据住房和城乡建设部发布的 2 0 0 8 年廉租住房工作计划，到2 0 1 0 年 年底，廉租房制度的保障范围将扩大到全国城市低收入住房困难家庭。 一、我国各地廉租房制度建设情况 从廉租房制度建设角度来看，我国一些城市对廉租房制度进行了初步探索， 并积累了一定的经验。 国内最早开始实施廉租房制度的城市是上海市。上海建立了一套“以租金补 贴为主，实物配租为辅、具有可操作性的廉租房运作机制和操作程序。主要包括： 集民政低保和居住困难为一体的“双困”准入机制，以租金配租为主、实物配租 为辅，由市、区两级财政共同筹措资金，复核退出机制，市、区、街三级共同管 理机制，民政、公安、街道、社区等协调联动机制。这些措施得到了社会各界的 认同，受到了廉租对象的普遍欢迎。 天津在廉租房制度的建设中也走在了全国的前面，较早进行了建立住宅消费 保障制度的探索，成立了住宅消费保障管理办公室。通过新建廉租房向生活、住 宅“双困户 配售、配租的方式，为最低收入者提供基本住宅消费保障。天津市 建立起廉租房、经济租赁房招租补贴、经济适用房、最低收入租房补贴、公有住 房租金核减等五条社会住房保障线，各保障线相互衔接，互为补充，对于解决中 低收入群众的住房安置、提高人民生活质量，具有举足轻重的作用。回 作为经济发展的超前地区，温州在廉租房的制度建设上也有超前之处。温州 市区廉租房保障方式以发放租赁房补贴为主，实物配租、租金核减为辅，并将市 区城镇残疾人特困家庭纳入廉租房保障范，对家庭人均住房建筑面积不到1 2 平方 米的肢体或视力二级残疾( 含) 以上的残疾人，可申请轮候实物配租。轮候期间，房 建设部0 7 年1 4 日在其官方网站上通报了2 0 0 6 年城镇廉租住房制度建设情况。 安徽建设厅网站h t t p ：w w w a h j s t g o v c n a h j s f f i n f o d e t a i t ? m f o i d - - f 1 2 4 4 b s f - e 1 5 5 - 4 a s d - 9 8 c o - 1 2 5 6 1 6 d a l b 0 5 李园： 上海廉租房制度研究，华东师范大学学报，2 0 0 6 年，第2 5 _ 2 9 页 天津市国土资源与房屋管理局网站h u p ：t j f d c g o v c n 1 5 山东大学硕士学位论文 管部门按租赁住房补贴标准发给租金补贴。 2 0 0 3 年北京市建设了第个集中的廉租房小区广渠门北里l 号楼，为4 0 户低收入优抚对象家庭解决了住房困难。根据北京住房建设规划( 2 0 0 6 年一2 0 l o 年) ，“十一五 期间，北京用于实物配租的廉租住房建设规模约为4 7 万一6 0 万 平方米，约l 万套，解决约6 7 万户“双困”家庭住房问题。圆2 0 0 6 年，北京市率 先在全国扩大了廉租住房的覆盖面积，由人均月收入1 3 0 元以下的低保户，扩大 到人均月收入低于5 8 0 元的住房困难家庭，由此新增的受益家庭达到3 7 万户。截 至2 0 0 6 年1 1 月3 0 日，北京市累计审核通过廉租家庭6 3 5 2 户，累计配租5 3 0 8 户， 共1 3 4 6 7 人。 总的来说，我国各地区廉租房制度的发展是很不平衡的：沿海发达地区和经 济发达城市走在了前列，有的城市已经建立了相对较为完善的符合本地实际情况 的廉租房制度；中部地区相对落后，但部分城市已经开始了初步的探索；西部部 分贫困地区因为各方面的困难则还没有起步。我国廉租房制度自起步以来，虽然 已经取得了一定的成绩，但依然存在一些问题。 二、我国现行廉租房制度的主要内容 廉租房制度是