（行政管理专业论文）城市和谐社区构建中的社区管理研究.pdf

摘要 和谐社会的构建，从微观层面着手，就是构建和谐的社区。一个健康、成熟 的和谐社区，从管理的角度来看，应该是社区与政府之间、社区主体之间良性互 动的社区。十七大报告中指出：要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自 治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理 有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。社区是城市管理的基点，社区管 理功能的更新和完善，实际上就是构筑一个全新的“强政府 和“大社会 相结 合的社区治理机制，其核心在于政府主导和社区自治形成有机结合，实现不同管 理主体在管理功能上的合理分工和协作，形成管理上的和谐有序。随着社会主义 民主建设的推进，社会主义市场经济体制的逐步完善，特别是城市现代化建设步 伐的加快，原有城市社区的管理模式与运作机制已经远远不能适应和谐社区建设 的总体要求，成为和谐社区建设最主要的制约因素。 本文通过对和谐社区建设及社区管理相关理论的梳理，分析当前我国城市社 区管理的现状及所存在的问题，通过对国内外社区管理模式的比较和借鉴，结合 本国实际情况，探索建立和谐社区构建下以社区党组织为核心、街道办事处为指 导的多元参与分工协作型的社区管理模式。 关键词：和谐社会，城市社区，和谐社区，社区管理，管理模式 图书分类号：c 9 3 a b s t r a c t u n d e rt h ev i e wo fm i c r o c o s m i c ，t h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t yi st h e c o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u sc o m m u n i t y c o m m u n i t yi st h ec e l lo fs o c i e t y , i st h e f o u n d a t i o no fs o c i e t y , i st h er o o to fs o c i e t y ，i ft h er o o ti sn o ts t a b l e ，t h es o c i e t yi sn o t s t a b l e w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i s md e m o c r a c y , c o n t i n u o u s l yd e e p e n i n g d e v e l o p m e n tm a r k e t o r i e n t e de c o n o m i cs y s t e ma n de s p e c i a l l yf a s td e v e l o p m e n to f u r b a nm o d e r n i z a t i o nd r i v e ，t r a d i t i o n a l l yu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d ea n d s y s t e ml a db e h i n dt h er e q u e s to fh a r m o n i o u sc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n ，r e s t r i c tu r b a n c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n i nt h i s p a p e r ，b ym e a n so ft h et i d i n gu r b a nc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o na n d c o m m u n i t yt h e o r y ，a n a l y z et h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m si nt h ec o u r s eo fc h i n a s u r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，c o m b i n ec h i n a sc o m m u n i t y m a n a g e m e n tm o d e w i t h f o r e i g nc o u n t r i e s ，s t a n da tt h ep o i n to fc h i n a sp r e s e n tp o s i t i o n ，p u tf o r w a r dt h e u r b a nc o m m u n i t ym o d eo f c h i n e s ec o m m u n i s tp a r t yo r g a n i z a t i o ni nc o m m u n i t ya sa c o r e ，o f f i c e so fu r b a nr e g i o ng o v e r n m e n ta sad i r e c t o r ，m u l t i p l em a n a g e r i a lp a r t sj o i n a n dc o o p e r a t e k e yw o r d s ：h a r m o n i o u ss o c i e t y , u r b a nc o m m u n i t i e s ，h a r m o n i o u sc o m m u n i t i e s ， c o m m u n i t i e sm a n a g e m e n t ，m a n a g e m e n tm o d e i i 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。 对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 敝储张弛挪始列帆巡血 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 1 1 研究的目的和意义 第一章绪论 社区是一个相对完整的社会实体，是社会的细胞和基础，它包括社会有机体 的最基本内容，是宏观社会的缩影，是一个相对完整的社会功能实体。当今社会， 每一个人都存在于经由一定社会关系形成的某个社区之中，“以人为本 离不开 人所在的“社区 这个“场”，社区对人的影响是自然的和持久的。自1 9 8 6 年 国家民政部倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务以来，社区服 务方面的研究一度成为热门。但是中国社区建设理论研究尚处于初始阶段，还没 有形成系统的理论体系。我国目前还处于转型时期，城市正有单一的行政纽带的 “单位社会 走向复杂的社会纽带的“社区社会 ，中国许多大城市和特大城市 正处于在由向心式发展向外向扩张式发展的转折阶段，下岗职工、社会保险、老 龄人口保障等问题如果长期得不到解决，社会群体中会普遍产生被剥夺感，进而 导致社会冲突和合法性危机，甚至带来亨廷顿所谓的“普力夺”现象。单位制 的解体给我们的社区建设带来了新的机遇，同时也带来了挑战。2 0 0 5 年8 月， 民政部在吉林省长春市召开的全国社区建设工作会议中提出，把创建和谐社区作 为构建社会主义和谐社会的重要切入点和落脚点。政府希望社区能够通过提供各 种满足居民需要的服务，担当起现代化城市管理的重任，而居民则希望社区能够 成为服务周到、环境优美、管理规范、组织完善，能代表居民利益，替居民说话 办事的具有地域性、归属感的利益共同体，社区作为联结城市广大居民百姓的地 域性组织的功能已凸现出来。和谐社区的构建以满足社区成员发展的需要为中 心，为居民提供多样化服务，提高其生活质量，促进其个性和潜力的发挥，人的 发展需要社区的发展，二者是相互关联、相互作用的。 社区管理是社会管理的重要组成部分，社区建设的任何一个环节都离不开社 区管理的有效运行，社区管理是社区建设的生命线。社区管理机构不仅可以制定 塞缪尔p 亨廷顿。变化社会中的政治秩序 m 北京：三联出版社1 9 9 8 ，5 6 贵州人学2 0 0 8 届硕上学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 一系列的社区建设的法规与政策，保障社区建设在制度化的轨道上有序运行，而 且在社区建设的实际过程中还发挥计划、监督、控制、协调、指挥和领导作用， 从而使得社区建设的各个环节可以有条不紊地运行。在当前构建和谐社区的背景 下如何使社区管理更具前瞻性和战略性，兼顾和平衡现在与未来的需要，是一项 有待完成的紧迫任务。为此我们要完善社区管理模式，一方面能够承载政府转移 出来的与单位制解体下剥离出来的社会职能，对传统政府管理进行有效的改革和 拓展；另一方面有利于构筑多中心的公共管理模式的转变。城市社区和谐是整个 社会和谐的基础也是构建和谐社会的切入点，许多社会管理职能将更多依托社区 来承担，管理重心的下移，相当部分管理职能逐步向街道社区聚集，推动社区管 理能力的发展与壮大，使政府与社会之间的互动关系在政府以外的公共管理组织 的缓冲作用下运行。 城市和谐社区构建在政府的推动下不同程度地相继开展起来，出现了许多优 秀典型，但是绝大多数城市社区管理还处于停滞不前的状态，管理模式比较落后。 没有对构建和谐社区中存在的制约因素进行深入分析，更没有认识到和谐社区建 设是一项长期工作，需要改革和建立相应的管理模式和长效机制来引导和保障和 谐社区的构建。同时对国外学术界提出的社区理论在实践中的应用和发展没有做 出深入的分析和借鉴，理论研究的落后，造成社区建设缺乏相应的科学理论指导， 致使我国现阶段和谐社区建设在实践中表现出很多盲目性。因此我在导师的关心 和指导下，我选择了城市和谐社区构建中的社区管理研究这一有现实意义的课 题，通过对国内和谐社区建设实践以及国内外社区管理模式的深入研究分析，提 出在当前社区渐进式的发展道路上创建以社区党组织为核心、街道办事处为指导 的多元参与分工协作型的社区管理模式，对推动我国社区管理研究具有重要的现 实意义，对于丰富我国的城市和谐社区研究也具有一定的建设意义。 1 2 研究现状 一般认为社区概念，最早是由德国社会学家滕尼斯( f e r d i n a n dt o n n i e s ， 1 8 5 5 1 9 3 6 ) 于1 8 8 7 年出版的社区与社会( 又译作共同体与社会，英译 本的书名为c o m m u n i t ya n ds o c i e t y ) 其中“c o m m u n i t y 就是我们所说的“社 2 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 区 ，其含义是共同体和亲密的伙伴关系。国外的学术界对城市社区的研究始于 1 9 世纪末，以社会学为起点，美国社会学家f 法林顿1 9 1 5 年在社区发展： 将小城镇建设成更加适宜生活和经营的地方一书中首次提出“社区发展 概念， 由此改变藤尼斯视社区为传统乡村社会群体的观念，开始把社区看作现代社会的 区域共同体，社区概念也就融入了现代社会的发展过程中。1 9 2 8 年美国社会学 家斯坦纳著作的美国社区工作，该书从不同角度对社区发展的基本理论与方 法进行了论述。2 0 世纪上半叶，英国、法国、美国出现了“睦邻运动”，“社 区福利中心运动等；但在人类社会的漫长进程中，社区没有引起社会主流的 更多关注，直到2 0 世纪5 0 年代，联合国在一份题为通过社区发展促进社会进 步的文件，国际社会才真正注意和重视社区的发展和建设，社区建设成为一项 世界性的运动，在越来越多的国家和地区的关注与推动下迅猛发展，价值和内涵 不断得到拓宽与提升。1 9 6 6 年，针对非洲一些殖民地国家发展社区的实际情况， 在英国剑桥召开的非洲行政官员会议对“社区发展 做出定义：社区发展是通过 整个社区的积极参与和首创精神，旨在提高整个社区生活质量的运动。这时候， 社区发展己经成为世界范围的区域社会发展策略与模式。 而后逐步形成了新城 市主义 ( n e wu r b a n i s m ) 或称“新传统主义”( n e wt r a d i t i o n i s m ) 、阿瓦尼 原则、卡萨达和贾诺威茨的系统模式研究理论、社区满意度研究理论、社区适宜 居住性理论等。各国因国情与文化传统的不同，于是形成几种具有代表性的社区 管理模式，如以新加坡为代表的政府主导模式，以美国为代表的社区自治模式及 日本为代表的混合模式。 2 0 世纪3 0 年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生根据滕尼斯的 原意首先使用中文“社区 词。国内的社区理论研究起步较晚，2 0 世纪8 0 年代 迄今，国内学术界对社区领域的研究颇多，并达到一定的水平。徐勇教授在论 城市社区建设中的社区居民自治中指出了“目前社区自治出现“行政化”和“社 会化”两种冲突。南京大学陈云松教授将中国的“社区建设 与西方的“社区 发展 的动力机制进行比较分析后，认为只有使公民参与获得法律的保证，走健 。汪大海等社区管理 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 5 ，4 o 常铁威新社区论 m 北京：中国社会出版社2 0 0 5 ，3 7 c e n t r a lo f f i c eo fi n f o r m a t i o n ，c o m u n i t yd e v e l o p m e n t m l o n d o n ：c o i ，i b i d 1 9 9 6 ，1 6 回徐勇论城市社区建设中的社区居民白治 j 华中师范人学学报，2 0 0 1 ( 3 ) ，5 - 1 4 3 贵州人学2 0 0 8 届硕十学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 康的发展之路，须扩大公民积极参与，实现从“行政社区 到“公民社区的转 变。复旦大学林尚立教授从政治学和公共管理的角度出发，围绕居民自治，分别 从国内和国外、理论与实践的两个维度，提出了社区建设的未来走向还有北京社 科院的马仲良教授高度评价城市社区自治制度的意义、单菁菁的社区情感与社 区建设、陈伟东的社区自治：自组织网络与制度设置、夏学奎的从社区 社会化到社会社区化一一迈向社区建设的一般理论、王思斌的论民本主义的 社区发展观等。上述研究创造出一些具有自身特色和推广价值的城市社区管理 体制模式，对城市社区建设方面的各种管理机制、技术、方法做了积极探索，但 是，社区管理模式大都停留在政府治理的层面，社区管理滞后于社区建设在和 谐社区构建的背景下，对于社区由谁管理? 政府在社区管理中的地位和作用以及 多元化管理主体的角色定位及其之间的互动关系等等这些大多数城市社区都必 须面对和解决的问题，学者们的认识目前还不一致。当前我国社区管理的水平远 远不能达到和谐社区建设的新要求，因此，加强对城市社区管理问题的研究对和 谐社区建设具有重要的实践指导价值。 1 3 理论基础 1 3 1 “新城市主义 ( n e wu r b a n is m ) 它是“可持续社区 规划理论的典型代表。“可持续社区 是一个涉及非常 广泛的概念，至今理论界并无统一的定义。但无论其内容如何变化，却始终包含 以下3 个层次的内涵： ( 1 ) 创造有强烈归属感和凝聚力的社区，创造社会公平和有社会包容性的 社区，追求社区之社会可持续发展。 ( 2 ) 创造有经济活力的社区，创造可为居民提供满意就业场所的社区，追 求社区之经济可持续发展。 ( 3 ) 创造人与自然和谐共生，节约能源、资源的社区，追求社区之生态环 境可持续发展。 4 贵州人学2 0 0 8 届硕士学位论文 城市和谐社区构建中的社区管理研究 1 3 2 社区满意度研究理论 美国学者马克巴尔达萨的社区满意度研究、威廉姆斯廷纳和穆勒卢恩 的社区阶层、社会地位与社区归属感的研究，进一步强调加强对社区居民与社群 的研究，希望为建立有归属感和凝聚力的城市社区、消除社会阶层隔离提供理论 依据。同时把更多目光投向人、社会、生态环境可持续发展的社区研究上，加拿 大学者马克罗丝兰德在其可持续社区的发展：环境经济和社会目标的整合 中提出的可持续社区发展框架。 1 3 3 治理理论 社会进入发展迅速的2 1 世纪，治理理论为社会管理走出困境提供了开拓性 方向选择。库伊曼和范弗利埃特指出：“治理的概念是，它所要创造的结构或 秩序不能由外部强加；它发挥作用，是要依靠多种进行统治响的行为者的互动。 治理理论的权威人士英国的威格里斯概念进行一番梳理和整合后指出，有关治 理的观点有： 第一，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为 者。 第二，就公共管理的责任而言，在解决社会和经济问题过程中，存在着责任 和界限方面的模糊性、不确定性。 第三，治理理论不仅指出公共管理的主体出现了多元化的趋势，而且指出在 这些多元化的主体之间存在着一种权力依赖关系。 第四，公共管理参与者的多元化，多元化主体之间的权力依赖和合作伙伴关 系，以及协调、谈判和交易，最终必然形成一种自主自治的网络。 1 4 研究方法 本文研究主要采用文献整理分析的方法、比较研究的方法及多学科结合的方 法。 、 函j o np i e r r ea n dg u yp e t e r s g o v e r n a n c e ，p o l i t i c sa n dt h es t a t e s m m a c m i l l a np r e s sl t d 2 0 0 0 ， 5 3 - 6 9 5 贵州人学2 0 0 8 届硕七学位论文 城市和谐社区构建中的社区管理研究 文献整理分析的方法：鉴于当l j f 城市社区管理理论繁多的状况，本文以和谐 社区建设实践为切入点，寻求对社区管理有借鉴意义的视角，从而构建适合中国 国情的社区管理模式。 比较的方法：本文在将国内和谐社区管理实践与西方发达国家社区管理模式 进行对比，分析中外城市社区管理的差异，比较中外城市社区管理的不同之处， 探寻我国城市社区管理模式创建。 多学科相结合的方法：本文在分析中还采用了社会学、政治学、市政学、管 理学等多学科的研究方法。 1 5 创新之处 文章的创新之处在于通过对当今社区管理现状的研究，以和谐社区建设为出 发点，对国内和谐社区管理实践和西方发达国家社区管理模式的异同进行比较和 借鉴，提出构建“以社区党组织为核心、街道办事处为指导的多元参与分工协作 型的社区管理模式。 6 贵州大学2 0 0 8 届硕十学位论文 城市和谐社区构建中的社区管理研究 第二章城市和谐社区及社区管理 2 1 城市社区概念的界定 2 1 1 不同理论模式的社区观 ， 一、人文区位论的社区观 人文区位论认为“共同的区域”是社区成立的最重要、最核心的前提和要素， 虽然他们也承认“共同的联系 ，但认为这不足以形成社区。因此，芝加哥学派 的代表人物帕克将社区的本质特征总结为三点： 第一，有一个以地域组织起来的人口。 第二，这里的人口或多或少地扎根于他所占有的土地。 第三，这里的人口生活在相互依存的关系之中。 二、人口组成论的社区观 人口组成理论又称非人文区位理论，代表人物是美国社会学家甘斯和路易 斯。人口组成论认为，形成社区的最重要的因素是人口组成，不同社会阶级、种 族背景、家庭结构、文化层次及人生阶段的人口组成才是影响城市社区的决定性 因素，城市社会问题的产生与社区人口组成密切相关。 三、亚文化理论的社区观 “亚文化理论 由美国都市社会学家费舍尔首先提出，又称“圈内文化论 。 圈内文化论更强调共同的联系：如价值观、归属感、生活态度等，认为社区并不 一定以在一起生活为前提，相反，在现代化的交通、通讯手段下，社区完全可以 超越地域的界限。 四、社会体系论的社区观 社会体系论又称社会系统论，其代表人物是美国社会学家e 0 莫依明、萨 顿和沃伦等。社会体系论把社会看成是一系列相关部分组成的庞大体系，而社区 。单菁菁社区情感与社区建设 m 北京：社会科学文献f f j 版社2 0 0 5 ，1 7 2 6 圆g a n s ，h t h eu r b a nv ill a g e s m f r e ep r e s s 1 9 6 2 ，6 0 岱f i s c h e r c l a u d e s n e t w o r k sa n dp l a c e s ：s o c i a lr e l a t i o n si nt h eu r b a ns e t t i n g m f r e ep r e s s 1 9 7 7 ， 1 2 6 7 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 是集中于某一地区的持久的相互作用的社会体系，是整个社会大系统的子系统。 社区中的人、群体、组织、机构等相互联系、相互作用形成网络，而社区的同常 生活就在这个网络体系中运行。 五、社会人类学的社区观 中国早期社区研究的积极倡导者和推动者吴文藻先生认为：社会是描述集合 生活的抽象概念，是一切复杂的社会关系全部体系之总称。而社区乃是一地人民 实际生活的具体表词，它有物质的基础，是可以观察到的。 费孝通先生认为：联系着社会制度的是人民的生活，人民的生活有时空的坐 落，这就是社区。社区是指一群聚集在一个地方分工合作的人，它是具体的，这 群人之间的关系，即人际关系，构成社会。 六、社会行动理论的社区观 社会行动理论更注重对社区动态及实际问题之解决的研究，并希望通过改善 社区生活的行动计划，推动社区经济、文化、伦理、道德、社会福利、精神生活、 环境卫生等各方面的发展。在社区范围的界定上，社区行动理论往往根据社区发 展计划的具体目标与内容，以可以效益最大化地采集集体行动或共同建设为准 则，确定社区范围的大小与边界，太小则社区功能不全，太大则共同行动不便。 七、城市规划学的社区观 城市规划学中的社区是城市地域空间分布的真实形态，是本质的城市实体， 是城市总体规划中的功能单元，是整个城市机体的子系统，它是具体的、有形的。 并且，由于城市规划中的社区又常常带有某些行政色彩，是政府管理城市、达到 即定社会目标的一种手段。 2 1 2 城市社区概念的界定 要对社区建设进行研究，首先必须明确社区的概念。据有关学者的粗略统计， 关于社区的定义有一百多种。国内外不同学者所形成的社区观都是选取一个重要 的侧面对社区进行界定，但是他们都有个共同之处，概念中都包含两个内容，人 和地域。如果参照西方社会学家对社区所下的定义，我们可将社区定义为：、“所 谓社区，就是区域性的社会，换言之，就是人们凭感官能感觉到的具体化的社会”。 费孝通乡士中国 m 北京：北京三联鹌店1 9 8 5 ，7 8 8 贵州大学2 0 0 8 届硕十学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 当然，我们应该明确，学者眼中的社区同我国社区建设中提到的社区有所区别， 后者具有更强的操作性。因此本文中所指的社区概念来源于民政部门关于在全 国推进城市社区建设的意见，社区是指：“聚居在一定地域范围内的人们所组成 的社会生活共同体 。城市社区的范围是指经过社区改革后做了规模调整的居民 委员会的辖区。社区具有如下的特征： 第一，社区是聚落的承载体。聚落是人类改造环境的产物，又是人类活动的 中心，既是人们居住、生活、休息和进行社交活动的场所，又是人类进行生产劳 动的场所。 第二，社区是社会的缩影。同社会的某一部门、某一行业不同，社区所反映 的并不是社会的一个侧面，而是相对完整的社会结构体系。因为社区是由一定的 人口、地域、生态、文化所组成的，具备社会的主要因素；同时还包括着多种社 会关系、多种社会群体和社会组织一、多种社会活动，社区是个社会实体。 第三，社区有自己特有的文化。由于每个社区的经济条件、政治条件、社会 条件以及历史文化传统、居民职业结构的不同，各个社区都有自身的文化特点， 以区别于其他社区甚至邻近社区。 第四，社区居民具有共同的社区意识。社区意识是社区居民对自己所属社区 在感情上和心理上产生的一种认同感，包括共同荣誉感、共同的价值观念、共同 的伦理观念等。 2 2 城市和谐社区的提出 城市社区伴随着改革开放的深入和城市化建设的推进得以发展，社区发展承 接了大量的社会职能，同时社会的发展变迁给社区的发展也带来了机遇和挑战， 构建城市和谐社区正是在一个新的历史条件下，针对我国当前构建和谐社会的要 求而提出的，符合了时代的要求。 2 2 1 城市社区发展的历史变迁 一、计划经济时代的城市社区 汪大海等主编社区管理 m 北京：中国人民人学出版社2 0 0 5 ，5 9 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文 城市和谐社区构建中的社区管理研究 在计划经济时代，政治组织、经济组织、和社会组织三者合一构成了中国城 市组织的三大系统，大部分的社会成员都有自己的“单位”，他们的工作、生活 社会保障都依托于单位，个人完全依附于单位组织，单位组织承担着诸多的社会 职能，这构成了中国社会的独特现象。 社会成员依附于自己的单位，服从于自己的单位，每个单位又服从与自己的 上级单位，整个社会有无数个单位组织起来而成为一个大的“单位 ，因此也就 形成了纵向的政府对民众控制管理的高度集中和民众对政府的高度依附，政府类 似于一个大的“家长”，而社会成员类似于还没有学会行走的“孩童。 在计划经济时代，各个单位按照同一模式设置；党管干部，党组织贯穿在单 位组织管理的过程中。单位组织代行社会管理的职能，社会成员的生活保障、福 利分房等等，出现了功能的泛化。单位管理的直接后果是导致了条块分割，无数 个自成体系的小社会阻碍了社会化生产和服务网络的形成，城市社会注重集体 ( 部门) 的利益，缺乏利益观念，城市政府也容易忽视公共利益。当时尽管不同 的社会组织居于同一社区，但因为分属于不同的上级单位和系统，组织和成员的 利益由条条主管部门决定，因此在社区内形成了根据所属单位和系统而分化成的 若干个小社会，彼此封闭，难以形成整合，社区发挥的作用也极为有限，实际作 用局限于老弱病残的管理、社区环境和邻里纠纷等细枝末节问题上，社区基层管 理的社会职能根本没有充分发挥它的作用，距离真正的基层管理还有很大的差 距。 。 二、改革开放给城市社区带来的机遇和挑战 ( 一) 人口结构的变化 改革开放所带来的政治、经济体制改革使得城市的组织结构和社会生活发生 了翻天覆地的变化。城市规模和发展壮大，人们的生活水平提高，“单位人 转 变成“社会人 ，所有这些推动了城市人口结构的重大变化，人口结构的巨大变 动推动了城市社区管理进行相应的调整。 ( 1 ) 老龄化趋势加快。根据1 9 9 5 年全国人口抽样调查，我国6 5 岁以上的老 年人占总人口的比重已经达到6 7 ，部门大城市已步入老龄化社会。老年人口 的增加给改革开放后的社会带来了新的要求。同时基于老年人的特点，老年人口 的活动范围主要集中在其居住的社区，这就要求社区为众多的老年人提供全方位 1 0 贵州人学2 0 0 8 届硕上学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 的服务，为此给社区建设提出了新的要求。 ( 2 ) 社会人员增多。随着市场经济的迅速发展，在经济领域优胜劣汰的竞争 机制作用下，一批生产经营效率低的企事业单位在改革的浪潮中退了出来，于是 下岗职工和失业人员增多，这些脱离了原单位的居民的社会保障、行为控制、心 理归属只能依靠社区来发挥其相应的社会职能。 ( 3 ) 流动人口增多。随着城市化的高度发展，人们生活水平的提高带来了城 市第三产业的迅猛发展，大量的农村剩余人口进入到城市寻找就业的机会。同时 在经济交流，发展地方经济的过程中，许多政府出台优惠的政策吸引各地人才， 因此城乡和城市问人员的流动性逐步加速。加强对流动人员的管理成为维护城市 稳定的重要因素。社区是与流动人口接触比较直接的组织，即使流动人员没有固 定的单位，至少在一段时间内要居住在一个固定的地方，城市社区管理的对象不 仅仅是本社区的正式居民，同时也包括在本社区流动的非正式居民。城市化的进 程在逐步加大，流动人口在逐年递增，因此对外来人口进行管理和服务成为社区 管理的一项经常性和重要的工作。 ( 二) 城市社会结构的变化 市场经济的发展推动了竞争机制的运行，社会组织进入了优胜劣汰的情境， 改变了国家高度行政化的体制框架。单位制的解体，福利房的日渐消失，社会结 构出现了新的变化。 ( 1 ) 城市组织结构的变化。市场经济的发展给大量的个体户和私营企业主 在竞争中找到了商机，站稳了脚跟。同时私营企业、合资独资和新型的社会组织 纷纷出现，他们挣脱了计划经济的束缚，具有相对的独立性和自主性，以无主管、 非单位性组织的异质性冲击着传统的城市社会组织体系。城市出现了多元化的社 会结构，如何对这些资源进行整合，融合社会的异质性因素，搭建和谐稳定的社 会等等这些政府无力直接管理的诸多社会事务，最终要落到社区的肩上。 ( 2 ) 阶层化趋势的出现。社会组织的多元化结构已经完全打破原有计划经 济体制下单位人吃大锅饭的格局，已经不是做多做少一个样的时代。由于社会成 员自身素质的不同所形成的经济收入的差距在同渐加大。同时福利分房的r 渐消 失和住房商品化的迅猛发展必然使得社会的阶层化趋势逐步加大，根据经济收入 自发形成的贫富居住格局同渐明显。那么如何在同一个社区构建和谐的居住氛 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 围，如何在不同社区之间进行资源的整合和文化交流，为将来的社区发展和管理 提出了新的挑战。 在传统的计划经济时期，企事业单位的功能是全面的，它包揽着几乎所有的 社会职能，那个时期社区没有用武之地，也没有展现自己的平台，也可以说当时 的社区组织模式是与那个时期的社会经济发展水平及体制发展相一致的，但是在 市场化改革的过程中，政府和企业分离，政府对整个社会的控制力减弱并收缩， 同时竞争使得企业只履行纯粹的经济职能，而将原有属于社会的职能逐渐归还给 社会。社会组织化的需求已经出现，在政府和企业之外，需要既非政府组织又以 非营利为目的的中间性组织来沟通政府和企业之间的联系，于是一些行业协会、 企业管理协会、消费者协会等中介组织纷纷出现，填补由于政府和企业退出后的 社会断层，城市基层管理由单位管理向社会自治管理转化，为此社区的功能由此 凸现。 2 2 2 城市和谐社区提出的时代和政策背景 党的十六届四中全会提出要建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满 活力、安定有序i 人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，这是小康社会的基本 特征，也是社会发展的重要保证。从此把构建社会主义和谐社会作为执政党的基 本能力之一，这是一个新的重要思想和理论创新，也是全面建设小康社会、巩固 党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求，它标志着我们党的执政 治国方略认识的变化。 当前我国的改革和发展进入到了一个关键时期，市场经济的迅速发展告诉我 们，从人均g d p l 0 0 0 美元到3 0 0 0 美元，人们的生活发生了翻天覆地的变化，社 会体制、利益关系格局以及人们的思想观念等发生了深刻的变化。城市化的迅速 发展、现代化进程本身所引发的动荡性，使得城市社区处于改革的关口。老龄人 口、流动人口管理、下岗再就业、社会保障等问题如果长期得不到解决，社会群 体中会普遍产生被剥夺感，进而会导致社会冲突从而威胁社会的整个和谐，甚至 产生亨廷顿所谓的“普力夺社会，就是指一个社会各阶级都积极干预政治的泛 政治化社会，各个阶级对原有的政治秩序纷纷表示不满，而又无法就新的政治秩 序形成共识，无法在民主的基础上建立一种有效的制度。社会的转型使得整个社 1 2 贵州大学2 0 0 8 届硕：t 学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 会格局变得脆弱和敏感，由于转型所引发的一些社会问题带来的焦虑和易怒，已 经使得稍微的管理不力就会使社会冲突的负面效应放大。 这样一个时期既是关键发展期，又是矛盾突显期。能否顺利通过这个临界 点关系到我国是否能够进入一个良性运行和顺利发展的轨道。随着社会转型的加 速，社会制度的不健全、不完善使得社会关系错综复杂，社会矛盾加剧。具体表 现为社会阶级分化严重，弱式群体数量逐步扩大，利益冲突同益上升，加之法制 观念淡薄、规则秩序紊乱、信仰结构脆弱使得整个社会存在着各种显性和隐性的 不和谐因素。市场经济的快速发展将竞争机制逐步得以发挥和完善，但同时由于 竞争而带来的优胜劣汰拉大了社会成员的成入差距，加之单位制的解体，国有事 业单位的改革使得下岗再就业人员增多，农村剩余劳动力的涌入，一时之间打破 了原有城市的社会格局。社会财富的分配不公，困难群体的社会保障等一系列问 题，处理不好都会对社会的稳定造成威胁。面对这一系列的问题，中共中央及时 提出构建社会主义和谐社会，可以说这一全新理念把握了时代的脉搏，顺应了民 r 意，适应了我国改革发展进入关键期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利 益和共同愿望，因此加快构建和谐社会，既十分必要，又非常紧迫。 矛盾是普遍存在的，冲突也是不可避免的，利益关系也总是在变化的，任 何一个社会，一个社会的任何时期都不可能不伴随着一定的矛盾和冲突。构建和 谐社会并不意味着能够完全消除了化解社会矛盾和社会问题，和谐社会的发展是 一个矛盾统一的共同体，目标是构建一个相对稳定的社会结构，当然这个过程也 不是一蹴而就。我们构建和谐社会关键在于如何看待和处理矛盾和冲突，目标是 形成一种能够解决矛盾和化解冲突的动态和谐发展机制。构建和谐社会需要各方 面的努力，社区是社会最基本的构成单位，因此重视社区和社区建设对构建社会 主义和谐社会具有十分重要的意义。 十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会后，2 0 0 5 年8 月，民政部 在吉林省长春市召开了全国社区建设工作会议，把创建和谐社区作为构建社会主 义和谐社会的重要切入点和落脚点，部署建设和谐社区的新任务。2 0 0 6 年，国 务院下发了关于加强和改进社区服务工作的意见，这也成为我国社区服务历 王培智和谐社区和谐社会建设的重要切入点 j 唯实热点，2 0 0 6 ：1 8 2 0 贵州大学2 0 0 8 届硕士学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 史上第一次以国务院名义下发的文件。社区是社会的细胞，社区和谐是社会和 谐的基础，如果我们每一个基层社区都是和谐的，都按和谐社会的要求做到了， 我们整个国家的和谐才能够达到。如果我们的基层细胞不和谐，出现各种各样的 矛盾和问题，国家就不可能和谐。从这个意义上讲，构建社会主义和谐社会，应 当把构建和谐社区作为重要的切入点。 2 2 3 城市和谐社区的标准解读 构建和谐社区首要的问题是要清楚什么样的社区才是和谐社区，和谐社区建 设和评定工作的开展需要一个科学的量化标准，只有这样才能正确指引社区建设 的方向。 一、民政部部长李学举解读“和谐社区 六大标准 民政部部长李学举阐述了和谐社区的六大标准，并进行了解读。 第一，居民自治，就是社区党组织核心领导作用得到发挥，社区各项民主制 度健全、规范，居民群众在基层经济、政治、文化和其他事务中切实能够真正当 家作主，形成党领导下的充满活力的居民自治机制。 第二，管理有序，就是社区各种组织健全，职责明确，体制合理，民主沟通 协商机制、社会矛盾纠纷调处机制、共建机制健全，各种家庭、不同人群和谐相 处。 第三，服务完善，就是社区服务设施、服务项目、服务手段齐全，能够为社 区居民高度个性化的需要提供满意的服务。 第四，治安良好，就是群防群治网络健全，社区安全防范体系完善，社区秩 序井然，居民群众安居乐业。 第五，环境优美，就是社区内建筑、绿化、垃圾分类、污水处理、能源利用 等符合环保要求，居民普遍具有较强的公德意识、环保意识，人人养成节约、环 保、卫生的良好习惯。 和谐社区建设和潴社会的基础和切入点第十一次全国民政会议以来社区建设t 作综述 j 2 0 0 6 ：民 政部网站( 垒! ! 巳：型：盟垒：g q ! ：! 旦) 。差 见亲i 华l 碉( b ! ! 巳；z 旦皇曼：墨i 凸b 坚垦望星! ：璺q 坐z h 曼旦g 婪星q q 墨= q 璺呈里q 旦! 旦b ! 墨垒! 鱼垒z q ：b ! 堡) 1 4 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 第六，文明祥和，就是居民群众崇尚学习，群众性精神文明创建活动普遍开 展，学习型家庭、学习型组织普遍建立，居民遵纪守法，邻里团结和睦，文明礼 貌，健康、科学文明的生活方式得到倡导和推行。 二、美国专家提出和谐社区的1 0 大标准 美国的社区发展专家威廉哈德纳特先生曾4 次担任美国第三大城市波利斯 市的市长，现在是影响公共决策的全美最为权威的美国城市土地发展协会资深研 究员，同时也是一名经营城市规划权威。他曾指出了和谐社区的1 0 大标准。 第一，保证居民能够参与社区事务，如果居民的意见得到尊重和认同，他们 才有归属感。 第二，能够让居民买得起住房，唯有人们都住上体面、安全的房子，才能实 现人与人之间的和谐相处。 第三，保证城市安全，安全是和谐的基本要义。 第四，鼓励在新经济中创造就业机会，强大的社区建立在低失业率的基础上， 以信息经济为代表的新经济是创造新岗位与新财富的源泉。 第五，保护公共空间，人是社会动物，即使是在互联网时代，人们也有社会 交往的欲望与要求。 第六，发展公共交通，建设高密度的公共交通体系为人们提供方便，并尽量 少建高速公路和减少私家车的使用率，以降低能源消耗。 第七，重视儿童和教育，谨慎规划学校的选址及配套服务，高质量的城市设 计应使人们在居所与公园、学校、工作地点、商店及交通等场所间来往便利。 第八，保护传统，新的生活方式与娱乐设施与传统建筑相得益彰。 第九，为居民提供享受生活的休闲空间，经常组织居民在一起举行一些活动， 丰富居民的生活。 第十，发挥强有力的领导才能，一个和谐的社区正如交响乐团，市长要发挥 乐团指挥的作用，是展望者、服务者和实施变革的工作者，作为领导要充分开拓 人的潜力、开发智力、创新力，让广大市民和企业界自由参与到城市的发展中， 为城市建设献计献策。 三、谭庆琏指出构建和谐社区的六大标准圆 全国政协委员、原建设部副部长、中国社会工作协会城区工作委员会主任 委员谭庆琏指出了构建和谐社区的六大标准。 第一，社区服务。提出街道要有社区服务中心和服务设施，能够满足社区居 民的基本需要。便民服务热线要实现街居联网，失业人员的再就业率达到7 0 以上，对符合低保条件的做到应保尽保，残疾人员保障覆盖率大于9 0 ，社区 国参见网易( b ! ! 乜；垒鲤：! 鱼3 ：q 婴q ! q ! 墨! 墨! 型! q ! 竖q q q ! ! 曼鲤：b ! 婴! ) 圆参见人民嘲( 垒! ! 乜；z ! b q 兰y ：鳇q 巳! 曼：q 里：曼凸鱼垦塑! 鱼z 呈墨旦塑旦：b ! 堡! ) 1 5 贵州大学2 0 0 8 届硕上学位论文城市和谐社区构建中的社区管理研究 卫生人口覆盖率达到8 0 以上，要制定社区公共卫生突发事件预案，没有违法 生育现象，社区9 5 以上居民对社区提供的服务表示满意。 第二，社区环境。提倡人民社区人民建，人民社区人民管的建议。采取民办 公助，企民联办，企业和民众联办的方法，加强社区基础设施的建设和维护。社 区有清洁保洁队伍，有绿化维护队伍，“三包”协议达到9 5 以上，垃圾的收拾 率达到9 5 ，小区绿化覆盖率不低于3 0 。 第三，社区文化。要有社区图书馆，藏书量达到1 0 0 0 册以上，要有固定的 青少年活动站和社区体育活动场所，社区参加全民健身的人口达5 0 以上，参 加社区文明学校各类教育培训的人数达到本居住区居民的1 0 以上。文明楼院、 文明家庭、卫生之家分别占管辖区总数的4 0 、5 0 、6 0 。 第四，社区稳定方面。社区要有警务室，社区内无未成年人违法犯罪，有社 区校正人员档案，对刑满释放和解教人员的帮教率达到9 0 。社区内无黄、赌、 毒现象，无邪教组织，建立公共安全应急预案，无集体上访和越界上访事件，有 弱势群体的法律援助机制，社区无重大、特大火灾，无重大安全交通事故，没有 虐待和不赡养老人的行为，无家庭暴力。 第五，居民自治方面。居民委员会组织要健全，能够及时受理社区居民的意 见和要求，有居民公约、社区自制章程，居民对居委会组织的活动参与 率在6 0 以上。社区有志愿者组织，建立社区事务听证会制度和社区事务通报 制度。居委会办公设备有着落，经费有保证。 第六，坚持党的领导。社区党的领导要健全，要有党组织，建立健全党对社 区工作的协调委员会，社区内离退休党员组织关系转移到社区党组织的要达到 7 0 。建立并完善社区流动党员管理制度，党支部生活制度和民主生活会制度。 什么样的社区才是和谐社区，为了和谐社区建设和评定工作的开展，需要我 们对和谐社区建设的标准进行量化，因此笔者认为谭庆琏同志所解读的和谐社区 建设标准更具有科学性和操作性，其中的量化指标是我们检验工作的标准，这样 才能够便于我们开展具体的工作，才能够指引和谐社区建设的方向。 2 3 社区管理的内涵 一、关于社区管理的不同认识 社区管理是一个历史范畴，由于人们所处的历史条件、文化传统不同，再加 之社区的结构、功能和发展水平不同，因此社区管理是一个随着时代变化而不断 变化的范畴。因此本文仅限于讨论当代中国的社区管理。 社区管理就是管理社区，那么社区有谁管理? 管理什么? 如何管理? 学者对 1 6 贵州大学2 0 0 8 届硕十学位论文 城市和谐社区构建中的社区管理研究 于这类问题的认识并不一致。 有的学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理 行为。这只是