（行政管理专业论文）学习型小城镇政府构建研究.pdf

摘要 捅要 本文研究的主要目的是论证在我国构建学习型小城镇政府是有必要 的，并根据当前我国小城镇政府在构建中存在的障碍，设计了构建学习型 小城镇政府的具体途径。针对课题的特点，采用了比较分析的研究方法。 首先，从概念上对学习型小城镇政府进行了界定，阐释了构建学习型 小城镇政府的必要性，介绍了国外学者和我国理论界在对学习型政府的理 论和实践研究等方面的现状，为我国构建学习型小城镇政府提供了一些借 鉴。 其次，通过对构建学习型小城镇政府在适应学习型社会形势，推进小 城镇建设和发展，提高小城镇政府学习力、竞争力和创新力等方面的分析， 确认在我国推行构建学习型的小城镇政府是必要和可行的。尽管存在着思 想理念落后，行政体制不合理，政府职能履行及转变不到位及行政人员整 体素质较低等对构建学习型小城镇政府的不利因素，但这些是可以加以改 善的。因此，在我国应加快建设学习型小城镇政府的步伐，而其具体构建 途径也正是本课题要解决的问题。 再次，从理论上为我国构建学习型小城镇政府提供了依据，通过运用 比较分析的研究方法，提出了构建学习型小城镇政府的基本结构和出发点。 同时，还对构建学习型小城镇政府管理模式中存在障碍进行了分析。 最后，建议在学习型小城镇政府构建中，在政府结构上，构建扁平化 的组织结构；在职能上，向精简高效的有限政府职能转变；在运作模式上， 尝试建设镇级“电子政府”；在政府文化上，形成一种能够让全体行政人员 投身于政府共同追求的组织文化；在培训体系上，通过设计科学的培训体 系来提高行政人员的整体素质，树立良好的政府形象等途径，推动学习型 小城镇政府建设的实施。 关键词学习型组织；学习型政府；学习型小城镇政府：构建障碍；构建途 径 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t t h el e a r n i n go r g a n i z a t i o nt h e o r yi san e wm a n a g e m e n tt h o u g h tw h i c hf i r s t a l - o s ei nt h ew e s t e r ni n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a lm a n a g e m e n tf i e l d t h el e a r n i n g o r g a n i z a t i o nt h e o r ye m e r g e s a st h ek n o w l e d g ee c o n o m yi sa p p r o a c h i n ga n d k n o w l e d g em a n a g e m e n tb e c o m i n gan u c l e u so fm a n a g e m e n t b e i n gat h e o r yo f n l a c r om a n a g e m e n t ，t h el e a r n i n go r g a n i z a t i o nt h e o r yf i t se n t e r p r i s e sa sw e l la s a n yo t h e rk i n d so fo r g a n i z a t i o n h e n c em a n yg o v e r n m e n t sa l lo v g rt h ew o r l d h a v ep a i dh i g ha t t e n t i o n i ti ss i g n i f i c a n tt o a p p l yt h el e a r n i n go r g a n i z a t i o n t h e o r yt og o v e n u n e n to r g a n i z a t i o n s ，t ob u i l dal e a r n i n gg o v e r n m e n t i ti st h e g o v e r n m e n tr a t i o n a l l yc h o o s e st ot h et i m er e q u e s ta n dt h em a n a g e m e n tt r e n do f d e v e l o p m e n t , a n di s t h ek e yt oe s t a b l i s h l e a r n i n gs o c i e t y t h el e a r n i n g g o v e r n m e n tu n r e m i t t i n g l yl e a r n s ，d i f f u s e s ，i n n o v a t e sk n o w l e d g e ，a p p l i e s k n o w l e d g et o a d m i n i s t r a t i o n c o n s c i o u s l y , a n dc o n d u c t sm a n a g e m e n tb y c o n t i n u o u s l e a r n i n g t h el e a r n i n gg o v e r n m e n t c a nc o n t r i b u t et ot h e g o v e r n m e n t sc a p a b i l i t y o fc o n s t a n t i n n o v a t i o n , s e l f - a d j u s t m e n t a n d s e l f - p e r f e c t i o n , a n dc a na l s om a k ec o n t i n u a ld e v e l o p m e n to f t h eg o v e r n m e n tb y k e e p i n gt h eg o v e r n m e n t sl e a r n i n gc a p a b i l i t y o nt h eo t h e rh a n d ，p r o p o s e dt h a tt h es o l u t i o nt h et h r e ea g r i c u l t u r a lp r o b l e m m u s tp l a ns o c i a l ，e c o n o m yd e v e l o p m e n to ft h ec i t ya n dc o u n t r y s i d e ，p r o s p e r o u s r u r a le c o n o m y ，s p e e du pt h ec o u n t r y s i d eu r b a n i z a t i o na d v a n c e m e n t f u n c t i o no f s m a l lt o w ni ss e r v i c ef o rg e n e r a lc o u n t r y s i d e d e v e l o p m e n to fs m a l lt o w nt h e i n e v i t a b l er e q u e s tt h a th a sa d v a n c e du r b a n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n ，a n di st h ek e yt o s o l v e sa g r i c u l t u r eq u e s t i o n s t h ec o n s t r u c t i o no fc o n s u m m a t i v e ，t h eh i g h l y e f f e c t i v es m a l lt o w ng o v e r n m e n ti st h ei m p o r t a n tg u a r a n t e et oa d v a n c et h e u r b a n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n u n d e rs u c hb a c k g r o u n d ，t h ea r t i c l et a k et h es m a l l t o w ng o v e r n m e n t 嬲t h eo b j e c to fs t u d y w i l lt h el e a r n i n go r g a n i z a t i o nt h e o r y u t i l i z ei n d u r i n gt h es m a l lt o w ng o v e r n m e n t sc o n s t r u c t i o n , w h i l ea n a l y s i s c o n s t r u c t i o nb a r r i e r s ，t oc o n s t r u c tt h ec o n c r e t ew a yo ft h el e a r n i n gs m a l lt o w n g o v e m m e n tt oe a r l yo nt h ee x p l o r a t i o n a b s t r a c t k e y w o r d sl e a r r d n go r g a n i z a t i o n ；l e a r n i n gg o v e r n m e n t ；l e a r n i n gs m a l lt o w n g o v e r n m e n t ；c o n s t r u c t i o nb a r r i e r ；c o n s t r u c t i o nw a y i i i 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文学习型小城镇政府构建 研究，是本人在导师指导下，在燕山大学攻读硕士学位期间独立进行研究 工作所取得的成果。据本人所知，论文中除已注明部分外不包含他人已发 表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 p押 作者签字池互墼 日期：2 卯绰f 2 月弓日 燕山大学硕士学位论文使用授权书 学习型小城镇政府构建研究系本人在燕山大学攻读硕士学位期间 在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归燕山大学所有， 本人如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人员。本人完全了解 燕山大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送 交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权燕山大学， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部 分内容。 本学位论文属于 保密口，在年解密后适用本授权书。 不保密白 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名：诱玉蟹 日期：2 弦占年j z 月5 日 导师签名：石驾l 訇 日期：形年，。月；日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景与研究意义 ( 1 ) 选题背景二十一世纪人类社会正在进入一个“学习社会化、社会 学习化”的时代。创建各种学习型组织以推进学习型社会的到来，是时代 的召唤。当前社会中信息技术日新月异，市场经济瞬息万变，使得企业与 企业之间、政府与政府之间的竞争越来越激烈，那些固守原有的管理模式 的组织将受到无情的打击。“企业唯一的竞争优势，或许是比你的竞争对手 更快的学习能力”，1 9 8 3 年，壳牌石油公司的一项调查也表明，1 9 7 0 年名 列财富杂志“5 0 家大企业”排行榜的公司大部分已经销声匿迹了。调 查发现这些公司失败的原因在于组织学习的障碍妨碍了组织的应变能力、 适应能力和创新能力，直至危害了组织的生命力。财富杂志同时指出， 九十年代最成功的公司将是那些基于学习型组织的企业。而目前世界排名 前1 0 家企业中的4 0 和美国排名前2 5 家企业中的8 0 都在建设学习型组 织。由此可见，“学习型组织”已成为二十一世纪组织发展的方向和目标。 在当前这样一个全球经济一体化和信息化时代，社会竞争异常激烈。 政府作为社会体系中的重要组成部分，其受到的压力较之以往也更加强烈。 以工业生产技术特质为基础建立起来的科层化政府，因为不能适应社会环 境持续而深刻的变迁而日益显露出种种弊端。为此，要求提高政府的管理 能力和创新能力，已成为不同社会制度下的共同要求和愿望。正是在这样 的背景下，学习型组织理论作为一种适用于任何组织的全新的管理理论所 显示出的巨大优势，引起了政府部门对它的关注并开始探索如何将其运用 于政府组织。对此，彼得圣吉曾在第五项修炼学习型组织的艺术与 实务一书中指出“学习型组织的系统思考理论不仅可以用于企业，也可 以运用于如政府等公共部门”。【l 】而目前的实践经验表明，用该理论指导政 府建设是提高政府生命力、竞争力和创新力的有效方法，是应对知识经济 的必然选择。 在我国创建学习型社会的热潮已经开始兴起，党的十六大报告中更是 【1 1 彼得圣吉第五项修炼学习型组织的艺术与实务上海：三联出版社，1 9 9 8 ：1 6 l 燕山大学管理学硕士学位论文 明确提出要将创建学习型社会作为党的发展战略目标之一。与此同时，我 们也认识到构建学习型社会对传统政府管理模式提出的挑战。为适应学习 型社会对政府提出的新要求，构建“学习型政府”是我们的必然选择。同 时，在构建学习型政府的进程中，那些存在许多构建障碍的基层政府尤其 需要我们加以关注。因为只有先做好基层政府的构建工作，我们才能将构 建学习型政府的任务真正落实到实处。 党的十六大报告提出，解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展， 繁荣农村经济，加快城镇化进程，“要逐步提高城镇化水平，必须坚持大中 小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。所谓城镇化，即用 城市文明影响农村文明，改造农村文明，带动农村文明，从丽促进农村社 会进步，提高农民的整体素质。由于小城镇的主要功能是服务广大农村， 因此发展小城镇正是推进城镇化的重要途经和必然要求。在这样的背景下， 本文以小城镇政府为研究对象，对如何构建学习型小城镇政府进行了深入 细致的分析与探讨。 ( 2 ) 研究意义构建学习型小城镇政府具有重要的现实意义：首先，发 展小城镇是实现我国农村现代化的必由之路，而小城镇政府是小城镇建设 和管理的主导者，构建学习型小城镇政府有利于小城镇的发展和建设，有 利于推动城镇化进程。其次，由于我国大部分小城镇政府还处于传统管理 模式下，已经不适应知识经济社会的发展要求。因此，通过对学习型小城 镇政府的构建研究，为城镇政府建设提供了一种新的视角和思路，对提高 小城镇政府的管理水平具有重大的实践意义。最后，通过探讨学习型小城 镇政府的构建问题，既能丰富相关的理论，又具有现实指导意义。能够为 小城镇政府在面临未来的发展挑战时，做好学术和理论上的准备。 1 2 国内外研究现状分析 ( 1 ) 国外学者的有关研究学习型组织概念最早见于西方学者赫钦斯 1 9 6 8 年出版的学习社会一书。二十世纪六十年代末七十年代初，联合 国教科文组织明确提出了创建“学习型社会”的目标。1 9 9 0 年，美国麻省 理工大学彼得圣吉博士系统、全面的提出了学习型组织理论。随着其代表 2 第1 章绪论 作第五项修炼学习型组织的艺术与实务一书出版发行，将学习型 组织的研究推进到了一个新的阶段。由于它适应时代发展的要求，所以迅 速风靡世界，学习型组织理论也由此渗透到了各个不同的组织中。学习型 组织是一个不断创新、进步和自我超越的组织。在这样的组织中，每个人 都在不断的挑战极限，创造真心向往的结果，并培养全新、前瞻、开阔而 系统的思考方式，全力实现共同愿景。它突出强调学习在个人和组织发展 中的重要性，要求做到工作学习化和学习工作化，通过提升学习力，增强 组织的创新力和竞争力来促进组织的发展。 学习型组织理论是一个宏观的管理理论。“它不仅可以运用于企业，也 可以运用于政府等公共部门”。但实际上对如何将学习型组织理论用于政府 组织的专门性研究并不多。对此，库克的公共部门中的组织学习是这 方面的较系统的研究，但他也没有对“学习型政府”进行明确的定义。 总之，国外学者在这方面的研究表明，以学习型组织理论为根基，建 立学习型政府组织是当今政府管理刨新的核心价值选择。政府管理创新的 关键是把政府建设成为一个学习型的组织，全方位革新政府的运行机制， 提高政府在管理活动中的效率，体现政府的职能转变，提升政府的竞争力。 ( 2 ) 国内学者的有关研究结合国外政府组织的创新实践进行“中国化” 的价值考量，建立学习型政府，对完善我国政府组织理论创新与实践极具 借鉴意义。因为，在我国，政府创新的理论和实践一直是学术界在行政改 革过程中探索的重要内容，但把学习型组织理论作为一种宏观的管理理论 引入我国政府并据此进行理论创新和实践却是在九十年代末期。 我国有学者认为，将新的组织管理理论学习型组织理论与行政组 织的创新问题联系起来考察学习型政府，充分体现了知识经济时代对组织 管理模式交化的要求。国家行政学院许正中教授认为，学习型政府的内涵 可以概括为“政府机构在专业分工基础上建立专业化制衡机制”。在政府机 构内部，每个公务员都授权有限，但是在其执行公务过程中，其行使权力 是充分的，其权力的行使也受到其他机构的制衡。在政府机构外部，它同 社会上的信息是交互开放，相互学习的，政府机构形成了一个自由、开放， 便于信息交流和知识传播的共享学习成果的系统，能有效的将学习行为转 燕山大学管理学硕士学位论文 化为创造性行为，从而大大提高政府的工作效率和政府工作的满意度。同 时，还须强调的是：学习型政府强调学习的主导性。并不意味着学习活动 是这个组织的主要任务，更不是说学习活动应占组织的主要时间，而是说 这种学习应当围绕服务于政府职能发挥的需要，渗透于政府组织主体的各 项活动之中，而不是游离于组织目标之外。建设具有面向未来的学习型文 化，实现工作学习化、学习工作化，使政府组织始终与外部环境的变革同 步持续地进行，并且鼓励其公务员以创新的思维来思考和革新现有模式， 有效的将学习行为转化为创造性行为。 总之，与传统政府管理模式相比，学习型政府更侧重于依赖政府成员 的自主、自觉；依赖于政府内部相对稳定的运行机制，而不是靠权力、靠 领导意志、靠行政命令。目前，运用学习型组织理论对我国政府组织进行 管理创新的研究尚处于探索阶段。 1 3 研究的目的、内容与方法 1 3 1 研究目的 通过对本课题的研究与探讨，对学习型小城镇政府的内涵进行界定， 在反映出构建学习型小城镇政府的必要性的基础上，提出构建学习型小城 镇政府的具体可行途径。为提高小城镇政府的整体素质和工作成效，使其 在小城镇建设和发展中发挥更大的作用，推进城镇化进程提供一些借鉴和 指导。 1 3 2 研究内容 首先，本文对学习型小城镇政府的理论基础进行了阐述，描述了学习 型组织理论和学习型政府的有关内容，并将其与小城镇政府相结合，提出 了“学习型小城镇政府”这一概念。同时还对学习型小城镇政府的内涵和 特征进行了界定。 其次，本文对构建学习型小城镇政府的必要性及构建中可能会面临的 种种障碍进行了深入细致的分析。从而使我们在清楚认识到构建学习型小 城镇政府是时代的要求，是大势所趋的同时，也根据这些可能面临的问题， 4 第1 章绪论 为下一步的构建工作指明方向，并通过正确、科学的途径加以解决。 最后，本文重点分析了学习型小城镇政府的构建途径。在学习型小城 镇政府结构上，要构建扁平化的组织结构；在职能上，要向精简高效的有 限政府职能转变；在运作模式上，要尝试建设镇级“电子政府”；在政府文 化上，要形成一种能够让全体行政人员投身于政府共同追求的组织文化： 在培训体系上，通过设计科学的培训体系来提高行政人员的整体素质，树 立良好的政府形象。 1 3 _ 3 研究方法 本课题以学习型组织理论在小城镇政府中的运用为指导，对如何构建 学习型小城镇政府进行了深入地分析和论述。本文中采用了比较分析的研 究方法。通过将一般政府组织与学习型政府组织相比较，明确构建学习型 小城镇政府的必要性和可行性。 1 4 论文结构 论文的主体结构分为五个部分，即： 第一部分是绪论部分( 第1 章) ：简单介绍了本文的选题背景与研究意 义、国内外研究现状、研究的目的、内容与方法。 第二部分是理论的建构部分( 第2 章) ：本章以学习型组织理论结合学 习型政府的有关研究作为构建学习型小城镇政府的理论基础。通过对现阶 段小城镇及小城镇政府在推进农村城镇化进程中的作用分析，界定了学习 型小城镇政府的内涵和特征，并对构建学习型小城镇政府的必要性进行了 深入的阐释，为学习型小城镇政府在构建障碍和途径上作了相关的理论铺 垫。 第三部分是问题的分析部分( 第3 章) ：本章主要对学习型小城镇政府 构建中所面临的障碍进行了具体分析，即思想理念的落后、行政体制不合 理、职能履行及转变不到位及行政人员整体素质不高等。通过对以上构建 障碍的定位，使得在学习型小城镇政府的具体构建途径上能够做到有的放 矢。 燕山大学管理学硕士学位论文 第四部分是学习型小城镇政府具体构建途径的提出部分( 第4 章) ：结 合前面两章的分析，本章从小城镇政府的结构、职能、运作模式、组织文 化及培训机制等方面设计了学习型小城镇政府的构建途径。 第五部分是结论部分。本文的结论部分，对全文进行了总结，指出构 建学习型小城镇政府，既应对了学习型社会对政府管理模式提出的新要求， 也通过提高基层政府的管理效能，推进了农村的城镇化进程。 6 第2 章学习型小城镇政府构建的理论基础 第2 章学习型小城镇政府构建的理论基础 2 1 学习型组织理论概述 2 1 1 学习型组织理论的提出 二十世纪出现了诸如彼得圣吉、迈克尔海默、约翰科特等一大 批管理学者。其中美国麻省理工学院的彼得圣吉提出了学习型组织理论。 他认为未来真正出色的组织将是能设法使各阶层人员全心投入，并有能力 不断学习的组织。它汇聚五项修炼和技能，即自我超越、改善心智模式、 建立共同愿景、团队学习和共同思考。1 1 1 这是建立学习型组织的关键。通过 学习人们得以从工作中得出生命意义，实现共同愿景。 2 1 2 学习型组织理论的内涵 学习型组织理论认为，在新的经济背景下，组织要持续发展，必须通 过不断的学习来增强组织成员的能力，以提高整体素质。也就是说，未来 真正出色的组织将是能够设法使各阶层人员全心投入并有能力不断学习的 组织学习型组织。所谓学习型组织，是指“通过培养弥漫于整个组织 的学习气氛，充分发挥员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、 高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持续发展的组织”， 2 1 这种组织具有 持续学习的能力，具有高于个人绩效总和的综合绩效。 2 1 3 学习型组织的特征 ( 1 ) 组织成员拥有一个共同的愿景组织的共同愿景来源于成员个人的 愿景而又高于个人的愿景。它是组织中所有成员共同愿望的景象，是他们 的共同理想，它能使不同个性的人凝聚在一起，朝着组织共同的目标前进。 ( 2 ) 组织与个人均善于学习，这是学习型组织的本质特征它主要有四 点含义：“终身学习”、“全员学习”、“全过程学习”、“团体学习”。 嘲尤其是团体学习，意味着组织既重视个人学习和个人智力的开发，更强调 彼得圣吉第五项修炼一学习型组织的艺术与实务上海：三联出版社，1 9 9 8 ：3 6 i z js e n g ep m l e a r n i n g o r g a n i z a t i o n s u s a ：a r t l i c e n s c i n g i n t e m a t i o n a l , 1 9 9 5 ：2 3 t j l s e n g ep r m t h ef i l c h d i s c i p l i n ed o u b l e d a y , n e wy 0 r k ，n y l 9 9 0 ：3 5 7 燕山大学管理学硕士学位论文 组织成员的合作学习和群体智力( 组织智力) 的开发，学习型组织通过保持 学习的能力，及时铲除发展道路上的障碍，不断突破组织成长的极限，从 而保持持续发展的态势。 ( 3 ) 组织结构扁平化传统的组织通常是金字塔式的，学习型组织的组 织结构则是扁平的。这样的体制能够加强上下级的持续沟通。下层能够直 接体会到上层的决策意图，判明组织发展方向，从而有的放矢地做好自己 的工作；上层也能亲自了解到下层的动态，吸取第一线的营养。只有这样， 组织内部才能形成互相理解、互相学习，整体互动思考、协调合作的群体， 才能产生巨大的、持久的创造力。 ( 4 ) 具备不断自我创造的能力组织由多个创造性个体组成，在学习型 组织中，团体是最基本的学习单位。团体本身应理解为彼此需要他人配合 的一群人，团体成员具备不断自我创造的能力，这种能力及其产生的合力， 将使组织始终保持很高的创造力和资源整合能力。 ( 5 ) 弹性的组织结构学习型组织边界的界定建立在组织要素与外部环 境要素互动关系的基础上，因而与传统组织根据职能或部门划分“法定”边 界的界定方式有很大的不同。比较而言，学习型组织的组织结构是一种柔 性的、具有很高适应性的结构形式。 ( 6 ) 能够实现充分的自主管理学习型组织理论认为，“自主管理”是使 组织成员能边工作、边学习，并使工作和学习紧密相结合。团队成员在“自 主管理”的过程中，能以开放求实的心态互相切磋，不断学习新知识，不断 进行创新，从而增加组织快速应变、创造未来的能量。 ( 7 ) 组织成员家庭与事业的平衡学习型组织努力使员工丰富的家庭生 活与充实的工作生活相得益彰。学习型组织对员工承诺支持每位员工充分 地自我发展，而员工也以承诺对组织的发展尽心尽力作为回报。这样，个 人与组织的界限将变得模糊，工作与家庭之间的界限也将逐渐消失，两者 之间的冲突也必将大为减少，从而提高员工家庭生活的质量，达到家庭与 事业之间的平衡。 ( 8 1 领导者的新角色在学习型组织中，领导者是设计师、仆人和教师。 领导者的设计工作是个对组织要素进行整合的过程，他不只是设计组织 第2 章学习型小城镇政府构建的理论基础 的结构和组织政策、策略，更重要的是设计组织发展的基本理念。领导者 的仆人角色表现在他对实现愿景的使命感，他自觉地接受愿景的召唤。领 导者作为教师的首要任务是界定真实情况，协助员工对真实情况进行正确、 深刻的把握，提高他们对组织系统的了解能力，促进每个人的学习。 学习型组织的上述特点使得该类组织易于培养和发挥组织内员工的创 造精神和能力，使组织能迅速适应环境，并通过改变组织的结构和管理方 式，促迸组织实现良性发展。 2 2 学习型政府的内涵和特征 2 2 1 学习型政府的内涵 关于“学习型政府组织”的论述，虽然受到了管理学界和公共行政学 界的广泛重视，但到目前为止，还没有一个得到广泛认可的定义，许多学 者从不同角度对学习型政府进行了描述。 在本文中，所谓学习型政府其内涵是政府通过不断学习，不断改善政 府收集、管理和运用知识的能力以提高政府效能和创新政府管理的一种政 府管理形态。政府机构同社会上的信息是交互开放、相互学习的，政府机 构形成了一个自由、开放，便于信息交流和知识传播的共享学习成果的系 统，能有效地将学习行为转化为创造性行为，从而大大提高政府的工作效 率和政府工作的社会满意度，并在此基础上对政府的业务流程进行重组和 再造。【1 j 所以说，学习型政府，它不是一个终结的概念，而是一个变化着的 概念。在这种组织里，人们不可能不学习，因为学习已经完全成了生活的 不可分割的一部分。 学习型政府是一个全新的理念，是对传统行政管理模式和管理方法的 重新定位和调整。它是一个自由、开放、便于信息交流和知识传播的共享 学习成果的系统，具有不断创新、自我调整、自我完善的能力，并能够通 过保持政府学习的能力，使政府持续发展。【2 】 具体来说，学习型政府的内涵主要体现在以下几个方面： 陈振明公共管理学转轨时期我国政府管理的理论与实践中国人民大学出版社，1 9 9 9 ：9 8 嘲连玉明学习型政府中国时代经济出版社，2 0 0 3 ：4 6 9 燕山大学管理学硕士学位论文 ( 1 ) 学习型政府的服务内涵学习型政府的形成动力来源于服务。政府 作为公共权力的代理人，其有效作为的领域是公共领域，为公众提供优质 商效的公共服务是政府义不容辞的责任。以公共服务为行政的宗旨，顺应 社会需求，转变政府职能，改变传统的权力行政的方式，实现由“审批型 政府”向“服务型政府”的转变。这种服务型政府的定位需要通过不断学 习和深化理解来创造性地理解公共利益的内涵以及实现公共利益的途径。 学者登哈特在新公共服务一书中把公共利益的界定和实现看作行政 组织的重要使命，而这种界定和实现不能仅仅依靠官员自身的意志和看法， 必须建立在广泛的社会对话和交流之中。这也正是对服务型政府通过学习 和互动来实现公共利益的最有力的表述。服务型政府是指在公民本位、社 会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照 公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 学习型政府则促使政府在“公共服务”的理念之下，自觉、主动、积 极地学习，使政府服务适应公民的服务需求和社会发展的变化，转变政府 的行政观念。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机 构，而是“顾客驱动的政府”。政府通过不断的学习和修正，完善政府行 为规则，完善公共服务规则，实现政府行为的公开、透明、信用，致力于 以“无缝隙”的方式来满足公民的多样化和个性化的需求，从而改善政府 服务。学习型政府强调在不断获取、创造、运用知识与服务对象进行“输 入反应输出反馈再输入”的交互作用中，努力提升公共 产品的服务价值，为公民、市场和社会提供最好的服务。 ( 2 ) 学习型政府的效能内涵经济全球化在全球范围内展现出全方位的 沟通、联系和互动的客观历史进程及趋势。它使民族国家的行政环境发生 了深刻的变迁，对民族国家的政府系统的各个层面产生了广泛而深刻、持 久而复杂的影响。它要求政府职能在全球化语境下重新定位并对政府能力 提出了一系列新的要求。 学习型政府致力于政府效能的提升，用以应对全球化的机遇和现实挑 战。一个有效能的政府，不是仅仅指政府作用的大小与强弱，特别不是指 政府拥有多大的直接从事或指挥经济活动的力量，而是指政府与环境互动 1 0 第2 章学习型小城镇政府构建的理论基础 关系中政府活动的可能性与限度。政府的效能“既依赖于政府本身的特点， 也依赖于政府试图驾御的那个社会的特征”。全球化意味着政府治理对象 的复杂性、动态性和多样性的不断增加或提高，这就需要政府通过不断学 习增加驾御复杂多变的社会条件的能力，洞悉社会发展的特征，依据社会 发展状况，分析政府任务与政府能力之间的关系，解析政府在一定社会状 况下能够做什么和如何做的问题。【1 】由于全球化本质上的不对称、不均衡， 各国政府尤其是发展中国家政府，通过创建学习型政府，不断学习和了解 所处的行政环境，与全球行政环境保持良性的互动，提高政府效能，以应 对全球化提出的机遇和挑战。 ( 3 ) 学习型政府的创新内涵一个能解决新问题的、高效率的学习型政 府，必须是一个不断进行政府管理创新的政府。创新是学习型政府的关键。 美国经济学家诺斯认为，传统的经济增长理论有其狭隘性，它们不考虑制 度方面的因素。实际上，制度不仅对经济增长做出贡献，还对经济增长起 着决定性作用。他指出“有效率的经济制度是经济增长的关键，制度创新 往往带来竞争优势，因为它创造了有利于技术创新和资本存量增加的条 件”。而学习型政府组织本质上是一个动态的、不断更新的、共享的知识系 统，它不断引入创新、激励和竞争精神，并通过系统内外个体间、组织问 的知识交流、共享，为提高政府的活力和效率，创新政府行政管理理念和 政府管理制度创造了必要的条件。反之，那些缺乏创新与活力，缺乏在全 球化浪潮中不断通过改革来改进和提高行政绩效的政府，一定不能适应外 在和内在环境的变化。 所以，政府为要主动适应甚至领导这些改革与变化，就应该通过不断 的组织学习和持续的管理革新来发展自身，这就是学习型政府的创新内涵。 2 2 2 学习型政府的特征 相对于以前的管理组织，学习型政府呈现出以下几个特征： ( 1 ) 拥有一个共同的愿望所谓共同愿望就是将纷繁的个人愿望整合为 政府的共同愿望，是将全体公务员凝聚在一起，激发个体的积极性、主动 高伟全球化环境对我国政府行政系统的冲击行政与法，2 0 0 3 ，( 1 ) ：1 5 l l 燕山大学管理学硕士学位论文 性、创造性和追求卓越的本性，从而形成政府的强大生命力的一种愿望。 愿望可以凝聚政府机构上下的意志力，透过组织共识，使不同个性的人凝 聚在一起，使大家向一致的方向努力，为组织的共同目标而奋斗。 ( 2 ) 强调“团队学习”团队学习是学习型组织的本质特征，也是最具 创造力的单位。组织由多个团队构成，组织的所有目标都是直接或间接地 通过团队作战来达到的。 政府机构的学习能力正是由这些团队整合而成，通过不断学习，及时 排除发展道路上的障碍，以保持政府持续提高的服务质量的态势。它不但 重视个人学习和个人智力的开发，更强调政府组织成员的合作学习和群体 智力的开发，以使团队智能大于个人智能的平均值。通过集体思考和分析， 找出个人弱点，从而做出正确的组织决策，强化团队的向心力，使政府组 织的决策层、管理层、操作层都能全心投入学习。特别是管理的决策层， 他们是决定政府依法行政和保持政府服务质量的重要阶层，因而更需要学 习。 总之，学习必须贯彻于政府组织系统运行的整个过程之中，强调边学 习边准备、边学习边计划、边学习边推行，不能让组织中的任何一个过程 离开学习。 ( 3 ) 扁平式结构传统的政府组织通常是科层的金字塔式，而学习型政 府组织则本着“基层为主”的思想，尽最大可能的将决策权下放到离政府 服务对象最近的地方，即决策权向组织机构的下层转移，让下层单位拥有 充分的自决权，并对其行政结果负责。组织结构的扁平化发展，使最上面 的决策层到最下面的操作层，中间相隔层次极少，从而大大增强了决策的 速度和效率。同时由于许多具体决策是直接面对信息拥有量大和熟悉具体 情况的基层公务员做出的，因此也极大的提高了决策的准确性。 ( 4 ) 自主管理学习型政府组织要求自主管理。“自主管理”是使组织 成员能边工作、边学习并使工作和学习紧密结合的一种好方法。通过自主 管理，可使组织成员自己发现工作中的问题，自己进行现状调查，自己分 析原因，自己制定对策，自己组织实施，自己选择伙伴组成团队，自己选 定改革、进取的目标，自己检查效果，自己评定总结。 第2 章学习型小城镇政府构建的理论基础 团队成员在“自主管理”的过程中，能形成共同愿望，能以开放求实 的心态互相切磋，不断学习新知识，不断进行创新，从而增强组织的快速 应变和创新能力。 ( 5 ) 家庭与事业的平衡学习型政府组织将努力使公务员丰富的家庭生 活与充实的工作生活相得益彰。学习型政府组织将对公务员承诺，支持充 分的自我发展，而公务员也以承诺对政府组织的发展尽心尽力作为回报。 这样，个人与组织的边界将变得模糊，工作与家庭的界限也将逐渐消失， 两者之间的冲突必将大大减少，从而达到家庭与事业的平衡，使政府公务 人员能够心无旁骛的投入到组织的工作之中。 ( 6 ) 政府组织边界将被重新界定学习型政府组织的边界界定，建立在 组织与外部环境要素互动关系的基础上，根据外部环境要素的变化及时地 做出调整。因此，它将超越传统的根据职能或部门划分的“法定”边界， 形成一种外表上更松散，其实更有效率的组织。总之，相对于其他政府组 织而言，学习型政府组织更加灵活，对外部环境的适应性也更强。 ( 7 ) 领导者的新角色在学习型政府组织中，领导者是设计师、仆人和 教师的结合体。【lj 领导的设计工作是一个对组织要素进行整合的过程，它不 只是设计组织的结构和组织政策、策略，更重要的是设计组织发展的基本 方向。领导者的仆人角色表现在他对实现愿望的使命感，他自觉地接受愿 望的召唤。领导者作为教师的首要任务是界定真实情况，协助人们对真实 情况进行正确、深刻的把握，提高他们对组织系统的了解能力，促进每个 人的学习。 由此可见，学习型政府组织信守“应变的根本之道是学习”的理念， 视变革为持续性的、主动的，而不是突发性的和被动的。【2 】它注重政府内部 学习力、竞争力和创新力的提升，通过建设具有面向未来的学习型政府文 化，提高政府内部的凝聚力，鼓励其公务员以创新的思维来思考和革新现 有模式，有效地将学习行为转化为创造性行为，并通过实现“工作学习化， 学习工作化”，使政府组织与外部环境的变革能够始终同步、持续地进行。 j l 马克席沃特金斯2 1 世纪学习型组织企业领导的管理艺术世界图书出版公司，2 0 0 0 ：7 8 m 彼得圣吉变革之舞学习型组织持续发展面临的挑战东方出版社2 0 0 ：4 6 1 3 燕山大学管理学硕士学位论文 2 3 学习型小城镇政府的界定 2 3 1 小城镇的概述 2 3 1 1小城镇的涵义小城镇，泛指各种规模不及城市大，但具有城市性 质的、介于乡村与城市之间的过渡型居民点。它是正从乡村性的社区变成 多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区，虽己基本上脱离了 乡村社区的性质，但还没有完成城市化的过程。它包括国家已批准设镇建 制的建制镇和尚未设镇建制的相对发达的农村集镇。 目前中国的小城镇有三个层次：第一个层次是县域中心镇，即通常所 指的县城关镇。第二个层次是一般建制镇，在数量上他们是小城镇的主体 部分。第三个层次是集镇。 小城镇被誉为“乡村之首，城市之尾”，是城乡结合下的社会综合体， 是农村社区政治、经济、文化中心。具有向上连接城市，向下辐射乡村， 促进区域经济和社会全面进步的综合功能。 2 3 1 2 发展小城镇的必要性党的十六大报告提出要在本世纪头二十年 全面建设小康社会。全面建设小康社会是惠及十几亿人口的经济、政治、 文化全面发展的社会。全面建设小康社会的难点在农村，解决“三农”瓶 颈制约，有效缩小城乡差距，是农村建设小康社会的难点。党的十六大报 告提出解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展，繁荣农村经济，加 快城镇化进程，明确提出了“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和 小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。 城镇化是我国经济社会发展的必然趋势，推进城镇化是增加农民收入， 全面建设小康社会的必由之路。要解决农村问题，很重要的一个方面就是 加快推进城镇化，加快农村劳动力向非农产业和城镇转移，增加农民的就 业机会，减少农村人口，增加农村的人均资源占有量。同时，城镇化也是 现代文明向农村传播的重要传导机制。推进城镇化，用城市文明影响农村 文明、改造农村文明、带动农村文明，是促进农村社会进步，提高农民素 质的必由之路。 随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条 1 4 第2 章学习型小城镇政府构建的理论基础 件已渐成熟。现在，农产品供求关系发生了根本变化，多数农产品供求基 本平衡、丰年有余，农产品商品率不断提高，为农村人口向城镇转移提供 了商品保障。市场经济体制基本建成，市场在资源配置和要素流动中发挥 着基础性作用，为打开城乡壁垒提供了体制性保障。特别是入世以后，国 内外、农村与城市市场进一步相互交融，大大突破了商品流通的城乡界限， 为农民向非农领域和城镇转移提供了条件。 目前，我们的社会已经发展到了加快推进城镇化的阶段。发展小城镇， 走多元化的城镇化道路，正是推进城镇化的重要途径。由于我国人口基数 大、农民多的国情，决定了我们不能走一些国家集中发展大城市和农村劳 动力都涌进大城市的路子，必须要走多元化的城镇化道路，走出一条符合 我国国情，大中小城市和小城镇协调发展的多元化城镇化道路。 1 1 大城市要 有一定的数量和规模，中等城市唱主角，小城镇星罗棋布。由于大中小城 市和小城镇的功能不同：大城市的经济辐射力是全球的，中等城市是服务 于整个区域的，小城镇的功能主要是服务广大农村的。根据党的十六大报 告所提出的“解决三农问题必须统筹城乡社会经济发展，繁荣农村经 济，加快城镇化进程”，进一步明确要逐步提高城镇化水平，必须坚持大中 小城市与小城镇的协调发展，明确发展小城镇是推进城镇化的重要途经和 必然要求。 2 3 1 3 发展小城镇的原则发展小城镇应遵循以下原则： ( 1 ) 小城镇发展战略的目标选择是求效益求效益是指小城镇通过集聚 发展规模效益。这是小城镇发展应遵循的自然规律和经济规律。集聚的好 处有：集聚发展企业提高了公共设施的利用率，避免重复建设；集聚易产 生规模，提高影响力；集聚有利于分工协作，实现工业现代化；集聚有利 于保护环境和节约耕地等。 增强小城镇的规模效益和集聚效益，建设上要突出抓好“农民进镇、 工业进园、住宅进区、商业进市”四方面工作。“农民进镇”即通过制定 诸如户籍、土地、生活教育等多方面优惠政策，改善居住生活环境，吸引 农民进入小城镇；“工业进园”即小城镇要建立工业园区，使乡镇企业逐 i l l 费孝通小城镇建设与农村城市化北京群言出版社，2 0 0 0 ：5 6 1 5 燕山大学管理学硕士学位论文 步向小城镇工业园区集中，要按照“工业园区化，园区城市化”的要求， 建设高品位的工业园区；“住宅进区”即要建设一定规模的住宅小区，改 变小城镇建房中零星插建的方式，改善小城镇住区环境；“商业进市”即 建设小城镇集贸市场，将“路边经济”请进市场，形成规模效益。 ( 2 ) 小城镇发展战略的关键原则是突出城镇特色，保持小城镇个性小 城镇特色是指其在形成发展过程中所具有的突出的自然风貌、形态结构、 文化格调、景观形象、产业结构及其功能特征等。具体来讲是指本镇区别 于其他小城镇的独特的特点。特色从多个方面体现出来产业特色、文 化特色、城镇特色等。因此需要对小城镇进行准确的定位。在考虑小城镇 自身的资源优势基础上，兼顾考虑接受大中城市对其的辐射及其对周边农 村的辐射。 ( 3 ) 小城镇产业经济发展战略是优化经济结构在小城镇建设中，基础 设施要完善，环境建设要上档次，旧镇区要改造，良好的人居环境要营造， 这一切都必须要有雄厚的财力去支撑。因此，壮大小城镇经济实力成为发 展小城镇的重中之重。从小城镇经济所涉及的领域