（行政管理专业论文）市场经济条件下政府就业服务职能研究——以上海市为例.pdf

论文题目：市场经济条件下政府就业服务职能研究以上海市为例 学科专业：行政管理 学位申请人：项雯旭 指导教师：许丽娟 摘要 就业问题，关系改革发展稳定的大局，关系国家的长治久安，是各级政府民 生工程的重要组成部分。促进就业工程是一个综合的复杂系统，政府的就业服务 体系建设是其重要的环节。政府就业服务作为政府干预和调节劳动力市场的重要 方式和手段，可以很好地弥补劳动力市场机制的不足。 本研究的理论基础包括国内外学者关于宏观经济调控、劳动力市场的政府干 预、失业和促进就业等文献。本文在分析政府促进就业领域中的三大职能与相关 政策后，着重讨论政府就业服务的基本框架和发展历程。基于资料的可获得性， 本文选择上海市政府的就业服务体系建设作为分析研究的个案。上海市的就业服 务体系经历了从“九五”到“十一五 的探索、深化和发展的过程。其中的“万 人就业项目、“创建充分就业社区”项目，集中了大量的就业服务资源，整合了 丰富的社会和市场资源，切实改善了上海市的就业状况，也为探索政府全新就业 服务模式提供了宝贵的实践经验。 本文认为促进就业需要有效发挥政府就业服务职能，坚持政府、社会以及市 场三方面的有机结合。应当从转变政府角色、加大社区权责、促进公民参与、完 善信息服务多方面整合行政资源、市场资源以及社会资源。具体的路径选择包括： 积极转变政府职能，建设服务型政府；实施适当地监管与调控，重构政府与社会 关系；鼓励非政府组织发展，支持非政府组织参与到非营利项目中以及充分利用 市场资源，实现信息的高度对称等。只有建立起政府、社会以及市场三方面的互 动体系，才能真正地解决就业问题，实现政府就业服务模式的创新。 关键词：市场经济：就业服务；政府职能 论文类型：应用研究 t h e s i st i t l e , s t u d yo nt h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n te m p l o y m e n ts e r v i c ei n t h em a r k e t o r i e n t e de c o n o m y - - - - - - s h a n g h a ia sa ne x a m p l e p r o f e s s i o n a ld i s c i p l i n e s ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d e g r e ea p p li c a n t s ：x i a n gw e n x u i n s t r u c t o r ：x ulij u a n a bs t r a c t e m p l o y m e n t ，w h i c hi sr e l a t e dt or e f o r m ，d e v e l o p m e n ta n ds t a b i l i t y ， c o v e r s a ni m p o r t a n tp a r to fp e o p l e sl i v e l i h o o dp r o j e c to fa l ll e v e l s g o v e r n m e n t p r o m o t i n ge m p l o y m e n tp r o j e c ti sa ni n t e g r a t e dc o m p l e x s y s t e m t h eg o v e r n m e n te m p l o y m e n ts e r v i c es y s t e mi si t se s s e n t i a ll i n k a sag o v e r n m e n ti n t e r v e n ti o na n da ni m p o r t a n tm e a nt or e g u l a t et h el a b o r m a r k e t ，g o v e r n m e n te m p l o y m e n ts e r v i c ec a nw e llm a k eu pf o rt h ei n a d e q u a c y o fl a b o rm a r k e tm e c h a n is m t h et h e o r e t i c a lb a s i so fs t u d yi n c l u d e st h ed o c u m e n t a t i o na sf o l l o w s m a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o no fd o m e s t i ca n df o r e i g ns c h o l a r s ，g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o nt ol a b o r m a r k e ta n dp r o m o t i o no fe m p l o y m e n t a f t e rd i s c u s s i n g t h r e em a i nf u n c t i o n so fg o v e r n m e n ta n dr e l a t e dp o l i c ym e a s u r e s ，i tf o c u s o nd i s c u s s i n gt h eb a s i cf r a m e w o r ka n dd e v e l o p i n gs t a g eo fg o v e r n m e n t s e m p l o y m e n t s e r v i c e o na c c o u n to fs t a t i s t i c s a v a i l a b i l i t y ，m ys t u d y s e l e c t ss h a n g h a im u n i c i p a lg o v e r n m e n t se m p l o y m e n ts e r v i c es y s t e ma st h e a n a l y s i sc a s e t h ee m p l o y m e n ts e r v i c es y s t e mi ns h a n g h a ih a se x p e r i e n c e d e x p l o r a t i o n ，d e e p e n i n ga n dd e v e l o p i n gp r o c e s sf r o m “n i n t hf i v e y e a r ”t o “e l e v e n t hf i v e y e a r ”t h e r ea r et w oi m p o r t a n tp r o j e c t sc a l l e d b i l l i o n p e o p l ee m p l o y m e n tp r o j e c t a n d f u l le m p l o y m e n tc o m m u n i t yp r o j e c t t h e s e p r o j e c t si n t e r g r a t e dal a r g ea m o u n to fs o c i a la n dm a r k e tr e s o u r c e s ， i m p r o v e de m p l o y m e n ts i t u a t i o ni ns h a n g h a i aa sw e l l i ta l s op r o v i d e dm u c h v a l u a b l ep r a c t i c a le x p e r i e n c eo ne x p l o r i n gn e we m p l o y m e n ts e r v i c em o d e l n m yp a p e ra l l o c a t e st h ef u n c t i o na n da f f o r d st h ep a t hs e l e c i n go f g o v e r n m e n te m p l o y m e n ts e r v i c eu n d e rt h ec o n d i t i o no fm a r k e te c o n o m y p r o m o t i n ge m p l o y m e n tn e e d se f f e c t i v eg o v e r n m e n tf u n c i t o na n do r g a n i c c o m b i n a t i o no ft h r e ea s p e c t s ：s u c ha sg o v e r n m e n t ，s o c i e t ya n dm a r k e t i n t e r m so fa l l o c a t i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，i ti n v o l v e sa v e r i a t yo fa s p e c t s ， f o ri n s t a n c e ，t r a n s f o r m a t i o no nt h er o l e o fg o v e r n m e n t ， u p g r a d eo f c o m m u n i t yr i g h t s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s ，p r o m o t i o n o fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o na n di m p r o v e m e n to fi n f o r m a t i o ns e r v i c e t h es p e c i f i cp a t h c h o i c e si n c l u d e s ：t r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o np o s i t i v e l yt ob u i l d as e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ：i m p l e m e n t i n gs u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n a p p r o p r i a t e l yt or e c o n s t r u c tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n d s o c i e t y ：e n c o u r a g i n gt h ed e v e l o p m e n to fn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s t os u p p o r tn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n st op a r t i c i p a t ei nt h ep r o j e c ta n d m a k i n gf u l lu s eo fm a r k e tr e s o u r c e st oa c h i e v eah i g hd e g r e eo fi n f o r m a t i o n s y m m e t r y i no r d e rt ot r u l ys o l v et h ee m p l o y m e n ti s s u ea n di n n o v a t et h e g o v e r n m e n te m p l o y m e n ts e r v i c em o d e l ，a l lt h i n g sa r eb e n e a t ht h eo n l y e s t a b l i s h i n gt h r e e a s p e c ti n t e r a c t i o ns y s t e ma m o n gg o v e r n m e n t ，s o c i e t y a n dm a r k e t k e y w o r d s ：m a r k e t o r i e n t e de c o n o m ye m p l o y m e n ts e r v i c e ； g o v e r n m e n t f u n c t i o n p a p e rt y p e ：a p p lie dr e s e a r c h 1 1 1 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的研究 成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均己在论文中做了明确的声明并表 示了谢意。 作者签名：孑如日期：加口f 知 论文使用授权声明 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：师签名：筛剐- r 期： 锄卜锄 上海师范大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景与意义 第一章绪论 就业不仅是一个经济问题，更是一个敏感的社会问题。目前国际经济社会局 势复杂动荡，我国的就业形势也面临严峻挑战。在整个“十一五 时期以及今后 的很长一段时间内，伴随着经济结构大调整，我国将面临高失业率和长失业期并 存的严峻挑战。中国共产党和政府一直以来都非常重视就业问题，国务院总理温 家宝3 月5 同在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时提出要千方百计 扩大就业。温家宝说：“今年就业形势依然严峻，工作上不能有丝毫松懈。要继 续实施积极的就业政策。中央财政拟投入433 亿元用于促进就业。 这充分体 现了政府缓解就业压力、解决失业问题的决心。 1 1 1 政府促进就业的研究背景 2 0 0 1 年的全球就业论坛提出：“工作是人们生活的核心，不仅是因为世界上 许多人依靠工作生存，它还是人们融入社会、实现自我以及为后代带来希望的手 段。这使工作成为社会和政治稳定的一个关键因素。一就业是民生之本，不仅关 系到经济的发展，更关系到人民生活水平的提高和社会的安定。进入新世纪之后， 全球经济和政治形势都日益复杂，而2 0 0 8 年，由次贷问题引发的世界金融危机使 得全球市场对劳动力的需求大大减少，失业问题再次成为世界性问题1 。 失业问题在市场经济下是一个长期存在的问题，并且随着环境的变化，失业 的成因、形式也越加繁多。从目前的研究现状来看，首先：由于各国体制、国情 与宏观政策大相径庭，使失业问题研究主体较为分散。如欧美国家经济增长稳定， 就业政策主要面对弱势群体。而非洲、南美洲部分国家和中国，考虑到发展中国 家经济发展较晚，失业面广、失业率居高不下等情况，所以就业政策覆盖面较广。 再者，针对就业问题的研究方向集中，许多经济学家从财税、货币角度研究就业 政策，得到的研究结果趋同，提出的就业政策建议单一，要解决就业问题就如同 2 0 0 9 年全球失业人数与2 0 0 7 年相比增加3 9 0 0 万至5 9 0 0 万，有2 1 亿至2 3 9 亿人失业， 失业率可能高达6 8 。为1 9 9 1 年以来最高水平见i l o e m p l o y m e n tt r e n d s r e m p l o y m e n t t r e n d s ，9 7 8 9 2 - 2 1 2 2 4 0 1 - 3 s w i t z e r l a n d ：i n t e n m d o n a ll a b o u ro f f i c e ，2 0 0 9 p 5 - 6 第一章绪论上海师范人学硕十学何论文 从万花筒中看图像，需要多层次，多角度的进行研究才能弥合就业政策宏观与微 观层面的差异性。 我国在大力发展经济、调整产业结构的同时，需要多渠道、全方位的综合解 决就业问题。我国经济发展态势良好，社会局面稳定，政治制度优良是有目共睹 的，相信只要积极借鉴各国经验，优化劳动力结构，提高劳动力素质，缓解就业 压力并非不能实现。 1 1 2 政府促进就业的研究意义 我国目前就业形势十分严峻，就业的总量性矛盾和结构性矛盾都十分突出， 同时又具有典型的“二元 经济特点。我国人口众多、劳动力资源丰富，同时， 大量农村富余劳动力加速向城镇转移，新增就业劳动力同与日俱增的城镇企业冗 员两方面成为2 0 0 9 年以来我国各个城市面临的极大难题。因而我国制定并实施符 合我国国财税、货币政策以促进就业的同时，可以独辟蹊径，通过借鉴国外的成 功经验研究政府促进就业的服务职能，这将对促进就业产生极大的现实价值。我 国劳动力整体文化素质较为低下、产业结构不合理、宏观管理改革滞后，这些问 题都与市场经济发展的要求相违背，进一步加剧了失业问题。总结我国就业工作 的实践经验得出一个结论，那就是要解决就业问题，政府必须在坚持市场导向的 就业机制同时，考虑到当前市场经济体的现状，承担促进就业的职能。在政府围 绕稳定、促进、扩大就业的一系列刺激政策措施中，政府就业服务职能的研究更 显重要。我国应当抓住构建全新就业服务体系的契机2 ，促使政府规范自身角色， 积极引导劳动者在劳动力市场自主择业、实现就业和再就业，提高政府就业服务 职能可以帮助实现充分就业。 另一方面，随着公共管理理论的更新与服务型政府的兴起，重新界定政府职 能将成为我国行政改革的重心。登哈特认为，政府实际上是一个社会参与者，并 且在绝大多数情况下是非常重要的参与者，即政府与私人的或非营利的团体和组 织协同行动，以寻求社会所面临问题的解决方案3 。在就业方面，企业家政府和 2 我国劳动保障事业部提出“十一五”时期要求建立制度化、专业化、社会化的就业服务体 系见劳动保障部劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要辅导读本【m 】北京：中国劳动 社会保障出版社2 0 0 7 年：6 3 【美】珍妮特、登哈特，罗伯特登哈特新公共服务：服务而不是掌舵 m 】北京：中国人比人学 出版社2 0 0 4 年：1 1 2 - 1 2 0 2 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 服务型政府精神要求政府变掌舵为服务，通过改善就业服务模式使劳动力资源得 到合理有效的配置和使用，提高劳动者整体素质和就业能力，提高就业质量，稳 定就业形势，并努力解决好就业这一涉及民生之本、经济之源的重大问题，避免 结构性失业的发生，为维护社会稳定、促进经济发展、构建社会主义和谐社会发 挥重要作用。本文以“政府促进就业的服务职能 研究作为平台，深化市场经济 条件下政府职能的研究意义，是本选题一个极大的理论价值。就业问题作为当前 的一大社会热点，政府若能通过改善就业服务的途径解决好就业问题，将对建设 有中国特色社会主义国家有着重大的理论意义。 1 2 研究内容 本文从实践出发，从上海市政府就业服务平台建设、就业服务方式创新、就 业服务水平提高等多方面阐述了上海市政府履行就业服务职能的现状。本文充分 肯定了上海市构建就业服务体系的积极效应，同时也探讨和分析了诸如就业服务 机构分布不均、劳动力市场信息不对称、政府管的过宽过多、非营利组织薄弱和 就业服务从业人员专业化素质低等问题和原因。对上海市政府促进就业的服务职 能及其履行做出基本的分析和评价。 上海市是中国经济最发达地区之一，也是人口聚集地。上海市政府将促进就 业作为工作的重要目标，在“九五 “十五 期间，上海已经初步形成了一系列 促进就业的政策4 。这为上海基本实现向劳动力市场体制全面过渡的目标提供了 良好的基础。在上海强化就业服务、促进就业增长的方针指导下，上海逐步实行 了一系列的就业帮扶活动，其中以2 0 0 4 年的“万人就业项目 和2 0 0 6 年的创建 “充分就业社区项目最具代表性。 然而不容忽视的是，在项目的落实过程中逐渐显现的就业服务不足之处很 多，甚至直接影响全新就业服务体系的构建。本文试图通过对以上两个上海市政 府有代表性就业服务举措进行回顾分析，研究上海市政府就业服务体系运作中的 盲点与薄弱之处，从转变政府职能、加大监管力度、发展非营利组织和消除信息 不对称等途径探讨改善政府就业服务体系的路径选择，从而完善就业服务体系以 这些就业政策主要包括：劳动者能进能出的以市场为导向的就业体制政府促进就业的 责任体系独立于企业之外的社会保障体系全市网络化的管理服务体系法制化的劳动 力市场监管体系见上海市劳动保障局上海建立就业服务新体系【n 】人民日报2 0 0 0 年，第1 0 期 3 第一章绪论上海师范人学硕十学位论文 改善城镇就业局势。 1 3 国内外相关文献综述 1 3 1 国外关于劳动力就业和政府干预的文献 就业关乎国计民生，一直以来是经济学家们研究的重点问题，在本节中简要 综述学者们对就业理论的探讨。 1 古典就业理论。以萨伊、马歇尔、庇古等为代表的古典经济学派认为劳动 的需求与劳动的供给都取决于实际的工资水平，由于劳动力市场是完全竞争的， 工资可以适应劳动力市场的供求变化而迅速变动。因此，劳动力市场均衡时所决 定的就业量一定是充分就业，因为市场会通过工资水平的变动是劳动供求趋于平 衡。萨伊和庇古都认定大量的、长期的失业不可能存在，将政府定位于守夜人角 色，根本无需干预经济5 。但是古典经济学派虽然排斥了失业存在的可能性，但 将现实中未就业的劳动力归结为摩擦性失业和自愿性失业6 。 2 凯恩斯就业理论。1 9 2 9 年西方经济大萧条，凯恩斯时代从根本上动摇了古 典就业理论，在古典就业理论上增加了第三个失业范畴：非自愿失业7 。凯恩斯 的伟大在于打破了古典经济学所颂扬的“通过市场均衡自动实现充分就业 的神 话。他认为就业量最终取决于对商品的有效需求，而失业原因是有效需求不足， 有效需求包括消费、投资、政府支出和净出口，从而为政府干预就业提供了理论 依据。 3 货币主义就业理论。一般来说，在信息不十分完备、部门之间劳动力供求 结构性较强、培训劳动力的成本较高的情况下，任何经济都会存在一部分结构性 失业。凯恩斯的反对派根据滞涨现象的发生提出了“自然失业率8 的概念。萨 缪尔森在此基础上提出由于市场经济中存在着不完全竞争、外部效应导致信息不 5 【英】萨伊政治经济学概论 m 】北京：商务印书馆1 9 6 3 年：1 4 0 6 英 a g h i o np g r o w t ha n du n e m p l o y m e n t m h o w i t t ：r e v i e wo fe e o n o m i e s t u d i e s ，19 9 4 年：4 7 7 摩擦性火业是指劳动者的止常流动过程中所产生的火业，包括：年轻人进入劳动力市场、转 移地区或劳动退出劳动力市场的过程 白愿火业是指拥有：l ：作能力的人不愿接受现行+ i ：资而导致的失业 ，【英 凯恩斯就业、利息和货币通论【m 北京：商务印l5 馆1 9 9 9 年：2 4 3 2 5 0 非白愿火业是指在现行i ：资水平。卜愿意i ：作但是无法找剑i ：作的现象 。【英】弗里德曼货币政策的作) - i - j j 现代国外经济学论文选1 9 7 9 年，第l 期 臼然火业率是指没有货币冈素干扰的情况f i g , 求关系均衡时的火业率，也就是一国经济实 现了g n p 总值最人即充分就业可能卜的火业率。 4 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 对称现象，必须通过政府干预，提高市场效率、实现社会平等和稳定经济9 。 4 新凯恩斯主义的就业理论。从古典学派到货币学派的失业理论基本是沿着 劳动力市场以外的技术和制度因素来探讨影响失业的因素的。新凯恩斯主义者从 劳动力市场功能性障碍进行探索，解释了为什么失业者愿意接受比较低的工资， 但雇主本身并不想通过降低工资去雇佣更多的工人这种现象m 。从微观上解释了 失业问题，也为政府干预劳动工资合同，使工资富有弹性而为长期失业者提供就 业机会以提高就业率提供了依据。 5 发展经济学派的就业理论。1 9 5 4 年阿瑟刘易斯发表劳动力无限供给下 的经济发展一书中认为，工业化过程中经济同时存在着传统农业和现代工业两 种部门，传统农业部门劳动力供给具有完全的弹性，直接导致工业部门可以获得 无限供给的劳动力，而只支付与传统农业维持生存部门相应的工资。二元结构的 经济结构雏形就呈现出来了。进入6 0 年代，费景汉、拉尼斯也认为在二元经济 结构下，要使就业转换得以实现，必须保证农业迅速增长，提高农业劳动生产率 到足以满足越来越多的非农产业劳动力对产品的消费需求。 通过以上的分析可以看到，除古典经济学时期劳动力稀缺的情况外，无论非 自愿失业的现象以及结构性失业者的增多，或是二元经济结构的存在都对政府从 经济学角度研究与帮助失业问题明确了责任。政府作为特殊的公共服务群体对就 业问题必须进行干预，失业问题绝不可能是政府置之不理、通过市场自动调节就 能实现充分就业的。 1 3 2 国内关于失业、宏观经济、劳动力市场和政府职能的探索 西方经济学对失业理论的长期研究起步较早，而我国关于失业和就业问题的 研究才刚刚起步。由于我国是社会主义性质国家，不能完全照搬照套西方国家治 理失业的政策，近些年来，理论界关于我国就业和失业问题的研究十分丰富，特 别是我国经济转轨特殊背景下的问题研究，具有重要的学术价值和现实意义。 1 关于失业和通货膨胀的关系的研究 9 【美】萨缪尔森、诺德豪斯经济学( 上) 【m 】1 2 北京：中国发展出版社1 9 9 2 年：7 9 - o 新凯恩斯经济学解释了工资粘性和失业问题，代表了西方失业理论的新发展，主要包括名 义工资粘性隐含合同理论效率：f = 资理论内部人外部人理论见冯金华新凯恩斯主义经 济学【m 】一匕京：经济科学出版社1 9 9 7 年：1 4 7 1 5 0 - 1 厉以宁西方就业理论的演变【m 】| 匕京：华夏出版社1 9 9 8 年：2 3 0 2 3 4 5 第一章绪论上海师范入学硕十学位论文 菲利普斯曲线得出失业率与工资增长率或失业率与通货膨胀率之间存在此 消彼长的关系，由此西方国家政府治理失业就是让失业和通胀共存，都保持在社 会可以接受的界限之内。国内学者结合我国国情，提出了相左的观点。茅于轼 ( 1 9 9 6 ) 认为应该结合经济发展特点重新审视菲利普斯曲线，菲利普斯曲线只能 适应静态的市场，而动态的市场中企业的理性预期对通货膨胀已经有了经验，因 而不能完全认定通胀的存在必能促进就业1 2 。李培林( 1 9 9 8 ) 持更加批判性的意 见，他认为中国部分地区已经开始了后工业化进程，中国存在着发生经济增长率 低、失业率高、通胀率稿的潜在危险坩。刘树成( 1 9 9 7 ) 在考察了中国的“失业一 物价 曲线后，认为中国在经济波动的上升期，尽管物价和经济增长得到了实现， 但是城镇失业率却不降低；相反在经济波动回落期，经济增长和物价增长率降低 的同时，城镇失业率仍然上升1 4 。由此认定中国解决失业问题比解决通胀问题更 难，必须针对引起失业的各种不同原因，采取相应措施进行综合性治理。 2 关于失业原因的探讨 国内学者对造成我国失业原因的探讨有一些代表性的研究观点如孙学工 ( 1 9 9 8 ) 认为当前就业增长缓慢的主要问题是劳动密集型产品的市场容量不足所 导致的播。顾昕( 1 9 9 8 ) 将制度性失业归因于中国的单位体制问题埔。纪军( 1 9 9 8 ) 则认为中国的就业问题是各个领域矛盾导致的综合症，概括起来原因有两个1 7 ： 一是长时期的产业结构失调，使有效就业岗位大大减少；二是粗放式的经济增长 等于国家用大量的投资资本将失业者养了起来。这个观点对后来的中国失业问题 的因素剖析开辟了全新的视角。 国内外学术界从未停止过对就业和失业理论的探讨，自2 0 世纪7 0 年代以来国 外制度经济学渐渐成为主流理论，而国内的研究任意对策性的问题居多，近年来 也逐步中国就业问题与中国劳动力市场机制、法律法规与政策机制等结合起来， 下面简述下我国关于劳动力市场理论的研究概况。 t 2 茅于轼也说通胀和火业【j 】改革1 9 9 6 年，第2 期 1 3 李培林老1 ：业基地的火业治理：后l ：业化和市场化东北地区9 家人型国有企业的调查 f j l 社会科学研究1 9 9 8 年，第4 期 1 4 刘树成论中国的菲利普斯曲线 j 】管理世界1 9 9 7 年，第6 期 t s 孙学i ：当前就业问题的深层原冈分析和对策思考【j 】经济改革与发展1 9 9 8 年，第3 期 1 6 顾昕单位福利社会主义与中国的制度性失业【j 】经济社会体制比较1 9 9 8 年，第4 期 纪军就业问题与中国改革人局【j 】新华文摘1 9 9 8 ，第9 期 6 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 1 3 3 国内关于劳动力市场的研究 目前，理论界对于劳动力市场内涵的理解尚存争议，有以下四种观点从不同 角度和层面对劳动力市场进行了界定。如：劳动力市场是劳动力商品买卖关系的 总和，是劳动力买者和卖者的商品交换关系；劳动力市场是生产要素市场的重要 组成部分，是按照市场规律对劳动力资源进行配置和调节的机制；劳动力市场是 实现劳动力资源市场化配置的方式；以及劳动力市场是劳动力进行流动和交换的 场所。国际劳工组织( i l o ) 的相关研究报告将劳动力供求关系的所有问题都归 入劳动力市场这一范畴中去，由此可见劳动力市场的内涵是非常之广的。我国的 专家学者从以下四个角度对劳动力市场做了相关研究。 1 从我国劳动就业制度改革变迁方面进行研究：国家计委经济研究所( 1 9 8 3 ) 提出：劳动就业问题是劳动力再生产过程在就业这一环节上发生了障碍，这是由 于劳动力的供给与需求不相适应造成的，解决劳动就业问题就是解决这种供给与 需求的平衡。陈秋华( 2 0 0 0 ) 所著体制转换结构变迁与就业从改革和发展的 角度去研究就业问题，综合运用政府调控理论，通过定性分析和定量分析及实证 分析和规范分析，对体制转换、结构变迁与就业变动的一般规律进行研究，构建 促进就业的体制转换与结构变迁的政策体系。 2 从我国劳动力市场形成进行研究：由于中国社会主义市场的特性，劳动力 在社会主义条件下是否成为商品一直以来是学术界的禁区。随着改革开放，学术 自由，我国许多学者在论证劳动力是一种商品，对社会主义也应当存在失业的问 题上做了许多探索，如戴园晨、冯兰瑞、陈东琪、卫兴华等憎。他们普遍认为， 国有企业的生产资料是属于国家所有，劳动者的劳动力属于个人所有，两个主体 之间发生经济关系，只能通过商品形式，因而，从国有企业中的经济关系考虑联 结国有与私有制，因而劳动力仍然是商品。 3 从人口的不同角度，健康、教育、性别、劳动参与率等方面进行研究：蔡 叻主编绿皮书对失业、下岗职工的状况、女性职工地位、农村劳动力转移特 点进行研究。引出在就业问题中政府调控所进行的一系列政策研究，得出治理失 业的政策手段。 i 。陈秋华体制转换结构变迁与就业【m 】北京：q ，o l 财政经济出版社2 0 0 0 年：1 5 2 挣卫兴华，吴树青经济体制改革若干理论问题探索 m 】一匕京：中国经济出版社1 9 8 8 年：2 2 加蔡叻2 0 0 2 年：中国人口与劳动问题报告【m 】| 匕京：社会科学文献出版社2 0 0 2 年 7 第一章绪论上海师范人学硕十学位论文 4 从我国新旧就业制度安排的背景、条件、结果做比较方面进行研究。如周 其仁、袁志刚、夏业良等，他们指出只有对原有的就业制度进行修改，并根据市 场经济体制要求进行新的就业制度安排，才能解决我国就业问题2 1 。概括起来， 目前对就业问题的研究主要有这样几个类别： ( 1 ) 对国内外就业理论和状况的系统介绍与研究：其代表文献有：喻文益 ( 1 9 9 4 ) ：过剩就业经济学、袁志刚( 1 9 9 7 ) 失业经济学、刘燕斌( 2 0 0 0 ) ： 面向新世纪的全球就业： ( 2 ) 对我国就业现实问题进行分析和研究：其代表文献有：吕学静( 2 0 0 0 ) 、 劳动和社会保障部劳动科学研究所历年中国就业报告蓝皮书、姚裕群( 2 0 0 5 ) 在市场经济下的就业理论与就业促进、走向市场的中国就业。 ( 3 ) 对我国治理失业问题提出战略研究。其代表文献有：郭继严( 2 0 0 1 ) ： ( 2 0 0 1 - 2 0 0 2 中国就业战略报告。 1 4 研究方法与研究创新点 在研究方法上，本文将经验研究、事实研究和理论分析结合，在借鉴了社会 学、经济学、管理学多学科相关理论的基础上，阅读了大量的调查文献，力图使 实证研究更加严谨。本文抽取了近年来上海市就业服务的两个具体项目，在采用 详实的文献调查研究方法同时，尽可能的搜集相关数据的前提下，将规范分析与 实证分析相结合，对政府就业服务职能在上海市就业服务体系的两案例运用中的 履行做出了深入的探讨，可以说是充分的将事实研究和理论分析进行了结合。最 后，还是用了归纳与比较的经验研究法，通过对国外就业服务的成功经验进行归 纳比较分析的基础上，提出市场经济条件下我国政府促进就业的路径建议。 本文站在公共管理者的高度，从现实的角度之上对上海市政府就业服务体系 运作中的具体问题进行讨论，结合了具有针对性的分析，以期能对社会提供一定 的实用价值，并期待本文能具备一定的理论学术价值。主要表现在： 第一，选取政府就业服务视角分析和研究促进我国就业的途径。选取上海市 构建完善就业服务体系过程之中的两个典型案例进行分析，提出相应的改进意 见，是为帮助推进就业服务工作的一次尝试，更是为上海市建设就业服务体系提 供了一些建议。 2 袁忠刚中国就业报告【m 】一匕京：经济科学出版社2 0 0 2 年 8 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 第二，本文对发达市场经济国家政府就业服务的经验做法进行了总结归纳， 在吸取西方发达国家的经验后得出了我国政府促进就业服务的选择路径，这也可 能成为本文的一大创新之处。 9 第二章政府促进就业的职能分析和政策研究上海师范人学硕士学位论文 第二章政府促进就业的职能分析和政策研究 经济体系中的失业问题不仅是由经济自身运行造成的。市场经济条件下，政 府作为经济护航者，干预或不干预就业、又如何干预就业、采取何种合理措施和 政策解决失业问题是学界一直以来探讨的焦点所在。因而，要正确定位政府为失 业问题保驾护航的职能所在，就必须明确政府职能的重心，理清政府职能与就业 的直接关系。 2 1 政府促进就业的必要性 在以市场失灵和赶超战略2 2 为基础理论的政府职能定位下，政府被认作为是 公民自由意志的执行者，应当依法履行对国家和社会公共事务进行管理的职责与 功能。 本文的研究对象是解决就业问题的政府职能，在文献综述部分已经详细论述 了各种失业类型，本节将着重论述不同的失业类型下政府干预就业的必要性。其 一，针对结构性失业下由于工人的技术水平和技术工种不同而形成的局部劳动力 市场分割现象，由于劳动者拥有的技术水平和技术工种不同，这类劳动力在市场 上也就不具替代性，由此产生的失业类型是失业与职位空缺并存的状况。因此， 劳动力市场的结构失衡就要求政府通过提供就业信息服务、帮助工人迁移、为低 技能失业工人提供就业培训，发放失业补助金等措施来降低失业率2 3 。其二，针 对劳动力市场与商品市场自发调节不均衡引致的市场失灵现象，究其原因，是信 息传递不充分而导致劳动力流动不畅所形成的自然失业“。此时，政府财税与货 币调控手段均无法有效减少自然失业。但是，政府可以通过宏观调控消除各种人 为障碍和限制，使信息公开流动以改进劳动市场的信息流通从而使信息供求方处 于信息均等状念，进而为失业者及时获得岗位空缺信息创造条件以提高劳动力的 2 2 市场火灵理论拥护者包括汉密尔顿、李斯特、距当斯、凯恩斯以及斯蒂格利茨市场失灵是 指市场无法有效率的分配商品和劳务的情况表现在收入与财富分配不公外部负效应问 题竞争火败和市场肇断的形成尖业问题区域经济不协调公共产品供给不足公共 资源过度使用 2 3 美 r e u b e ne s l e s i n g c r n a t i o n a le c o n o m i cp o l i c y m p r i n t o n ：v a nn o s t r a n d 1 9 6 8 年：2 2 4 2 4 徐平华就业与增长一走向和谐社会的中国就业战略【m 】南昌：江西人民出版社2 0 0 6 年：1 8 1 0 上海师范大学硕士学位论文 第二章政府促进就业的职能分析和政策研究 流动性。其三，由于我国处于经济转型期，二元经济下传统部门的隐形失业特征 明显。我国有1 3 亿人口，9 亿为劳动力，其中有数以亿计的农村剩余劳动力亟待 就业。鉴于我国二元经济的典型特征，我国政府应当加强资本积累，直接或间接 推进现代服务部门的岗位供给，提供大量的岗位吸收劳动供给，并在此基础上通 过加强就业培训以提高传统部门劳动者的就业能力。 显而易见，市场经济条件下，企业作为掌握生产资料和劳动力完全购买、使 用权的市场主体，为了达到利润最大化必须尽力节约生产要素，力求达到生产要 素的最有效的结合。企业是从局部利益出发，按照市场信号调整微观经济量的资 源配置，不可能洞察国民经济发展全局，从而就有可能造成整个社会资源配置不 合理。要解决这一部分的失业问题2 5 一定要政府这只“看得见的手 加以调控。而 且前文中已经论述过，就业是民生之本，政府有责任维护国家和社会的稳定，为 就业保驾护航。中国政府职能在经历了全能型的计划经济体制向效能型的市场经 济体制转换的过程后，也已经清晰认识到自身在市场经济发展过程中的定位，立 志通过就业职能的履行，千方百计扩大就业来确保人民安居乐业和社会长治久 安。 2 2 政府促进就业的职能分析 我国建立的是现代的社会主义市场经济体制。与传统的完全放任的市场经济 不同，市场在资源配置中发挥基础性作用的同时，必须考虑到市场本身所固有的 缺陷，应当积极发挥政府的作用，履行政府职能。政府作为公共权力的代表可以 对公共资源和社会公共事务做出权威性的分配和决策。考虑到政府的公共权力凌 驾于社会之上，可能侵犯私人和社会的领域，因而在市场经济中，政府职能界定 受到了普遍关注。 世界银行也高度关注政府的职责，尤其是改革中的政府职能重塑问题，在主 题为“变革中的政府 的1 9 9 7 年世界发展报告髑中指出，市场经济条件下政 府对于社会经济发展具有重要作用，担负着“解决市场失灵问题 和“促进社会 公平 的作用( 详见表2 - 1 ) 。 罄本文中，只论述政府对解决结构性失业、摩擦性失业、二元结构失业的非自愿失业职能履 行不包括经济周期变化f 的周期性失业和自愿失业 拍世界银行1 9 9 7 年世界发展报告f m 】。北京：中国财政经济出版社1 9 9 7 年：2 5 - 2 8 第二二章政府促进就业的职能分析和政策研究上海师范大学硕士学位论文 表2 - 1 世界银行的政府职责观 解决市场失灵问题促进社会公平 提供纯粹的公共物品 保护穷人 基本 国防 反贫困计划 职能 法律与秩序 消除疾病 财产所有权 宏观经济管理 公共医疗卫生 解决外部效应规范垄断企业克服信息不完整问题提供社会保障 中级 基础教育 公共事业法规 保险 再分配性养老金 职能 环境保护 反垄断政策 金融法规 家庭津贴 消费者保护 失业保险 协助私人活动再分配 积极 促进市场发展 资产再分配 职能 集中各种举措 可见，政府职能是一个弹性很大的概念。不同历史时期不同国家的政府，在 弥补市场失灵和促进社会公平方面的选择空间很大。当代政府都将促进就业作为 重要的工作目标，因为它不仅影响宏观经济的运行，而且涉及社会公平。但各国 政府在促进就业的机制、方式和程度的选择上和实际效果方面存在差异。本文试 图分析评价这些不同，希望我国的促进就业工作能有所借鉴。 市场经济作为一个追求效率的经济模式，在追求效率的过程中往往会造成收 入差别和收入分配不公平。从上表中可以清晰看到，世行将政府职能定位于解决 市场固有缺陷导致市场失灵问题的同时，更关注政府作为一种权威性行政组织关 心和帮助社会中“弱者 的责任。从社会角色的角度看，政府多级职能的运行不 仅是改善解决市场失灵的一剂良药，更是促进社会公平的实现的一个途径，两者 不可偏废。 我党也在“十六大明确提出经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为 我国政府的四大职能2 7 由此对政府的职能做了全面、科学的描述。可以将政府促 进就业的任务概括为三个作为拥：第一，将实现增加就业作为政府履行就业职能 的目标。由于中国j 下处于经济体制改革攻坚期和结构战略调整期，劳动力、资本、 技术和管理等生产要素在经历适应新市场化发展的道路过程中，将不可避免产生 一部分非自愿失业，需要通过拉动内需，开拓就业市场，挖掘就业潜力，创造就 业岗位，完善社保机制，努力增加就业和再就业，把失业率控制在可承受范围内。 王延超论新时期我国政府主要职能的新定位【j 】理论学刊2 0 0 7 年，第2 期 嚣张私杭就业问题：理论与实际研究【m 】| 匕京：社会科学文献出版社2 0 0 7 年：1 6 9 - 1 7 3 1 2 上海师范大学硕十学位论文第二章政府促进就业的职能分析和政策研究 第二，将确保公平就业作为政府履行就业职能的理念。在中国经济发展处于转型 时期的复杂背景下，中国的就业体制和就业机制也正处于变革时期。一方面，中 国在改革开放三十年中，基本摆脱了过去的城乡