（行政管理专业论文）城市农民工住房保障问题研究——以南宁市为例.pdf

广西大学学位论文原创性声明和学位论文使用授权说 明 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成 果和相关知识产权属广西大学所有。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经 发表过的研究成果，也不包含本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研 究工作提供过重要帮助的个人和集体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名： 吉；多叶 l 岛，d 年多月j - 日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容； 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 口即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 一撇：韵叶矽岷萨易月厂日 城市农民工住房保障问题研究 以南宁市为例 摘要 随着城市化、工业化进程快速推进，城镇居民的居住水平有了显 著提升，而作为城市建设重要贡献者之一的城市农民工在城市的居住 状况仍差强人意。近几年虽有部分地方政府针对城市农民工的住房问 题采取如改造城中村、纳入经济适用房、建立住房公积金、兴建农民 工公寓等相应措施来改善城市农民工的居住水平，但入住条件苛刻， 住房杯水车薪，城市农民工的居住状况仍令人担心。 自从二元户籍以来，城镇中低收入者的住房保障问题是政府关注 的焦点。实际上城市农民工的住房如有保障有利于贯彻公平理念、推 进城市化进程、确保人人实现基本居住权，维护社会稳定。长久以来 的户籍制度、政府行为取向以及农民工自身低素质问题阻碍城市农民 工住房保障问题的有效解决，但新加坡、德国、日本等成功解决城市 外来人口住房问题的经验如法律的完善，政府高度的重视、专门管理 机构的建立、房屋租介公司的重要作用对成功解决我国城市农民工的 住房问题有着借鉴意义。本文主要从中国企业的工资上涨弹性来看中 国企业的缴费能力、从城市农民工的工资、消费状况来看城市农民工 缴纳住房公积金的能力、从政府的财政能力来看承担住房保障的缴费 能力。并且针对南宁市农民工的居住现状展开调研，得知南宁市农民 工所在行业以建筑业为主，占8 6 。他们居住面积小、居住环境差、 配套设施不齐全，在城市以租房为主。南宁市政府针对农民工的居住 现状，对农民工集中居住的城中村从2 0 0 4 年起进行了改造，2 0 0 4 年把 少部分符合经济适用住房条件的城市外来人口包括城市农民工纳入 经济适用住房体系，并为他们建立住房公积金制度，建集体宿舍。根 据南宁市农民工的居住现状以及存在的问题，采取的具体政策和措 施，惠及城市农民工住房保障的政策绩效与问题分析。作者提出从政 府加强服务职能、完善住房保障政策执行、城市农民工的公共政策创 新等方面来解决城市农民工住房保障问题。 关键词：城市农民工；住房保障；公共服务 i i a n a l y s i so fh o u s i n gs e c u r i t yp r o b l e ma b o u t u r b a nm i g r a n tw o r k e r s ac a s es t u d yo fn a n n i n g c i t y a b s t r a c t h o u s i n gc o n d i t i o n so fu r b a n r e s i d e n t sh a v ei m p r o v e dw i t ht h er a p i d p a c eo fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n h o w e v e r , h o u s i n gc o n d i t i o n s o fm i g r a n tw o r k e r sa st h eo n eo ft h ei m p o r t a n tc o n t r i b u t o r st ou r b a n c o n s t r u c t i o nw a su n d e rt h ee x p e c t a t i o n a l t h o u g hf e wl o c a lg o v e r n m e n t s h a v et a k e ns o m em e a s u r e st oi m p r o v et h eh o u s i n gc o n d i t i o n so fm i g r a n t w o r k e r ss u c ha sr e c o n s t r u c t i o no ft h ev i l l a g e 、t a k i n gt h e mi n t oa f f o r d a b l e h o u s i n g 、e s t a b l i s h m e n to fh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d s 、b u i l d i n ga d o r m i t o r yf o rt h e m b u th a r s hc h e c kc o n d i t i o na n d f e wh o u s i n g m a d ea l l l e v e l so fs o c i e t yb ea n x i o u sa b o u th o u s i n gc o n d i t i o n so fm i g r a n tw o r k e r s h o u s i n gs e c u r i t yp r o b l e m o fl o w - i n c o m ep e o p l ei nt o w nh a sb e c o m e t h eg o v e r n m e n tf o c u ss i n c e19 5 4 i ft h eh o u s i n gs e c u r i t yp r o b l e mo f m i g r a n t w o r k e r sc a nb es o l v e d ，i tw i l lb eg o o df o ri m p l e m e n t i n go ff a i r 、 p r o m o t i n g t h eu r b a n i z a t i o n p r o c e s s 、e n s u r i n g t h er e a l i z a t i o no f f u n d a m e n t a l r i g h t s o fr e s i d e n c e 、m a i n t a i n i n gs o c i a ls t a b i l i t y l o n g h o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e m 、g o v e r n m e n t a lb e h a v i o ra n d l o wq u a l i t yo f m i g r a n tw o r k e r st h e m s e l v e si m p e d ep r o b l e m s o l v i n ge f f e c t i v e l y t h e s e e x p e r i e n c e s ，s u c ha sl e g a lp e r f e c t 、g o v e r n m e n t a lf o c u s 、e s t a b l i s h m e n to f t h es p e c i a l i z e dm a n a g e m e n ta g e n c i e s ，w h i c hs i n g a p o r e 、g e r m a n y 、j a p a n i i i i v 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 第一章导论1 1 1 选题缘由1 1 2 选题目的与意义2 1 3 相关研究文献综述一3 1 3 1 关于社会公平理论3 1 3 2 关于城市农民工住房保障研究4 1 4 基本概念界定6 1 4 1 城市农民工6 1 4 2 住房保障6 1 5 本文研究方法、思路及目标7 1 6 创新与不足7 第二章建立城市农民工住房保障的必要性分析8 2 1 我国城市农民工住房保障现状分析8 2 1 1 我国城市农民工住房保障的现状8 2 1 2 我国城市农民工住房保障存在的问题9 2 2 我国部分城市解决城市农民工住房问题的做法及经验1 0 2 2 1 长沙模式1o v 2 2 2 重庆模式1 1 2 2 3 湖州模式1l 2 3 我国城市农民工住房保障的意义分析1 2 2 3 1 居住权是人的基本权利1 2 2 3 2 推进城市化进程1 3 2 3 3 贯彻公平理念1 3 2 3 4 维护社会稳定1 4 2 4 我国城市农民工住房保障难以实行的阻碍因素1 4 2 4 1 户籍制度因素15 2 4 2 政府行为取向1 5 2 4 3 城市农民工自身原因1 6 2 5 我国城市农民工住房保障的可行性分析1 6 2 5 1 企业的住房保障缴费能力分析1 7 2 5 2 城市农民工的住房保障缴费能力分析1 8 2 5 3 政府建立城市农民工住房保障能力分析2 0 第三章国外成功解决城市外来人口住房经验借鉴2 4 3 1 国外对城市外来人口提供住房保障的成功做法2 4 3 1 1 新加坡2 4 3 1 2 德国2 4 3 1 3 日本2 5 3 2 国外城市外来人口住房保障的特点2 5 3 2 1 以政府为主导2 5 v i 3 2 2 住房政策是面向大众2 6 3 2 3 多渠道使大众住房有保障2 6 3 3 国外经验对我国城市农民工住房保障问题的启示2 5 3 3 1 法律的完善2 6 3 3 2 政府高度重视2 7 3 3 3 政府监督与管理机构的建立2 7 3 3 4 城市房屋租赁市场完善2 8 3 3 6 提高农民工的自身素质2 8 3 3 7 充分发挥企业、非营利性团体与大众力量2 9 第四章南宁市农民工住房保障状况3 0 4 1 南宁市农民工住房保障现状及存在问题3 0 4 1 1 南宁市农民工获取住房的方式与居住模式3 0 4 1 2 南宁市农民工的居住状况31 4 1 3 南宁市农民工对住房满意度的评价3 2 4 1 4 南宁市农民工希望享受城市住房保障3 3 4 1 5 从南宁市的区域特点分析农民工住房保障的必要性3 3 4 2 南宁市对农民工住房保障的相关政策与具体措施3 4 4 2 1 城中村改造3 4 。4 2 2 纳入经济适用房3 5 4 2 3 建集体宿舍3 5 4 2 4 缴纳住房公积金3 6 4 3 惠及城市农民工住房保障政策的分析3 6 v i i 4 3 1 惠及城市农民工住房保障的政策绩效分析3 6 4 3 2 惠及城市农民工住房保障的问题分析3 7 第五章完善南宁市农民工住房保障的对策研究3 9 5 1 政府承担社会公共服务职能3 9 5 1 1 把城市农民工逐步纳入城市住房保障体系当中3 9 5 1 2 制定建筑业工棚居住的最低标准4 0 5 1 3 充分利用社会闲置资金与住房公积金的沉淀资金4 l 5 1 4 完善租房中介机构4 1 5 1 5 制定短期与长期目标4 1 5 1 6 政府要企业承担相应责任4 1 5 2 完善住房保障政策执行4 2 5 3 城市农民工住房保障政策创新4 3 参考文献：4 6 附录：攻读硕士学位期间发表的论文51 南宁市农民工居住状况的调研问卷5 2 致谢5 4 v i i i 广西大掌硕士掌位论文城市农民工住房保障问题研究一以南宁市为例 1 1 选题缘由 第一章导论 随着工业化与城市化进程地加快，改革开放地推进，社会科技飞速发展与经 济日新月异，中国城市化建设正迈入城市化的加速发展期。由于户籍制度不断松 动、农村体制深化改革、农民观念逐步转变与城乡壁垒逐渐打破，城镇的吸引力 加强，农村剩余劳动力快速向城镇靠拢，成为城镇第二、第三产业的主要生命军。 据估算，我国农村至少有1 5 亿的剩余劳动力需要向城镇和非农产业转移。大 批农民工移入城市对城市建设，经济发展乃至g d p 增长贡献之大。以聚集城市 农民工最多的广东为例：2 0 0 4 年广东g d p 达到1 3 4 5 0 亿元，占全国的1 1 5 青 年外来工对广东省g d p 增长贡献率高达2 5 以上。嘞市农民工为城市做出巨大 贡献，为流入地政府、企业以及用工单位谋取财富，是城市的消费者与纳税人， 流入地政府对该群体管理多、服务少，城市农民工成为“经济接纳，社会拒入” 之群体。户籍制度的深刻影响使得城市农民工的住房保障问题难以解决，在城市 化不断推进的背景下，尤其是2 0 0 8 年美国次贷危机对中国房地产业的深刻影响， 使得城市农民工在城市的住房保障问题提升到重要高度。温家宝总理在0 8 年政 府工作报告中提出把积极改善农民工居住条件作为住房保障体系中的一项重要 内容。 全国政协委员江西省建设厅副厅长马志武建言应将城市农民工的住房纳 入住房保障体系。这一系列举措充分说明了中央政府对城市农民工住房的高度重 视，政府要因地制宜地改善城市农民工的住房状况来维护政府本职，否则，泰国 与巴西的“贫民窟”就不可避免地会在我国各个城市蔓延，严重影响和谐社会建 设、社会的稳定以及城市化步伐的加快。 本文选题源自导师张协奎教授主持的广西哲学社会科学“十一五 规划项 目一一基于和谐社会建设的广西城乡住房保障制度研究( 项目批准号： 0 8 b j l 0 0 1 ) 。 。于祖尧中国经济内忧明战略与管理，2 0 0 2 年第三期 农民工为城市创造了多少财富f j 】农村农业农民，2 0 0 5 年第五期 “翟立应将农民工住房纳入住房保障体系阱】中国建设报，2 0 0 8 年3 月8 日 广西大掌硕士学位论文城市农民工住房保障问题研究一以南宁市为例 1 2 选题目的与意义 2 0 0 8 年美国次贷危机对中国房地产业的巨大影响，导致部分建筑行业城市 农民工面临失业困境。我国对此采取了许多措施来救市，其中温家宝总理提出加 大住房保障投资来促进房地产业持续快速健康发展实为救市良方。加大住房保障 投资力度可以刺激消费和防止房价虚高，使广大居民“居者有其屋”梦想成为现 实。而作为城市建设重要组成部分的城市农民工，城乡结合部的简易平房，城中 村或是露天，潮湿的工地建筑等不应是他们永久的安乐窝。该部分群体对城市的 贡献有目共睹，政府作为公共资源的提供者，有责任和义务为他们提供最基本的 住房条件。政府要根据城市农民工职业、身份的特殊性制定一项短期与长期的战 略目标，分阶段逐步使城市农民工在城市住有所居。 城市农民工群体身份是农民，职业是工人的特殊性，决定了要想一劳永逸解 决他们的居住问题非易事，因此要针对该部分群体实际情况在城市的住房保障问 题采取短期与长期政策相结合。短期政策目的就是针对城市农民工居住面积小， 居住设施不齐全的特征，政府确保他们能住上小户型设施齐全住房。长期政策是 把该群体纳入城镇住房保障体系当中，毕竟这部分群体对城市的贡献不容小觑。 有研究表明，每1 的农业劳动力转移到非农业，将使g d p 增加0 5 一0 8 5 ；每 1 的农村人口转移到城镇，将使全国居民消费额提高0 1 9 一0 3 4 。这充分反 映出加快促进城市农民工转移到城市对g d p 的提升与消费额的提高是卓有成效 的。但如果转移出来的非农业劳动力，尤其是城市农民工的住房保障利益诉求没 有得到回应，将会导致城市贫民窟蔓延。作者写作本文的目的就是希望政府部门 对城市农民工的住房保障问题引起高度重视，针对各地城市农民工重点所在行业 特性来制定适合本地区的具体措施，即以低成本高效率的解决方式来成功解决城 市农民工的住房保障问题。借鉴新加坡、德国和日本在成功解决城市外来人口的 宝贵经验如法律的强化、专门管理机构的建立，以及吸取各地方政府如长沙、重 庆、湖州等治理城市农民工住房保障问题的经验和教训，分析南宁市城市农民工 住房状况，存在问题以及南宁市政府对城市农民工的住房保障采取了哪些具体措 施，城市农民工的心理状况，住房保障问题的解决对移民的影响程度。在此基础 上，研究并提出解决南宁市农民工住房保障问题的对策，起到抛砖引玉之功效， 使城市农民工住房保障问题引向深入并有效解决。 。连玉明中国国情报告【m 】中国时代经济出版社，2 0 0 3 年版第2 3 页 2 广西大掌硕士掌位论文城市农民工住房保障问题研究一以南宁市为例 1 3 相关研究文献综述 1 3 1 关于社会公平理论 对于社会公平的阐释可谓“仁者见仁智者见智”，但笔者赞同饶会林老师对 社会公平之定义：在一定社会环境条件下，受人的观念、规范和实际承受力所支 配的，对社会物质分派、社会地位与精神享受之所得与其所付( 劳动与贡献) 的 关系按一定“尺度衡量并在纵向与横向比较后所产生的肯定评价与认可；对他 的否定评价和不认可则属于不公平的概念。下面从住房保障方面来简单阐述一 下如何体现社会公平的四个方面。居住权是联合国公约中所强调的基本权利，任 何公民都享有居住权。毫无例外，作为社会弱势群体的城市农民工也有居住权， 怎样才能维护城市农民工在城市的居住权，流入地政府在城市农民工仅靠个人力 量不能维护居住权时要通过各种有效途径来帮助城市农民工实现其“住有所居”， 充分体现基本权利公平。所谓机会公平，城市农民工作为社会群体的一份子，理 所当然应该与城镇居民一样享受着就业机会均等，与城镇弱势群体享受住房福利 机会均等，而不是把城市农民工当作尴尬的“骑墙者”，既无机会享受老家的宽 松住房又无机会享受城镇弱势群体的住房福利。而规则公平就是国家的宪法与政 策须公正与平等，不能对城市农民工的居住权漠视，也不能对城镇居民因为其城 市户口而给予特权。而分配公平则是社会主义原则中重点强调的一点：初次分配 注意公平，再次分配也要注意公平。分配公平是以按劳分配作为尺度来行驶的， 当社会弱势群体无法依靠自己的劳动来获取其权利，给予他们特殊照顾是合情合 理的。城市农民工依靠自己的劳动面对虚高的房价无法购买或者租住城市商品房 时，通过特殊的照顾让其与城镇中低收入者一样享受经济适用房或者廉租房。社 会公平是实现小康社会的前提与构建和谐社会的基础。中国提出构建和谐社会 “就是要建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与 自然和谐相处的社会。 要构建和谐社会就必须坚持社会公平，因为社会公平是 构建和谐社会的必然要求。当前社会存在诸多不公平的现象，作为社会宏观管理 者的政府有责任改善该现状，为了在发展经济的同时增进社会公平，无论是成熟 的市场经济国家还是传统的计划经济体制国家都需要政府制定和实施合理、有效 的公共政策，通过公共政策的实施和完善给全体居民提供以均等的公共服务，实 现起点公平和机会公平，而后才可能逐步达到结果的公平。 这说明政府为城市 作出巨大贡献的城市农民工提供住房保障是构建和谐社会的必然要求，并能充分 。源于饶会林老师对公平的批注刘子操城市化进程中的社会保障问题【m 】。人民出版社，2 0 0 6 年版p 2 1 9 胡锦涛在美国耶鲁大学发表重要演讲( 全文) h t t p ：w w w g o v c n ，2 0 0 6 年0 4 月2 2 日 刘健基于社会公平的公共政策研究【d 】中国中央党校， 2 0 0 8 0 5 - 0 1 , r - 西大学硕士掌位论文 城市农民工住房保障问题研究一一以南宁市为例 体现社会公平。 1 3 2 关于城市农民工住房保障研究 1 3 2 1 国内研究状况 城市农民工是城市吸引力大于推力的作用下而产生的特殊群体，由于流入地 政府行为取向以及市民的身份优越感，最初映入广大学者和政府眼帘的是城市农 民工影响市容，造成社会不和谐等诸多不良印象。早期研讨角度多就农民工是否 应该从农村流向城市，把他们当作城市过客。现今主要围绕农民工权利得以维护 等方面阐述。政府从2 0 0 3 年开始关注城市农民工在城市的住房保障问题。2 0 0 5 年1 月建设部做出政府将农民工纳入住房保障规划表态，随后地方政府如厦门、 广州等按建设部规划来实施。把外来务工人群( 包括城市农民工) 的居住问题纳 入政府的住房保障规划，彰显出政府公共理性的回归与农民工公民身份的回归， 实现十七大报告中强调的全体人民“住有所居 的愿望。现如今城市农民工的 住房保障问题引起学术界、理论界与政府的高度重视。这种改变主要由于城市农 民工文化素质与综合素养的提高、社会不断进步、科技不断发展与政府意识该问 题的重要性等多种因素促成。就城市农民工住房保障问题的研究主要研究观点有 如下几种： ( 一) 关于城市农民工居住现状 城市农民工在城市的居住问题引起专家及众多学者的关注，近几年主要从以 下三个方面来研究：一是针对一个或者几个城市调研得知城市农民工的居住面积 小，因调查对象相同与地点不同，结果相似。如2 0 0 2 年吴维平与王汉生两人针 对上海与北京两地流动人口的住房情况展开调研并得如下结论：他们的居住面积 小与居住环境差。2 0 0 3 年陆强论证农民工在城市的住房状况不尽如人意。圆2 0 0 4 李斌、王晓京得出宁波市城市农民工在城市的居住方式、居住面积及其所占比例。 2 0 0 5 年度国家社科基金重大课题城市化进程中的农民工问题研究针对珠江 三角洲九个市调研得出城市农民工人均住房面积1 0 平方米，还有近一半不及6 5 平方米。 二是城市农民工居住模式差异大，与家人同住比例有所上升，集中居 住比例也不断上升，由3 5 上升到5 8 。 三是从住房来源多样来看，主要以租房 为主，其比例因地区而不同，广州市农民工租房比例高达8 1 7 。 城市农民工的 居住现状差从众多的文献中得以体现。 吴维平王汉生寄居大都市：京沪两地流动人口住房现状分析【j 】社会学研究，2 0 0 2 年第3 期 。陆强安居才能乐业“农民工”的城镇住房问题探讨【j 】i 四) j l 建筑，2 0 0 3 ，2 3 ( 8 ) 聊李斌，王晓京城市农民t 的住房i j 】石家庄学院学报，2 0 0 6 年第5 期 国黄卓宁农民工住房来源及住房水平的实证研究川珠江经济。2 0 0 7 ，( 9 ) p 5 9 6 7 。李斌王晓京城市农民工的住房【j 】石家庄学院学报【j 】2 0 0 6 ，8 ( 5 ) p 1 7 1 8 支岣f 流动人口对广州经济社会发展的影响和对策 e b o l h t t p ：r e p o r t d r c g o v c n d e c e n t s e r i e s n s f 2 0 0 3 - 0 4 2 8 4 广西大掌硕士掌位论文城市农民工住房保障问题研究一以南宁市为例 ( 二) 关于解决城市农民工住房问题的措施 城市农民工的住房保障问题难以解决，主要有户籍制度，城市土地制度以及 城市农民工自身，流入地政府管理与观念未转变等诸多制约因素。各研究者针对 这些制约因素采取相应的解决措施，其代表措施如下：建设部政策研究中心副研 究员周江博士认为解决城市农民工住房问题关键靠城市化的发展来解决，即在城 市化不断推进过程中，发展教育，提高城市农民工收入，缩小城乡差距等途径来 解决。或是发挥市场机制作用，由房地产市场来提供与城市农民工需求的住 房。政府牵头建设面向农民工的低价房，真正降低房价，惠及来自农村的城市 “新移民”。 还有诸如要改革户籍制度来解决城市农民工住房问题。 ( 三) 关于城市农民工是否纳入住房保障体系 城市农民工在城市的住房问题引起各专家与学者的高度关注，到底要不要把 该群体纳入住房保障体系当中，颇有微词。反对者认为城镇低收入群体的住房还 没有完全保障，根本谈不上城市农民工住房保障。而赞成把城市农民工住房保障 问题纳入城市规划、住房保障体系的声音更强烈。深圳市国土资源与房产管理局 人员戴秋菊在2 0 0 8 年分析农民工进城就业安居的制度障碍，以及制定制度设计： 即统一的户籍制度，劳动力市场、惠及农民工的住房制度来解决在城市就业安居 问题，也就是说要将经济适用房、廉租房和准廉租房的覆盖面扩大到有一定期限 包括城市农民工在内的外来人员。回还有完善住房公积金制度并且逐步建立全国 性的“流动公积金”制度。 以上几种观点就是赞成者的代表之声。 1 3 2 2 国外研究状况 国外由于没有城乡分割的二元户籍制度，因此可以说国外没有真正意义上的 农民工。市场经济的出现导致城乡居民分化，工业革命造成乡村人口大量流向城 市，圈地运动使得大量人口失业等综合原因造成大量乡村人口涌入城市，导致城 市出现了严重的住房问题。城市外来人口大多居住在城市边缘地带或贫民窟，如 居住在城市边缘，来普( r g p r y o r ) 1 9 6 8 年提出“乡村城市边缘地带”是最 好佐证， 后来c a n t e r 和w h e a t l y 对城市边缘地带展开研究，认为该地带土地具 有不同于城市与乡村，具有综合利用性质。二是居住在贫民窟，s u s a n m a y h e w 对贫民区的定义为“穷人住宅的集聚地，通常以混居和拥挤为特征 弱势群体 与进城农民工集中居住在城市边缘地带或贫民窟，容易与城市生活相隔离，易滋 。因地制宜最重要咖中国经济导报，2 0 0 9 年3 月1 0 日第b 0 6 版 。文林峰完善制度科学制定住房保障的标准、布局、规模、比例m 城乡建设，2 0 0 7 ，( 6 ) p 4 7 4 9 囝高淮成关注农民工的城市住房问题【j 】理论建设，2 0 0 6 ，1 0 4 ( 4 ) p 2 2 - 2 5 固戴秋菊农民工进城就业安居制度障碍与保障机制研究【j 】城市化与城市发展中国科技信息2 0 0 8 年第1 6 期 钱瑛瑛当前大都市住房租赁群体的特征及租赁保障思路叨住房保障，2 0 0 7 ，( 5 ) ，p 5 7 5 9 鬯j r g p r y o r d e l i n i n y t h e r u r a l u r b a n f r i n g e 【j 】s o c i a l f o r c e s , 1 9 6 8 ，4 0 7 1 5 - 1 3 o c a n t e r w h e a t l y f i x a t i o nl i n e sa n df r i n g eb e l t s19 - c e n t u r yc h a n g ei nt h es m a l lt o w n j t r a n s a c t i o no f t h ei n s t i t u t eb r i t i s hg e o g r a p h e r s 1 9 7 9 ( 4 ) ：1 9 2 0 s u s a n m a y h e w o x f o r dd i c t i o n a r yo f g e o g r a p h y m 上海外语教育出版社，2 0 0 1 p 4 5 3 - 4 5 5 5 1 4 基本概念界定 1 4 1 城市农民工 要充分理解城市农民工的定义，首先得把握农民该词含义。“农民 一词不 同学者界定不一，但其实质内涵一致。法国著名社会学家孟德拉斯对农民的定义 作者理解如下：农民是相对城市而定义，与土地有着千丝万缕的联系，做事情囿 于该群体。该理解反映了农民在不同程度上受到压迫阶级包括国家组织的剥削。 1 9 5 4 年的二元户籍制度成为农业户口和非农业户口的分水岭，从此也就有了 农业人口与非农业人口，农民与非农民之分。而农民是指被政府确认具有农村户 口、以农业劳动者为主体的农村人口群体。农民在当代中国是一个身份群体而非 职业群体，只要他们户口在农村，不管他们在城市从事何种职业，他们的身份就 是农民。而所谓“农民工 就是离开土地在第二、第三产业工作，但仍有着农民 分工的劳动者。城市农民工就是长期生活在城市，离开土地在第二、第三产业上 工作，但户口仍是农业户口的群体。城市农民工顾名思义就是“城市里的农民工 人”也就是说这部分人群身份属于农民而职业是属于工人，但又不是属于城市的 一份子，而是游离于农村和乡村的那部分群体。 1 4 2 住房保障 人居是一个永恒的话题。唐代诗人杜甫的茅屋为秋风所破歌中名句“安 得广夏千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山”把贫苦百姓住房之艰辛 刻画得淋漓尽致。虽然我国的住房保障制度经历了几次重大的调整与变革，城乡 嗪晖苏文田园诗与狂想曲【m 】_ b 京：中央编译出版社，1 9 9 6p 1 2 6 广西大掌硕士掌位论文城市农民工住房保障问题研究一以南宁市为例 居民的居住条件也得到大幅度改善，但贫富差距在扩大达5 5 倍，因而住房困难 群体仍比比皆是，城市农民工在城市的居住问题已提到议事日程。基于此，住有 所居已被国家列为民生问题之重中之重。对那些靠个人力量无法解决住房问题的 居民要通过国家经济与政策的相关扶持来实现其住有所居，换句话说就是要给予 其住房保障。住房保障就是针对那些处于社会弱势群体的中低收入者，当其住房 问题无法通过个人努力解决时，国家实行有关的金融政策、财力支持与税收长期 优惠等诸多政策来满足其最基本的住房需求。 1 5 本文研究方法、思路及目标 本文采用实地调研法、文献参考法、查阅资料法以及定性与定量分析方法来 了解新加坡、德国、日本等国家成功解决城市外来人口住房保障的做法与经验。 主要研究国内以政府为主导的长沙模式，以市场为主导的重庆模式，以长期住房 政策为主导的湖州模式，这三大模式对我国解决城市农民工住房保障问题需注意 的事项与借鉴经验。作者针对南宁市城市农民工的住房现状展开调研，了解其现 状与存在问题，南宁市政府针对农民工的住房保障采取的一些措施进行分析，寻 求解决南宁市城市农民工住房保障问题的对策。 1 6 创新与不足 本文吸收并借鉴了其他文献研究成果，试图创新如下： 一是以往的研究多从定性的角度，但作者从政府、企业、城市农民工三角度 来分析解决城市农民工住房保障问题从财政上来说完全可行，只是政府的行政执 行能力与监督能力有待加强。 二是作者针对南宁市城市农民工的住房保障现状展开调研，设计问卷，采用 s p s s 分析，得出城市农民工受教育程度、收入状况、消费状况、住房保障项目 的推行影响城市化进程地加快。 本文的不足如下： 一是由于我国从最近几年才开始关注城市农民工住房保障问题，对城市农民 工住房保障问题的研究文献相对较少。由于研究条件与时间的限制，作者只对南 宁市展开问卷调查，调查对象比较单一。没有针对民营企业的缴费能力进行调查 分析。 二是城市农民工住房保障问题的解决涉及面广，牵涉的部门多，作者没有针 对相关部门展开调研，论述不够深入。 广西大学硕士掌位论文 城市农民工住房保障问题研究一一以南宁市为例 第二章建立城市农民工住房保障的必要性分析 2 1 我国城市农民工住房保障现状分析 2 1 1 我国城市农民工住房保障的现状 邓小平同志提出的改革开放使得农民工涌入城市数量剧增，但农民工并非改 革开放之产物，其起源可以追溯到2 0 世纪5 0 年代提出优先发展重工业政策。当时 城市劳动力短缺，社会主义的三大改造( 农业、手工业、资本主义工商业) 促进 农村失业人口流入城市。而最初国家对农民工流入城市所持的政策是自由迁徙、 限制、引导，改革开放之风使得城市农民工数量与日俱增。迄今为止，作为经济 转型时期的特殊群体城市农民工在城市中规模越来越大。2 0 0 5 年5 月我国农村劳 动力外出务工的规模约为1 2 亿人，进城农民工约为1 亿，2 0 0 6 年农村外出劳动 力规模已经达到1 3 2 亿人，并且超过8 0 进入城市就业。圆据国家统计局农民工检 测调查，截至2 0 0 8 年1 2 月3 1 日，全国农民工总量为2 2 5 4 2 万人。以上数据显示城 市农民工的数量呈快速上升趋势，主要是由于城乡收入差距巨大以及城市对城市 农民工的有效需求所引起。该部分群体相对于城市居民来说受到诸多不平等待 遇：就业、教育机会、住房福利等。该部分群体的居住状况如下： 关于城市农民工在城市的居住状况，有专项调查得出：有2 9 1 9 的农民工居 住在集体宿舍里，有2 0 1 4 的农民工居住在缺乏厨卫设施的房间里，有7 8 8 的 农民工居住在工作地点，有6 4 5 的农民工居住在临时搭建的工棚里，还有1 2 4 5 的农民工在城市没有住所，只能往返与城郊之间，或回农村居住。从以上的描 述来看，农民工在城市的住房状况仍差强人意，并且在全国各城市他们的居住状 况不均等。城市农民工的居住模式是：居住相当简陋，居住环境差，居住面积狭 。人力资源和社会保障部农民工社会保障专题组关于农民工社会保障问题研究报告【刀社会保障制度，2 0 0 9 年第4 期p 2 8 。王冉盛来运中国城市农民工社会保障影响因素实证分析【j 】社会保障制度，2 0 0 9 年第四期p 1 l 圆周英峰刘铮2 0 0 8 年我国农民工总量2 2 5 4 2 万人【e b 0 l 】你好台湾网，2 0 0 9 年0 3 月2 5 日 回国家统计局，中国农民工生活质量：平均月收入9 6 6 元； e b o l 中国网，2 0 0 6 年1 0 月2 6 日 8 广西大掌硕士学位论文城市农民工住房保障问题研究一以南宁市为例 窄，一般为城镇居民人均居住面积的三分之一或者有些还不到四分之一。 城市农民工在城市解决住房问题的方式因城市农民工职业多样化而不同，制 造业一般住单位集体宿舍或者租房，建筑工人一般选择住建筑工地或者未建好的 住房当中。简而言之，城市农民工的住房来源主要是单位集体宿舍、建筑工地工 棚、城中村租房、市区商品住房、普通租赁住房等。其中市区商品住房供应足够， 但价格颇高，只有极少数城市农民工能够入住。随着近几年城中村改造力度加大、 市区租金增加、城市居住成本彪升使许多城市农民工被迫选择城乡结合部居住。 房子阴暗潮湿，周边环境差，交通不便利的地方居住，更有甚者建筑工人的午休 基本上是以大地为席、以蓝天为被，或者是桥梁等就是他们的居住写照。这一切 足以使城市农民工的居住状况差得以彰显。 2 1 2 我国城市农民工住房保障存在的问题 国家和政府从2 0 0 3 年开始高度关注城市农民工的住房保障问题，针对城市农 民工的住房实情，有些学者针对部分城市展开了调研，提出了一些解决方案。各地 方政府针对城市农民工的住房实际情况也采取了不同的举措，有些地方响应国家 的号召把城市农民工纳入城市住房规划、经济适用住房体系、允许部分城市农民 工购买或租住廉租房、建集体宿舍、农民工公寓等诸多措施来改善农民工的住房 条件，相比措施实施之前农民工在城市的居住状况稍有改善，但城市城府未把城 市农民工在城市的住房纳入常规化管理体系当中，没有抓住解决的重点，没有制 定计划，没有上升到立法高度来谈论城市农民工的住房保障问题。作者调研得知 城市农民工住房保障存在如下问题： 一是住房面积狭窄与住房质量差。城镇中低收入者的住房由于纳入住房保障 制度体系当中，其住房条件随着改革开放推进而逐步改善，而城市农民工由于户 籍制度的限制，该群体的住房状况的改变缓慢。研究得出这样的结论：农民工的 人均住房面积只有城市居民的三分之一，有些地方甚至还不到三分之一。有资料 显示，2 0 0 8 年城镇居民的人均住房建筑面积是2 8 平方米以上，而城市农民工的 人均建筑面积接近城镇居民的四分之一。这几平方米是一家人甚至几代人吃饭与 居处场所。从住房质量指数来看，城市居民与城市农民工的住房质量呈现不和谐 景观：城市居民的别墅与城市农民工的窝棚形成鲜明对比。上海市农民工的住房 质量指数是0 5 3 ，上海居民是0 8 4 ，而北京市农民工的住房质量指数是o 4 8 ，北 京居民是o 8 4 。上海与北京城市居民与农民工的住房质量指数显然可以反映出 农民工住房质量差的程度，全国其他各地城市农民工的居住状况也相差不远。 。郑莉娜全国城镇居民人均住房面积超2 8 平方米【e b o l 】h t t p ：w w w h z r b c a ，0 9 0 9 - 2 9 王新康城市化背景下解决农民工城市居住问题研究【d 】浙江大学，2 0 0 7 0 6 0 1 9 广西大掌硕士掌位论文 城市农民工住房保障问题研究一一以南宁市为例 二是城市农民工的居住环境差与设施不齐全。随着城市化进程快速推进，城 市住房价格的步步攀升，城市农民工在城市生活的艰难程度不断上升，绝大多数 城市农民工在为城市繁华作出贡献，但无法呼吸现代都市气息，难以融入城市生 活。其居住地通常在未经改造的城中村，四周是现代大楼包围，城中村的空气质 量差，地面潮湿，采光差，白天都要照明灯的陪伴；电线乱牵现象严重，无防火 措施，火灾现象时有发生；由于居民本身素质问题，垃圾随地可见，卫生条件差， 是蟑螂、老鼠等聚集区，传染病的发源地，严重影响城市农民工的身心健康；城 中村是城市治安管理的薄弱地带，社会秩序混乱、治安差，此处常常成为犯罪多 发区。其居住周边缺乏文化设施，煤、电、气等日常生活设施不齐全，共用公共 厕所、公共厨房的现象常见，家人居住在一起，夫妻难以享受正常夫妻生活， 公共绿化面积小，难以呼吸到大自然的新鲜空气。尤其是城中村的部分改造，使 得一部分城市农民工被迫搬迁到离工作地点遥远的郊区，工作不便，增加交通费 成本，减少了休息的时间。 2 2 我国部分城市解决城市农民工住房问题的做法及经验 2 2 1 长沙模式 城市农民工的住房保障问题在2 0 0 3 年就引起长沙市政府的高度关注。从2 0 0 3 年开始长沙市政府开始规划、筹建并承担建设启动资金的2 0 来兴建江南公寓。 该公寓2 0 0 5 年1 月竣工，地处城郊结合部，公寓生活设施配套齐全，周边环境好， 租金低廉，人均居住面积达1 0 平方米，可容纳3 0 0 0 多名城市农民工入住。2 0 0 5 年1 0 月当时登记在册的三四十万对城市住房十分渴求的城市农民工对江南公寓 不感兴趣。2 0 0 5 年6 月江南公寓的入住率仅为6 ( 长沙市外来务工人员廉租房建设 研究课题组实地调研结果) ，如此低的入住率反映出江南公寓的入住条件高于城 市农民工的实际情况。政府部门鉴于以往的经验在2 0 0 7 年5 月2 1 日从东南西北四 个城乡结合部为进城农民工兴建廉租房，以公寓式集体宿舍为主，明确规定农民 工住房每间不超过1 6 人。 经验：长沙市为农民工新建江南公寓虽然没有取得预期效果，入住率相当低。 然而长沙市政府对农民工住房问题的高度重视跃然纸上，把农民工的居住问题纳 入城镇住房建设发展规划和廉租房建设规划、规定招收农民工较多的用工单位为 农民工兴建集体宿舍、鼓励用工单位和农民工个人缴存住房公积金、启动户籍管 理制度改革试点，实行居住证登记制度，并且有专门的管理机构。入住率低 也反映出在住房发展战略上缺乏系统周密思考，住房政策在政府部门操作之后才 发现不成熟，缺乏制度性措施支撑，在操作过程之中未灵活调整政策。没有根据 l o 广西大掌硕士掌位论文城市农民工住房保障问题研究一以南宁市为例 实际情况