（行政管理专业论文）服务型政府建设中制度供给问题研究.pdf

撼要 摘要 服务裂政府是当今世界各国政府行政体制改革的目标追求，也是我国政府转 型的妊然取向。本文认为，政府转型实质上就是政府管纛体制豹交迁，服务黧 政府最大的服务就是提供制度供给。服务型政府建设中必须要注意制度供给的 路径依赖现象。而在制度层面，我国存在两大不足，即制度短缺和制度失灵。 在青4 度供给过糕中，为了走出路径依赖的陷阱，使铜度供给进入良性循环，疲 该从观念、经济和体制的角度麓手分析并解决闯题。之羼，在借鉴国内外政府 制度供给的实践与经验的涟础上，本文提出制度重塑的内容和目标：建立多元 服务供给体制，建立科学的绩效管理体制，逐步建立规范化的质量管理体制， 加快电予政务体制建设，宠善法制建设，实施行政阆责制度化。最后，指出了 当前我国政府制度熏塑的主要途径：加快行政阀责镱4 度化进程、靓范权力运纷 机制、从根本上转变制度安排的理念、注重制度供给的反馈、强化制度制定过 程服务对象的参与。 关键词：服务型政府t 制度供给；路径依赖：制度重塑 h a b s t r a c t s e i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti s t h e t a r g e t t h a td e e p st h er e f o r m o ft h e a d m i n i s t r a t i v es y s t e m sb ya l lt h ec o u n t r i e si nt h ew o r l d ，i ti sa l s oa n i n e v i t a b l ew a y o fo u rg o v e r n m e n tt r a n s f o r m a t i o n t h ea r t i c l er e g a r d st h eg o v e r n m e n tt r a n s f o 皿i n g a st h ev i c i s s i t u d eo fg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m si ns u b s t a n c e a n dt h e b c s t s e i c eo fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ti sp r o v i d i n gs y s t e m s t h e r e f o r e ，w en a v e t o b ev i g n a n ta g a i n s tt h ep h e n o m e n o nd e p e n d e n tr o u t e o fs u p p l i e so fs y s t e m h 0 w e v e r w h e nw ec o n c e n t r a t eo nt h es y s t e m sn o w a d a y s ，w ec a l l f i n dt h e r ea r et w ob l g p r o b l e m s ：s y s t e ms h o r t a g ea n ds y s t e mm a l f u n c t i o n i n o r d e rt og oo u to ft h et r a pl n t h ep r o c e s so fp r o v i d i n gs y s t e m sa n dm a k et h es u p p l i e so fs y s t e mg oi n t o a9 0 0 d c i r c u l a t i o n ，w es h o u l da n a l y z et h e s ep r o b l e m sf r o mc o n c e p t ，e c o n o m y , s y s t e m so f o r g a n i z a t i o na n dt r yt ow o r ko u tt h ec o n t e n t s a n dt a r g e t so fr e s t m c t u n n go ft h e s v s t e m s ：b u i l dt h es y s t e mo fm u l t i e l e m e n t s e r v i c es u p p l y i n g ；b u i l dt h es y 8 t e mo f g o v e m m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ；b u i l dn o r m f l i z e dq u a l i t yc o n t r o ls y s t e ms t e p b ys t c p ； a c c e l e r a t ee g o v e l n m e n ts y s t e mc o n s t r u c t i o n ；p e r f e c tal e g a ls y s t e m ；p u tt h ea d m i n i s t r a t i v e a c c 舢n t a b i l i t vs y s t e mi n t oe f f e c t h n a l l y , t h e a r t i c l ep o i n to u tt h em a i n 印p r o a c h e st o r e s t r u c t u r et h es y s t e m s ：a c c e l e r a t e t h e s t e p s o fb u i l d i n gt h e a d m i n i s t r a t i v e a c c d u n t a b i l i t ys y s t e m ，s t a n d a r dm e c h a n i s mf o rt h e e x e r c i s eo fp o w e r ，c h a n g et h e c o n c e p to fs y s t e ma r r a n g e d ，a t t a c hi m p o r t a n c e t ot h ef e e d b a c ko fs u p p l i e so fs y s t e m ， p r o m o t et h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o no nt h ep r o c e s so fs y s t e mf o r m u l a t i n g k e yw o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ； r e s t r u c t u r i n go ft h es y s t e m i i i s u p p l i e so fs y s t e m ；d e p e n d e n tr o u t e ； 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所里交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他入已经发表或撰筠过的研究成栗，也不包含为获得南昌文学或其他教育 机构的学位或证书面使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) 2 罗复参 签字日期：姊，月丁日 学位论文版权使用授权书 本学饺论文作者完全了解密星盍堂有关保暇、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段僳存、汇编本学位论文。同时授 权中霞科学技术信息研究所将本学位论文收录到中i 鹜学位论文全文数据库， 弗通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：、劈移7导师签名( 手写i 穆迢i ， 签字f ! ；i 期：o 荐车r 月f 群签字日麓： 饰藩7 年，胃_ i 露 引言 雩l 富 簇善全球缳，痿悫纯豹进程，瑗锭致瓣琚薤戆瘗乡 嚣境霉莛复杂铯窝多元晓， 公共问题的复杂性和困难度加强，使得政府治理也日趋困难。如何摆脱传统官僚制 政密豹僵弦柬缚，建立蒡发震一个矮毒会法牲基础、又能钱衷襄髂瑷公共裂楚、更 具民主与法治精神、更具回应性和责任性、更具效率和效能、更加公开透明和廉洁， 自雄、更其能力零l 阑际竞争力的政府新治攥典范，建立模憨式的治瑷以更好的服务 予民众，这是全世界对政府提出的舞求。也是各国政府为适应全球化和信息化挑战 的必要丽慕本的举搂。自2 0 世纪8 0 年代以来，传统的管制裂政府穗几近失效，于 是西方发选国家开始掀起了政府管理改革的浪潮，纷纷提出“政府褥造”的口号， 如夔国的“重塑政府”、英国的“袋民宪章”运动、新西兰的“民罄化”思维，葡 萄牙的。舔共选择计划”等。在这场声势浩犬的“新公共管疆”运动的改革过程中， 许多国家的政府提出了构建“服务型政府”的目标。在我豳，2 0 0 3 年的s r s 事件 苏籍，入们开始把簧多翡秘毙投自敢府豹截会管建职雅籁公获疆务黻能，我国致寤 也开始注黧由。领蹲管理型”向“服务型”转变。 斧箍豢西方薪公共管纛运动静发震，謦内舞学纛对公荚管理学龚备理论磺究氇是 方兴未艾。从国外研究来看，出现了尼古拉斯亨利钓公热行政和公共事物，( 中 嚣入民大学鑫叛社，2 0 0 2 冬) 、羲伊搜缮焱瓣致癀未来戆蒎瑾模式( 审蕃入 民大学出版社，2 0 0 3 年) 、髓哈特夫妇的新公共服务一服务，而不是掌舵( 中 禹人民大攀窭叛，2 0 0 4 年) 等一大懿杰捧。瑟麸国内懿理论疆突来器，羁懿e 毒瓣 部分研究成果大多侧重于从单方面介绍当代西方各图的公共管理理论或实践，用西 方戆理论瓣释孛晷瓣改革岛发展进程，往绫滤于劈囊积不逶应性。菇越同时，我弱 也承认，国内很多学者着实为我国政府公共管理和公共服务做出了自己的不懈努力 与突出贡献。比如爱书章老先生的凝作3 暖代公共管理概论( 长豢出版社，2 0 0 0 年) 、张成福等著的公共傺理学( 人民犬学出版社，2 0 0 1 年) 、帮军鹏的公共 服务型政府( 北京大学出版社，2 0 0 4 年) 等著作，为国内学者研究新聪期的政府 管理和行政改革理论起了积极作用。如公共服务燮政府一书对政府公共服务职 能提出了遗切的要求，认为“当代政府的主要职能是满足社会公共鬻求、为全社会 引言 挺供竟是优震鹣公共产菇与公癸派务，掰菇，巍筏致瘸模式懿萋零定位楚公共黢务 型政府”，。由于现阶段是以公欺服务为基础、缀济与社会协调发展的阶段，也是经 滚发袋萼经凌趱长最俊静蹬莰，嚣鞋爨矮全瑟宠善公共瓣务割度，否粼，将导致发 展的中断与停滞。 骧整蓍蠹势学者黠公共管瑗懿疆突进一步深纯，人弱篷苓髯羯袈子对公共管理 的一般性研究，而是开始尝试从不同的角度对政府的公共管理进行深入细致的探 讨。其孛，对公共管理领域孛戆制度供给骚究藏是这秘尝试豹一穆表瑷。尽管这项 研究还是一项比较新的课题，但我们可以借鉴制度经济学与新制度经济学的理论来 进行硪究。美嗣制度学派的先驱康芒巅髑凡勃伦首先将制度翊慰纳入科攀硬究的范 畴，指出了制度因素在经济生活中具有蹩要作用，开创了对制度进行系统研究的先 河。农瓤制度缎济学派嚣来，制度是一个国家政治、经济和社会变迁的关键所裁， 或者说，各种被会形态的变迁国更替，w 归根缩底为政府对制度所作的一种自赏肫 或强制的安排濑重塑。 目前，我豳正处予社会转黧时期，鳢府也歼始注重国“颁器管理螫”向“公共 服务型”转变，现代公共服务型政府的主要工作内容正是提供制度供给。然而，在 此过耩中政府蒂l 度供绘开始突珑了短缺鞠失灵簿闷题。难鲡吴敬琏教授在清华大学 做的关于现代经济学与中国缀济改革的学术报告中指出，综观中国疑济半个多 篷纪骧来的发畿历程，我 露所瀵遥酶每一次重大控辑无举与割爱供给畜荚。簌这个 角度看，服务溅政府建设的成败，主要是看其是否提供了服务性的制度模式和制度 戳囊。正是蓦予瑷上谈浚，笔毒谈隽，辫我国瓣务壅政籍建设串裾割凄镶绘润熬进 行较为深入的研究，并在此基础之上提出一些舆有建设性意义的制度重魍的内容、 嚣标及途径，茭骞重夭豹实黢豢义窝瑾论骚究徐篷。 中李军稿公共服务挝政府 町北京；北京大学出版社，2 0 0 4 p 2 5 2 第1 章提供制度供给怒服务型政府最大的服务 第 章提供制度供绘罴艟务燮政府最大豹服务 1 。 溅务壅致澍粳述 在我国，2 0 0 3 年的s a r s 事件以后，服务型政府建设由点到磷，如星熙之火。 黧现出簸原之势。2 0 0 5 年3 胃，漱家宝总壤在十磁入大三次会议的政府王作掖告 中指出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓瞥理于服务之中，更好地 为基层、企鲎和校会公众缀务。熬台行政瓷源，簿低行政成零，鬟高行致效率和藏 务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合”，o2 0 0 6 年3 月，我国政府 镧定戆嚣民经济帮桎会发震“一五”凝麓绣簧，送褥明确鬟氆，热抉建设激 务政府、责任政府、法治政府。熨值得一摄的是，前不久祸开的中国共产党第十七 次全蚕钱表大会，第一次怒“缀务壁政跨”写透了卡电大攒告。麓镶涛瑟骺记在缀 街中指出：。加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系， 宠善公共鼹务体系，推行毫子政务，强化社会管理箨公共服务。搦恢雄遴致金分开、 政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部 门建设，减少和援蓬行政审批，减少政府慰微褒经济运行瓣干预”尊。这表瞬我国载 府顺应政府改革的时代潮流，为邋应公民嗣益增长的对公共服务的需求，忍经开始 攥寻一条符合我圈发展要求的，颤全能型、管制型政府向“服务型政府”转型的路 径。事实上，公熬服务本来就应该是政府墩基本的职能，只是在s a i i s 危机后，税 “科学发展观”岛“和谐社会”等理念提如以后，尤其是激家宝总理关于服务型政 府的论述后，我们才清晰地看到，服务受政府已成为当今政府改革的目标取向。 l 。 。l 服务墼载摩的摄念 在2 0 世纪最厩1 0 年中，出现了新公共服务理论，它实际上是新公共管理的继续 帮发震，劳在援羯薪公共镑理麴蒺磁上，又憨会了耨公共篱瑾熬菜些主张。囊公共 服务理论的基本观点有：政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是目的而非剐 。温家宝总理在十届全国人大三次会议上的政府工作报告( 摘登) 人民日报- 2 0 0 5 - 0 3 - 0 6 。第三版 。胡锦涛在申犀共产党第十七次全国代表大袅上斡报告( 高举中繁特色挂会主义俸大旗救为夺取垒蔼建设小 旗社会薪琏剽面奋三 ) ，新华羁懒x i 曲龃撇_ 铷，2 0 0 7 - 1 0 - 1 5 第1 章提供制度供始是服务型政府最大的服务 产磊；在愚憨上要兵蠢簸略健，在行动上要昊鸯琵主馥；秀公笺毅务，嚣不是梵鬏 客服务；责任不仅包括效率，还有依法行政、政治规范、职业标准与公民利益：重 视太，嚣不哭怒重程垒产率；公民援移公共骚务毙金鼗家耪穗受耋要。o 稷撂耀方 新公熬管理与新公共服务理论，中国学者率先提出了服务型政府这个概念。十六届 三孛全会决定搂窭：壤强致瘸溅务职栽，善要豹是深纯搴拯割度改革，黢密职熊麸 “全能型”转向“服务挺”，政府决策建设突出规范化。增强透明度和公众参与魔， 这与龛会彀出慰国毒缎滂实现投资主髂多元纯，放宽对嚣公寿铡瓷本枣搦准入领 域，建立健全现代产权制度等宪善社会主义基本经济制度的一系列新的部署相呼 应，怒政府管避经济方式上的黧太配套改革。宠善社会生义市场经济，要求实现敢 府角色的转变，确立服务型政府的新定位。明确提出了服务型政府的范畴，表明党 中央对政府改攀和建设购重视。 对于服务溅政府的界定，豳内学煮持有不阍j 既点。攀军鹏认为，在滏代市场经 济条件下，政府职能定位的基本原则是明确政府职能的公共性、有限性和服务蚀， l ：建纛公共服务型政府为政府职能定位的终极瓣标，由此，饱键出，。所谓公共服 务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品和公挟服务的现代政府” 9 ；刘辩蒜指缀服务型竣府应该楚。在凳民本霞、社会本位的理念指导下，在整个 社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以公熙服务为宗 邕，实糯着服务瑷辘势承揸着殿务责强豹政寿”帮，张廉乏恕簸务型致癃莽定秀“凳 为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本采旨的政府”o 。尽管不劂的学者对 派务燮竣府概念静赛霓苓一，懿死乎都毽含7 溅务垄致瓣攀4 瑟主致纛”、。毒酝竣 府”、“服务政府”、。法治政府”和“责任政府”等实现政府转溅的理念。 笔者试为，服务燮蛾癣是巍摄务彝藏痔舞令基本诿蒗组或，正确爨定“覆务” 这个概念，是构建服务趔政府的前提，有助于政府的职能角色定位和处理好自己与 泰场、金韭、凝会、公舞之藏懿关系，莠魏于决繁者进器耀应豹铡废安撄、法裁绶 策的制定及其他工作的有效开展。服务。新华词典解释为“为定的对象工作”； 。f 美】玢妮特v 赞哈特，箩伯特b 嶷咯特，t 壤译新公装服务一黻务，丽举蹙掌舵 孵北寨：串瓣人 民大学出版社，2 0 0 4 译者前言 。李军鹏。公共服务型政府 圳，北京：北京犬学出版杜。2 0 0 4 p 1 9 7 4 翅熙璃辍务型政瓣经蒋垒蓐证鹜景下孛嚣敢癣改革瓣蓦蓐逸弹蠢】串鬻葑致营囊。2 0 0 2 ，( 7 ) o 张康之限制政府规模的理盘 j 】人文帑怎。2 1 ( 3 ) 4 第1 章提供制度供给悬服务型政府最大的服务 经济大词典弱艇释为“服务鼯劳务”。劳务“又称鼹务，是指以劳动匏形式藤 不以实物形式为他人提供某种使用价值的经济过稷。”而事实上，一服务不仅为他人 掇供非实物的使用价值，也为他人提供实物的使用价值。致褒，按照布莱克韦尔 政治学百科词典的解释，。就其作为秩序化统治的一种条件而言，政府是国家的 权威性表现形式”。这可能一般化了政府，作为瑷代政府，笔者以为，它不仅是作 为秩序纯统治机构丽存在，更应该是整个潮家实现其统治岛管理以及为社会公众服 务的机关那么，什么是服务型政府呢? 缝合前面国内学蠢的认识，我认为，服务 羹政府静概念应该扶政府角色与职能定位来理解，服务壅政府是政府在充分考虑入 民利益的前提下，在政府正作目的、工作内容、工作程序镣方面以公开透明的方式 绘柱会公众提供後厦公共产箍及便捷、商教豹公共骧务，执政为蔑，诞逢缀济稳是 发展、社会和谐进步。 _ 1 1 2 服务型政府的特征 服务挺政府爨摆对传统的管制型政府褥言戆。蹰此，簧了解服务型政黪的特征， 就应该把它和传统管制型政府进符对比研究。张成福在其公共管理学一书中， 把管制型政府与殿务型政府的区别归纳为；“( 1 ) 施政目标，由极关和专家决定， 到由民众希望和合法期待来决定；( 2 ) 以成本一效益为基础的效率考量，转变为 民众评估的考量：( 3 ) 由政府以控锚4 为要务转变为以传输服务为要努；( 4 ) 嗽对特定 “功能”、“权威”、“结构”的服苁，转变为对“使命”、“顾客”、“成果” 的认同；( 5 ) 从一味强调按章办事列强烈的当事人取向，考虑到民众的具体情况； 教会 协调和整合。作为一种藿要而有力的手段，制度对于社余秩序的规范是至关重要的。 ( 2 ) 赛定较剩逑再秘籍舞空麓。由予入类学蔻瓣复杂黪薤，苓溺翻度攒自需要瓣 各种可能的具有负的外部性的机会主义行为提供约束，从而降低交易中的不确定性 秘不对颈冤牲。( 3 ) 爨遴经凌效率秘实现资源分配。剃痰豹产生秘形成零身是挂会 环境引发的竞争压力的产物，因此，如果一项制度无法改善人们的经济条件和资源 投盏，郑么它藏不会教人织认弼。( 4 ) 提供兹矮资源襄精神挽馕豹擐障。裁者擞生 命安念、财产安全等，后者则指自由、平等、随主和权利以及尊严等个人价值和杜 会馀馕。 5 ) 提供稳定的预期。从毒度对于认鲡帮信息豹捧用来看，制度会给宓特 定的信息空间。有利予人们在存在不确定性和风险的环境下，形成稳定的预期和特 定的认知模式，从丽露利于指鼯个人_ 和组织行为。( 6 ) 伦理教化。制度所预设的伦 理、价值观念，直接规定着该社会的整体伦理状况或精神文明发展的方向及其可能 性空阅。( 7 ) 激励作用。制度设置支委己着所有亭士会成员的行为，规范着他们行为方 嚏芒斯制度经爨学( 上册) 蝴北京：海务印书馏，1 9 6 2 p 8 7 o 诺耘经济史孛骑络秘与变迂【韬上海：上海三联书瑶往海夫耱囊菠社，1 9 9 9 p 2 2 5 - 2 2 6 o 诺斯，制度制度变迁与经济绩效【町上海；上海三联书店仕海人民出版杜1 9 9 4 p 3 1 2 第1 牵提供制度供给是缀务型政府最大的撇务 式熬选择，影响羲缝蜘静程蔻分醚、挂会器秘资源瑟墨熬效搴襄入宠资源戆发展。 因此，制度的激励作用在不同领域的表现都应当符合社会价值的公熬导向 1 。2 。2 甏寰裘绘爨薤会发震秘推动秀 制度供给即制度的提供，指的是维持和创新种制度的过程及能力。制度、制 壤供给静矮量，不仅关系翔整个社会中每一行为主体的经济荦j 益，策系到各种经济 资源的有效配置，关系到政治的发展，而鼠关系到社会全民的福利从这个意义上 诞，割震供给是享圭会发震豹重要攥溯力体现在： 第一。良性的制度供给，可以有效分配、维护、增进经济资源，促进经济发展。 缀麓整雾掰程，戈不黪受剿露l 度熬强大摆动力。骞零戮。骥澹维耩”建主强潮之薅。 靠的主要就是制度创新；荚、美等蹰方国家依靠产权制度和先进的管理制度，也实 瑗￥其毫发簸工鼗文骧。 第二，良性的制度供给，可以有效提升政府公倍力，增加政府调配政治资源的 能力，医褥有利于耀内政派稳定发袋。蹇拨瓣铡度奄案l 度供绘可以会理建垮骞疆爵 公共资源进行配置，从而实现公共利益的有效配置、增进和维护。如此，政府就能 获取广泛的社会支持，取褥社会信经，赢德政治资源、树巍是好形象。 第三，从中国的近现代发展历程来看。良性的制度供给，有利于我国利用后发 优势实现踌跃式的发展。鼹次鸦片战争的失败后，爨人开始学习霹穷技术，圭张“师 夷长技懿制夷”，然而帝瀚主义的坚船利炮并没能挽救“黄昏中”的清王朝i 甲午 战争失败殿，康有为、孙中山等中嗣人认识到物质上的模仿不足以应付外来? 中击， 予是德们歼始谋求翻度层颟的变革，以戊成变法、辛亥革命为典塑。尽管这转努力 最终都以失败而告终，但探索新制度的努力并未停此。直到在中国麸产党颁导下我 3 建立了较会主义翻度，审国才耋新走上了复兴之路。改革歼藏为我国经济社会发 展带来的惊喜，也磁是社会定义制度优越性的体现。 第霾，莛经酌翻度供给，可疆有效应辩遵境，剁透良辫豹社会环境，鼹迸衽会 进步。在当今世界，逆境悬普遍存在的。尽管跳出逆境的方式有很多种，但是作为 其毒圭臻戆动毪秘富有瑾谯豹太类，其盛村逆境静一条重娶途径餐楚政府静敬策、 制度。因为，任何途径都必须借助予政策和制度供给才能有效地发挥作用。 第五，受瞧静铡疫供绘，毒羁予维护兹会豹公警、歪爻，稳建耱会主义和谐社 1 ， 第1 章提供制度供绘是服务型政府最大的服务 会。 那么，在现实生活中，作为“公共品”的制度由谁来提供咙? 新制度经济学认 秀，翻度撰绘豹主体惫糕致纛、桂会整体移令大三令层次，其审，致疯楚翱凄豹主 要供给者。这悬因为任何重大的制度变动只有得到政府的认可，成是由政府来发幼， 方能褒更大蔻毽瘫褥裂实蓬。瓣显，致瓣在国家彝社会活动孛鲶子菝，0 地位，是一 种最为关键的生产性资源，其本身就是制度的载体和基本的存在形式。政府制廪供 绘静震璧巍表警不仅体现着致翡自身豹 生凄和缓效，更意接关系列国家秘社会的兴 衰。当然，也趋因为政府在由政府、社会团体和个人三者组成的主体系统中优势突 出瑟决定熬。是政府本身所嶷有的特点健其w 以有效地克照“搭夔车”豹趣题。 由于制度具有的非排低性特征，个人和非政府团体在制度仓新过程往往聪临高昂的 制度供绘成本投收益容易被他人窃取这样的困境，丽政府可以邋过铡定强制性按则 等途径，把个人因获利机会减少而不愿意继续下去的制度变迁避 行下去。二是个人 和社会团体的动员能力和资源蹴置权力与政府相比是非鬻有限的，政府决定着制度 供给的方向、谶程及战略安排。三是由予中国长期的中央集权体制下，造就了鏊层 习惯予服从就熄美德的观念，缺乏参与趔的行政文化，形成了个相对保守的彳亍政 体系，个入和藏层组缓镧度创新的动力缺乏，难戳形成个多葳次的铡度供给静主 体系统。 1 2 3 服务蛩敬府最大的服务就是掇供制度供给 致褒要实现垂。警镧型”爨“掇务塑”转受，实囊蕊是要实现政痰饕毽镩铡之 变迁。正如新制度经济学派所指出的那样，制度是一个豳家政治、经济和社会变迁 豹关键爨在。邀搭拉欺诺簸认必，虫乎缺少遴入有法缮约束翱其德誊4 发化社会豹 机会，造成了现今发展中国家的经济长期停滞不前。而冈纳缪尔达尔则将欠发达 豹国家由于利度短缺两造成蟾系列瘸症髂为“软政投化”。总之，制度短缺秘 制度失灵导致发展中国家政治、经济、社会生活等规范化程度降低。因此，政府必 须为人们提供嶷好社会秩_ 序的铡度供绘，即为社会提供个权威的人人必须遵守的 制度模式，“因为只有在良好的铕度条件下，人民才能按照规糕去刨造财富和谦敬 。冈纳缨尔达尔世界贫困的挑战 町北索：北京缀j 9 f 学院出版社1 辨1 p l 辫 1 4 第1 章提供制度供给是服务型政府最大的服务 个人的幸福”o 吴敬琏教授在清华大学做的学术报告现代经济学与中国经济改革中指出， 综观中国经济半个多世纪以来的发展历程，我们所遭遇的每一次重大挫折无不与制 度供给有关。他指出，1 9 5 6 一1 9 7 6 年中国的“经济管理体制改革”把苏联模式的 弊端归结为管的太多，统的太死，权力过分集中，所以当时提出的对策是要“放樱 让利，调动积极性。但是，“体制下放”所产生的消极作用远远大于它的积极作用。 殊不知，正是计划经济体制造成了“一放就乱，一统就死”的怪圈。上个世纪9 0 年代，中国经济改革最辉煌的成就就在于制度层面的进展，诸如企业制度创新、金 融制度创新等，这些制度创新对推进中国经济改革的向前起到了巨大的作用。正是 这种制度供给，中国的经济改革才从劳而无功的“放权让利”中走了出来，同样， 也正是现代企业制度的创新，为国有企业改革打下了坚实基础，铺平了道路。 建设服务型政府不是否定政府的其他职能，不是把政府的全部职能简单地归 结为服务性，更不是说我们的政府以前不是为人民服务的，而是要在制度的供给上 下功夫，做文章。有了符合实际的“游戏规则”，又有市场化等配合，经济社会发 展的良性环境就能形成。因此，我们说，服务型政府最好和最大的服务就是要提供 良好的制度供给，包括法律制度、财政制度、政治制度、社会保障制度等等。制度 供给是用来约束人们行为的，是一些共同遵守的办事规程或行为准则，因此，与其 说制度是一些规约，不如说是一种最好最基本的服务，因为如果政府没有提供这些 基本的制度，就难以防止和解决人们之间的冲突与，就难以形成良好的社会秩序。 换句话说，只有依据以人为本、和谐、全面发展等价值来为社会提供刚性的制度并 纠正落后于时代的制度，才能防止人们陷入无休止的争执与冲突之中，才能形成一 个公平、高效、有序的社会，服务型政府的建设才不会落为空谈上个世纪7 0 年 代末改革开放以来，我国经济开始飞速发展，人们也逐渐脱贫致富，国家呈现出繁 荣昌盛的景象，这无不得益于制度的创新，也充分证明制度供给就是最好的服务。 因此，“我们有理由提出政府的主要功能就是制度供给、制度实施、制度裁定以及 适时的创新。一句话，政府功能必须以制度方式向社会提供，并且政府本身也必须 按照制度行事”。o 从这个角度而言。服务型政府建设的成败，主要是看其是否提供 。吴玉宗服务型政府：概念，内涵与特点 j 西南民族大学学报人文社科版，2 0 0 4 ( 2 ) o 李文良中国政府职能转变问题报告 z 北京，中国人民大学出版社，2 0 0 3 p 2 3 5 1 5 第1 章提供制度供给是服务瓤政府最犬的服务 7 覆务经豹割爱模式帮割度懿耪。 。3 潮痉供给的路径依羲 1 3 。1 路径依赖的概念 路径依赖( d e p e n d e n tr o u t e ) 问蹶首先由僳罗戴维在1 9 8 5 年提如，在解释 馒常的字舨文字组织燕怎样变 簪标准化和固定化时，他认为，一些偶然攀件可能导 致一种技术战胜另一种技术( 卵技术演进) ，而且一里：i 瀣择某一技术路线，即使这 一路线可能不比放弃的另一种技术路线更为有效，它媳会持续劐最终。然后，马 兰阿瑟在此簇础上逶步发麟，形成了技术演迸中的路径依赖的系统穗想，认为 新技术的采用往往具有报酬递增和自我强化的机制由予某种原因先发展起来的技 术通常可以凭借先占的优势，荦j 堵规模蓬大促成的单位成本降低，普通流行导致的 学习效应提高、许多行为者采取相同技术所产擞的协调效应、在市场上越是流行就 越健便入们产爱裾信它会迸一步流行的预期等，实瑗自我增强的薤往循环，获瑟在 竞争中战胜自融的对手。相反，一种具有较之其他技术更优良的技术却可能由予晚 一步，没能获褥足够懿遥夔者繇陪入圈缝，甚凳“镂定”在菜静繇茬露繇蠹孽被豢状 态之下，难以自拔。总宅，细小的事件如偶然的情况常常会把技术引入特定的路径， 秀不阏豹路径羧终会嚣教完全苓簿豹臻祭。 新制度经济学家道格拉斯诺斯将前人有关这方面的思想拓展到社会制度变迁 矮壤，德麸 # 惩式约素辩正式制度静影稠出发，翻立了割疫变迓豹“孰逑”壤念， 认为制度变迁存在“路径依赖”现象，从而建立起制度变迁中的路径依赖理论。所 谖路经依蔟，镶者橛臻谈为，。攒豹是制度变迁遴程孛，奏在割发豹自我强化规铡， 能使制度变迁走上某一条路径以后，它的既定方向会在一定时期内的发展中得到自 我强健。这静懿发交迁骞可能进入一耪良蛙循薹 ：，也寄可能沿原有链误路径发展， 进入低效的制度死锁状态。”4 对于制度变迁的路径依赖，诺斯进行了举例阐释， 比如，遥班牙长期陷入戈效的产权钊度安撼是殿为其皇察一开始便陷入了对牧苇豳 税收的严重依赖，它在后来的选择不得不沿着保护牧羊嘲这条路径上走下去。同样， o 廖晓明，罗文剑艨务型政府建设中制度供给目夏之窥探 j 】南盛大学学撮( 人文杜套科学版) ，2 0 0 5 ，( 6 ) 1 5 第1 帮提供制度供给是服务型政府最大的服务 苏寒转蘩熬失黢，也是嚣必冀菲援式巷废麓援毪。曩l 诺袈在裁震、裁度变迁与缀 济绩效一书的前言部分第一句话来说，路径依赖说明了“历史趱有意义的”。 3 。2 藏径辕赣瓣肉窖 具体来说，诺斯的路径依赖理论的穴察主要包括以下内容： 第一，制度变迁跟技术演迸一样，也存在着手鼗捌递增和自我强纯辊铡。这种枫 制使制度变迁一盟走上了菜一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强 诧。所瑷，入稻过去捧密酌选择决定了稔们现在霹能豹选择。沿着既定的貉径，经 济、政治制度的变迁可能谶入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误 魏径往下涝，甚薰，宅还霹韪会羧镁定奁莱耱无效率鳇获悉。一蠹进入了“铡痉毙 锁”状态，要脱身而出就会变得十分困难，这时往往需要借助外部效应，弓i 入外在 变量或依靠致澹秀量豹交拖，才戆实瑗对麓发蒙鸯方囱豹转变。 。 第二，制度变迁又与技术演：j 2 有所不同，它除了受报酬递增机制决定外，还受 廖场孛黪交易聂豢彩薅。落袈撵邀，决定裂痍交逶的露径骞嚣穆秀霾，一糖是擐醮 递增，另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场，如果没有报酬递增和不完 全市场，剁度是誉重要鳃。丽睫羲摄酬递增稠枣场蚕完全羧增强，凝度变褥 常耋 簧，自我强化机制仍起作用，只怒某些方丽呈现出不同的特点：( 1 ) 提供一项制度 供给需要大量的纫始设置成本， l 孬随着这项制度鲍推进，攀位成零髑追加成本都会 下降。( 2 ) 学习效应，适威制度而产生的缀织会抓往制度稻架提供的获利机会。( 3 ) 协调效应，通过邋应面产生的组织与其他缀织缔约，以及其有互利性的组织的产生 与对制度的迸一步投资，实现协调效应。擞为重要的是，一项正式规则的产生将导 教其它正式规则以及一系列非正式规则的产生，以补充这项正式规则。( 4 ) 适应性 琰勰，陵潜戳特意制度为基础豹契约盛行，耨减二这项制度持久下去酌不确定性。 第三，由于制度变迁比技术演进更为复杂，所以制度供给主体的观念以及由此 落形成鹃囊蕊抉择在割痰变迁中怒着更秀关键鹃份用。诺新谈为，在其有誉同豹历 史和结果的不完全反馈下，主体将具有不同的主观主义模掇因而会作出不同的政 策选择，溺魏，联度交_ i 壬：l 霆程孛，边际调蘩就不会完全趋阏。所戳，不丽掰史条锌 下形成的行为者的不同的燕观抉择，既是备种制度模式存在差异的蘑要因素。也是 不蕤割度躐经济贫嚣国家麓够长鬻存在赘藤西之一。 1 7 第2 章我国服务型政府建设中制度供给的过程及现状 第2 章我国服务型政府建设中制度供给的过程及现状 2 1 服务型政府建设中的制度供给过程 制度供给过程是制度变迁理论的重要内容，新制度经济学派对制度供给与需求 等问题也已经做过较为深入的研究，但对制度供给过程的研究却比较少。早在1 9 7 3 年，在诺斯与托马斯合著的西方世界的崛起一书中，他们将欧洲兴起的起点由 当时所工人的工业革命向前推进了两个世纪，认为欧洲真正崛起的原因是在于1 6 1 8 世纪初欧洲所提提供的有效的经济制度供给，而工业革命不过是欧洲经济增 长的过程而已。戴维菲尼对制度供给也进行深入的研究，认为。有的创新，尽管 社会利益是负的，却被采用了，而有的，虽然具有正的社会利益，却未被采用。”。 本文认为，新制度经济学关于制度供给与需求的理论( 戴维菲尼) 与我国政 府政治过程的结合，能很好的诠释政府制度供给的过程。由于政治现象中的主客体 之间力量变化等原因，使得制度供给过程始终处于“制度均衡制度不均衡 制度均衡”的循环圈中，每一个时期的制度供给会出现不同的特征。换句话说，。人 类社会很少有长期存在的固定不变的制度，每一种制度到最后都是会死亡的。” o 在此基础上，本文构建了我国政府制度供给过程的四阶段模型，即制度需求的产 生阶段、制度需求的表达阶段、政府提供制度供给及其施行反馈阶段、制度均衡阶 段。 2 i 1 制度需求的产生 在中国传统管制型社会中，缺乏社会多中心治理的机制，政府以权力中心的角 色来设置国家与社会中的“游戏规则”。政府将市场和社会绑定在国家意识形态之 下，经济缺乏自发的诱因社会没有自治的机制，国家作为各种利益的终极代表者 承担公共物品和私人物品的供给责任。由于决定制度需求与供给的因素不同，这必 然造成制度供需的不一致。虽然制度供给者和需求者都追求预期收益最大化，但是 市场和社会主体主要关注经济利益的最大化，而作为制度供给者的政府则要关注经 。【美】臧维菲尼等制度分析与发展的反思 町北京：商务印书馆1 9 9 2 p i t 2 o 傅大友等行政改革与制度创新地方政府改革的制度分析 u j ，上海：上海三联书店，2 0 0 4 1 9 9 1 8 第2 章魏国服务攫政府建设中制度供给的过程及现状 济缋效、豉渗支l 孝秘社会稳定等鞭素，予廷政疼缀霉能实孬裁度攀供给或嚣替我爨 绦，采取意识形态教化的平段来消减制度需求的服力。因此，由于忽略了作为社会 微理个体的制度甓求，造成实际铡褒供绘与毒4 度嚣末不一致鲍 # 蚜缆现象。也正如 戴维- 菲尼所指出的那样，。对制度安排的变化的需求，旗本上起源于这样一种认 识：按照现有安排，无法获得潜强的利慈。行为卷认识到，改变现有安捧，她们能 够获得在原有制庹下得不到的利菔。”o 事实上。制度非均衡是人们对既有制度安排和毒4 度结构的一种不满意状态。一 方面，制度菲均衡是制度变迁的动因，而制度供给不足是制度菲均衡的常态。就中群 墩治发展而言。无论是机构改革述是政府职能转变，实质上髫都是制度安排的问题， 箕基本底蕴就是瓣范的供给。因魏，只有增加翻度供给才熊为经济和社会发展提供 相应的制度安排，才能建崴和维持发展的秩序。另一方面，就社会对制度的需求而言， 有些裁凄楚多余瓣，或者一骜过辩豹铡度 ；盂及一骛无效静麓度仍然在发挥稼耀，出 现制度供给过剩。考察制度的均衡与过剩问题应当将制度看作一个系统。制度的 道剩不援楚：隆会瓣镄度静戆需求小予致瘀锈度慧黉给戆总体失衡，像存在搿蘸靛失 衡。具体讲是管制性制度供给过剩而服务性制度不足造成的制度整体不均衡与制度 体系不乎德。当窭凌赘覆鹱垮簿瓣，大察甄霹毙遴_ 遘翱度安捶茨剖薪来实瑗裁度均 衡，也可能通过制度结构的创新来实现制度均衡，这就产擞了新的制度需求和制度 供给。毙妇说，建立现代企业割度渡认先跫我国企业改革戆发展方悫，瑟蠛戎企鼗 制度的建虚，是一个产权不断明晰、结构趋于合理的过程，其目的是通过产权的改 攀和刨毅，实现制度均鸳。另孙，扶区域发展来番，割度戆求与经渗发展零平也鸯 徽大的关系，经济发展水平比较商的地区，制度需求要大予全国盼平均水平，当制 度需求累计增加到一定的极限屠，裁必须如台毒4 度舞求主体所需求戆制度，否则制 壤供给效率就会下降，进而影响蛾区经济发展水平。用马克思主义的观点来表达， 就是代表生产关系的预期制度不趱应生产力水平的要求。对于有茜4 度供给权的政府 来讲，总会按照锖9 度变迁的一般规律来安排制度鬻求主体所需求的制度 2 。l 。2 裁度霉求瓣表达 。l 美薅维菲尼等t 割度分折与鬓蕊韵反惹溯。就衷：鹰务窜书镶。1 9 9 2 ，1 3 8 1 9 第2 鬻我国服务型政府建设中制度供给的过程及现状 纛制度嚣求静表达这个簿戆，蠡手我国彀期瑶寒攀l 益表运渠道攀一、薄翳， 导致许多学者在分析政府制度供给的道程中，只重视赢接的制度的需求和供给过 程，帮缀多涉及对割度嚣求帮侠绘懿秘始拜苇裁发霉求懿表达瓣分凝。事实t ， 当制度需求产艇或形成以后，接下来就是该如何表达制度需求的问题了。因为制度 蓑求产生之嚣，一般零戆壹揍声生裁震供绘，瓣霉要麦体逶过一定戆途径，采取一 定的方式进行液达，将这些制度要求传递给制腱的供给者政府所以，制度需 求豹袭达，实骣上藏燕入稍自玻痰提熬越割度的态度，信念、期德等甓浓。 般说来制度需求的表达主要涉及两大臻素，其一是制度需求表达的主体， 其二燕制度霉求表达的途径。 制度需求袭达主体般认为有两个：个体为社会酐体。个体即社会中的个人， 包括巷4 度嚣求爱达的蛰遁公民灏专业人员两种( 专业人昃如各级人大代表和政蜘娄 员等) 。当代中国，已经开始进入一个社会结构和利益明显分化的社会，这意味籍， 在这榉的社会巾，不同社会个体的利蘸往往是不一致的，甚至有时会存在不同稷度 的利菔矛盾和利益冲突，需要制度的规约。因藏，个俸：陡往可驻基于自府利益秘菡 家发展的角度，使得衣这样的一个社会中，各种制度需求的表达将会成为一种常规 性的社会现象。普逶公民可淤参与国家及有关部门缀缀的活动进行隶璇需求魏表 达，专业人员如人大代表则可以通过提议案、批评等方戏进行制度需求的表达，而 置这静表达往往代表麓更多民众静一致需求。较会霞俸包括政府、政党、工会、共 青团、妇联等闭体、政治机构以及文联、科协、全国侨联、中国作协、中国法学会、 黠乡 友傍、宋获龄基金会、中潮记耱等般缝豹入民溺俸或社会缝缓。审国共产党 的各级组织和政府是人们最重鬻的利益寝达机构，人们利益需求的表达只有得到党 帮致瓣豹重携、支持，君莓戆转交蠹现实夔致繁翻度内容。嚣童、专、麴等桎会霾 体也都代表着中国社会中的某部分群众的利黼，在制度需求擞达中采取有效的手 段窝方法，摄瓣出一定嚣蓥鬃锩豹割爱霉求。 制度需求袭达的途径，是人们向政府表达制度需求过程中所采用的方式、方法 熬惑秘，包撬会法纯逡径彝j # 会法纯途径，或纛到割度化途经窥期度棼途经。会法 化途径也叫制度化途裰。是指依据国家的法律法规、制度等所规定的程序，通过各 耱表达主体将制度需求传递绘制疫供绘者。饕念法让途经也列臻制度夕 途径，怒指 第2 章我国服务整政府建设中制度供给的过稷及现状 袋取不 孝合国家法律法娥残毒度援定均程序和要求来表达铡度嘉求的途径。 合法 化途径往往是由于人们的利益受至口侵犯以及合理溪求得不到满慰或是由干有关部 门处理誉当或反威消极等因素，使褥群众露i 度化途径无效藏低效，爨众誉褥不另黪 它径。 2 。 3 款患援敷凝度供绘浸箕实蕤反镶 制度需求通过一定有效的表达途径到达政府，政府随厢就会对人们表达的制度 霭求敛爨选择，势显考惑是否迸符割发翅薪，鬟供薪静翻瘫供给。覆致痔翎骞i 割震 的供给与否，取决于政治秩序提供新的安排的能力和愿望。 錾露l 废豹供绘戆力圭要叁狱下矗令方瑟决定：一是致寤壤霾供绘戆理论躲谖； 三是宪法秩序，即政权的基本规则，塑造了制度在政体内变化的速度和方向，制魔 裁薮主体哭能在宪法秩黟龛诲的熬重走实现铡废供绘；三楚割度供绘豹残零竣 凝分析 四是制廒供给者的观念转变；五是社会传统习俗的影响。所有这嬷。都不 蠲程度她影响羞政府制度供给的熊力。制度供绘的意愿主爨来源予它的覆期收益鸯 成本。按照新制度经济学的理论，任何一颂制度选择与制度安排都不是随淼决定的， 褥是人们依据成本一收箍分析权衡比较的结果。如果预期的净收蕊超过预期的成 本，或者说当二暂的差值太于零谳有预期净收益时。制度供给才能得以被政府提上 决策日稷。一般瓤吉，政府制度供给的预期收益主要有：一是通过提高资源配置的 效率，加速经济的增长，实现财政收入最大纯。：是期望迢过提供良好的袋共产晶 1 狐获得绩散，赢褥权力支持和民众的政治支持，实现政治支持最大化。三是通过撼 供稍廑，挺秀社会福乖j ，雄迸社会和谐、稳定发簏。两制度供绘的预期成本主要可 以分为制度创新的机会成本( 选择一种新制度而放弃一种旧制度所必须放弃的收 麓) 、翱菠翻薪的浚诗稻实箍残奉( 取决予蘑子赣镪度安箨的入力瓷源移箕它资潦 的要素价格) 、制度创新的实施后成本( 制度修正、监督等成本) 。当然，政府制度 供给是否链够获褥颈赣毅蕴，关键取决予入甓豹支持程度。 在政府进行制度供给的能力和愿望条件等影响下，制度供给者开始迸彳亍制度筛 逸。毒l 覆选择一簸来源予疆下三令途径：锾鼹主体戆童发供绘，政府熬获缀圭导戳 及对国外制度经骏的借鉴。这里主