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浙江大学硕士学位论文构建县级公共财政体制的可能途径以天台县为例 摘要 我国县级政府的财政体制是从传统的计划经济体制下演变而来的，带有浓厚的国家 分配论色彩，在财政支出方面，“越位”与“缺位”并存，已经不能适应建立和完善市 场经济体制的要求。县级政府要实现职能转换，首先必须转变财政体制，积极探索构建 市场经济条件下的公共财政体制。本文以浙江省天台县为例，在论证县级政府公共财政 体制建设的重要性和必要性的基础上，探讨构建县级政府公共财政体制的目标及其基本 原则，并提出构建公共财政体制的可能途径。 市场化取向的改革改变了县级政府直接管理经济的基础条件，政府、企业和社会的 关系进行了重构，政府不再直接经营企业，不再包揽一切社会事务，政府的行政职能发 生了变化。这地变化为公共财政体制的建立提供了基础和运作空间。工业化和城市化的 推进，引发了一系列社会矛盾，要求县级政府加大和改善公莛产品的供应和服务。同时， 财政本身存在的问题为实施公共财政提供了内在需要。社会民主进程的加快，法制建设 的逐步完善，也为公共财政体制的构建提供了重要条件。这一切都使县级政府构建公共 财政体制成了必然选择。 县级政府公共财政体制应该是建立服务财政、法制财政、效益财政和平衡财政。在 构建过程中，必须做到财政职能的转变与政府职能转换相适应，消除“越位”，弥补“缺 位”与“不到位”，努力提供公共产品和公共服务。在具体的操作中，不同层级的政府 职能与财政职能应当有所区别；财政职能在不同的发展阶段应有不同的表现；财政职能 范围需要细化和具体化；政府对公共产品的供给要由直接生产为主转为组织协调为主。 当前，县级政府应从区域经济社会发展现状出发，积极探索地方财政职能转变的可 能途径。围绕增强财政的筹集资金职能、管理资金职能、监督资金职能和扶持经济发展 职能，县级政府可着重做好以下六个方面：一是创新财政收入管理新理念，二是改革财 政支出管理模式，三是加强政府投资项目管理，四是完善和改革公共物品的供给和服务， 五是创新财政支持经济发展的新方式，六是建立和健全财政监督约束机制。 关键词：县级政府公共财政体制天台县 浙江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能造径咀天台县为倒 t h ep r o b a b l e a p p r o a c ht oc o n s t r u c tt h ec o u n t y - l e v e l p u b l i c f i n a n c i a ls y s t e m ：ac a s es t u d yo f t i a n t a ic o u n t y y a hl i n g z h a n g ( p u b l i ea d m i n i s t r a t i o n ) d i r e c t e db yy uj i a n x i n g a b s t r a c t t h ef m a n c i a ls y s t e mo f t h ec o u n t y l e v e lg o v e r n m e n ti se v o l v e df r o mt h et r a d i t i o n a l p l a r m e de c o n o m yi nc h i n o w h i c hh a st h ef e a t u r eo f t h es t a t ed i s t t i b u t i o n i nt h ef i n a n c i a l e x p e n d i t u r ea s p e c t ，o f f s i d a a n da b s e n t e e i a r ac o e x i s t s ，w h i c hc a n t h e m e t t h ed e m a n d so f t h e m a r k e te c o n o m i cs y s t e mi no r d e rt or e a l i z et h ef u n o t i o nt r a n s f o r m a t i o n t h ec o u n t y 1 0 v e l g o v e r n m e n tm u s tc o n v e r t | t h ef i n a n c i a ls y s t e mf i r s t l y , a i l dc o n s t r u c ta c t i v e l yt h ep f i b l i c f i n a n c i a ls y s t e mo nt h ec o n d i t i o n so f t h em a r k e tc c o n o m i cs y s t e mt h i sp a d c rt a k e st h e c o t m t yo f t i a n t a li nz h e j i a n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l e o nt h eb a s i so f d e m o n s t r a t i n gt h e e s s a n t i a l i t ya n dt h en e c e s s i t yo f t h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mc o n s t r n c t i o n t h i sp a p e rp r o b e s i n t ot h eo b j e c ta n dt h eb a s i cp r i n c i p l eo f t h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mi nt h ec o u n t yg o v e m m e n l a n dp r o v i d e st h ep o s s i b l ea p p r o a c h 抽c o n s t r u c tt h ep u b l i ct i n a n c i a ls y s t e m i h em a r k e t o r i e n t e dr e f o n c h a n g e s t h eb a s i cc o n d i t i n n so ft h ec o u n t y 1 e v e l g o v e r n m e n t sd i r e c te c o n o m i cm a n a g e m e n t t kr e l a t i o n s h i p sb e t w e e ng o v e r n m e n t e n t e r p r i s ea n ds o c i e t ya r er e c o n s t r u c z c d t h eg o v e r n m e n td o e s n tm a i l a g et h ee n t e r p r i s e s d i r e c t l y , d o e s n tu n d e a a k et h ew h o l es o c i a la f f a i r st h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n1 = l l n c f i u n s a r et r a i t s f o 珊a d t h u s ec h a n g e sp r o v i d et h ef o u n d a t i o n sa n d 廿l eo p e r a t i o n n s p a c e sf o rt h e p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mc o n s t r u c t i o n w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ei n d u s t r i a l i z a t i o na n dt h e u r b a n i z a t i o n ，as e r i e so fs o c i a lc o m q i c t sa r ei n s p i r e dw h i c hr e q u e s tz h ec o u n t r 1 e v e l g o v e r n m e n tt o i n c r e a s ea n di m p r o v et h es u p p l ya n dt h es e r v i c eo ft h ep u b l i c g o o d s m e a n w h i l e 、也ei n h e r e n tf m a n c i a lp r o b l e m sp r o v i d et h ei n t e m a id e m a n d so fi m p l e m e n t i n gt h e p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m w i t bt h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a 】d e m o c r a c ya n d 龇l a w f u l c o n s t r u c t i o n ，t h e ya l s op r o v i d et h ei m p o r t a n tc o n d i f i o n sf o rt h ep u b l i cf i n a n d a ls y s t e m c o n s t r u c t i o n a 1 1o ft h e s em a k ei t a l li n e v i t a b l ec h o i c e ：t oc o n s t r u c tt h ec o u n t y 1 0 v e i g o v e r n m e n t sp u n i cf i n a n c i a ls y s t e m 1 1 1 ec o u n t yg o v e r n m e n t a lp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e ms h o u l db ea i m e df o rs e r v i c e ，l e g a l ， b e n e f i c i a la n db a l m a c e df m a n c e d u r i n gt h ee s t a b l i s h m e n tp r o c e s s t h ea c c o m m o d a t i o n b e t w e e nt h et r a n s f o r m a t i o no ft h ef i n a n c i a lf u n c t i o na n dt h a to ft h eg o v e r r u n e n t a lf u n e t i o i l s h o u l db ea s s u r e d ，i no r d e rt oe l i m i n a t eo f f s i d e ，t oc o m p l e m e n ta b s e n t e e i s ma n dt op r o v i d e p u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e ss t r i v i n g l y d u r i n gt h ec o n c r e t eo p e r a t i o n ，i ts h o u l db ed i s t i n g u i s h e d b e t w e e nt h ef u n o t i o n so fg o v e r n m e n ta n d 也a to ff i n a n c ea td i f i e r e a rl o v a l s t h ef i n a n c i a l f u n c t i o ns h o u l db ea l s ot r a n s f b r m e da l o n gw i t ht h ed i f i e r e n td e v e l o p m e n tp h a s e s i t se x t e n t s h o u l db ep a r t i t i o n e da n de m b o d i e d ，a n dt h eg o v e r n m e n t a lm a j o rs u p p l ya p p r o a c ht or i t e p u b l i cg o o d ss h o u l db ea j t e r e df r o mt h ed i r e c tp r o d u c t i o nt ot h ei n d i r e c ta d j u s t m e n t n o w a d a y s ，b a s e do ht h ef a c to f e c o n o m i c a la n ds o c i a id e v e l o p m e n ti nt h ed i s t r i c i s ， c o u n t yg o v e r n m e n t ss h e u l de x p l o r ep r o b a b l ea p p r o a c h e st ol o c a lf i i m n c i a lf u n c t i o n t r a n s f o r m a t i o nf o c u s i n go ne n h a n c i n gt h ef i n a n c i a lf u n c t i o n so f t h ec o l l e c t i o n , m a n a g e m e n t 2 壁望堡塑主兰些望兰 垫堡墨堑竺茎堕壁苎型塑旦! ! 塑壁二= 坚墨鱼墨垄型 a n ds u p e r v i s i o no f c a p i t o l ，a n do f b o l s t e r i n gt h ee c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t ，t h ec o u n t y g o v e r r a l l e n tc o u l ds t r e s ss u c hs i xa s p e c t sa sf o l l o w sf i r s f l y ，i t m o v a o et h en e 、, vi d e no f f i n a n c i a li n c o m em a n a g e m e n t s e c o n d l y ，r e f o r mt h ef i n a n c i a le x p e n d i t u r em a n a g e m e n tm o d e l t t l i r d l y ，r e i n f o r c et h eg o v e r n m e n ti n v e s t m e n ti t e mm a n a g e m e n tf o u r t h l y ，r e f o r mt h es u p p l v a n d t h es e r v i c e o f t h ep u b l i cg o o d s f i i 赶a l y ，i n n o v a t e t h e n e w w a y s t o s u p p o n t h ec c o n o m i o d e v e l o p m e n tb yf i n a n c ef i n a i y ，c o n s t r t l c ta n dc o u s t l m m a t et h et i n e m c i a 2s u p e r v i s o r ys y s t e m k e yw o r d s ：c o u n t y l e v e lg o v e m m e 咄p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ，t h ec o u n t yo f t i a n t a i 浙江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能途径以天台县为例 1 前言 1 1 问题的提出 随着经济全球化、信息化、市场化以及民主化的不断推进，我国经济社会各个领域 正发生着广泛而深刻的变化。现行的县级政府财政体制建设面临着严峻挑战，亟需采取 一系列切实可行的应对措施。近年来，我国县级政府的财政发展与经济发展样步入了 快车道，但在市场经济体制的逐步建立和完善的背景下，县级政府的行政管理职能发生 了较大变化，重新确立县级政府的财政职能，建立公共财政体制，切实强化县级政府的 财政作用，显得尤为必要。同时，我国多数县级政府的财政仍属于“吃饭”财政，不能 为区域经济和社会发展提供强有力的财力保证；多数县级政府领导调动频繁，缺乏专门 的财政理财培训和相应能力；在现有的政府管理体制下，资金管理漏洞较多，资金使用 效率不高；加上改革和社会各项事业的发展，财政负担不断加重，财政的潜在风险逐步 增大。而理论界探讨地方财政职能转换和公共财政体制问题，与讨论中央财政问题的热 烈程度相比，要逊色的多，并且多为笼统讨论。不少人认为，财政就是国家财政，探讨 了中央财政就覆盖了地方财政，当然也就没必要再去专门探讨地方财政问题了。由此， 探讨县级政府公共财政体制的建立，不仅在理论上可以丰富地方公共财政的理论，在现 实上还可以为县级政府构建公共财政体制，提供可供参考的目标和方法，提高县级政府 的行政管理水平，推动区域经济社会健康和谐发展。 1 2 研究方法 本文所进行的是规范性的研究，主要通过文献分析法提出公共财政的概念，并以浙 江省天台县为例，论述县级政府在建立市场经济体制的社会变革和社会转型的大背景 下，县级政府公共财政“为什么是这样”，“应该是这样”的问题。本文研究的重点在于 运用公共财政理论，结合国外公共财政管理实践中应用最广泛的治理理念，立足中国县 级政府的具体情况和公共财政管理的基础和能力，对如何建构县级公共财政体制的目 标、原则和途径作出探讨。 浙江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能途径以天台县为例 2 公共财政理论的发展及其特征 2 1 西方公共财政理论的发展 公共财政理论的诞生从1 7 7 6 年亚当斯密的国民财富的性质和原因的研究一 书的出版为标志。在这两百多年的历史中，公共财政理论是不断发展变化的，它经历了 两个发展阶段：第一个阶段是从亚当斯密的国富论到凯恩斯主义以前的时期，这 一阶段可以称作早期自由市场经济。在早期自由市场经济基础上运行的财政可以称为早 期的公共财政。1 在这一时期，公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能 够正常运转。这时候的财政主要围绕收支管理展开，并且侧重于收入的分析而相对忽视 支出的研究。这一传统一直为李嘉图和穆勒等人所沿袭，被称为“盎格鲁一萨克逊传统”。 2 自1 9 世纪8 0 年代起，奥地利、意大利、瑞典的一些学者如萨克斯、帕塔罗尼、马尔 科、马佐拉等，系统地提出了公共产品理论3 ，并且更侧重于支出的研究，从而形成了“斯 堪的纳维亚传统”。由于公共产品理论的创立以及后来福利经济学的兴起使得公共财政 理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。 第二阶段是现代资本主义时期。1 9 2 9 年至1 9 3 3 年西方国家爆发了空前的经济危机， 在长期深重的萧条之下，传统的市场自动均衡理论受到普遍怀疑。1 9 3 6 年凯恩斯发表就 业、利息和货币通论，标志着凯恩斯主义的诞生。凯恩斯主义成为经济学主流，标志 着国家走上了大规模干预经济的道路。这一时期存在的市场经济可以称作现代宏观调控 下的市场经济，国家干预力很强，在此基础上运行的财政可以称为现代公共财政。4 以后， 随着许多经济学新领域的开拓，特别是随着布坎南的公共选择理论、萨缪尔森的现代市 场经济理论等新制度经济学的兴起和发展，财政学经历了一个从公共财政学到公共经济 学的发展过程。与传统经济学相比，公共经济学更注重财政收支对整个经济的影响。当 然，公共经济学仍然是围绕着财政而展开的，是对公共财政学的继承和发展5 。现代公共 财政理论，是以市场经济为基础，明确了国家财政在社会资源配置中的依据与范围。该 理论认为，公共财政的核心，是政府通过提供公共物品，如国防、外交、法律秩序、基 1 安体富：“论我国公共财政的构建”，载财政研究1 9 9 9 年第0 期。 2 朱柏铭：公共部门经济学，杭州：浙江大学出版社2 0 0 4 年版第1 2 页。 3 张馨：公共财政论纲，北京：经济科学出版社1 9 9 9 年版。 4 董雪梅：“公共财政：我国市场经济财政的必然选择”，载华南理工大学学报2 0 0 2 年第1 2 期。 5 阿特金森，斯蒂格里茨公共经济学【导言) m 上海：上海三联书店1 9 9 2 2 浙江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能途径一以天台县为例 础教育、基础设施、环境保护、社会保障等，以克服市场失灵，满足社会公共需要，为 经济社会发展创造良好条件。公共物品具有非竞争性、非排他性及效用不可分割性的特 点。凡企业、个人通过市场提供的商品和劳务( 即私人物品) ，政府不再干预。政府与 企业之间形成合理分工，优势互补。政府公共物品的提供，与私人物品相似，也必须遵 循效率原则，力争达到帕累托最优，实现资源的最佳配置。特别是2 0 世纪7 0 年代以 后，以英美为代表的西方国家，面对日益严重的公共财政危机，不得不进行全方位的政 府治理创新。在公共财政管理方面，引入竞争机制、服务导向、系统控制等良好的公共 治理理念，对政府公共财政管理的制度和机制进行重新设计和安排，极大地促进了公共 财政的受托责任，提高了财政透明度，增强了公众的参与，改善了财政政策的可预见性 6 。同时，以促进经济、社会的科学可持续发展为目标，以政府职能的“企业化”为基础， 以公共物品供给“民营化”为核心，最终实现公共财政体制的创新。7 马斯格雷夫1 9 5 9 年出版的财政学原理：公共经济研究书中，首次提出了在 市场经济条件下公共财政的三大职能：一是资源配置职能，主要是将一部分社会资源集 中起来，形成财政收入，然后通过财政支出分配活动，由政府提供公共物品或服务，引 导社会资金的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置效率的最优状态。财政 资源配置的职能范围，应由政府的职能范围来确定，是市场配置无效而又是社会需要的 公共物品和劳务。二是收入分配职能。是指政府收支活动对各个社会成员收入在社会财 富中所占份额施加影响，以实现收入分配公平的目标，这是财政与生俱来的一项职能， 不过在不同历史阶段分配的内容和形式会有所不同。三是经济稳定发展职能，在市场经 济中，由于市场机制的自发作用，不可避免地造成经济的波动，社会总需求与总供给的 失衡，通货膨胀、失业、经济危机是经常发生的，这就需要政府通过财政手段对市场进 行干预和调节，以维持生产、就业和物价的稳定。 在现代市场经济时期，市场发生了重大变化，出现了“市场失灵”领域，政府和市 场的关系也发生了重大变化，这个时期公共财政理论的核心是“市场失灵”理论，“市 场失灵”需要政府进行经济干预，公共财政理论认为，在市场经济条件下，社会资源的 主要配置者是市场，市场在资源配置中起基础性作用，而不是政府。只有在“市场失灵” 决定着公共财政存在的必要性及其职能范围，市场经济决定了公共财政，市场经济产生 6 安秀梅；“以公共治理的理念推进政府公共支出管理”。载当代财政2 0 0 3 年第9 期第3 0 页。 7 樊长才：“试论西方政府治理中的公共财政体制创新”，载兰州商学院学报2 0 0 4 年第1 0 期。 浙江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能途径以天台县为例 和发展了公共财政，公共财政是市场经济运行的必然结果，公共财政与市场经济具有本 质的、必然的联系8 。 概而言之，西方公共财政产生的前提是市场经济，它产生与发展的过程，事实上也 就是市场经济的产生与发展的过程，它的发展与政府活动范围的大小和变化状况密切相 关，而后者又取决于社会对政府作用的认识。政府虽然可以干预市场经济活动，是因为 市场存在着失效的领域，但政府干预本身也可能失效。所以，政府是否干预市场应取决 于资源配置过程中，政府和市场何者效率为高，效率较高者就应当发挥更为积极的作用。 根据这一原则，近几十年西方公共财政出现了以下几点趋势：。 ( 1 ) 以建立有效政府为服务目标。几十年公共支出增长的事实，使许多人认为必 须缩小政府支出规模。如美国各级政府的公共支出占g d p 的比重，从1 9 6 0 年的2 3 至 1 9 8 0 年的2 8 ，再到1 9 9 6 年的3 0 。近年来增势趋缓，而且增长部分主要是由于转移性 支付，而不是由于资源的公共使用，一味强调公共收支不再成为潮流。 ( 2 ) 地方化的分权趋势明显。西方的公共财政出现了地方化的分权趋势，中央( 联 邦) 支出占政府总支出的比重近几年有所下降，特别是法国和日本一些单- - n 国家。随 着分权化改革的进行，地方各级政府财政成为较为独立的财政。地方的公共服务项目无 需由上级决定，改由最优受益范围内的居民合理选择财政收支和数量。 ( 3 ) 公共物品的供应出现主体的多元化和营运的民营化。治理理论的引进和实施， 使得公共物品供应的主体多元化成为可能。政府通过私有化、合同外包、委托等形式， 实施政府公共服务的社会化和民营化。并把竞争机制引入政府的公共物品供应，努力提 高公共财政的效率。 地方财政理论是公共财政理论的重要组成部分。受历史传统、政治体制以及不同的 经济社会发展阶段影响，各国的地方财政模式不尽相同，主要有中央集权型和地方分权 型两种。但在西方理论界，对于中央财政与地方财政以及上级地方财政与下级地方财政 的收支划分标准，形成了一些被普遍接受的基本原则，并成为构建地方财政体系的理论 基础。在收入的划分上，以塞利格曼的三原则论和迪尤的两原则论为代表。”前者包括 效率的原则，即以征税效率的高低作为划分各级财政收入的标准；适应的原则，即以税 基的广、狭作为划分的依据；恰当的原则，即以税收负担的公平分配为标准。后者在肯 8 董雪梅：“公共财政：我国市场经济财政的必然选择”，载华南理工大学学报2 0 0 2 年第1 2 期第5 7 页。 9 张馨、杨志勇、郝联峰、袁东：当代财政与财政学主流大连：东北财经大学出版社2 0 0 0 年版第4 4 页。 1 0 平新乔：财政原理与比较财政制度，上海：上海三联书店1 9 9 2 年版。 4 浙江大学硕士学位论文构建县级公共财政体制的可能途径以天台县为例 定前者效率原则的基础上，又提出经济利益的原则，即以是否能促进经济发展作为一项 标准。在支出的划分上，巴斯特布尔提的三项原则被普遍认同。包括受益的原则，即凡 是政府提供的物品和服务，根据其受益对象的范围来确定支出的主体政府；行动的原则， 即凡是政府提供公共服务的活动，在实施过程中必须因地制宜的，其支出由各级地方政 府负责，反之，则归中央政府；技术的原则，政府活动或公共工程的规模庞大需要高新 技术及巨额投资才能完成的，归中央财政或较高级次的地方财政承担，反之，则由相应 较低的地方财政承担。 2 2 我国公共财政体制的确立和发展 “财政”一词的出现只是近百年的事情。据考证，清朝光绪2 4 年( 1 8 9 8 年) 在戊 戍变法“明定国事”的诏书中首次使用“。但是，在新中国建立之前由于资本主义生产 方式并没有在中国真正建立，因而不可能在中国建立真正意义上资本主义性质的财政概 念。我国关于财政理论的研究和认识，经历了“国家分配论”到“国家财政论”的逐步 发展过程。 从1 9 4 9 年中华人民共和国的建立到1 9 8 4 年中共十二届三中全会，新中国建立起了 以公有制为基础的具有中国特色的社会主义计划经济体制下的财政制度，即“财政是指 国家为了实现其职能的需要而对一部分社会产品进行分配或再分配”，这就是所谓的“国 家分配论”。”这个概念的内涵是：以国家为主体的无偿的具有强制性地分配活动及所体 现的分配关系。它以马列主义的国家学说和科学价值论为理论基础，摈弃了资本主义社 会契约论和边际效益论，以计划经济体制作为新中国财政的实践基础，区别于资本主义 的市场经济体制。但由于“国家分配论”是在特定的经济体制下形成的，因而不可避免 地具有一定的局限性，当我国由社会主义计划经济向社会市场经济转变的过程中，这一 理论就遇到了来自实践的严峻挑战。 进入2 0 世纪9 0 年代以来，随着改革中市场因素的发展和社会主义市场经济体制目 标的逐步明确，市场机制己在资源配置方面发挥主导作用，追使财政不必直接参与资源 配置，而是主要用于弥补和矫正市场的缺陷与不足。另外，财政职能弱化，财力严重不 足等许多现实问题，也强烈地呼唤公共财政体制的建立。1 9 8 4 年l o 月中共中央十二届 n 陈共：财政学，成都：四川人民出敝社1 9 9 8 第埔页。 1 2 邓子基：坚持、发展“国家分配伦”，载财政研究1 9 9 7 年第1 期。 浙江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能途径以天台县为例 三中全会作出的中共中央关于经济体制改革的决定，明确指出：我国社会主义经济 是公有制基础上有计划的商品经济，1 9 9 2 年l o 月中共十四大更加明确地提出：我国经 济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。自此以后，中国的经济体制发生了很大的 变化，原来实行的计划经济体制，逐渐向市场经济体制转变。特别是1 9 9 8 年底全国财 政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求；党的十五届五中全会明确将建立公共财 政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标；党的十六届三中全会进一步提出了 健全公共财政体制的改革目标后，公共财政才逐渐成为国内财经领域的一个热点问题。 社会各界特别是理论界冲破各方面的阻力，对中国建立公共财政的必要性和具体途径等 问题进行了较为全面、深入地探讨。但是，由于公共财政理论的研究起步较晚，改革的 实践时间不长，各方面的认识尚未完全统一。由此引发了关于“国家分配论”与“公共 财政论”的学术之争。”中国理论界关于“公共财政”问题的争论，主要围绕两大方面 进行：一是“是否存在公共财政”? 二是如果存在，“什么是公共财政”? 从表面上看， 分歧在于：在建立社会主义市场经济的条件下，财政的范围要不要变化，要不要继续对 国有企业投资，特别是盈利性的行业，是否要从经营性行业中退出来，财政涉及的领域 要增加什么，减少什么。而从根本上看，理论界关于“公共财政”之争，过多地涉及了 阶级性的问题，很大程度上是赞成与反对“市场经济”的争论。“至于对“公共财政” 概念的争论，有的是由于对“公共财政”问题的认识模糊引起的。对于“什么是公共财 政”，西方财政理论并没有给出一个明确的答复，因为在“公共财政”实践早己确立的 背景下，理论上似乎无必要回答这一问题，至少不必要如同中国财政本质论那样，围绕 着“什么是”的问题纠缠不清，争论不休。但不管怎样，公共财政是与市场经济相适应 的财政模式，是中国财政改革的目标模式等观念已深入人心。 2 3 社会主义市场经济下公共财政概念及特征 我国在社会主义市场经济条件下所建立的“公共财政”理论，继承了“国家分配论” 的传统，借鉴了西方公共财政理论中关于在市场经济条件下，国家财政弥补市场失灵、 为市场提供非排他性和非对抗性服务等合理内容，创建了新的财政理论，即“公共财政 框架论”或“新公共财政论”。与西方国家的公共财政相比，正在构建的我国公共财政 1 3 邓子基；“为国家分配论答疑”，载夏门大学学报( 哲学社会科学版) 1 9 8 3 年第3 期第5 1 页。 1 4 张馨：“析中国公基财政论之特色”，载财政研究2 0 0 1 年第7 期。 6 浙江大学硕士学位论文构建县级公共财政体制的可能途径以天台县为例 既有共性也有个性。其共性是，首先，公共财政都是市场经济体制条件下的财政，是弥 补市场缺陷的财政。政府的财政只能活动于市场失效范围，提供共同消费性的产品。第 二，政府及其财政活动无不影响着市场主体的行为，财政的收支活动及其结果无不是 一种利益和资源的重置。从某种程度上说，财政也同市场一样是资源配置的一种方式和 手段。因而公共财政必须为市场主体提供一视同仁的服务。第三，公共财政只能活动在 市场失效范围内，意味着政府财政行为应当以外部经济与社会利益的最大化为目标，只 能从事那些没有市场赢利或难以达到社会平均利润水平的活动，而不应去追求具体的市 场赢利。第四，市场经济是一种契约经济，是一种最切实的法治化经济，财政作为政府 的活动，也不例外，因而公共财政是真正法治化的财政，意味着公共财政必须在法律的 框架内运行，增加透明度，接受公众的参与和监督。当然，中西方的公共财政也有不同 之处在于，其主要区别在于构建公共财政体制的环境不同，构建的途径和方法不同。我 国的市场经济体制还不够健全和完善，政府的职能还没有彻底的转换，政府领导的思想 和行为还都保留着计划经济的痕迹。因此，我国的公共财政体制的建立不可能一蹴而就。 一般而言，所谓公共财政体制，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支 活动或财政运行机制模式。“它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。 这种公共财政运行机制或财政类型，主要具有以下典型特征： 2 3 1 财政目标的公共性 所谓“公共财政”，强调的是政府及财政必须为市场提供公共服务的问题，它要求 提供私人无法提供有效的产品或服务，弥补私人经济活动的不足，以满足社会的公共需 要，维护社会经济的正常运转。“即要求政府负责任地在具体规定的质量、成本以及时 间安排范围内向公众提供优质的公共物品和服务，提供必要的社会投资及生产经营的公 共性基础条件，以及公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序。同时，还要通过收入 分配的调节或再分配，建立健全社会福利和社会保障制度，促进全社会的公平分配。这 就说公共财政的性质决定了其运行目标的公共性。公共财政是为公众服务、向公共负责 的财政。因此，把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点， 1 5 刘溶沧，谈谈公共财政问题，求是，2 0 0 1 年1 2 期，第3 4 页 1 6 邓子基：“国家分配论与构建公共财政的基本框架”载当代财经1 9 9 9 年第5 期。 7 浙江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能途径以天台县为例 这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边界或 指导性原则。 2 3 2 财政活动的公共性 社会主义市场经济条件下的财政收入，主要来源于社会经济生活中市场主体、法人 实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋，它不同于计划经济体制下以国有企业的利润上缴 为主体的财政收入模式，从而使我国的财政收入来源同过去相比较，具有更大的广泛性 和公共性。另外，财政支出的安排上，也不同于过去以政府内部分配为主的做法，而必 须接受法律的规范和监督，所有的预算安排和支出要提交人代会和人大常委会审议和决 定，并接受公众的舆论监督。特别是随着社会民主政治进程的加快，公共财政的受托责 任更加落实，公众的参与程度更加提高，从而更加突现了财政活动的公共性。 2 3 3 财政行为的法治性 现代市场经济的实质是以法治为基础，以独立自主的企业为主体的自由交易经济， 可以说市场经济是法治经济。”而公共财政是在市场经济条件下的一种财政类型和模式， 那么公共财政行为的本质就具有了法治性质。同时，财政是国家职能的重要体现，是国 家政权的物质和财力基础。因而由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活 动，往往也具有法治性、规范性和公共性特点。一方面，财政行为的法治性，约束政府 的财政行为不能任意所为，偏离财政目标的公共性。另一方面，凡参与财政活动的实体 和个人都必须遵守财政相关法律、法规的约束。 此外，公共财政还应具有弥补市场失效、非市场营利性的财政的特征。 2 4 县级政府公共财政职能转换的必然选择 改革开放以前，我国财政的职能是协助政府组织经济。”当时整体经济的行动完全 被中央政府所控制。中央政府事实上成为整个经济和利益主体，地方财政只是被动地执 行国家的统一计划，自己并不存在独立的经济利益。中央政府控制经济主要依靠行政调 1 7 钱颖一：。市场与法治”，载经济社会体制比较2 0 0 0 年，第3 期。 1 8 李一花：“转变地方财政职能与建立地方公共财政的探讨”，载( 广西财政高等专科学校学报2 0 0 1 年0 2 期，第 1 5 页。 浙江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能途径一以天台县为例 控、统一的计划来包揽一切，替代了市场配置，也替代和淡化了地方财政的职能。在此 背景下，地方财政只是按照中央下达给地方政府的指标任务来集中国民收入，然后依次 划拨到社会政治经济各个环节中去，使经济运行恪守中央政府确定的范围和结构。地方 财政职能重点就是通过对社会剩余产品的强制性集中来配合中央政府。伴随着改革开放 和财政放权让利的实施，权力和利益开始走向分层化、多元化，地方财政成为拥有相对 独立利益的主体。改革开放的实践表明，我国在长期的计划经济体制中形成的财政职能， 已经越来越不适应社会主义市场经济发展的内在要求，也与当前正在着手推进的政府职 能转换与政府机构改革不相适应。 2 4 1 政府、企业与社会关系的重构为公共财政提供了运作空间 2 0 多年的改革，我们的体制已从计划经济转向了市场经济，在此情况下，政府、企 业与社会三者的关系进行了重新建构。政府不再直接经营企业，不再包揽一切社会事务， 政府的行政职能发生了变化。于此同时，直接为政府服务的财政活动，其重点是克服市 场失灵。凡是市场机制能够发挥作用的领域，财政应该尽量少介入。在这一模式下财政 职能应定位于三个市场最容易发生市场失灵、从而也是政府最应该优先关注领域”：其 一，财政应该致力于促进资源的有效配置，其核心是提供市场机制难以有效供应的社会 事业服务，包括国防、法律、社会秩序、基本卫生保健、基础教育和公共基础设施；其 二，应该致力于促进宏观经济稳定，即通过制定和实施有效的财政政策，增加就业，抑 制通货膨胀，平衡国际收支；其三，财政应该致力推进公共的收入分配，即通过税收、 公共支出和转移支付等政策手段，缩小过大的收入分配差距和地区间差距。因此政府企 业社会关系的重构，为公共财政的实施提供了可能。 2 4 2 市场化取向的改革为公共财政奠定了基础 市场化取向的改革改变了政府( 包括地方政府) 直接管理经济的基础条件，政府对 经济只能实施间接调控。”在市场经济起主导性作用下，经济要素的流向、流动方式和 供求结构等的生成与变化主要取决于市场的引导，各类经济主体的行为依从市场经济的 1 9 俞传尧：“关于转变财政职能的思考”载开放潮1 9 9 9 年0 1 期，第2 7 页。 2 0 瞿向前：“转变地方财政职能与建立地方公共财政的探讨”载中国科技信息2 0 0 5 年1 5 期，第1 2 1 页。 9 祈江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能选径以天台县为例 变化而定，一切经济行为的形成和改变带有强烈的理性和不确定性。当然市场不是尽善 尽美的，客观上存在市场失灵，因此以经济发展和社会稳定以及促进社会进步为目的， 必然介入市场失灵领域，通过自己的非市场性活动来矫正市场失灵。在此背景下，地方 财政围绕着满足区域内社会公共需要为核心而安排。同时，政府不再代行企业职能以及 企业从政府附属物的角色中摆脱出来，使得政企由不分到分开，从而促进了地方财政职 能的转换。这样，政府就从统管国有企业、直接插手微观的企业决策转到通过制定有效 的法律法规和政策，为企业创立一个公平竞争的外部环境上来。另外，从企业剥离出来 的教育、医疗、社会保障等社会职责政府也主动承担起来。由于理顺政企关系这种市场 化取向的改革，促进了地方财政职能的转换，为市场经济条件下地方政府实施公共财政 奠定了基础。 2 4 3 现实社会热点问题的频发诉求公共财政的建立 工业化的推进和经济增长引发了一系列社会矛盾并加大了公共产品需求规模，使得 地方财政职能的转换提到议事日程。工业化加快生产力发展和社会进步，但由于效率提 高势必以优胜劣汰为条件，而制度本身也可能排斥公平竞争，因而工业化的推进和经济 增长导致利益格局的重组，出现分配不均、两极分化现象。另一方面，工业化推进扩张 了公用事业的需求规模，如公检法建设的力度要加大，基础教育、基础科研、卫生保健 以及社会公共基础工程和服务投入大等。在此情况下，转换地方财政职能、建立地方公 共财政已不容回避。 2 4 4 财政本身存在的问题为实施公共财政提供了内在需要 2 0 多年来市场经济的逐步完善和经济发展，财政本身并没有随着经济的发展而使其 境况变好，而是逐步陷入困境之中。财政赤字及债务余额占gdp 的比重呈上升趋势，债 务依存度也越来越高，财政的压力越来越大。尽管在近几年来政府试图通过增收节支来 缓解财政困难，逐步摆脱财政困境，但效果并不令人满意。主要原因是没有实现财政模式 的根本转变，即从生产建设型财政向公共财政转变。“实施公共财政，财政可以大大缩小 支出的范围，仅为公众提供公共商品和公共服务。同时，一切与政府权力相关的公共收 2 l 陈红萱：“构建中国公共财政的基本框架”，载福建论坛( 经济社会版) 2 0 0 3 年第9 期，第3 7 页。 1 0 浙江大学硕士学位论文 构建县级公共财政体制的可能途径一以天台县为例 入都必须纳入政府预算，在政府统一的预算中体现出来，并接受社会公众的民主监督和 人大的法律监督。这样就会大大提高财政资金的使用效率，缓解财政目前的压力。 2 4 5 民主法制建设的逐步推进为公共财政提供了重要条件 市场经济是法治经济，市场经济下的财政公共财政必然是法治财政。2 2 我国现阶 段的财政困难在很大程度上可以说是没有依法治财和依法理财所致。权治、人治在当今 仍然相当盛行，这必然带来财政分配秩序的混乱，政府预算往往是一年预算、预算一年， 徒有形式，人大监督形同摆设，